基于數(shù)字政府演進(jìn)及架構(gòu)研究

劉云鶴 胡雅靜 畢盛楠 李林璐 劉歡歡 孫健

摘要：當(dāng)今時代，政府的治理格局在不斷的迭代演進(jìn)，政府也在積極尋找新的數(shù)字化的手段來應(yīng)對來自社會、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的壓力。本文通過對數(shù)字政府定義、演進(jìn)過程進(jìn)行研究，并基于電子政務(wù)成熟度模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府架構(gòu)體系，旨在提升政府行政效率和政務(wù)服務(wù)水平、推進(jìn)治理體系和治理能力。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;數(shù)據(jù)治理;演進(jìn);信息化

1概述

當(dāng)前，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展，推動了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起和網(wǎng)絡(luò)社會的崛起。信息技術(shù)的革新改變了人們傳統(tǒng)的工作、學(xué)習(xí)、生活和娛樂方式，同時對政府提供信息服務(wù)，公民參與政府民主決策的方式提出了挑戰(zhàn)。利用信息技術(shù)改進(jìn)政府工作及服務(wù)的效率，形成新的工作方式，已成為政府所達(dá)成的共識。

數(shù)字政府既是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)深度發(fā)展的結(jié)果，也是大數(shù)據(jù)時代政府自覺轉(zhuǎn)型升級的必然，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)、完善數(shù)字政府治理體系已成為政府改革的主旋律之一。數(shù)字政府建設(shè)關(guān)鍵不在“數(shù)字”，而在于“治”，回歸政府治理本位才能抓住對數(shù)字政府的基點(diǎn)理解。因此，加強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、開放性是數(shù)字政府的發(fā)展趨勢和內(nèi)在要求，也是加快推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。

2數(shù)字政府的定義和范圍

新時代，賦予數(shù)字政府新使命新內(nèi)涵。數(shù)字政府是對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革，包括對政務(wù)信息化管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)的重塑，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)新機(jī)制、新平臺、新渠道，全面提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的履職能力，實(shí)現(xiàn)由分散向整體轉(zhuǎn)變、由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變、由單向被動向雙向互動轉(zhuǎn)變、由單部門辦理向多部門協(xié)同轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)和群眾辦事、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式。數(shù)字政府范圍涵蓋了從公共服務(wù)的核心數(shù)字化到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、治理和流程的全部數(shù)字化以及新服務(wù)模式交付所需的政府前臺和后臺的轉(zhuǎn)變與改造。

3數(shù)字政府的演進(jìn)

數(shù)字政府從其概念的提出到現(xiàn)在，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段?；谖覈鴶?shù)字政府的建設(shè)發(fā)展歷程，可以根據(jù)數(shù)字技術(shù)對政府治理變革的影響程度，將其分為政府信息化、電子政務(wù)和數(shù)字政府（1.0和2.0）三個階段。

3.1政府信息化階段（20世紀(jì)80年代至1998年）

20世紀(jì)80年代初期，我國開始政府信息化建設(shè)，起初主要是政府經(jīng)濟(jì)管理信息化。1984年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)、金融、電力、鐵道等十多個關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)命脈的信息化系統(tǒng)，1993年，開展“金關(guān)”“金卡”“金稅”工程建設(shè)，推進(jìn)了政府信息化工作。政府信息化階段以政府為中心，目標(biāo)是提高行政效率，主要通過“條”的自上而下的工作推動，倡導(dǎo)辦公自動化和電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。在此期間，信息技術(shù)只是被視作改進(jìn)政府內(nèi)部組織效率的工具，政府服務(wù)改進(jìn)的動力來自職能和業(yè)務(wù)驅(qū)動。由此，政府信息化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的業(yè)務(wù)信息化，信息技術(shù)對當(dāng)時政府治理變革的作用有限。在這一階段，數(shù)據(jù)是一種資料，不對外公開，處于“保密狀態(tài)”。

3.2電子政務(wù)階段（1999年至2011年）

1999年，實(shí)施政府上網(wǎng)工程，標(biāo)志進(jìn)入電子政務(wù)階段。2002年，《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，文件指出電子政務(wù)對“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率”具有重要意義。之后，政府逐漸把信息技術(shù)作為改進(jìn)組織內(nèi)部效率的工具，推行電子政務(wù)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點(diǎn)、整合資源、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等原則，逐步建成電子政務(wù)體系的基本框架，形成“塊”狀數(shù)據(jù)。在電子政務(wù)階段，數(shù)據(jù)是一種工具，并在《政府信息公開條例》的規(guī)范和要求下，逐漸開始對外公開，保障公眾的知情權(quán)。

3.3數(shù)字政府階段（2012年至今）

數(shù)字政府階段實(shí)現(xiàn)了以人民為中心的行政轉(zhuǎn)變，圍繞推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，“條”與“塊”狀的政府機(jī)構(gòu)開始緊密結(jié)合、相互聯(lián)動，開發(fā)了全流程一體化在線服務(wù)平臺，積極推動數(shù)字政府在政務(wù)、交通、醫(yī)療、治安、社區(qū)治理、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等多場景的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了從1.0向2.0的過渡。

數(shù)字政府的發(fā)展1.0：數(shù)據(jù)信息精確靈便的聚集、共享和呈現(xiàn)

數(shù)字政府1.0階段的特點(diǎn)是大數(shù)據(jù)平臺由以前條塊分割變?yōu)槿中曰际?，根?jù)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中臺，連通分散化于每個部門的數(shù)據(jù)孤島，保持政府機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)信息的數(shù)據(jù)共享與平臺化的總體運(yùn)行。

從公共數(shù)據(jù)基本建設(shè)視角，將政府部門各單位的數(shù)據(jù)信息都聚集起來，產(chǎn)生大致量、多層次、完善的大數(shù)據(jù)池，政府部門數(shù)據(jù)信息越“大”，其資源化再生的使用價值也越大。根據(jù)信息內(nèi)容的流動性與互換，促進(jìn)流程優(yōu)化，處理從職責(zé)考慮的“政府部門角度”變換到從服務(wù)項(xiàng)目和情景考慮的“客戶角度”。

數(shù)字政府的發(fā)展2.0：智能化驅(qū)動政府部門核心理念、工作流程、整治方式的改革創(chuàng)新與自主創(chuàng)新數(shù)字政府2.0階段，新技術(shù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)流程結(jié)合更加緊密，實(shí)現(xiàn)需求的迅速落地。數(shù)據(jù)治理與發(fā)掘使數(shù)據(jù)智能化與使用價值重塑。根據(jù)全量、多層次的大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)信息項(xiàng)目生命周期整治，發(fā)掘數(shù)據(jù)價值，推動政務(wù)服務(wù)精確化、治理現(xiàn)代化與管理決策專業(yè)化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，更精確地考慮群眾要求，持續(xù)改進(jìn)群眾感受;借助數(shù)字孿生等技術(shù)，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整、市場監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會管理創(chuàng)新等行業(yè)的精確認(rèn)知、精確剖析、精準(zhǔn)監(jiān)督與精確意見反饋，做出智能化、科學(xué)研究的管理決策。

4數(shù)字政府的建設(shè)目標(biāo)

2020年，成為數(shù)字政府建設(shè)的“催化年”，尤其是新冠肺炎疫情席卷全球，更是對數(shù)字政府建設(shè)提出新目標(biāo)：

一是建立安全數(shù)字底座。數(shù)字底座是數(shù)字政府的根基，包括全域覆蓋的感知設(shè)施、高速泛在的網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)施和先進(jìn)集約的云計算存儲設(shè)施。

二是創(chuàng)新再造業(yè)務(wù)流程。業(yè)務(wù)創(chuàng)新是數(shù)字政府的內(nèi)因。由于歷史原因政府信息化建設(shè)長期存在“統(tǒng)而不通”的問題。借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，基于“平臺即服務(wù)”建設(shè)模式，支持業(yè)務(wù)創(chuàng)新，不斷提升政務(wù)服務(wù)能力和服務(wù)水平。

三是提升智能化應(yīng)用水平。精準(zhǔn)服務(wù)是數(shù)字政府的靈魂。數(shù)字時代的到來，公眾和企業(yè)對公共服務(wù)提出了“隨時、隨地、隨需”的精準(zhǔn)服務(wù)新要求。以“善政、惠民、興業(yè)”為目標(biāo)，全面提升精準(zhǔn)服務(wù)能力。

5數(shù)字政府的架構(gòu)

5.1數(shù)字政府總體框架

數(shù)字政府的總體框架基于“大平臺+微應(yīng)用”的框架設(shè)計模式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用與技術(shù)分離，減少實(shí)際使用時各政府部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的耦合度，將各類政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行“邏輯集中物理分散”與“物理集中邏輯分離”的相結(jié)合的管理方式形成政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，打破政府部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間政務(wù)信息的條狀分布制約。采用分布式服務(wù)管理框架將政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)常用的功能以及政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺功能共享服務(wù)化構(gòu)建包含業(yè)務(wù)中臺和數(shù)據(jù)中臺的大平臺，便于公安、稅務(wù)、城管、應(yīng)急、政務(wù)服務(wù)、環(huán)保等政府部門快捷高效地搭建業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，由于業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)平臺、業(yè)務(wù)組件的統(tǒng)一性，有利于數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一、政府業(yè)務(wù)的整合?？傮w框架設(shè)計的邏輯模型整體可概括為“四橫兩縱”的層次結(jié)構(gòu)，分別為：新一代基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源層、平臺層、業(yè)務(wù)層、標(biāo)準(zhǔn)管理體系、安全管理體系?？傮w架構(gòu)如圖1所示。

5.2數(shù)字政府業(yè)務(wù)架構(gòu)

“數(shù)字政府”建設(shè)突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)條線垂直運(yùn)作、單部門內(nèi)循環(huán)模式，以管理、服務(wù)、協(xié)同和支撐為職能線，圍繞“善政、惠民、興業(yè)”縱橫貫通的整體型“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)體系。

善政為要，構(gòu)建精細(xì)精準(zhǔn)的城市治理體系：按照精細(xì)化、可視化、智能化的現(xiàn)代城市治理發(fā)展需求，圍繞城市治理的關(guān)鍵任務(wù)，聚焦政務(wù)、安全、交通、城管等重點(diǎn)領(lǐng)域，緊扣政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，在數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、聯(lián)勤聯(lián)動、共享開放上下更大功夫，提升城市治理和政務(wù)服務(wù)數(shù)字化水平。

惠民為本，搭建均等普惠的公共服務(wù)體系：整合公共信息服務(wù)資源，豐富服務(wù)內(nèi)容、拓展服務(wù)渠道、擴(kuò)大服務(wù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量，推動公共服務(wù)向基層延伸，促進(jìn)形成公平普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系。

興業(yè)為旨，培育創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系：把握新一代信息技術(shù)全面跨界融合新趨勢，基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造，加快推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全鏈條改造升級，推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展。

5.3數(shù)字政府技術(shù)架構(gòu)

“數(shù)字政府”建設(shè)種類多、涉及廣、難度大，在技術(shù)架構(gòu)設(shè)計中首先要考慮系統(tǒng)的健壯性、可復(fù)用性及安全性。充分應(yīng)用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)?？傮w技術(shù)架構(gòu)由5個層次構(gòu)成，包括泛在感知、基礎(chǔ)設(shè)施及計算層、數(shù)據(jù)和應(yīng)用支撐層、智能算法層、應(yīng)用層，以及全面防護(hù)的安全防護(hù)技術(shù)體系。

泛在感知層，包括通信網(wǎng)絡(luò)（如光纖寬帶、無線網(wǎng)絡(luò)、4G、5G網(wǎng)絡(luò)等）、物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（如感知設(shè)備、傳感設(shè)備、攝像頭、RFID讀寫器等）。

基礎(chǔ)設(shè)施及計算層將經(jīng)過虛擬化的計算資源、存儲資源以基礎(chǔ)設(shè)施即服務(wù)的方式通過網(wǎng)絡(luò)提供給用戶使用和管理，包括如虛擬化主機(jī)、應(yīng)用服務(wù)器、存儲服務(wù)器、備份服務(wù)器、安全設(shè)備等。

數(shù)據(jù)和應(yīng)用支撐層，為業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)通過統(tǒng)一的支撐環(huán)境和入口，主要由基礎(chǔ)平臺軟件（如應(yīng)用服務(wù)器、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、kafka消息中間件、ESB服務(wù)總線、mongodb分布式文檔存儲數(shù)據(jù)庫、服務(wù)注冊、規(guī)則引擎等）和服務(wù)共享軟件等部分組成（如門戶、搜索引擎、內(nèi)容管理系統(tǒng)、智能分析系統(tǒng)等）。

智能算法層包括知識圖譜、計算機(jī)視覺、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自然語言處理等，為應(yīng)用開發(fā)提供智能算法。

應(yīng)用層技術(shù)架構(gòu)是應(yīng)用業(yè)務(wù)操作的門戶，主要包括整體平臺架構(gòu)（Spring、hibernate、Ioc、MVC、WebService）、開發(fā)環(huán)境架構(gòu)（Java、.Net、Python）等各類支撐軟件。

6總結(jié)與展望

全球范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的步伐正在加快，各類新興技術(shù)不斷刷新著政府與用戶之間的互動方式，數(shù)字政府已成為一種遵循“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化，數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的新型政府運(yùn)行模式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型下政府部門核心理念、工作流程、整治方式的改革創(chuàng)新與自主創(chuàng)新，讓數(shù)字政府的數(shù)據(jù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)和業(yè)務(wù)架構(gòu)的探索研究成為一個持續(xù)性課題。

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作者簡介：

劉云鶴，1993.04.27，女，滿族，吉林長春，碩士，工程師，北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司，吉林大學(xué)，通信工程專業(yè)，信息化、智慧城市研究，北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司。

胡雅靜，1979.7.7，女，漢族，北京，大學(xué)本科，高級工程師，北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京理工大學(xué)，信息工程，智慧城市數(shù)字政府。

畢盛楠，1993.02，女，漢族，黑龍江省安達(dá)市，碩士，助理工程師，北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司，內(nèi)蒙古大學(xué)，電子與通信工程，智慧城市，數(shù)字政府。

李林璐，1996，09，女，漢族，重慶，碩士研究生，無職稱，北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京航空航天大學(xué)，系統(tǒng)工程，流體力學(xué)，工作單位：北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司。