西方政黨法律規(guī)制的歷史溯源

徐愛國(guó)

從古代黨爭(zhēng)到現(xiàn)代政黨的演化，來自現(xiàn)代民主運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)化。由生死搏斗轉(zhuǎn)為法律框架內(nèi)的權(quán)力爭(zhēng)奪，被認(rèn)為是政治上的文明進(jìn)步。

一、問題的提出：方法論上的變革

有人群的地方，就有不同的利益團(tuán)體。團(tuán)體謀取自己的團(tuán)體利益，自古就存在。古代社會(huì)，我們稱政治的黨爭(zhēng);現(xiàn)代社會(huì)，我們才稱為政黨。由此產(chǎn)生的問題是，是否存在一個(gè)貫通古今的“政黨”概念？

要解決這些難題，我們需要從方法論上著手，有必要將研究方法從政治學(xué)轉(zhuǎn)移到社會(huì)學(xué)，重新界定政黨的概念。從政治學(xué)的角度分析，政黨的核心議題是政治權(quán)力者與政治異議者，圍繞民主政治，或是代議制或是委任制，進(jìn)行政治的宣傳，政治的選舉或推選，以及政治資金的籌措。從社會(huì)學(xué)的角度分析，黨派就是一種政治團(tuán)體，為了謀取政治利益，通過團(tuán)體組織的團(tuán)體行為，以公共組織的名義獲取公共的資源與收益。政治學(xué)上的政黨與社會(huì)學(xué)上政黨的區(qū)別，在于現(xiàn)代民主的政治參與和議會(huì)政治。

社會(huì)學(xué)的概念比政治學(xué)的概念更廣泛。社會(huì)學(xué)上政黨的定義，可以同時(shí)分析前現(xiàn)代政黨與黨爭(zhēng)和現(xiàn)代政黨制度，也可以將中西政黨制度進(jìn)行同一層面的分析。

以社會(huì)學(xué)的角度看政治團(tuán)體和政黨，政黨就是共同利益、共同信仰和共同分贓的群體。與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)無關(guān)，政黨是一個(gè)私人團(tuán)體;不同于個(gè)人，政黨追求公共資源的收益。有人群的地方，就有共同的收益和沖突的分配。團(tuán)體行為共同謀取共同的利益，自古就存在。用公式來表達(dá)，現(xiàn)代社會(huì)+主權(quán)國(guó)家+民主制度代議制=政黨;古代社會(huì)+城市國(guó)家+王國(guó)/帝國(guó)+權(quán)力爭(zhēng)奪=黨爭(zhēng)。

二、前現(xiàn)代社會(huì)的黨派政治

1.城市國(guó)家里的黨爭(zhēng)

最早的政治學(xué)著作，當(dāng)然會(huì)追溯到亞里士多德的《政治學(xué)》。對(duì)于希臘的政治實(shí)踐，他有細(xì)致的觀察。按照亞里士多德的邏輯分類，政治的統(tǒng)治有個(gè)人統(tǒng)治，也就是君主或僭主制，有少數(shù)人的統(tǒng)治，也就是貴族或者寡頭制，有多數(shù)人的統(tǒng)治，也就是民主或平民制。寡頭和民主里，就會(huì)有不同的政治利益和不同的政治派別。史書里記載多的，當(dāng)然還是雅典城邦里的寡頭派與民主派的爭(zhēng)斗。

廣為后人傳誦的歷史故事，蘇格拉底被民主派判處死刑。柏拉圖贊成賢人政治，反對(duì)民主制。但是，雅典又是古代民主制度的典范，全部公民都參與政治事務(wù)，討論城邦的大政方針，審判犯罪和糾紛，驅(qū)逐政治的野心家。與現(xiàn)代議會(huì)政治不同，雅典的直接民主制不是現(xiàn)代的代議制，全民投票決議無須推選政治上的代表。類似于現(xiàn)代政黨政治的“代議”，雅典的政黨政治則是“投票”。

一個(gè)城邦之內(nèi)，會(huì)有不同的政治派別。一邦之內(nèi)，既有寡頭制的支持者，又有民主制的支持者。黨派之爭(zhēng)，必然導(dǎo)致政治的動(dòng)亂。修昔底德有過豐富的敘述，雅典的石像遭人破壞，民主派當(dāng)是寡頭派的攻擊。亞西比德是蘇格拉底的忘年交，被懷疑參與了反對(duì)民主派的陰謀，他逃到了斯巴達(dá)和波斯。民主派缺席判處他死刑，他幫助斯巴達(dá)人和波斯人攻打雅典。在他眼里，存在兩個(gè)不同的雅典。一是他“過去所愛的雅典”，“那個(gè)我常在其中安穩(wěn)地享受公民權(quán)利的雅典”，二是“現(xiàn)在迫害我的雅典”。亞西比德要努力恢復(fù)“過去的國(guó)家”攻擊“非正義地被放逐”他的國(guó)家。亞西比德的兩個(gè)雅典，實(shí)際上就是雅典的寡頭制和民主制。

公元前411年前后，雅典遭受了政治上的風(fēng)波。西西里海戰(zhàn)的失敗，雅典寡頭黨發(fā)動(dòng)了廢除民主制、確立寡頭制的活動(dòng)。皮山大是寡頭政變的發(fā)起人，伙同福里尼卡斯、亞里斯塔卡斯、特拉門尼和安替芬等人，自愿捐獻(xiàn)政治獻(xiàn)金，從事推翻民主、建立寡頭的活動(dòng)：暗殺民主黨人的主要領(lǐng)導(dǎo)、擬定政綱、召集民眾會(huì)議、組建十人委員會(huì)、起草憲法、組建400人議事會(huì)、召集5000人會(huì)議?！八麄冮_始自己組建一個(gè)反對(duì)黨，激烈地批評(píng)當(dāng)時(shí)的時(shí)政”，“這只是他們政治上的宣傳”，“他們大多數(shù)人是為個(gè)人的野心所驅(qū)使”，“他們每個(gè)人都想首先成為一般民眾的領(lǐng)袖和代言人”。

2.古羅馬共和國(guó)的黨爭(zhēng)

現(xiàn)代政黨理論的模型，實(shí)際上可以從羅馬共和國(guó)時(shí)代的政治中發(fā)現(xiàn)。自公元前509年羅馬由王制演變?yōu)楣埠蛧?guó)之時(shí)，羅馬就形成了兩種對(duì)立的政治勢(shì)力：貴族與平民、保守與進(jìn)步、元老院與平民院、執(zhí)政官和保民官。貴族黨（patrician）維護(hù)傳統(tǒng)和習(xí)俗，是議會(huì)里保守的勢(shì)力。他們認(rèn)為權(quán)力來自貴族，要削弱平民的權(quán)利;平民黨（plebeian）保護(hù)平民和外省人，他們認(rèn)為權(quán)力應(yīng)該來自人民的意愿。貴族黨來自羅馬古老世襲貴族，雖然并不乏元老院里的貴族和世襲的豪門，平民黨卻主張將羅馬公民權(quán)擴(kuò)展到殖民省。

貴族黨的代表有科爾內(nèi)利烏斯蘇拉、盧基烏斯李錫尼魯庫(kù)魯斯、小加圖、提圖斯安尼烏斯米羅、馬庫(kù)斯比布魯斯和馬庫(kù)斯布魯圖斯。平民黨的代表則有格拉古兄弟、蓋尤斯馬里烏斯、盧西烏斯科內(nèi)爾利烏斯辛那、帕波利烏斯克勞狄烏斯普爾喀、馬庫(kù)斯李錫尼克拉蘇和龐培。

共和國(guó)晚期格拉古兄弟的土地改革，預(yù)示著羅馬民主制度的終結(jié)。格拉古兄弟本為貴族的后代，卻成了平民院的保民官。羅馬對(duì)外征服，為羅馬帶來了財(cái)富、土地和奴隸。羅馬城里的富人違法占有了更多的公共土地，使用了廉價(jià)的奴隸。羅馬人之間的貧富差距拉大，原來的農(nóng)民失去了土地，遠(yuǎn)征的士兵經(jīng)濟(jì)狀況惡化。格拉古依仗少數(shù)執(zhí)政官背景有權(quán)勢(shì)的元老，發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)革命，削弱富人貴族，重新分配土地。元老院與平民院的對(duì)抗由此展開，最后格拉古被憤怒的元老院謀殺。此為古羅馬歷史上的“革命”，西塞羅稱為黨派之爭(zhēng)，現(xiàn)代羅馬史學(xué)者蒙森則稱之為現(xiàn)代政黨政治的羅馬版本。

三、議會(huì)政治與現(xiàn)代政黨的形成

學(xué)者的通說是，現(xiàn)代政黨產(chǎn)生于17世紀(jì)的英國(guó)，源于1688年光榮革命之后托利黨和輝格黨的議會(huì)斗爭(zhēng)。即使如此，也可以說，即使是在歐洲封建專制時(shí)代的高峰，圍繞著王權(quán)發(fā)生的國(guó)王-貴族、國(guó)王-教會(huì)的派系爭(zhēng)奪，卻一直存在。

講授中國(guó)明代史的學(xué)者，經(jīng)常拿東林黨與魏忠賢閹黨紛爭(zhēng)說事。講授歐洲史的學(xué)者，則津津樂道英國(guó)的憲法史，特別是1215年的英國(guó)國(guó)王與貴族達(dá)成的《大憲章》。后來亨利八世的離婚案，其實(shí)也是以國(guó)王為中心的天主教王后與新教王后之間的派系爭(zhēng)斗。宗教紛爭(zhēng)和宮廷爭(zhēng)斗，都以派系的方式在運(yùn)作。

1.輝格黨與托利黨

英國(guó)光榮革命后形成的兩黨政治，被認(rèn)為是現(xiàn)代政黨政治的源頭。1265年，英格蘭議會(huì)第一次會(huì)議在威斯敏斯特宮舉行。經(jīng)過四百年的發(fā)展，形成了現(xiàn)代政黨政治的雛形。17世紀(jì)中葉，國(guó)王查理一世被送上斷頭臺(tái)。內(nèi)戰(zhàn)后克倫威爾時(shí)代，也就是1649—1660年期間，英國(guó)政黨制度成型。1678—1681年，斯圖加特王朝復(fù)辟，憲法危機(jī)最終導(dǎo)致了英國(guó)的兩黨制：輝格黨和托利黨。

起初，輝格黨由自由派和改革派的貴族構(gòu)成，他們得到憲法改革者的支持。到1832年的《改革法案》，輝格黨為英國(guó)政黨的現(xiàn)代化功不可沒。法案重新平衡了議會(huì)的構(gòu)成，極大地?cái)U(kuò)展中產(chǎn)階級(jí)的選舉權(quán)。19世紀(jì)中期，輝格黨和激進(jìn)主義者聯(lián)合，取名“自由黨”，這是如今自由民主黨的前身。

托利黨由一群王權(quán)支持者構(gòu)成。1660年前后，他們信奉君主制和遵循舊傳統(tǒng)。到18世紀(jì)，歐洲的改革和激進(jìn)主義，特別是法國(guó)大革命，催生了英國(guó)與之對(duì)抗的保守主義。1770年，英國(guó)政治中托利黨復(fù)興，這是如今保守黨的前身。一方面，他們呼吁尊重英國(guó)的傳統(tǒng)，另一方面，他們也支持工業(yè)革命與世界性的商業(yè)擴(kuò)張。1834年，保守黨內(nèi)的傳統(tǒng)主義和改良主義又發(fā)生了分裂。

2.柏克的現(xiàn)代政黨理論

現(xiàn)代代議制和政黨理論的創(chuàng)始人，通常指向愛爾蘭的哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家埃德蒙·柏克。這是一個(gè)充滿傳奇色彩且復(fù)雜難辨的思想家。他本是輝格黨的成員、英國(guó)下議院的議員，反對(duì)天主教傳統(tǒng)，是一個(gè)自由主義者。但是，他也反對(duì)法國(guó)大革命，認(rèn)為暴力式的革命會(huì)中斷民族傳統(tǒng)，因而又是一個(gè)愿意恢復(fù)傳統(tǒng)的保守主義者。他是一個(gè)自由主義和保守主義的合體，發(fā)明了代議制和民主政黨的現(xiàn)代概念。

在柏克看來，政黨是個(gè)人通往公共生活、地方連接全國(guó)的通道。政黨因此是一個(gè)團(tuán)體，團(tuán)體的成員信奉一些基本的一般原則，對(duì)團(tuán)體抱有必要的忠誠(chéng)。柏克將政黨組織上升到價(jià)值共同體的高度。他說，政黨不僅僅是一個(gè)團(tuán)體成員的集合體，而且還是一個(gè)集共同信念、歷史記憶和自身精神的共同體;政黨不僅僅是政治小圈子或者政治理論的虛構(gòu)，而是一個(gè)有充分的交流機(jī)制、便于社交、集才能和財(cái)富的團(tuán)體。柏克反對(duì)法國(guó)大革命后的法國(guó)議會(huì)，就是因?yàn)樗J(rèn)為法國(guó)議會(huì)缺少了政治的德性。在他看來，政黨是一個(gè)道德的存在，而非簡(jiǎn)單的政治的機(jī)構(gòu)。也就是說，除了社會(huì)性和政治性，政黨還有自己的道德性。

3.聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人

美國(guó)1787年的憲法文本，并沒有關(guān)于政黨的法律規(guī)定。建國(guó)時(shí)期的美國(guó)國(guó)父?jìng)?，?duì)政治黨爭(zhēng)通常持反對(duì)的態(tài)度。在他們看來，黨爭(zhēng)是民主的敵人、是共和制的顛覆因素。《聯(lián)邦黨人文集》作者，直接抨擊黨爭(zhēng)，呼吁在新建立的合眾國(guó)里，消除政治上的分歧，既要防止政治小團(tuán)體的私利，也要防止多數(shù)人的暴政。建國(guó)之初的政治理論有二，一是約翰·亞當(dāng)斯的英國(guó)混合政治的理論。不同利益的人們，通過自己的政治代表在議會(huì)里獲得席位，通過政治的聯(lián)合達(dá)到利益的平衡。二是孟德斯鳩的權(quán)力制衡理論。為了防止權(quán)力的濫用，就要以權(quán)力制約權(quán)力。新的政府需要權(quán)力的分立、內(nèi)部的牽扯、司法的審查。麥迪遜和漢密爾頓所倡導(dǎo)的聯(lián)邦主義主要依靠的是孟德斯鳩的理論。

消除黨爭(zhēng)的理想，并不能取代政治實(shí)踐中的政治團(tuán)體之間的角力。美國(guó)建國(guó)時(shí)期的國(guó)父?jìng)?，共同反?duì)英國(guó)殖民、建立獨(dú)立美利堅(jiān)，但每個(gè)人的政治野心和政治理想也并非完全趨同。其中，既有聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人之間的對(duì)抗，這也是后來共和黨和民主黨的區(qū)分;也有“愛國(guó)者”與“叛國(guó)者”之間博弈與妥協(xié)。前陸軍少將本尼迪克阿諾德、前副總統(tǒng)阿倫伯爾和前陸軍總司令詹姆斯維金森都曾經(jīng)是與華盛頓出生入死、戰(zhàn)功卓著的軍事伙伴，皆因政治上的失意、一念之差與“愛國(guó)者”擦肩而過，成為歷史的叛國(guó)者。

愛國(guó)者們逐漸形成了各自的政治派系，早期稱為聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人，后演化為聯(lián)邦黨人和民主共和黨人，最后確立為共和黨人與民主黨人。聯(lián)邦黨人的領(lǐng)袖是漢密爾頓和亞當(dāng)斯，反聯(lián)邦黨人的領(lǐng)袖是杰弗遜、麥迪遜和門羅。聯(lián)邦黨人親英，支持者為東北地區(qū)的銀行家和商人;反聯(lián)邦黨人親法，支持者有農(nóng)場(chǎng)主、邊境定居者和工匠。聯(lián)邦黨人主張建立統(tǒng)一的聯(lián)邦、強(qiáng)大的中央政府、權(quán)力之間的制衡、中央銀行、全國(guó)性的工業(yè)、以關(guān)稅和稅收來支持貿(mào)易和工業(yè);反聯(lián)邦黨人則強(qiáng)調(diào)地方和州的自治、反對(duì)中央銀行、支持農(nóng)業(yè)、反對(duì)對(duì)小農(nóng)業(yè)主征稅。

4.馬歇爾與杰斐遜

美國(guó)兩黨制的形成，從建國(guó)的時(shí)候開始。每個(gè)人的政治命運(yùn)不同、機(jī)遇不同、背景不同，政治立場(chǎng)也存在分歧。這個(gè)分歧早先表現(xiàn)為個(gè)人恩怨，往后演變成了政黨的紛爭(zhēng)。換言之，政治派系演變成了政黨的分歧。

紛爭(zhēng)是圍繞三方利益展開的，總統(tǒng)、副總統(tǒng)與財(cái)政部長(zhǎng)矛盾由來已久。杰弗遜做總統(tǒng)的時(shí)候，伯爾做副總統(tǒng)。伯爾認(rèn)為自己懷才不遇，投靠英國(guó)、背叛美國(guó)。杰弗遜總統(tǒng)要對(duì)伯爾發(fā)動(dòng)一場(chǎng)叛國(guó)罪的審判，但最高法院的大法官是馬歇爾。馬歇爾雖是杰弗遜的遠(yuǎn)親，但兩人政治立場(chǎng)不同。杰弗遜是反聯(lián)邦黨人，后來民主黨的創(chuàng)始人，馬歇爾卻是聯(lián)邦黨人。杰弗遜想讓法院判定伯爾叛國(guó)罪，馬歇爾要傳喚總統(tǒng)到庭作證?？偨y(tǒng)不愿意赴法庭作證，馬歇爾就稱證據(jù)不足判定叛國(guó)罪不成立。

伯爾與漢密爾頓也意見不合。伯爾是副總統(tǒng)，漢密爾頓是財(cái)政部長(zhǎng)。建立銀行、獲取財(cái)富，他們存在利益沖突。兩人之間的意見不合，并沒有通過司法程序解決。兩個(gè)人私下非法決斗，最后伯爾勝出，漢密爾頓喪命。從政治傾向上看，伯爾叛國(guó)，政治前途喪失，而漢密爾頓是聯(lián)邦黨人，又與民主黨人的杰弗遜相抗衡。

伯爾副總統(tǒng)和維金森將軍叛國(guó)未被法庭審判，但是，對(duì)叛國(guó)者的司法審判還是存在的。著名的有1807年的波爾曼案。波爾曼和斯沃特兩被告人被認(rèn)為是伯爾叛國(guó)行為的一部分，由新奧爾良軍事法院抓獲和逮捕，哥倫比亞地區(qū)法院判定他們叛國(guó)罪成立。被告人不服，向聯(lián)邦最高法院提出人身保護(hù)令，要求撤銷指控、允許保釋。民主共和黨人是愿意將叛國(guó)者繩之以法的，但是聯(lián)邦黨人卻意在開脫。馬歇爾大法官主持了該案件的審理，他認(rèn)為認(rèn)定叛國(guó)證據(jù)明顯不足，沒有軍事的結(jié)集，沒有軍事排陣，沒有叛國(guó)的意圖，就不足以判定構(gòu)成叛國(guó)罪。馬歇爾大法官支持了被告人，判定不足以構(gòu)成叛國(guó)罪，允許他們得到人身保護(hù)令。

政治學(xué)家的分析是，聯(lián)邦最高法院的判決，永遠(yuǎn)都是政治斗爭(zhēng)的延續(xù)。本案中，聯(lián)邦黨人背景的法官主張聯(lián)邦最高法院有權(quán)干預(yù)叛國(guó)案審理，有權(quán)發(fā)出人身保護(hù)令;民主黨人背景的法官則反對(duì)最高法院介入，不同意發(fā)出人身保護(hù)令。亞當(dāng)斯與杰弗遜是雙方各自的黨派魁首。

回顧歷史，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓和最高法院首席大法官馬歇爾，都是聯(lián)邦黨人，與杰弗遜總統(tǒng)是天生的政敵。亞當(dāng)斯是第二屆總統(tǒng)，杰弗遜是第三屆總統(tǒng)，政權(quán)交替，聯(lián)邦黨人與民主共和黨人的爭(zhēng)斗達(dá)到激化的程度。好在權(quán)力在兩黨之間的交替，并沒有發(fā)生國(guó)家的分裂。政治的紛爭(zhēng)從政治爭(zhēng)斗延續(xù)到了司法領(lǐng)域，通過司法的裁判替代激烈的政治斗爭(zhēng)，這是美國(guó)人的發(fā)明，開辟了黨爭(zhēng)但不分裂的先河。

四、政黨與憲法化運(yùn)動(dòng)

現(xiàn)代政黨，是與民主制和代議制相伴而生的。政黨的直接功能，就是推選政治領(lǐng)袖參選議員和出任政府官員。自17世紀(jì)中葉到20世紀(jì)早期，政黨制度與議會(huì)政治密切相聯(lián)系。直到第一次世界大戰(zhàn)前后，出現(xiàn)了新型的政黨形式后，政黨的性質(zhì)才發(fā)生微妙的變化。除了兩黨制和多黨制外，有了一黨之制的政治;精英干部政黨之外，還有了平民或民粹政黨。重新在政黨中呼吁憲法精神，以民主精神規(guī)制政黨，要等到第二次世界大戰(zhàn)之后。

1.20世紀(jì)早期新型政黨的興起

第一次世界大戰(zhàn)引發(fā)了新的政黨形式和政黨制度的變革，一種新型的政黨制度產(chǎn)生。其中，典型的是蘇聯(lián)的共產(chǎn)主義政黨和德國(guó)的國(guó)家社會(huì)黨。與歐美普通政黨性質(zhì)不同，新型的政黨宣揚(yáng)一黨制、黨國(guó)同構(gòu)、反多元求單一、民族優(yōu)越、種族主義、排除政治的異議。與此同時(shí)，在傳統(tǒng)的資本主義國(guó)家，工人運(yùn)動(dòng)也催生了民主制度框架下的工黨和社會(huì)黨。在英國(guó)，工黨取得輝煌的戰(zhàn)績(jī)，而在美國(guó)，則對(duì)此類政黨采取嚴(yán)格限制和打擊的態(tài)勢(shì)。美國(guó)法中，霍姆斯大法官言論自由中“明顯和現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)”，其實(shí)就是美國(guó)訴親俄政黨及黨魁的訴訟中提出的法律標(biāo)準(zhǔn)。

2.現(xiàn)代政黨與憲法

政黨通常被認(rèn)為是現(xiàn)代民主國(guó)家中重要的政治制度，是政治參與和政治多元的表達(dá)和宣言。在大多數(shù)民主的國(guó)家，憲法在各種機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)中分配權(quán)力、職能和職責(zé)，界定國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民之間的關(guān)系。這樣，憲法對(duì)政黨的界定，不同于社團(tuán)法和民法對(duì)團(tuán)體的定義。在私法領(lǐng)域，政黨就是一個(gè)私人的社團(tuán)。在憲法領(lǐng)域，政黨則是民主國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)的一部分，政黨因此又是公共的實(shí)體。

德國(guó)的《基本法》第21條對(duì)政黨有一個(gè)定義。政黨主要的特征是，其一，政黨參與人民政治意志的形成過程。政黨自由建立，但內(nèi)部必須服從民主原則。政黨需要公開他們的財(cái)產(chǎn)，說明財(cái)產(chǎn)的來源和使用狀態(tài)。其二，政黨損害或破壞自由民主的基本秩序、危及國(guó)家的安全，則視為違憲。憲法法院是宣布政黨違憲的機(jī)構(gòu)。其三，聯(lián)邦立法細(xì)化政黨的法律規(guī)制。一方面，政黨作為私人團(tuán)體，不應(yīng)該受到國(guó)家的干涉;另外一方面，政黨又具有國(guó)家行為的能力，可以成為國(guó)家法律規(guī)制的對(duì)象。這個(gè)時(shí)候，政黨更接近于一個(gè)公共實(shí)體，而非私人團(tuán)體。作為私人團(tuán)體，政黨有對(duì)應(yīng)的民主權(quán)利和自由，同時(shí)，憲法也要保證國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)在政治上的中立和無黨私。

3.第二次世界大戰(zhàn)后歐洲政黨的入憲運(yùn)動(dòng)

在政黨的歷史上，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。傳統(tǒng)的民主政黨與新型政黨共存，不過，歐洲國(guó)家戰(zhàn)后興起了一場(chǎng)政黨憲法化運(yùn)動(dòng)，將政黨與民主憲法化連接了起來。憲法確立政黨制度，各國(guó)時(shí)間表不完全一致：芬蘭1944年，奧地利1945年，意大利1947年，德國(guó)1949年，法國(guó)1958年，塞浦路斯1960年，馬耳他1964年，瑞典1974年，希臘1975年，葡萄牙1976年，西班牙1978年，挪威1984年，匈牙利1989年，克羅地亞和塞爾維亞1990年，保加利亞、拉脫維亞、羅馬尼亞和斯洛文尼亞1991年，捷克、愛沙尼亞、立陶宛、波蘭和斯洛伐克1992年，烏克蘭1996年，芬蘭和瑞士1999年，盧森堡2008年。

從性質(zhì)上分類，歐洲國(guó)家政黨憲法化分為三個(gè)方陣，憲法規(guī)定的重點(diǎn)各有側(cè)重。第一方陣為北歐的老牌資本主義國(guó)家，其政黨的憲法規(guī)定，仍然與傳統(tǒng)的選舉制度相關(guān)。第二方陣為重塑民主的國(guó)家，包括德國(guó)與意大利，在反對(duì)納粹政黨的背景下，憲法強(qiáng)調(diào)政黨的民主原則、權(quán)利義務(wù)、黨政分離、憲法法院的司法審查。第三方陣是新興國(guó)家，比如希臘和葡萄牙以及大量東歐國(guó)家，這些國(guó)家的憲法著力于對(duì)政黨的政治扶持、國(guó)家補(bǔ)貼，希望以政黨促進(jìn)民主。

4.政黨與現(xiàn)代民主

現(xiàn)代政黨的活躍地帶是行政部門和議會(huì)，宣傳理念爭(zhēng)取選票、通過選舉獲得資格、代表選民立法和行政。代議制和選舉，是個(gè)人與國(guó)家聯(lián)系的紐帶，政黨就是個(gè)人參與政治生活的中間通道。

不同政黨，有不同的執(zhí)政理念，就有不同的政策。以美國(guó)健康法為例，共和黨人認(rèn)為健康是個(gè)人的事。要得到好的醫(yī)療服務(wù)，就靠自己購(gòu)買醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)，所以反對(duì)全民免費(fèi)的公共醫(yī)療。民主黨則認(rèn)為，國(guó)家有義務(wù)保障公民的健康，公民不能夠因?yàn)樨毟徊罹喽硎懿黄降鹊尼t(yī)療服務(wù)，所以推廣全民的醫(yī)療救助計(jì)劃。這樣，奧巴馬上臺(tái)后，加速通過公共醫(yī)療法案。特朗普上臺(tái)后，就否決了奧巴馬的法案。以稅制為例，共和黨喜歡消費(fèi)稅制，因?yàn)楦蝗烁F人納稅平等，對(duì)富人有利。民主黨喜歡所得稅，因?yàn)樗枚惪梢越俑粷?jì)貧，達(dá)到社會(huì)財(cái)富的公平。共和黨喜歡比例稅制，因?yàn)楸壤愔破降葘?duì)待窮人富人。民主黨人喜歡累進(jìn)稅制，因?yàn)槔圻M(jìn)稅制有矯正的功能，按能納稅方顯納稅公平。

司法審判是否被政黨力量控制或影響？是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。法學(xué)界的看法與政治學(xué)界的看法不同。在法學(xué)界看來，司法就是正義的象征。那個(gè)蒙眼持劍的女神，就是司法的公正。法官乃是有靈魂的正義，法官判案依據(jù)是法律和事實(shí)，是正義的最后一道防線。因此，司法審判不受到政治的影響，法官不帶有任何政治派別的偏見。但是，在政治學(xué)家們看來，沒有不受到政治偏見影響的人，法官是人，就不可能不受到政治偏見和政黨立場(chǎng)的影響。從法官推選上來看，共和黨總統(tǒng)推薦共和黨的法官，民主黨的總統(tǒng)推薦民主黨的法官。特朗普在任期間任命的三個(gè)聯(lián)邦最高法院的法官，政治傾向上都趨于保守。法官自己宣誓的時(shí)候，稱自己只服從法律，都稱要與政治保持距離、不參加政治活動(dòng)。但是，法律現(xiàn)實(shí)主義者則說，法官同樣受到政治派別、政治潛意識(shí)和公共政策的影響。黨派勢(shì)力無所不在。

五、構(gòu)建政黨的法律體系

將政黨政治納入法治的框架，是早些年法學(xué)家樂于探討的主題。加強(qiáng)黨規(guī)黨法研究，是如今法學(xué)研究的熱點(diǎn)課題。從這個(gè)意義上講，構(gòu)建政黨的法律體系，有著急迫的現(xiàn)實(shí)意義。

1.政黨法律體系的框架

政黨與憲法的關(guān)系，無非四大主題。其一，政黨的原則和價(jià)值。這一部分涉及政黨民主原則、權(quán)利和自由的規(guī)定;其二，政黨的權(quán)利和義務(wù)。這一部分涉及政黨的活動(dòng)和舉止、身份和綱要;其三，政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這一部分涉及議會(huì)外的政黨、選舉中的政黨、議會(huì)中的政黨和政府中的政黨;其四，元規(guī)則。這一部分涉及公共資源、司法監(jiān)督和次要立法。

學(xué)理上分析，政黨的法律規(guī)制，通常包括這樣幾個(gè)議題：法律規(guī)制的類型，政黨的注冊(cè)登記，禁止性規(guī)定，資金籌措規(guī)則，競(jìng)選候選人提名合政黨運(yùn)行規(guī)則等。從實(shí)踐上看，每個(gè)國(guó)家的政黨法律規(guī)制并不一致。德國(guó)政黨法律體系，既包括《基本法》對(duì)政黨的定義和限定，也有專門的“憲法法院”行使司法審查職責(zé)，還有專門的成文《政黨法》和《選舉法》。英國(guó)政黨的法律體系，則有專門的成文法規(guī)定政黨的登記、籌措資金和開銷。新西蘭沒有專門的政黨登記法，只通過選舉法來規(guī)定政黨的登記、資金籌措和競(jìng)選的開支。德國(guó)、英國(guó)和新西蘭政黨建立無需專門登記，但是在大選前要向選舉機(jī)關(guān)提交文件，以便于參與選舉。新加坡政黨則需要依照社團(tuán)法合法登記。只有德國(guó)有反民主政黨的禁止性規(guī)定，裁定權(quán)力授權(quán)給憲法法院。英國(guó)、新西蘭和新加坡則可以基于公共秩序和恐怖主義的緣故，禁止建立特定的政治組織。政黨資金籌措、使用、公開和稅收規(guī)定，是政黨法律中的重要內(nèi)容，也是法律對(duì)政黨活動(dòng)的監(jiān)督重點(diǎn)。

2.德國(guó)法的參照

德國(guó)政黨法律淵源，首先有《基本法》第21條的規(guī)定：政黨是個(gè)人形成和參與政治活動(dòng)的中介。政黨自由建立、遵從民主、公開財(cái)產(chǎn)。其次有《歐洲人權(quán)公約》第11條和《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》第22條規(guī)定：公民的結(jié)社權(quán)。再次有專門的《政黨法》?！墩h法》包括七章，分別規(guī)定政黨的憲法地位和功能、政黨的內(nèi)部組織、候選人提名、選舉開支、政黨賬目、禁止性和非法性政黨、政治獻(xiàn)金的稅收救濟(jì)和會(huì)費(fèi)。

從性質(zhì)上看，政黨既是私人的社會(huì)組織，又是公共的政治團(tuán)體。兩種團(tuán)體，都無需嚴(yán)格的登記注冊(cè)，只是在選舉前應(yīng)該向選舉機(jī)構(gòu)提交參選的通知和相關(guān)文件。聯(lián)邦選舉委員會(huì)有權(quán)判定參選者的“政黨”適格身份。聯(lián)邦憲法法院則有權(quán)判定政黨違憲、否決其政黨身份的權(quán)力。1952年、1956年和2001年，法院曾經(jīng)啟動(dòng)過禁止“德意志社會(huì)黨”、德國(guó)“共產(chǎn)黨”和“德國(guó)國(guó)家民主黨”的程序。

政黨有權(quán)獲得政治獻(xiàn)金，數(shù)額上不設(shè)限制，個(gè)人和團(tuán)體都可以捐款。限制性的規(guī)定是，政黨不能接受政治基金會(huì)和議會(huì)團(tuán)體的捐獻(xiàn)，也不能接受非營(yíng)利組織或慈善機(jī)構(gòu)的捐款。外國(guó)人捐款和匿名捐款也有限制。政黨每年要向聯(lián)邦議會(huì)主席提交公開的財(cái)務(wù)報(bào)告，其中包括資金的來源和使用，以及政黨財(cái)產(chǎn)清單。

政黨可以根據(jù)在議會(huì)中獲得的席位，向政府申請(qǐng)公共經(jīng)費(fèi)。在聯(lián)邦議會(huì)或者歐洲議會(huì)中獲得0.5%政黨選票，或者州議會(huì)1%的政黨，有權(quán)獲得政府基金。政府基金來自聯(lián)邦政府和州政府，基金的數(shù)額與政黨所得的選票掛鉤。政府基金有上限規(guī)定，也有基金總額的限定。個(gè)人政治獻(xiàn)金和黨員黨費(fèi)，享受個(gè)人所得稅稅前扣除，團(tuán)體捐獻(xiàn)則不享受稅收優(yōu)惠。

政府候選人提名采取匿名投票方式，提名程序遵循政黨法和選舉法。政黨選舉人提名方式有三，黨員全體會(huì)議、黨員代表的特別會(huì)議和代表全體會(huì)議。黨內(nèi)活動(dòng)遵循民主原則，要求民主程序得自下而上，黨員不得被排除在政策決策之外。黨員之間相互平等，可以自由入黨和自由退黨。

3.英國(guó)法的參照

英國(guó)政黨的法律淵源，首先有憲法慣例，比如下院多數(shù)黨黨魁組建政府，深資公務(wù)員不受選舉的變化。其次有一般的法律，比如《政治登記法》、《政黨、選舉和全民公決法》、《歐洲人權(quán)法》和《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》。

英國(guó)政黨登記不是強(qiáng)制性的，英國(guó)并無嚴(yán)格意義上的政黨法律定義。但是，任何政黨想?yún)⑴c選舉，就得向選舉委員會(huì)登記。英國(guó)也有類似的黨禁規(guī)定，2000年的《反恐怖主義法》對(duì)極端的民族主義團(tuán)體和極端的動(dòng)物保護(hù)主義團(tuán)體設(shè)立了禁止性的規(guī)定。

政治獻(xiàn)金也受到法律的規(guī)制，合法捐獻(xiàn)無上限規(guī)定。但是，匿名捐獻(xiàn)和未得許可捐獻(xiàn)必須歸還，或者上交專門的統(tǒng)一基金會(huì)。禁止海外捐獻(xiàn)。捐獻(xiàn)者不得享受稅收優(yōu)惠。政黨每季度向選舉委員會(huì)報(bào)告政治捐獻(xiàn)的相關(guān)信息，大選期間則要每周報(bào)告高于5000英鎊的捐款。

英國(guó)沒有法律直接規(guī)定政府提供的競(jìng)選基金，但是，反對(duì)黨可以從政府那里獲得為議會(huì)工作的回報(bào)。下議院反對(duì)黨所獲得的財(cái)力資助，通常稱為“短期資金”。短期基金成分有三，支持反對(duì)黨履行議會(huì)工作、為反對(duì)黨提供旅行和社交費(fèi)用、反對(duì)黨辦公室領(lǐng)袖的運(yùn)行費(fèi)用。上議院則有“克蘭伯恩資金”，支持上議院的反對(duì)黨。

推舉候選人是政黨的主要工作，一個(gè)登記注冊(cè)的政黨至少有一個(gè)黨魁、一個(gè)提名官和一個(gè)司庫(kù)，另外，可以有一個(gè)競(jìng)選辦公室。所有注冊(cè)的政黨，都要向選舉委員會(huì)準(zhǔn)備和公開財(cái)務(wù)報(bào)告。

六、簡(jiǎn)短的結(jié)語

1.黨爭(zhēng)自古就存在，社會(huì)學(xué)意義上的政黨就是一個(gè)私人的團(tuán)體。當(dāng)政治團(tuán)體定位于政治選舉和代議制后，黨爭(zhēng)演化為政治學(xué)上的政黨政治。

2.政黨的法律性質(zhì)是雙重的。一方面，政黨是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，受私法規(guī)制，是公民結(jié)社權(quán)在私法中的運(yùn)用;另一方面，政黨又是一個(gè)公共團(tuán)體，既可以促進(jìn)國(guó)家的民主，也可以帶來國(guó)家的災(zāi)難。

3.從古代黨爭(zhēng)到現(xiàn)代政黨的演化，來自現(xiàn)代民主運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)化。由生死搏斗轉(zhuǎn)為法律框架內(nèi)的權(quán)力爭(zhēng)奪，被認(rèn)為是政治上的文明進(jìn)步。

4.歐美傳統(tǒng)的政黨制度與20世紀(jì)新型的政黨制度有性質(zhì)上的差別。第二次世界大戰(zhàn)之后，將政黨納入憲法規(guī)制之中，是當(dāng)代政治的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。憲法規(guī)定了政黨的性質(zhì)和地位、政黨的原則和政黨的運(yùn)作方式。

5.政黨的法律規(guī)制是時(shí)代發(fā)出的要求。在專門《政黨法》制定之前，政黨的法律淵源會(huì)涉及《憲法》《社會(huì)登記法》《選舉法》《人權(quán)法》等。也有國(guó)家制定了專門的《政黨法》，內(nèi)容包括政黨的法律性質(zhì)和地位、一般原則、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、候選人的推選和資金的籌措和公開。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：尚國(guó)敏