因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社的內(nèi)涵與路徑

任大鵬 中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任、教授

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，探索不同的合作社發(fā)展道路，是完善合作社組織體系、充分發(fā)揮合作社功能、實現(xiàn)合作社價值的必然要求，也是當前合作社領域的重點工作。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，是基于合作社發(fā)展過程中的發(fā)育背景、發(fā)展目標、成員需求、資源稟賦、社會環(huán)境、市場環(huán)境，由不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展背景、不同發(fā)展階段、不同合作社規(guī)模、不同組織結構、不同要素結構、不同運行機制以及成員間不同合作方式?jīng)Q定的，是必須堅持的基本原則。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，對國家和各級政府而言，要從法律、政策和機制上鼓勵合作社的創(chuàng)新性。要針對不同類型合作社的發(fā)展特點和內(nèi)在需求，制定并不斷完善相關政策。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，對合作社而言，要從實際出發(fā)，構建適宜合作社生存和發(fā)展的業(yè)務領域和成員之間合作方式，形成具有鮮明特色的以合作社為組織平臺的一二三產(chǎn)融合模式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小規(guī)模農(nóng)戶之間的利益銜接模式、供應鏈各相關主體之間公平的收益分配模式，并不斷調(diào)整合作社內(nèi)外關系以提升其應對不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境的能力。

因地制宜發(fā)展農(nóng)民合作社，意味著合作社多元化的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路徑。具體而言，應當從以下幾個方面因地制宜實現(xiàn)合作社的多元化發(fā)展：

第一，合作社發(fā)展目標和業(yè)務類型需要多元化。我國的合作社類型多樣，既涉及不同產(chǎn)業(yè)和不同規(guī)模，更涉及對合作社服務有著不同需求的農(nóng)戶?？傮w上看，合作社的發(fā)展目標都應是滿足全體成員的共同需求，但不同的合作社成員需求差異較大，即使在同一家合作社內(nèi)部，不同類型的成員也有不同的服務需求。為此，合作社應當按照大多數(shù)原則，通過民主決策機制，以成員需求為導向，確立適合自身特點的發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務范圍，不可貪大求全，不能一味追求利潤最大化，不能完全照搬其他合作社的發(fā)展模式。例如，合作社投資辦企業(yè)或者在公司等企業(yè)持股，可以增加合作社的盈利能力和成員收入機會，但也意味著要承擔更大的市場風險，如果合作社的主要成員都是小規(guī)模農(nóng)戶，風險承擔能力脆弱，在公司持股反而不利于滿足小農(nóng)戶期待的風險最小化愿景。又如，合作社為非成員服務可以增加合作社的盈利點進而增加成員收入，我國法律也并不限制合作社為非成員服務，只是要求對成員的服務和對非成員的服務應當分別核算。但需要注意的是，以利益最大化為目標對非成員提供服務，在服務資源和服務能力短缺的合作社，以及治理結構和利益分配機制不規(guī)范的合作社，會導致對成員服務的弱化。再如，一二三產(chǎn)融合發(fā)展，是合作社提升對小農(nóng)戶帶動能力的重要措施，但是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要特定條件，第二產(chǎn)業(yè)需要資金、技術、市場、建設用地、管理能力等支撐，事實上大多數(shù)合作社并不具備發(fā)展二產(chǎn)的能力。在一產(chǎn)基礎上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等三產(chǎn)，合作社具有一定優(yōu)勢，但容易在一定區(qū)域內(nèi)形成同質(zhì)化競爭。還如，農(nóng)民專業(yè)合作社法允許合作社開展多種業(yè)務，業(yè)務多元化可以在一定程度上轉(zhuǎn)移合作社風險，但對一些合作社而言，從事多種業(yè)務意味著有限資源的分化進而導致規(guī)模不經(jīng)濟。因此，實現(xiàn)何種目標，發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，開展何種業(yè)務，都應當按照因地制宜原則確定，形成合作社差異化發(fā)展格局。

第二，合作社內(nèi)部的治理結構和利益分配方式需要多元化。關于合作社的治理結構和利益分配，在法律上有明確的底線要求，諸如農(nóng)民成員不低于合作社成員總數(shù)的80%，合作社重大事項決策應當由全體成員按照一人一票原則形成決議，合作社的交易量返還比例不得低于可分配盈余的60%等。同時，法律關于合作社的治理和盈余分配也給出了一定的自治空間。需要注意的是，現(xiàn)實中的合作社在成員出資結構、風險承擔結構中并不均衡，少數(shù)出資較多的成員承擔著更多風險，而苛刻的民主治理規(guī)則又限制了核心成員的話語權，合作社的形式公平與核心成員基于貢獻份額追求的實質(zhì)公平之間存在著一定沖突，為此，在符合法律強制性規(guī)定的條件下，應當允許合作社采取多樣化的治理模式和利益分配模式。從治理結構角度看，應當通過完善章程建立合作社依事項區(qū)分的層級決策體系，在涉及重大財產(chǎn)關系時，諸如股權結構、財產(chǎn)擔保、對外投資、盈余分配規(guī)則等涉及每個成員切身利益的事項，應當由全體成員通過成員大會或者授權成員代表大會決策；對于日常的經(jīng)營管理活動，則應賦予合作社的理事長和理事會更多經(jīng)營決策中的話語權。從盈余分配關系看，也需要根據(jù)合作社的財產(chǎn)結構、經(jīng)營方式等確定。實踐中，大量合作社的經(jīng)營活動從對成員提供服務轉(zhuǎn)向合作社統(tǒng)一經(jīng)營，對現(xiàn)行交易量返還規(guī)則帶來挑戰(zhàn)。為此，合作社的盈余分配規(guī)則應當充分關注合作社的不同經(jīng)營類型，即服務導向的合作社繼續(xù)強化惠顧返還制度，投資導向的合作社則應更充分體現(xiàn)投資報酬。

第三，合作社與成員之間的利益銜接關系需要多元化。對小規(guī)模農(nóng)戶而言，對合作社的需求是有差異性的，有的合作社中成員仍然直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，需要合作社提供生產(chǎn)資料購買、技術服務、產(chǎn)品銷售以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的社會化服務；有的合作社則通過統(tǒng)一的品質(zhì)和標準控制以及品牌化建設提高農(nóng)產(chǎn)品附加值并讓成員獲取品質(zhì)品牌溢價。也有的合作社從業(yè)務類型上不斷創(chuàng)新，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品電商、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用和病蟲害統(tǒng)一防治等。合作社業(yè)務類型差異，決定著成員相互之間以及與合作社之間的合作方式差異，也決定著不同類型成員對合作社的貢獻方式的差異。因此，不同業(yè)務類型的合作社，應當構建符合本合作社特點的與成員之間的利益銜接方式。在同一合作社中，也應當根據(jù)成員不同的服務需求、就業(yè)需求、投資需求、品牌溢價需求和閑置資源利用需求，完善對成員的利益銜接機制。

第四，合作社與其他市場主體之間的利益關聯(lián)方式需要多元化。合作社作為市場主體，具有自身的組織特性，并由此決定著其在市場競爭中具有相應的優(yōu)勢和劣勢。就其優(yōu)勢而言，例如，將小規(guī)模農(nóng)戶及其所持有的分散資源通過合作社組織平臺集聚實現(xiàn)規(guī)模收益，通過合作社內(nèi)部的自律機制克服道德失范現(xiàn)象，構建在互信基礎上的人合特性使其更容易形成集體行動，以及基于其銜接小農(nóng)戶的社會價值而更容易得到政府扶持等。同時，就其組織劣勢而言，例如，突出的成員分層導致的目標和利益訴求離散、自有資本不足、資本的債務清償能力較差因而難以獲得信貸資金支持、過于注重成員民主權利而形成較高的治理成本、所有者利用者管理者的角色重疊難以克服經(jīng)營人才短缺約束等。為此，不同類型的合作社需要揚長避短，在保持自身人格獨立性的基礎上，與公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等主體以合同、合作和共同出資等不同形式構建利益聯(lián)結關系，在整個供應鏈中充分體現(xiàn)合作社價值并獲取公平的增值收益機會。

第五，對合作社發(fā)展的扶持措施需要多元化。談到政府與合作社的關系，應當首先堅持包容性原則，在法律規(guī)定的底線內(nèi)，允許合作社以不同規(guī)模、不同形態(tài)、不同成員關系、不同運行機制呈現(xiàn)，而不是以政府確定的模板衡量和規(guī)范合作社或者對合作社給予過多限制。包括“空殼社”清理、規(guī)范化建設、高質(zhì)量發(fā)展等方面，要有適度的政策彈性。同時，對合作社的扶持措施，需要精準對標合作社需求，通過財稅措施、土地措施、人才支持等政策工具，以及財務會計、市場對接、品牌培育等輔導服務機制，構建具有不同發(fā)展水平和發(fā)展能力的合作社可以共享的政策支持體系。