高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金使用與管理

黃梅森

2019年，《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（教職成〔2019〕5號(hào)）進(jìn)一步提出“打造高水平專業(yè)群”的任務(wù)，隨后又出臺(tái)了《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》（教職成〔2019〕8號(hào)），在此背景下，各地高職院校又迎來了本土的“雙高”計(jì)劃。這些政策預(yù)示著我國高職院校進(jìn)入“雙高計(jì)劃”，新階段財(cái)政將進(jìn)一步對(duì)“現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展專項(xiàng)資金”給予更多支持；并明確了“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目資金包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金和學(xué)校自籌資金，主要用于打造人才培養(yǎng)高地、高水平專業(yè)群、高水平“雙師”隊(duì)伍，提升校企合作水平、學(xué)校治理水平等。中央財(cái)政資金管理執(zhí)行《現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)科教〔2016〕31號(hào)）。因此，如何進(jìn)一步爭取財(cái)政撥款，提高專項(xiàng)財(cái)政資金數(shù)量和金額，發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效益成為推動(dòng)“雙高計(jì)劃”建設(shè)的關(guān)鍵性因素。加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效率，對(duì)加強(qiáng)高職院校內(nèi)涵建設(shè)、提升高職院校教學(xué)科研能力具有重要意義。

一、高職院校專項(xiàng)資金使用和管理現(xiàn)狀及存在問題

2019年高職院校進(jìn)入“雙高計(jì)劃”階段，政府進(jìn)一步對(duì)入選“雙高計(jì)劃”的高職院?！艾F(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展提升專項(xiàng)資金”給予更大的財(cái)政撥款力度，給“雙高計(jì)劃”建設(shè)提供專項(xiàng)資金保障，但很多高職院校在專項(xiàng)資金使用和管理中能否提質(zhì)增效將面臨很多難點(diǎn)和問題。

（一）專項(xiàng)資金管理制度缺失，配套制度跟不上

很多高職院校沒有制定專項(xiàng)資金管理辦法。管理中存在以下問題：（1）以財(cái)政在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)文件作為單位專項(xiàng)資金使用和管理的依據(jù)，但資金下達(dá)文件只明確專項(xiàng)資金使用的大方向，對(duì)專項(xiàng)資金使用和管理內(nèi)容沒提出詳細(xì)要求。即便有些單位有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，但在制度上對(duì)經(jīng)費(fèi)支出方面也比較籠統(tǒng)，缺乏對(duì)專項(xiàng)資金使用全過程管理等方面具體流程，導(dǎo)致專項(xiàng)資金開支時(shí)無相關(guān)文件依據(jù)，專項(xiàng)資金管理無制度約束，開支具有很大隨意性，財(cái)務(wù)部門在審核報(bào)銷時(shí)也無相關(guān)文件依據(jù)。（2）沒有建設(shè)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)往往都是有資金后再找項(xiàng)目，但因預(yù)算申報(bào)時(shí)間緊迫，很多進(jìn)入預(yù)算編制的項(xiàng)目往往沒有論證和統(tǒng)籌規(guī)劃。

（二）專項(xiàng)資金預(yù)算編制不實(shí)，財(cái)政資金被大額收回

高職院校公共資金預(yù)算執(zhí)行過程中，專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行占比在一半以上，涉及政府采購業(yè)務(wù)又占專項(xiàng)資金支出一半以上。專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行過程中主要存在以下三方面問題：（1）涉及政府采購的部分預(yù)算編制不科學(xué)。在預(yù)算編制和政府采購立項(xiàng)時(shí)缺少充分的市場詢價(jià)，預(yù)算編制價(jià)格與市場價(jià)格偏差太大，導(dǎo)致政府采購環(huán)節(jié)采購資金使用比例失調(diào)，最終被收回大量節(jié)余資金。（2）預(yù)算編制不合理，執(zhí)行難度大。很多高職院校在專項(xiàng)資金管理上“重申報(bào)，輕實(shí)施”。項(xiàng)目資金下達(dá)后，由于資金支出預(yù)算和業(yè)務(wù)結(jié)合不夠緊密，導(dǎo)致需要支出的業(yè)務(wù)沒有預(yù)算，有預(yù)算的業(yè)務(wù)無法執(zhí)行。在專項(xiàng)資金使用周期到限后，周期內(nèi)無法執(zhí)行的業(yè)務(wù)，其資金會(huì)被財(cái)政收回，降低了專項(xiàng)資金應(yīng)發(fā)揮的作用。（3）資金支出存在政府采購業(yè)務(wù)集中報(bào)賬、預(yù)算執(zhí)行不均衡的現(xiàn)象。在財(cái)政部門要求的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，各單位財(cái)務(wù)部門工作面臨集中報(bào)賬帶來的支付和資金被收回的壓力。

（三）專項(xiàng)資金分配沒有開展項(xiàng)目庫管理，缺乏科學(xué)性

很多高職院校目前預(yù)算管理仍然處在調(diào)研或者探索階段，專項(xiàng)資金預(yù)算管理沒有形成科學(xué)的項(xiàng)目庫管理。一般情況下，財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)資金，要求報(bào)送預(yù)算數(shù)據(jù)及材料時(shí)間很短，往往給各單位報(bào)送預(yù)算數(shù)據(jù)只有3-5個(gè)工作日就立馬封庫。因?yàn)闆]有項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，財(cái)務(wù)部門往往接到財(cái)政下達(dá)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)后，才通知各業(yè)務(wù)部門對(duì)專項(xiàng)資金使用臨時(shí)提交項(xiàng)目預(yù)算材料，財(cái)務(wù)部門再匯總提交到院長辦公會(huì)討論分配資金。因各業(yè)務(wù)部門沒有項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，所提交的項(xiàng)目都是臨時(shí)立項(xiàng)，預(yù)算材料也是各教研室臨時(shí)編寫，項(xiàng)目可行性及預(yù)算金額多沒有經(jīng)過組織專業(yè)人員科學(xué)合理評(píng)估和認(rèn)證。在此背景下編制的項(xiàng)目，是否圍繞“雙高計(jì)劃”建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)項(xiàng)目，以及項(xiàng)目是否具有可執(zhí)行性，都難以得到保證。

（四）項(xiàng)目管理缺少全過程，跟蹤監(jiān)督滯后

通常情況下，專項(xiàng)資金下達(dá)后，財(cái)務(wù)部門在整個(gè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理過程中牽頭做預(yù)算管理匯總上報(bào)工作，中間過程各業(yè)務(wù)部門把錢花出去就完事了，后面沒有職能部門對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)管，最后報(bào)給財(cái)政部門的績效評(píng)價(jià)也是流于形式，沒有真正建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效考核機(jī)制。在高校職能管理體系里：（1）各歸口部門是專項(xiàng)資金使用和監(jiān)管責(zé)任主體，但是在實(shí)際工作過程中，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)歸口部門在對(duì)自己所管理的部門監(jiān)管工作上存在重資金分配輕過程管理，沒有發(fā)揮主體監(jiān)管責(zé)任，沒有對(duì)歸口管理業(yè)務(wù)部門使用資金的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。（2）審計(jì)部門是專項(xiàng)資金使用和管理的監(jiān)督部門，但多數(shù)院校不是全過程跟蹤審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督僅限于項(xiàng)目建設(shè)完成后，請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)；若項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)資金浪費(fèi)或者違規(guī)使用現(xiàn)象就為時(shí)已晚，監(jiān)督滯后性制約了審計(jì)職能的有效發(fā)揮。

二、“雙高計(jì)劃”建設(shè)高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金管理對(duì)策

（一）完善內(nèi)部管理制度體系

為了適應(yīng)“雙高計(jì)劃”建設(shè)的要求，需從制度體系建設(shè)助力財(cái)政資金政策措施落地見效。雖然很多高校已經(jīng)制定了財(cái)務(wù)管理制度，但并沒有針對(duì)性地制定專項(xiàng)資金管理制度。高職院校必須加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金管理組織領(lǐng)導(dǎo)，制定本單位專項(xiàng)資金管理辦法。明確專項(xiàng)資金申報(bào)遵循“保證重點(diǎn)、注重規(guī)劃、項(xiàng)目庫統(tǒng)籌規(guī)劃”的原則；明確專項(xiàng)資金管理模式為全過程管理：包括項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審、執(zhí)行、驗(yàn)收、績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理；明確專項(xiàng)資金歸口管理部門、業(yè)務(wù)部門、監(jiān)督部門工作細(xì)則及責(zé)任主體、職責(zé)界定，形成有效的專項(xiàng)資金管理內(nèi)部控制制度，保證整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施效果。

（二）建設(shè)全面預(yù)算管理組織體系

高職院校三分之二的經(jīng)費(fèi)來源于專項(xiàng)資金財(cái)政撥款，專項(xiàng)資金管理效率直接影響院校財(cái)務(wù)管理效率。只有通過有效的專項(xiàng)資金全面預(yù)算管理工作，才能推動(dòng)高職院校“雙高計(jì)劃”建設(shè)穩(wěn)健發(fā)展。首先要建立一個(gè)完善的高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系，設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，下設(shè)辦公室：一般設(shè)在財(cái)務(wù)處，由總會(huì)計(jì)師擔(dān)任主任。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)以預(yù)算目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)過預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、分析到績效考評(píng)各環(huán)節(jié)的工作，并保障各環(huán)節(jié)職能銜接，協(xié)調(diào)以上各環(huán)節(jié)管理工作中出現(xiàn)的問題，并負(fù)責(zé)分解列明專項(xiàng)資金預(yù)算管理工作內(nèi)容：預(yù)算年度項(xiàng)目及目標(biāo)是什么，完成標(biāo)準(zhǔn)是什么，項(xiàng)目實(shí)施各時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任人，完成目標(biāo)具備條件、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)途徑等影響因素；充分發(fā)揮學(xué)院各職能部門在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金管理中的主體作用。

三、全面推行項(xiàng)目庫管理

為確保把有限的專項(xiàng)資金真正配置到學(xué)?！半p高計(jì)劃”建設(shè)重要項(xiàng)目上，高職院校必須開展項(xiàng)目庫管理，圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略遴選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，統(tǒng)籌使用財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。（1）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行項(xiàng)目庫管理須遵循“先入庫后安排、入庫后優(yōu)先安排”的規(guī)則，由預(yù)算歸口部門負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目論證、申報(bào)、管理，并建立分項(xiàng)目庫。（2）對(duì)項(xiàng)目庫進(jìn)行分類——備選庫、中期庫、年度庫。備選庫：項(xiàng)目申請(qǐng)單位自主評(píng)審，經(jīng)黨政聯(lián)席會(huì)議決定后，報(bào)學(xué)院歸口部門進(jìn)行審核，進(jìn)入儲(chǔ)備項(xiàng)目庫；中期庫：歸口部門定期對(duì)備選庫中項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，提交歸口部門分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，入選項(xiàng)目中期庫。（3）學(xué)院預(yù)算評(píng)審委員會(huì)在每年編制預(yù)算時(shí)對(duì)中期庫中項(xiàng)目評(píng)審后，提交院長辦公會(huì)討論，通過的項(xiàng)目入選預(yù)算年度庫。預(yù)算評(píng)審委員會(huì)在對(duì)年度項(xiàng)目庫二次論證時(shí)，要把握項(xiàng)目結(jié)論的完整性和正確性；項(xiàng)目是否已具備實(shí)施條件。根據(jù)學(xué)校財(cái)力評(píng)價(jià)，對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算安排的可行性提出建議。

四、發(fā)揮學(xué)院內(nèi)部審計(jì)為牽頭部門的監(jiān)督作用

學(xué)院要堅(jiān)持頂層規(guī)劃，把專項(xiàng)資金審計(jì)列入工作重點(diǎn)。內(nèi)部審計(jì)要常態(tài)化對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、資金使用、政府采購、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理、績效考核等情況進(jìn)行全程監(jiān)督，監(jiān)督是否違反相關(guān)法規(guī)，是否出現(xiàn)資金流失、設(shè)備閑置、執(zhí)行緩慢等情況。一是對(duì)不能完成項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的歸口部門、使用單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人采取約談、通報(bào)等問責(zé)方式；健全問責(zé)機(jī)制，促使“花錢必問效、無效必問責(zé)”真正得以落實(shí)。二是內(nèi)審要引入專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)，將事后審計(jì)變成事前審計(jì)、事中審計(jì)，將階段性審計(jì)變成全程性審計(jì)。圍繞專項(xiàng)資金效益最大限度發(fā)揮出來的理念，運(yùn)用跟蹤審計(jì)方式在項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理、執(zhí)行過程中存在的問題，深入剖析問題原因，提出審計(jì)建議，并督促完善制度、推動(dòng)審計(jì)問題整改，使審計(jì)監(jiān)督效果得以體現(xiàn)。