宅基地資格權(quán)認(rèn)定及實(shí)現(xiàn)的思考
——以浙江省龍港市為例

張卿梅 葉蘇達(dá) 袁連光

（作者單位：中南大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江省溫州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、龍港市宅基地改革專班）

浙江省龍港市常住人口46.5萬人，共有農(nóng)村集體建設(shè)用地28416.44畝，其中宅基地面積18097.55畝，占集體建設(shè)用地的63.69%。1983年龍港建鎮(zhèn)之初，鼓勵(lì)先富起來的農(nóng)民自理口糧到龍港市購地建房、投資經(jīng)商，并簡化農(nóng)民進(jìn)城審批手續(xù)，方便農(nóng)民進(jìn)城建房。2020年，龍港市入選全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。2021年，龍港市在全市范圍完成村改社區(qū)改革，實(shí)現(xiàn)全域城市化、農(nóng)村社區(qū)化、就地市民化。在此背景下，農(nóng)民宅基地資格權(quán)如何認(rèn)定和實(shí)現(xiàn)就成了龍港市深化新一輪農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容。

農(nóng)村宅基地資格權(quán)的認(rèn)定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是認(rèn)定宅基地資格權(quán)的前提，宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的必要組成部分，其確認(rèn)過程是對農(nóng)民和集體關(guān)系的厘清與調(diào)整，首先體現(xiàn)為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本居住權(quán)利。從龍港市試點(diǎn)實(shí)踐來看，宅基地資格權(quán)應(yīng)視為具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格（基本條件為具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在籍戶口）的自然人依據(jù)法律政策規(guī)定和村民自治原則獲得的權(quán)利。龍港市按照“資格到人、不重不漏、按戶實(shí)現(xiàn)、戶有所居”的原則，通過分類認(rèn)定的形式，將宅基地資格權(quán)人分為“享有”“保留”“取消”“不享有”“特殊情形”等五種類型。

一是“享有”類型。保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，維護(hù)婦女的住房保障權(quán)利，充分照顧退伍軍人、烈士家屬。

二是“保留”類型。保障本集體經(jīng)濟(jì)組織的軍人、學(xué)生、服刑人員的宅基地資格權(quán)，保留因歷史原因在龍港市外無宅基地的地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口（自理口糧戶是特殊的歷史背景下為解決進(jìn)城經(jīng)商農(nóng)民的實(shí)際困難，形成的一種不享受國家供應(yīng)糧，由自己解決口糧的臨時(shí)性戶口政策）、藍(lán)印戶口（介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因公安機(jī)關(guān)加蓋的藍(lán)色印章，而稱為藍(lán)印戶口）等原小城鎮(zhèn)戶籍人員的宅基地資格權(quán)。這有利于實(shí)現(xiàn)對進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地資格權(quán)的保障。

三是“取消”類型。主要包括死亡人員、戶籍已轉(zhuǎn)出并不遷回原籍人員以及國有單位人員。這有利于緩解人多地少的矛盾，體現(xiàn)政策的強(qiáng)制性。

四是“不享有”類型。指戶口已合法遷入，但在其他集體經(jīng)濟(jì)組織已取得宅基地且尚未退還原集體經(jīng)濟(jì)組織的人員，此類人員不享有本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地資格權(quán)。這有利于保障宅基地資格權(quán)取得的公平性，杜絕產(chǎn)生“一戶多宅”。

五是“特殊情形”類型。龍港市落實(shí)資金進(jìn)鄉(xiāng)村、科技進(jìn)鄉(xiāng)村、青年回農(nóng)村、鄉(xiāng)賢回農(nóng)村的“兩進(jìn)兩回”政策，將原籍為本集體經(jīng)濟(jì)組織，且返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對龍港市有重大貢獻(xiàn)的杰出人士或者獲得有關(guān)榮譽(yù)及稱號的人員，以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞、外籍華人列入保障范圍。如何認(rèn)定“特殊情形”類型需要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，可以通過召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會綜合考慮其對所在集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)可度等因素，決定其是否為宅基地資格權(quán)人，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地資格權(quán)的自主管理。

農(nóng)村宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

宅基地資格權(quán)作為一種“身份權(quán)利”并非均等分配，會因農(nóng)村中戶籍、婚姻關(guān)系等情況存在差異。因此，明確分戶條件以及控制戶內(nèi)可享面積是宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，科學(xué)有效的管理則是宅基地資格權(quán)認(rèn)定及實(shí)現(xiàn)的保障。

一是明確分戶條件。依據(jù)政策規(guī)定，農(nóng)村居民以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織申請取得宅基地，一戶只能擁有一處宅基地。雖然宅基地是按“一戶一宅”申請取得，但只要承認(rèn)房屋所有權(quán)的繼承和合法分戶的情況，“一戶多宅”的情況就很難避免。因此，為杜絕宅基地體量無限擴(kuò)張，應(yīng)該對分戶條件進(jìn)行限定。明確父母必須與一位子女合并為一戶，與父母或祖父母為一戶的獨(dú)生子女、未滿25周歲的未婚子女以及60周歲以上老人不可分戶。同時(shí)，為杜絕夫妻間以非正規(guī)手段獲取新宅基地的行為，可將分戶條件限定為夫妻離婚滿兩年，或者離婚后一方再婚的，可認(rèn)定為分戶。在此基礎(chǔ)上，為保障農(nóng)戶舒適的人居環(huán)境，允許人均建筑面積未達(dá)到30平方米的宅基地資格權(quán)人進(jìn)行分戶。農(nóng)戶有兩個(gè)及以上子女的，已婚子女或年滿25周歲的未婚子女可申請分戶。

二是控制面積指標(biāo)。村民擁有的宅基地面積不應(yīng)超過所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定與實(shí)現(xiàn)的過程中，要注重控制宅基地面積指標(biāo)。龍港市根據(jù)戶內(nèi)成員宅基地資格權(quán)認(rèn)定類型，規(guī)定可享受宅基地面積的人數(shù)，以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宅基地面積指標(biāo)分配。參照婚姻情況和分戶情況，將“享有”類型和“保留”類型的成員計(jì)算為按成本價(jià)獲取套式農(nóng)房面積的人數(shù)，合計(jì)戶內(nèi)可享受的保障面積。對于戶內(nèi)非“享有”類型且非“保留”類型成員可按市場價(jià)獲取套式農(nóng)房面積。

三是開展數(shù)字化管理。龍港市探索建立了宅基地資格權(quán)數(shù)字化管理機(jī)制。宅基地資格權(quán)首次認(rèn)定由申請農(nóng)戶所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行初審，經(jīng)成員代表大會討論通過并公示，公示無異議后由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局審核并建立電子檔案，產(chǎn)生唯一標(biāo)識碼。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局結(jié)合土地承包權(quán)人登記信息，通過系統(tǒng)提供的自動審核比對功能來進(jìn)行再次審核。信息一致的自動審核通過，不一致的信息由人工核實(shí)確認(rèn)，大幅提高了審核效率和準(zhǔn)確性。電子檔案建立后，產(chǎn)生新增分戶以及戶成員信息變更情況，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核并報(bào)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照“不重不漏”的原則對宅基地資格權(quán)人新立分戶等情況進(jìn)行動態(tài)管理，保證數(shù)據(jù)長期有效。

思考與建議

一是保障特殊人群宅基地資格權(quán)利。在優(yōu)先保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)利的前提下，可以通過制定農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法保障特殊人群的資格權(quán)利。一是充分分析地區(qū)特殊人群形成原因，保障新型城鎮(zhèn)戶籍人員的宅基地權(quán)益。二是依據(jù)本地鄉(xiāng)賢認(rèn)定方案，保障鄉(xiāng)賢的居住權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

二是堅(jiān)持“一戶一宅、戶有所居”原則，因地制宜保障農(nóng)戶的住房需求。在宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中，必須堅(jiān)持“一戶一宅、戶有所居”原則，結(jié)合地區(qū)宅基地資源與人口比例等實(shí)際情況，因地制宜確定人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。在人均土地少，不能保證一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，可在充分尊重農(nóng)村居民意愿的前提下，探索通過建設(shè)套式農(nóng)房的形式保障農(nóng)民“戶有所居”。

三是探索數(shù)字管理方式，促進(jìn)管理科學(xué)有效化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)對宅基地資格權(quán)認(rèn)定與實(shí)現(xiàn)進(jìn)行數(shù)字化管理，做到數(shù)據(jù)透明化，直觀反映宅基地資格權(quán)的認(rèn)定、申請實(shí)現(xiàn)、變更、消亡等過程，提高宅基地管理效率，推動農(nóng)村宅基地制度改革。