參與式灌溉管理模式的實(shí)施機(jī)制及其發(fā)展問(wèn)題

□ 盧善力

（東港市水資源服務(wù)中心，遼寧 東港 118300）

在流域水資源的使用中，農(nóng)業(yè)灌溉用水占有相當(dāng)大的比例，因此，加強(qiáng)灌溉管理是至關(guān)重要的。參與式灌溉管理是一種新型的管理模式，即讓用水戶以所有者身份參與到所屬灌溉區(qū)域的灌溉管理工作中，并承擔(dān)一定的管理責(zé)任。參與式灌溉管理模式在政府的不斷引導(dǎo)和支持下得到規(guī)范和完善。需要明確的是，灌溉管理模式實(shí)施的本質(zhì)在于農(nóng)戶與灌溉設(shè)施以及農(nóng)戶與水資源等方面的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了改變，即灌溉管理參與主體之間的水權(quán)關(guān)系從根本上被改變，對(duì)此，需要采取新型的實(shí)施機(jī)制。

一、參與式灌溉管理模式應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)意義

參與式灌溉管理是一種新型的管理模式，能夠有效維護(hù)保障農(nóng)田灌溉的秩序。其中，比較典型的就是水量公開(kāi)機(jī)制，這種機(jī)制的建立，能夠有效緩解傳統(tǒng)灌溉管理中存在的配水難和收費(fèi)難的兩大難題，在一定程度上減少了水事矛盾。同時(shí)，參與式灌溉模式中，用水者協(xié)會(huì)能夠?qū)?gòu)水、供水、收費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行全面的記錄，并將各項(xiàng)水量收費(fèi)指標(biāo)進(jìn)行公示，使得灌溉管理工作更加公開(kāi)透明［1］。在配水與收費(fèi)工作方面，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)配水到戶和收費(fèi)到戶，還可以加強(qiáng)該工作的規(guī)范性。參與式灌溉管理模式的運(yùn)用，有助于農(nóng)民從自我管理角度出發(fā)，去了解合理用水、適時(shí)灌溉等灌溉理念和工作方法，能夠有效保障水資源的合理利用，達(dá)到節(jié)約水資源的目的。

二、參與式灌溉管理模式的實(shí)施機(jī)制

傳統(tǒng)灌溉管理模式中，水權(quán)主要是以層級(jí)狀態(tài)分布在多個(gè)水權(quán)持有者之間。不同層級(jí)的水權(quán)持有者依據(jù)上層決策主體和自身所管理水域的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的水資源管理目標(biāo)。依據(jù)灌溉管理體系的上下層級(jí)關(guān)系，對(duì)水權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的界定，各層級(jí)在水權(quán)管理關(guān)系上是單向制約的。其中，在農(nóng)業(yè)農(nóng)田用水方面，農(nóng)戶的提取權(quán)和使用權(quán)主要取決于持有集體水權(quán)的決策主體。這種傳統(tǒng)的灌溉管理模式在一定程度上是必然的且必要的。因此，對(duì)于參與式灌溉管理模式，在水權(quán)關(guān)系上也具有單向制約性，但是，灌溉管理權(quán)的轉(zhuǎn)移使得各個(gè)參與主體之間又存在一種橫向協(xié)作關(guān)系。這種橫向協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在同一水域管理區(qū)域內(nèi)的水戶，以用水協(xié)會(huì)的形式參與到灌溉管理工作中，并且通過(guò)供水公司與地方水務(wù)管理部門實(shí)現(xiàn)水權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)讓，兩者之間處于平等協(xié)作的工作關(guān)系［2］。而對(duì)于用水者協(xié)會(huì)用戶，則可以根據(jù)自身的意愿選擇是否加入。而在用水協(xié)會(huì)內(nèi)部，所有參與的用戶地位是平等的，享有同等的權(quán)利與義務(wù)。在這種參與式灌溉管理模式下，其新型的實(shí)施機(jī)制主要包括兩種：利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系和自我管理機(jī)制。

對(duì)于利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系，參與式灌溉管理模式中的相關(guān)參與主體之間既存在水權(quán)交易，也存在協(xié)作契約關(guān)系等。但需要注意的是，這種實(shí)施機(jī)制下涉及一定程度的權(quán)利交換，但是這種權(quán)利交換與市場(chǎng)機(jī)制中的權(quán)利交易是顯著不同的。市場(chǎng)機(jī)制中的權(quán)利交易具有一定的隨機(jī)性和不確定性，而利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系中的權(quán)利交換則是通過(guò)協(xié)作模式，隸屬于同一個(gè)水域管理區(qū)域的共同所有者，提升整個(gè)灌區(qū)的整體協(xié)作關(guān)系。其中，供水管理單位、政府機(jī)構(gòu)、用水協(xié)會(huì)等類型的機(jī)構(gòu)，是以合作伙伴關(guān)系來(lái)開(kāi)展灌溉管理工作，其根本目的是要實(shí)現(xiàn)互利共贏的合同交易關(guān)系。這種利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系能夠有效地約束規(guī)范各個(gè)參與方的供用水行為，降低該水域的供水成本和收費(fèi)的合理性。

對(duì)于自我管理機(jī)制，主要是指灌區(qū)內(nèi)用水者協(xié)會(huì)對(duì)整個(gè)灌區(qū)的事務(wù)進(jìn)行自行管理、承擔(dān)與決策。這是因?yàn)楣鄥^(qū)管理者對(duì)于灌區(qū)自身的實(shí)際情況了解得更加全面，對(duì)于灌區(qū)利益的關(guān)注程度也相對(duì)較高。因此，自我管理機(jī)制的運(yùn)用能夠顯著提高灌溉管理效率。同時(shí)，自我管理機(jī)制的運(yùn)用還能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與的積極性，使農(nóng)戶在灌溉管理工作中充分發(fā)揮自身的權(quán)利與義務(wù)，在一定程度上有利于降低稅務(wù)決策的執(zhí)行成本。

因此，在參與式灌溉管理模式中，各個(gè)參與主體之間的水權(quán)關(guān)系發(fā)生一定程度上的改變，而利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系和自我管理機(jī)制等實(shí)施機(jī)制的運(yùn)用，能夠顯著提升灌溉管理效率。但是，這兩種實(shí)施機(jī)制在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中也存在著一定的弊端，阻礙了參與式灌溉管理模式的發(fā)展。對(duì)此，需要科學(xué)有效地分析這些問(wèn)題，并采取相應(yīng)的解決策略。

三、參與式灌溉管理模式實(shí)施機(jī)制所需要面對(duì)的問(wèn)題

（一）水價(jià)定價(jià)制度的不完善

水價(jià)定價(jià)制度直接關(guān)系到利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系的激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)于參與式灌溉管理模式的發(fā)展存在一定程度上的阻礙。在參與式灌溉管理模式中，水價(jià)會(huì)得到相應(yīng)的調(diào)整。而對(duì)于水價(jià)定價(jià)及相關(guān)制度的改革，主要還是以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為主，采取政府定價(jià)的模式，以保障水價(jià)定價(jià)的公平公正。但是這種定價(jià)模式卻會(huì)在一定程度上影響利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系的激勵(lì)效應(yīng)。通常情況下，用水者協(xié)會(huì)主要是通過(guò)水費(fèi)收入來(lái)支出灌區(qū)內(nèi)的斗渠、農(nóng)渠的相關(guān)維護(hù)維修費(fèi)用，以及負(fù)責(zé)用戶用水秩序的維護(hù)。而供水管理單位，則是通過(guò)相關(guān)水費(fèi)收入來(lái)負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)干渠或者支渠的相關(guān)維護(hù)維修工作。對(duì)于關(guān)鍵特殊時(shí)間段，灌區(qū)可能面臨著大范圍的維修和折舊工作，這時(shí)候的支出費(fèi)用就會(huì)相對(duì)較高。而水價(jià)的不合理，很可能導(dǎo)致供水管理單位沒(méi)有足夠的費(fèi)用來(lái)保障這項(xiàng)工作的開(kāi)展。因此，水價(jià)則直接關(guān)系到這兩類組織對(duì)于自身職責(zé)的履行，一旦水價(jià)不合理，使得兩類組織結(jié)構(gòu)的收支存在不平衡的狀態(tài)，就會(huì)影響到利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系的激勵(lì)效應(yīng)。

水價(jià)偏低導(dǎo)致的收支失衡，勢(shì)必影響參與式灌溉管理模式的發(fā)展。而對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)田生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，灌溉水資源是保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)量的重要基礎(chǔ)性資源。從某種程度上來(lái)說(shuō)，水價(jià)關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的資本投入和農(nóng)民的最終收入產(chǎn)出。對(duì)于水價(jià)的調(diào)整，要綜合考慮灌溉成本回收、供水公司和用水者協(xié)會(huì)等類別機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，同時(shí)還需要綜合考慮到當(dāng)?shù)毓喔葏^(qū)域在農(nóng)作物結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入等方面的影響。一旦定價(jià)存在不合理的情況，就會(huì)影響參與式灌溉管理，進(jìn)而影響到整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)田的生產(chǎn)。因此，結(jié)合內(nèi)外影響因素，綜合科學(xué)制定合理的水價(jià)定價(jià)制度，才能夠保障各方利益不會(huì)受到較大程度上的影響，并實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系的激勵(lì)效應(yīng)，以促進(jìn)參與式灌溉管理模式的應(yīng)用與發(fā)展。

（二）農(nóng)民整體素質(zhì)有待提升

對(duì)于自我管理機(jī)制來(lái)說(shuō)，其實(shí)施過(guò)程中所存在的主要問(wèn)題就在于灌溉管理績(jī)效與農(nóng)民農(nóng)戶之間存在一定程度的利益關(guān)聯(lián)性，同時(shí)，自我管理機(jī)制中更多依賴于農(nóng)民自身的管理能力和管理意識(shí)。而這些問(wèn)題最終可以歸結(jié)為農(nóng)民整體素質(zhì)的提升。在實(shí)際用水秩序的維護(hù)過(guò)程中，既包含長(zhǎng)期維護(hù)收益，也包含短期維護(hù)收益。這兩者之間不可避免存在著一定程度上的沖突。而長(zhǎng)期維護(hù)收益具有更加強(qiáng)烈的不確定性，因此，在面對(duì)用水秩序維護(hù)的過(guò)程中，農(nóng)民自身更加傾向于提升短期維護(hù)收益，而對(duì)長(zhǎng)期收益方面則保持放棄的立場(chǎng)。對(duì)此，就需要構(gòu)建科學(xué)合理的利益機(jī)制，將這種工作傾向加以控制。一旦在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在用水沖突，則從維護(hù)用水秩序的價(jià)值認(rèn)知出發(fā)，合理采取必要的處理措施。同時(shí)，在這個(gè)過(guò)程中，需要農(nóng)民自身更加深刻地提升對(duì)長(zhǎng)期收益的認(rèn)知，加強(qiáng)自身綜合素質(zhì)的提升。例如，某灌區(qū)主要生產(chǎn)農(nóng)作物生產(chǎn)價(jià)格不斷上升，為追求生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民肆意拓充耕地面積，并隨意架泵取水，修建引水溝渠，埋設(shè)涵管等，這些都屬于違法取水行為。這些行為在某種意義上對(duì)灌區(qū)的長(zhǎng)期利益造成十分嚴(yán)重的影響，農(nóng)民為追求短期經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致這些行為的發(fā)生，進(jìn)而對(duì)整個(gè)灌區(qū)內(nèi)外的維護(hù)秩序造成了十分惡劣的消極影響。對(duì)此，在參與式灌溉管理模式中，需要將灌溉管理績(jī)效與農(nóng)民的切實(shí)利益相關(guān)聯(lián)，制定健全完善的利益機(jī)制。同時(shí)，還需要從各個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)民的自我管理意識(shí)和自我管理能力，以確保參與式灌溉管理朝著良性方向發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，參與式灌溉管理模式的運(yùn)用采取了新型的實(shí)施機(jī)制：利潤(rùn)導(dǎo)向型契約關(guān)系和自我管理機(jī)制。這兩種實(shí)施機(jī)制在水成本控制、提升灌溉管理有序度等方面具有明顯的應(yīng)用效果。但是在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，仍需要重點(diǎn)解決水權(quán)定價(jià)制度、灌溉管理的利益機(jī)制和農(nóng)民素質(zhì)提升等問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題的解決與克服，能夠進(jìn)一步提升灌溉管理效率，在合理控制灌溉成本的基礎(chǔ)上，最大程度實(shí)現(xiàn)灌溉成效，并引導(dǎo)灌區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。