黨建引領(lǐng)社區(qū)善治的邏輯

岳經(jīng)綸 劉洋

摘要：社區(qū)在2020年中國(guó)新冠肺炎疫情防控中的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分彰顯了作為微觀(guān)治理單元的社區(qū)治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的關(guān)鍵角色。通過(guò)搭建組織構(gòu)建、組織嵌入、組織動(dòng)員的分析框架，并以浙江省N街道作為案例研究對(duì)象，梳理并分析在常態(tài)化時(shí)期作為樞紐型組織的基層黨組織如何有效發(fā)揮引領(lǐng)作用，研究發(fā)現(xiàn)：基層黨組織通過(guò)對(duì)各類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織的有效嵌入，成功動(dòng)員社區(qū)多元主體積極參與到社區(qū)事務(wù)的治理中;組織嵌入在激活基層群眾自治制度的同時(shí)，還將制度優(yōu)勢(shì)成功轉(zhuǎn)化為基層治理效能;常態(tài)化時(shí)期社區(qū)自治力量的培育，不但推動(dòng)了社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，也有助于社區(qū)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的秩序化應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)善治;黨建引領(lǐng);組織嵌入;樞紐型組織

中圖分類(lèi)號(hào)：D267.7?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1007-9092（2021）05-0059-011

一、問(wèn)題的提出

作為國(guó)家治理體系的微觀(guān)單元，社區(qū)在2020年中國(guó)新冠肺炎疫情危機(jī)防控工作中扮演了關(guān)鍵性角色。2020年2月10日，習(xí)近平總書(shū)記在北京調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要把防控力量向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘”。習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)精準(zhǔn)定位了本次疫情防控的關(guān)鍵，將社區(qū)作為防控的第一線(xiàn)、防疫工作的積極成效也有力證明了社區(qū)在應(yīng)對(duì)本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的堡壘作用。在肯定社區(qū)治理績(jī)效的同時(shí)，一系列疑問(wèn)也隨之而來(lái)：社區(qū)為什么能夠在危機(jī)時(shí)期迸發(fā)出如此巨大的治理能量？危機(jī)時(shí)期和常態(tài)化時(shí)期的社區(qū)治理有什么聯(lián)系？對(duì)此，本文的初步判斷是：常態(tài)化時(shí)期黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的工作實(shí)踐奠定了社區(qū)在本次疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)中的治理基礎(chǔ)。進(jìn)一步的疑惑是：常態(tài)化時(shí)期社區(qū)治理的基礎(chǔ)又是如何培育的？黨建在社區(qū)治理中扮演的角色又是怎樣的？諸如此類(lèi)的疑惑有待及時(shí)解答。

事實(shí)上，早在2016年2月，習(xí)近平總書(shū)記在南昌市光明社區(qū)調(diào)研時(shí)就指出：“社區(qū)工作很重要，要抓好黨的建設(shè)，使黨組織真正成為社區(qū)的領(lǐng)頭人，把各方面工作帶動(dòng)起來(lái)”。在黨的十九大報(bào)告中，黨中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基層黨組織建設(shè)對(duì)于社區(qū)治理的重要性：“推進(jìn)社區(qū)治理的關(guān)鍵在于加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)?！敝醒氲捻攲討?zhàn)略設(shè)計(jì)給社區(qū)治理的工作指明了方向，作為國(guó)家治理體系的重要組成單元，黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理將有助于更好踐行以人民為中心的發(fā)展理念。

黨的十八大以來(lái)，浙江省N街道充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，在轄區(qū)內(nèi)以小區(qū)為單位，探索建立小區(qū)居民自治互助站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“互助站”），成功地激活了基層群眾自治制度，并將這一制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化成基層治理效能。通過(guò)率先搭建基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，逐漸組建起有黨組織力量嵌入、覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有居民小區(qū)的互助站?；ブ驹谌粘＿\(yùn)作中注重發(fā)揮黨員的帶頭引領(lǐng)作用，它不僅可以跨越小區(qū)的空間界限，通過(guò)鏈接街道內(nèi)的各類(lèi)社會(huì)資源為不同社區(qū)的居民提供多樣化的服務(wù);更重要的是，它作為小區(qū)微事務(wù)的自我治理平臺(tái)，小區(qū)內(nèi)多元利益主體可以就相關(guān)事務(wù)在平臺(tái)上進(jìn)行協(xié)商治理，最終推動(dòng)社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)。本文將結(jié)合實(shí)地調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)材料，對(duì)浙江省N街道互助站的治理實(shí)踐展開(kāi)微觀(guān)分析，厘清其黨建引領(lǐng)社區(qū)善治的具體路徑，從而幫助我們把握新時(shí)代中國(guó)黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的核心元素。

二、文獻(xiàn)回顧與研究方法

近年來(lái)，關(guān)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的研究議題也是學(xué)術(shù)界的“時(shí)尚之學(xué)”。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的研究視角，主要有以下三種：一是國(guó)家-社會(huì)的二元視角。它突破了傳統(tǒng)的國(guó)家和社會(huì)在基層場(chǎng)域中的二元對(duì)立框架，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)在社區(qū)中的良性互動(dòng)林曦：《國(guó)家與社會(huì)相互賦權(quán)：中國(guó)社區(qū)治理的新型路徑分析》，《東南學(xué)術(shù)》，2019年第6期。，但不可否認(rèn)的是，即便是在二元良性互動(dòng)的框架內(nèi)，國(guó)家作為“元治理”的角色依然重要;二是社會(huì)資本的視角。該視角關(guān)注社區(qū)的組織、管理、網(wǎng)絡(luò)、信任等社會(huì)資本的積累程度對(duì)社區(qū)治理的影響，考慮到在我國(guó)城市社區(qū)治理中居民參與仍是一種“弱參與”，具有非制度化、非常規(guī)性和非政治性的特征楊敏：《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007第4期。，且居民的參與比例較低，以自利動(dòng)機(jī)為主要驅(qū)動(dòng)力陳福平：《強(qiáng)市場(chǎng)中的“弱參與”：一個(gè)公民社會(huì)的考察路徑》，《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第3期。 ，因而該視角尤其關(guān)注社區(qū)社會(huì)資本的培育方亞琴、夏建中：《社區(qū)治理中的社會(huì)資本培育》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019年第7期。，強(qiáng)調(diào)通過(guò)社區(qū)共同體的建設(shè)追求社區(qū)自治曹海軍、鮑操：《社區(qū)治理共同體建設(shè)——新時(shí)代社區(qū)治理制度化的理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《理論探討》，2020年第1期。，而黨在其中的角色則是如何適應(yīng)社區(qū)治理需求的變化而調(diào)整自身的行為;三是基層政權(quán)建設(shè)的視角，強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家權(quán)力自上而下對(duì)社區(qū)的滲透，通過(guò)“嵌入、吸納”等概念探討黨對(duì)基層社會(huì)的滲透和動(dòng)員的路徑程熙：《嵌入式治理：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力及其實(shí)現(xiàn)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第1期。，尤其是對(duì)體制外優(yōu)質(zhì)資源的吸納以幫助黨的基層政權(quán)建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)陳家喜、黃衛(wèi)平：《把組織嵌入社會(huì)：對(duì)深圳市南山區(qū)社區(qū)黨建的考察》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2007第6期。。針對(duì)這些視角存在的過(guò)于關(guān)注基層場(chǎng)域中權(quán)力爭(zhēng)奪的弊端，有學(xué)者以結(jié)構(gòu)-行動(dòng)的視角解讀了黨組織如何超越“科層制”的邏輯進(jìn)路，搭建了黨組織“在場(chǎng)-動(dòng)員-服務(wù)”的分析框架黃六招、顧麗梅：《超越“科層制”：黨建何以促進(jìn)超大社區(qū)的有效治理——基于上海Z鎮(zhèn)的案例研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2019年第6期。，討論了黨建是如何推動(dòng)超大社區(qū)的有效治理。

本文認(rèn)為，超越科層制的視角契合當(dāng)下中國(guó)社區(qū)治理的現(xiàn)狀：首先，在街道層面，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)而非一級(jí)政府，盡管從職能的履行層面來(lái)講并無(wú)實(shí)際的差異。但是，它無(wú)法像科層制按照權(quán)威等級(jí)自上而下的鏈條發(fā)布行政命令，尤其是在資源的擁有和配置方面，這就決定了基層黨組織難以在基層社會(huì)以公共權(quán)力為依托來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)動(dòng)員和控制;其次，在社區(qū)層面，相較于科層制的非人格化特征，人格化在社區(qū)治理中的重要性不言而喻，比如在社區(qū)中能更有效地培育和利用人們傳統(tǒng)上形成的規(guī)范自己共同行為的激勵(lì)機(jī)制，信任、團(tuán)結(jié)、互惠、名譽(yù)、尊敬等。曹榮湘：《走出囚徒困境：社會(huì)資本與制度分析》，上海三聯(lián)書(shū)店2003年版，第135頁(yè)。這些元素貫穿在社區(qū)鄰里關(guān)系以及社區(qū)事務(wù)的治理過(guò)程中，這也是社會(huì)資本視角在研究社區(qū)治理時(shí)尤為關(guān)注的要素;第三，相對(duì)于科層制所需要的正式規(guī)則系統(tǒng)，社區(qū)治理場(chǎng)域中所依賴(lài)的規(guī)則往往是半正式甚至是非正式的，存在較大的彈性空間。因此，社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)性特征決定了它難以完全按照科層制的運(yùn)作邏輯來(lái)操作，從而驅(qū)使我們不得不尋找“超越科層制”的邏輯來(lái)對(duì)黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理進(jìn)行解讀。

已有的“在場(chǎng)-動(dòng)員-服務(wù)”的分析框架整體上涵蓋了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的全過(guò)程，但是這一框架中缺少對(duì)基層黨組織在場(chǎng)的深度解析，僅通過(guò)介于鎮(zhèn)（街）黨委和村（社）居間的社區(qū)黨組織的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)就實(shí)現(xiàn)了黨組織的有效“在場(chǎng)”，難以解釋存在部分的社區(qū)黨組織無(wú)法有效發(fā)揮引領(lǐng)作用的現(xiàn)實(shí)困境。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理，黨組織的“在場(chǎng)”是基礎(chǔ)性要求，但是從“在場(chǎng)”到“動(dòng)員”這兩個(gè)環(huán)節(jié)之間，還缺少了一個(gè)“嵌入”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果社區(qū)黨組織僅僅是憑借上級(jí)黨組織的“賦權(quán)增能”而成立和運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于社區(qū)治理，尤其是社區(qū)自治而言還難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閷?duì)于社區(qū)黨組織而言，組織的成立和運(yùn)轉(zhuǎn)只是基礎(chǔ)。要有效發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，需要基層黨組織和基層社會(huì)的良性互動(dòng)為依托，這種良性互動(dòng)是建立在黨組織能夠有效地“嵌入”基層社會(huì)的基礎(chǔ)上。只有黨組織成功地實(shí)現(xiàn)有機(jī)“嵌入”，才能達(dá)到真正意義上的“在場(chǎng)”，進(jìn)而更好地發(fā)揮社會(huì)“動(dòng)員”和“服務(wù)”的作用。此外，利用該框架分析黨建引領(lǐng)的問(wèn)題時(shí)還忽略了一些細(xì)節(jié)，比如黨建的范圍界定相對(duì)狹窄，僅僅是面向在職的黨員，而那些離退休的黨員同樣是黨的重要治理資源，而這也是未來(lái)基層治理的黨建引領(lǐng)工作中可以依靠的寶貴財(cái)富。再者，黨建的層次也可以更加豐富，尤其是基層黨組織不僅僅是鎮(zhèn)（街）和村（社）兩個(gè)層次，城市社區(qū)治理中可能存在更加多元的黨建場(chǎng)景?；谝陨峡紤]，本文將沿襲超越科層制的思路，通過(guò)組織嵌入的視角切入，嘗試完善黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的運(yùn)作邏輯，并用典型的案例來(lái)解讀，嘗試提煉出具有示范效應(yīng)和推廣價(jià)值的黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本。

本研究中有關(guān)社區(qū)治理的案例經(jīng)驗(yàn)材料主要是來(lái)自筆者在浙江省N街道若無(wú)特殊說(shuō)明，文中的資料、數(shù)據(jù)均來(lái)自作者實(shí)地調(diào)研;作者對(duì)相關(guān)地名、機(jī)構(gòu)名、人名進(jìn)行學(xué)術(shù)上的匿名化處理。的田野觀(guān)察和訪(fǎng)談。該街道于2012年開(kāi)始探索建立小區(qū)居民自治互助站，2012到2018年間，街道通過(guò)試點(diǎn)探索、穩(wěn)步推進(jìn)、總結(jié)提升三個(gè)階段，以黨建引領(lǐng)作為核心，以制度化作為保障，將社區(qū)治理重心有效下沉至居民小區(qū)，動(dòng)員居民積極參與社區(qū)“微事務(wù)”的治理，該治理模式不僅大大提高了居民滿(mǎn)意度，也有效地為社區(qū)“減負(fù)”。筆者于2018年末前往N街道進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，與街道辦（副）主任、社區(qū)居委會(huì)主任、社區(qū)黨委書(shū)記、互助站站長(zhǎng)、網(wǎng)格員、樓主、小區(qū)居民、小區(qū)能人等主體進(jìn)行深度訪(fǎng)談，最終形成豐富的文字材料，為本文實(shí)現(xiàn)對(duì)該案例的深描提供了經(jīng)驗(yàn)材料支撐。需要指出的是，本文的微觀(guān)著眼點(diǎn)不在于將該街道社區(qū)治理的實(shí)踐進(jìn)行全景式展現(xiàn)，而在于基于個(gè)案的觀(guān)察對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯進(jìn)行探討，尋找動(dòng)員公眾積極參與社區(qū)治理并實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的具體路徑。

三、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯進(jìn)路：一個(gè)新分析框架

提出黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯的前提是，由于在社區(qū)層面缺乏以公共權(quán)力為依托的一級(jí)行政組織，無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)科層制的路徑來(lái)有效發(fā)揮資源配置和組織動(dòng)員的作用，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的整合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理，就必須尋找替代乃至超越“科層制”的穩(wěn)定途徑。基層黨組織作為國(guó)家在社區(qū)場(chǎng)域中的代表，可以積極發(fā)揮引領(lǐng)作用，但是這個(gè)過(guò)程并非一蹴而就。由于當(dāng)前我國(guó)公民社會(huì)正處在培育的過(guò)程中，強(qiáng)制性整合可能會(huì)引起基層社會(huì)的反感甚至是抵抗。因此，通過(guò)科學(xué)、合理的路徑來(lái)發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用就成為必然選擇;同時(shí)，黨建引領(lǐng)是一個(gè)涵蓋多階段的過(guò)程，且不同階段之間是層層遞進(jìn)的關(guān)系，只有循著該邏輯順利完成整個(gè)過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)善治的目標(biāo)。從這一前提出發(fā)，我們提出本文的分析框架（參見(jiàn)圖1）。

第一，樞紐型組織構(gòu)建是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)。樞紐型組織即在國(guó)家法律許可下，具備法人資格，可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的實(shí)體組織葉林：《“ 陌生人”城市社會(huì)背景下的樞紐型組織發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》，2013年第11期。，但在更多場(chǎng)合，樞紐型組織等同于樞紐型社會(huì)組織的概念，指的是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門(mén)認(rèn)定，在對(duì)同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織北京市人民政府：《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》（京辦發(fā)[2008]18號(hào)）。。有學(xué)者根據(jù)實(shí)踐形態(tài)將樞紐型社會(huì)組織分為三種類(lèi)型：一是政治性人民團(tuán)體， 諸如工會(huì)、婦委會(huì)、殘聯(lián)等;二是行業(yè)性協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)，具有一定的行業(yè)特征或互益性特點(diǎn);三是綜合性社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)或社區(qū)組織服務(wù)中心，具有較強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)性彭善明：《樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第 1期。。事實(shí)上，所謂樞紐，它的本質(zhì)在于資源的整合與協(xié)調(diào)能力，包括人、財(cái)、物以及信息、關(guān)系等資源要素。從這個(gè)意義上來(lái)講，在社區(qū)治理的場(chǎng)景中，樞紐型組織扮演的角色是鏈接社區(qū)多元主體的橋梁，依靠樞紐型組織關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)將多元主體的資源加以吸納和整合，尤其是有效匹配社區(qū)的服務(wù)需求和供給，這是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的前提。

第二，組織嵌入是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的核心環(huán)節(jié)。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，“嵌入”被用來(lái)描述兩個(gè)事物相互銜接與互動(dòng)的過(guò)程，是一種長(zhǎng)期存在的狀態(tài)王名、張雪：《雙向嵌入：社會(huì)組織參與社區(qū)治理自主性的一個(gè)分析框架》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第2期。。黨組織參與治理的嵌入模式可以分為“內(nèi)嵌于”和“內(nèi)嵌到”兩種，前者不改變治理結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)個(gè)人發(fā)揮作用的“雙向進(jìn)入、交叉任職”;后者改變治理結(jié)構(gòu)，即黨組織以組織形式參與治理馬連福：《黨組織嵌入國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的三重考量》，《改革》，2017年第3期。。本文側(cè)重研究的是“內(nèi)嵌于”，即不改變治理結(jié)構(gòu)的嵌入方式。社區(qū)社會(huì)組織是在基層政府難以有效處理好社區(qū)微事務(wù)以及市場(chǎng)無(wú)法擺脫逐利性的本質(zhì)而難以滿(mǎn)足社區(qū)居民需求的背景下誕生的。作為社區(qū)治理領(lǐng)域中最為重要的組織形式之一，它們?cè)谄脚_(tái)供給、制度設(shè)計(jì)等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有助于克服單位制變遷之后社區(qū)原子化趨勢(shì)和個(gè)人表達(dá)無(wú)力的弊端。同時(shí)，它們?cè)谑占褚?、促進(jìn)居民融合、提供社會(huì)服務(wù)、調(diào)解鄰里糾紛等方面也可以發(fā)揮積極的作用，從而有助于推動(dòng)社區(qū)治理新格局的形成。因此，通過(guò)黨組織內(nèi)嵌于社區(qū)社會(huì)組織的方式，可以在不改變組織治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用。

第三，組織動(dòng)員是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的必經(jīng)之路。由于黨建引領(lǐng)無(wú)法像科層制自上而下以行政命令的邏輯來(lái)運(yùn)作，因此需要通過(guò)有效地動(dòng)員，讓多元主體及資源參與到社區(qū)事務(wù)的治理中。組織動(dòng)員的基礎(chǔ)是共同利益，它包括兩方面的內(nèi)容：一是公眾利益;二是共同私人利益。公眾利益是特定場(chǎng)域中特定人群所共同擁有的沒(méi)有排他性的共同利益，它具有相關(guān)性，即公眾利益的受損，會(huì)使全體成員都受到損害。共同私人利益，則是不同個(gè)體的私人利益的相關(guān)、聯(lián)帶、共存以及發(fā)展這種相關(guān)、聯(lián)帶和共存的機(jī)會(huì)仝志輝：《農(nóng)民選舉參與中的精英動(dòng)員》，《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第1期。。在共同利益的基礎(chǔ)上，動(dòng)員并實(shí)現(xiàn)“原子化”的個(gè)體積極參與社區(qū)公共事務(wù)的治理要積極發(fā)揮黨組織作為社區(qū)治理樞紐型組織的作用。一方面可以通過(guò)黨員積極發(fā)揮先鋒模范的示范效應(yīng)，動(dòng)員社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)的治理;另一方面，可以依托社區(qū)內(nèi)各種類(lèi)型的組織平臺(tái)，給居民協(xié)商社區(qū)公共事務(wù)提供場(chǎng)所和渠道，并通過(guò)健全的制度保障共識(shí)的達(dá)成。

最后，善治是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的最終目的，也是邏輯終點(diǎn)。善治就是使公共利益最大化的過(guò)程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府和公民對(duì)公共生活的合作管理俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8頁(yè)。。在黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理場(chǎng)域中，社區(qū)善治即是以黨組織作為樞紐型組織，以多元化的社區(qū)內(nèi)組織機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民為主體，共同參與社區(qū)微事務(wù)的治理，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益最大化的過(guò)程。這里，可以提煉出社區(qū)善治的幾大關(guān)鍵要素：首先是合法性，尤其是致力于提升社區(qū)利益的各類(lèi)社會(huì)組織的成立和運(yùn)作能夠得到社區(qū)居民的接受和認(rèn)可;其次是責(zé)任性，黨建引領(lǐng)中尤其是黨員群體自覺(jué)履行作為黨員的義務(wù)，帶動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的治理;第三是規(guī)則化，針對(duì)社區(qū)“微事務(wù)”的治理，社區(qū)內(nèi)的多元主體可以達(dá)成相對(duì)穩(wěn)定的解決問(wèn)題的機(jī)制;最后是回應(yīng)性，社區(qū)各類(lèi)治理的責(zé)任主體對(duì)社區(qū)居民的需求能夠進(jìn)行及時(shí)、有效的回應(yīng)。具備以上社區(qū)善治的元素，才有可能更好實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益的最大化，提升社區(qū)居民的安全感、幸福感和獲得感。

下文將通過(guò)浙江省N街道中社區(qū)治理的具體個(gè)案來(lái)闡釋這個(gè)分析框架，尤其注重從微觀(guān)層面對(duì)該案例中黨建如何發(fā)揮引領(lǐng)作用以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治進(jìn)行具體分析。

四、黨建引領(lǐng)與社區(qū)善治：浙江省N街道的治理實(shí)踐

N街道地處東部沿海，下轄10個(gè)社區(qū)居委會(huì)，2個(gè)新村，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社，戶(hù)籍人口6.8萬(wàn)，外來(lái)人口3.5萬(wàn)注：該數(shù)據(jù)為2018年11月調(diào)研時(shí)所得最新數(shù)據(jù)。。2012年下半年，該街道所屬區(qū)爆發(fā)了一起涉及環(huán)境問(wèn)題的群體性事件，事件最終以公眾的“勝利”告終。但從社會(huì)治理的角度而言，這起事件中其實(shí)沒(méi)有任何“勝利者”。該事件引發(fā)了N街道管理者關(guān)于社區(qū)治理問(wèn)題的諸多思考。以此次群體性事件為契機(jī)，N街道充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，形成了黨組織牽頭、社區(qū)網(wǎng)格為基礎(chǔ)、社區(qū)居民、企業(yè)、商家等各種社會(huì)資源廣泛參與、互助共治的服務(wù)管理新體系。2016到2018年間，依托黨建引領(lǐng)的互助站這一自治平臺(tái)解決問(wèn)題5400余件，居民對(duì)互助站的滿(mǎn)意率達(dá)到了95%。N街道黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是黨組織如何下沉到社區(qū)乃至小區(qū)層面并成功發(fā)揮引領(lǐng)作用，最終推動(dòng)社區(qū)善治，引發(fā)了我們的好奇。

（一）樞紐型組織構(gòu)建：基層黨組織網(wǎng)絡(luò)體系

2016年，街道所轄社區(qū)全面展開(kāi)“網(wǎng)格建黨”工作。N街道作為黨員資源相對(duì)集中的區(qū)域，為了將轄區(qū)內(nèi)那些從單位中游離出來(lái)的黨員重新組織起來(lái)，更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，街道黨工委打破“線(xiàn)性思維”，強(qiáng)化“網(wǎng)狀思維”，重視黨支部的建設(shè)與發(fā)展，建立起“街道大工委—社區(qū)大黨委—小區(qū)黨支部—網(wǎng)格黨支部—樓道黨小組”五級(jí)聯(lián)動(dòng)的黨組織架構(gòu)，進(jìn)而形成街道、社區(qū)黨組織相互之間及其與社區(qū)內(nèi)的單位、行業(yè)系統(tǒng)、新興領(lǐng)域黨組織共駐共建的“網(wǎng)眼”，整體上組建起一張縱向到底、橫向到邊、相互貫通、協(xié)同發(fā)力的城市基層黨建網(wǎng)絡(luò)體系。

截至2016年9月，N街道10個(gè)社區(qū)建立起122個(gè)黨建“網(wǎng)格”，織起了一張覆蓋所有社區(qū)、遍及每家每戶(hù)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，形成了“網(wǎng)格建黨、區(qū)域統(tǒng)籌”的黨建網(wǎng)格化管理新模式，網(wǎng)格化的黨建模式使得N街道原有的街道、社區(qū)兩級(jí)基層黨組織體系變得更加豐富。通過(guò)基層黨組織體系的構(gòu)建，街道順利將轄區(qū)內(nèi)的各類(lèi)黨員加以吸納和整合，從而形成一個(gè)完整的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)體系，夯實(shí)了基層黨建組織結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)。為了更好保障基層黨組織的建設(shè)，街道還積極探索制定網(wǎng)格（樓群）黨支部規(guī)范化建設(shè)意見(jiàn)和堡壘指數(shù)考核細(xì)則，明確會(huì)議制度、學(xué)習(xí)制度、聯(lián)系群眾制度等多項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)基層黨組織運(yùn)作的規(guī)范化。

作為執(zhí)政黨在社區(qū)層面的權(quán)力延伸，基層黨組織具有法定的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威性。它上承街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)，能夠從社區(qū)全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，并且依靠在網(wǎng)絡(luò)中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的位置，可以無(wú)障礙地與其他社區(qū)治理的主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，尤其是在上傳下達(dá)過(guò)程中的樞紐作用?；鶎狱h組織對(duì)街道內(nèi)居民小區(qū)的全面覆蓋，不僅使基層組織擁有了堅(jiān)實(shí)的黨建隊(duì)伍，也為黨建嵌入社區(qū)治理，充分發(fā)揮黨員、黨組織在網(wǎng)格中的引領(lǐng)作用筑牢了強(qiáng)大的組織根基。

所有的工作都是黨建引領(lǐng)下的，這個(gè)黨政是分不開(kāi)的?，F(xiàn)在我們?cè)趶?qiáng)化黨建，所有的都要強(qiáng)化黨的引領(lǐng)，包括我們居民小區(qū)這個(gè)互助站一樣，它是協(xié)商議事的，它的建設(shè)過(guò)程中要強(qiáng)化黨的引領(lǐng)，要保持一個(gè)正確的政治方向，你不能走偏。（街道社會(huì)事務(wù)管理辦公室主任，訪(fǎng)談資料）

所以我們現(xiàn)在體系是這么樣的：書(shū)記是整個(gè)社區(qū)的一個(gè)總網(wǎng)格長(zhǎng)，書(shū)記下面的再分開(kāi)來(lái)，然后再往下分：社區(qū)下邊有幾個(gè)小區(qū)，小區(qū)里邊又有網(wǎng)格，網(wǎng)格里面又有樓，樓里邊可能還有單元長(zhǎng)。（社區(qū)黨組織書(shū)記A，訪(fǎng)談資料）

（二）組織嵌入：“領(lǐng)頭雁”黨員實(shí)現(xiàn)組織“在場(chǎng)”

互助站作為社區(qū)內(nèi)自治性的社會(huì)組織，是N街道探索社區(qū)治理的創(chuàng)新性實(shí)踐，也是小區(qū)居民自發(fā)探索的產(chǎn)物。由于該街道轄區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)較多，隨著時(shí)間推移，居民在矛盾調(diào)解、環(huán)境治理、鄰里照顧等方面的社區(qū)“微需求”日漸增加，而在N街道基層管理的過(guò)程中又普遍存在“一元化”主體與“多元化”對(duì)象、“行政化”管理與“社會(huì)化”服務(wù)、“低層次”供給與“高層次”需求的三重矛盾，依靠市場(chǎng)和政府的力量難以有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民公共利益的最大化。正是在這樣的治理需求下，該街道于2012年開(kāi)始在部分社區(qū)內(nèi)試點(diǎn)互助站的建設(shè)，讓居民參與社區(qū)事務(wù)治理。

互助站的最初形態(tài)是“自治七人組”，自治組成員全部由小區(qū)居民自薦或推舉產(chǎn)生，包括小區(qū)業(yè)委會(huì)成員、樓群支部書(shū)記、樓組長(zhǎng)、物業(yè)管理人員、包片社工、商戶(hù)專(zhuān)管員、居民代表。在“自治七人組”的基礎(chǔ)上，還建立了社區(qū)治理的物理公共空間供居民參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商使用。試點(diǎn)階段，互助站在處理小區(qū)“微民生”問(wèn)題中取得了積極成效，鄰里糾紛大多可以經(jīng)由互助站這一平臺(tái)解決，通過(guò)友好協(xié)商以及共識(shí)達(dá)成，鄰里關(guān)系也得以更加融洽?；诖?，2013年底互助站開(kāi)始在N街道轄區(qū)內(nèi)全面推廣。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月，N街道內(nèi)10個(gè)社區(qū)已經(jīng)建立起48個(gè)小區(qū)居民自治互助站，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)街道轄區(qū)內(nèi)居民小區(qū)的全覆蓋，共有8000多居民參與到小區(qū)乃至社區(qū)事務(wù)的自主管理中?；ブ镜亩ㄎ皇且曰鶎由鐣?huì)治理網(wǎng)格為基本單位，以社區(qū)居民為主體，多元主體協(xié)同參與，整合各種社會(huì)資源的社區(qū)社會(huì)自治互助組織，互助站通過(guò)探索多元化的自治模式，可以有效鏈接社區(qū)內(nèi)不同主體的服務(wù)需求和供給，從而搭建起一個(gè)在家門(mén)口協(xié)商事務(wù)和組織活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)。

在互助站探索的試點(diǎn)階段，黨建工作尚未和互助站進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。及至互助站在街道內(nèi)推廣的過(guò)程中，N街道開(kāi)始充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)大量離退休黨員的資源優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗麄冇兄鴱?qiáng)烈發(fā)揮人生余熱的意愿，并且也具備良好的組織動(dòng)員能力，而互助站恰好可以成為鏈接黨建引領(lǐng)和社區(qū)自治的橋梁。因此，在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)黨員積極發(fā)揮先進(jìn)模范的帶頭作用，動(dòng)員社區(qū)居民積極參與，通過(guò)自發(fā)成立、自主活動(dòng)的方式建立起一個(gè)又一個(gè)小區(qū)居民自治互助站。由于這些黨員骨干在日常生活以及互助站建立過(guò)程中積累起來(lái)的社會(huì)資本，通常他們也成為自助站的“領(lǐng)頭人”。調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，截至2018年11月，街道內(nèi)48個(gè)小區(qū)居民自治互助站負(fù)責(zé)人中黨員45人，占比93.8%;自助站成員中黨員202名，占成員總數(shù)的40.2%。

那這個(gè)其實(shí)你說(shuō)是它們（自助站）也不可能完全脫離我們社區(qū)的，那我們肯定要正面引導(dǎo)，它們其實(shí)是一個(gè)自治組織。他們自發(fā)地參與小區(qū)的管理，那我們社區(qū)黨委是給他們做好引導(dǎo)，那要從正面做引導(dǎo)，是這樣的，也不是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)這種關(guān)系的，因?yàn)樗麄儧](méi)有這種行政上的關(guān)系。自助站的這些黨員一般都是退休黨員，就是我們社區(qū)內(nèi)的退休黨員。（社區(qū)黨組織書(shū)記B，訪(fǎng)談資料）

互助站在街道范圍內(nèi)的推廣成為基層黨組織嵌入互助站的重要契機(jī)。由于社區(qū)居民存在多元化的需求，而現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)難以對(duì)其產(chǎn)生有效的回應(yīng)，居民需求回應(yīng)力提升的訴求為基層黨組織嵌入社區(qū)治理提供了場(chǎng)域?；ブ镜慕M織構(gòu)成（參見(jiàn)圖2）通常包括站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、普通成員，在街道黨工委和社區(qū)黨委的支持下，黨員精英骨干通過(guò)擔(dān)任小區(qū)互助站的站長(zhǎng)或者小區(qū)公益社會(huì)組織的“領(lǐng)頭雁”，成功地實(shí)現(xiàn)了黨組織對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的滲透和嵌入，以小區(qū)為主要治理單元的特征又使得黨組織實(shí)現(xiàn)嵌入的難度和成本大大降低?；ブ镜亩ㄎ皇切^(qū)居民自我治理的平臺(tái)，黨組織通過(guò)“內(nèi)嵌于”社區(qū)社會(huì)組織的方式并不會(huì)改變互助站的治理結(jié)構(gòu)，這種嵌入方式也保障了互助站的相對(duì)獨(dú)立性，有助于互助站中的黨員和居民骨干積極發(fā)揮組織動(dòng)員作用。

（三）組織動(dòng)員：資源整合與引領(lǐng)示范

組織動(dòng)員即黨建引領(lǐng)的社區(qū)社會(huì)組織如何通過(guò)與社區(qū)內(nèi)外多元主體的互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源整合，并有效鏈接社區(qū)服務(wù)的供方和需方。在N街道，通過(guò)“街道大工委—社區(qū)大黨委—小區(qū)黨支部—網(wǎng)格黨支部—樓道黨小組”的五級(jí)城市基層黨建網(wǎng)絡(luò)體系，黨組織充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，積極動(dòng)員社區(qū)力量參與到社區(qū)事務(wù)的治理中來(lái)，努力培育社區(qū)自治的基因。

首先，橫向組織擴(kuò)展，搭建起互動(dòng)的橋梁。通過(guò)推動(dòng)黨員“一方隸屬、多重管理”，充分激活駐社區(qū)單位中在職黨員的作用。構(gòu)建社區(qū)“大黨委”，積極發(fā)揮社區(qū)“大黨委”兼職委員的作用，委員一般從共建單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)民警、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)中的黨員、居住在本社區(qū)的黨代表和回社區(qū)報(bào)到的在職黨員等范圍內(nèi)產(chǎn)生。通過(guò)建立協(xié)商議事、共駐共建、掛鉤聯(lián)系、監(jiān)督評(píng)議等機(jī)制，大力推進(jìn)黨員干部進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，以“黨員干部進(jìn)社區(qū)、服務(wù)群眾解難題”活動(dòng)為抓手，組織185個(gè)共建單位黨組織和1044名在職黨員到轄區(qū)各小區(qū)居民自治互助站“雙報(bào)到”。

其次，努力發(fā)揮黨員的引領(lǐng)示范作用。在N街道社區(qū)治理的實(shí)踐中，為了更好、更精準(zhǔn)地服務(wù)社區(qū)居民，互助站的黨員骨干們深入居民中，挖掘小區(qū)中有一技之長(zhǎng)的人成立“能人庫(kù)”，整合社區(qū)“能人”資源，設(shè)“崗”定“責(zé)”，充分發(fā)揮社區(qū)黨員能人骨干的引領(lǐng)作用，通過(guò)“能人”的社會(huì)影響力，從而帶動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)。進(jìn)一步以這些“能人”為核心成立了17個(gè)社區(qū)公益型社會(huì)組織，以服務(wù)于本小區(qū)和周邊小區(qū)居民。截至2017年底，街道已將203人納入“草根能人庫(kù)”，成立84個(gè)專(zhuān)業(yè)工作室，吸引544個(gè)志愿者加入。此外，通過(guò)組織開(kāi)展“樓道黨員亮身份”“黨員責(zé)任區(qū)”等基地式認(rèn)領(lǐng)活動(dòng)，增強(qiáng)黨員信譽(yù)度和身份榮譽(yù)感，展示正能量。

我們的一些黨員、居民志愿者骨干，他們是有特長(zhǎng)的，比如說(shuō)有些退休單位出來(lái)的，比如說(shuō)他是煤氣公司出來(lái)的，有些是醫(yī)藥公司出來(lái)的，有些是市政管道退休的，所以他們都是有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)背景的，有點(diǎn)專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的。有些特長(zhǎng)的就把他們組織起來(lái)，就是這個(gè)我們已經(jīng)做了好幾年了。（社區(qū)能人A，訪(fǎng)談資料）

第三，積極與多元主體互動(dòng)，共同協(xié)商社區(qū)事務(wù)治理。互助站作為N街道小區(qū)居民協(xié)商議事的重要平臺(tái)，其職能配置通常包括協(xié)商議事，解決鄰里糾紛矛盾，整合社區(qū)資源推動(dòng)鄰里互助等。在具體的運(yùn)作中，自助站建立起相應(yīng)的協(xié)商議事機(jī)制和問(wèn)題的分類(lèi)流轉(zhuǎn)機(jī)制，按照“三級(jí)三商三流轉(zhuǎn)”的機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)民生訴求的快速回應(yīng)和處置（見(jiàn)圖3）。

如果涉及到小區(qū)較大范圍的問(wèn)題，通常會(huì)吸納居民代表、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、其他社區(qū)組織，甚至是在社區(qū)和街道的協(xié)助下吸納駐區(qū)單位參與進(jìn)行協(xié)商。比如在與物業(yè)公司的互動(dòng)中，依托小區(qū)居民自治互助站，匯集黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、小區(qū)民警的合力，共商共議有物業(yè)小區(qū)和無(wú)物業(yè)小區(qū)的綜合管理。在與社區(qū)單位的互動(dòng)中，街道黨工委牽頭邀請(qǐng)公安、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生、城管等單位，每季度召開(kāi)社區(qū)共治聯(lián)席會(huì)，并邀請(qǐng)居民自治互助站、網(wǎng)格長(zhǎng)和社區(qū)經(jīng)營(yíng)戶(hù)等一起參加，搭建協(xié)商平臺(tái)，促進(jìn)居民、社區(qū)經(jīng)營(yíng)戶(hù)和管理部門(mén)之間的相互理解，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題，將硬性的行政綜合管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝缘纳鐣?huì)治理。此外，在自助站下還設(shè)置有各種各樣小組，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的文體活動(dòng)吸引居民參與，在培養(yǎng)社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感的同時(shí)也增強(qiáng)了居民社區(qū)參與的積極性。

（互助站的）議題是自己攢的，他們不是有領(lǐng)頭雁嗎？他們根據(jù)小區(qū)的實(shí)際情況要商量、反映一下，或者說(shuō)他們想要解決的問(wèn)題，讓他們自己確定主題，然后自治互助站站長(zhǎng)組織召開(kāi)會(huì)議，每個(gè)月居民他們要協(xié)商?；ブ酒鋵?shí)跟我們的網(wǎng)格是融合在一起的，三級(jí)問(wèn)題跟居民說(shuō)事議事融合在一起，說(shuō)是“自議，共議，商議”。（街道辦副主任A，訪(fǎng)談資料）

互助站代表著一種利益表達(dá)渠道和社會(huì)整合機(jī)制，它構(gòu)成社區(qū)治理的重要組成部分，為社區(qū)治理提供了協(xié)商的平臺(tái)和必要的價(jià)值理念陳曉運(yùn)、黃麗婷：《“雙向嵌入”：社會(huì)組織與社會(huì)治理共同體建構(gòu)》，《新視野》，2021年第2期。。作為互助站核心組成部分的黨員，通過(guò)身份管理，并以具體的社區(qū)事務(wù)為載體，積極成為社區(qū)服務(wù)的先行者和主要成員。在服務(wù)社區(qū)的過(guò)程中，黨員立足于社區(qū)居民共同利益的立場(chǎng)與社區(qū)居民等多元主體積極互動(dòng)，幫助居民形成社區(qū)治理的主體意識(shí)。同時(shí)，互助站通過(guò)創(chuàng)設(shè)制度化的利益表達(dá)平臺(tái)，為社區(qū)居民提供暢通的利益表達(dá)渠道，積極調(diào)動(dòng)社區(qū)居民從私人領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域，就社區(qū)的公共議題開(kāi)展討論和行動(dòng)。黨員兼具社區(qū)居民的另一重身份優(yōu)勢(shì)也給組織動(dòng)員提供了助力。由于互助站是以小區(qū)這一相對(duì)封閉且狹小的空間作為主要的治理單元，借助地緣關(guān)系這一優(yōu)勢(shì)，黨員能夠利用熟人關(guān)系的獨(dú)特社會(huì)資本動(dòng)員居民積極參與到社區(qū)事務(wù)的治理中。通過(guò)組織動(dòng)員，黨員的先進(jìn)性和積極性在服務(wù)社區(qū)的過(guò)程中得以保持和激發(fā)，提升了黨組織在群眾中的形象和威信，轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)又為基層黨建積累了象征資本和社會(huì)資本易卓：《黨建嵌入鄉(xiāng)村治理的組織路徑創(chuàng)新——基于某省Z鎮(zhèn)黨建示范區(qū)的實(shí)證研究》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2020年第1期。，有助于更好發(fā)揮黨員在引領(lǐng)居民參與意識(shí)和能力提升方面的作用。

（四）社區(qū)善治：社區(qū)認(rèn)同與服務(wù)滿(mǎn)意度提升

社區(qū)善治的本質(zhì)是使社區(qū)居民公共利益最大化的過(guò)程，上文所述社區(qū)善治的四大要素即合法性、責(zé)任性、規(guī)則化以及回應(yīng)性在N街道探索社區(qū)居民自治的過(guò)程中都得以充分彰顯，并且有機(jī)融合在社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)居民的細(xì)節(jié)里。

合法性?；ブ居缮鐓^(qū)牽頭建立或轄區(qū)單位、社會(huì)組織、居民自發(fā)建立，由所在地社區(qū)黨組織指導(dǎo)監(jiān)督，組成人員為7-13人，一般由小區(qū)黨支部書(shū)記、樓群支部書(shū)記（樓組長(zhǎng)）、小區(qū)業(yè)主管理委員會(huì)成員、物業(yè)管理人員、網(wǎng)格長(zhǎng)、商家及小區(qū)熱心居民代表構(gòu)成，要求所在地居民代表占工作人員總數(shù)的50%以上。小區(qū)居民自治互助站在推廣和運(yùn)行的過(guò)程中，均堅(jiān)持社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的原則。與此同時(shí)，作為“領(lǐng)頭人”的互助站站長(zhǎng)，尤其是黨員骨干，他們是依靠在小區(qū)居民日常生活以及自治互助站建立過(guò)程中累積起來(lái)的社會(huì)聲望與威信而得以成為負(fù)責(zé)人，并且互助站成員全部由社區(qū)居民自薦或推舉產(chǎn)生，這就從制度、程序等層面保證了互助站作為社區(qū)社會(huì)組織的合法性基礎(chǔ)。

（互助站）站長(zhǎng)是我們小區(qū)里面的居民推選的嘛，就是我們結(jié)合我們這邊那些比較熱心的，不是像選舉一樣，就是我們樓里那個(gè)的比較公認(rèn)、小區(qū)里面有威信的、有認(rèn)知度的，就在我們這邊做互助站站長(zhǎng)。（互助站站長(zhǎng)B，訪(fǎng)談資料）

責(zé)任性。在互助站日常運(yùn)作過(guò)程中，社區(qū)黨員積極發(fā)揮先進(jìn)模范的帶頭作用，動(dòng)員社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的治理，使黨員和社區(qū)居民都成為社區(qū)事務(wù)治理的責(zé)任主體。尤其是功能性黨組織成立后，社區(qū)黨員能人骨干的引領(lǐng)作用得以充分發(fā)揮，完整的黨員服務(wù)鏈由此得以形成。轄區(qū)各黨員、各類(lèi)組織均在網(wǎng)格內(nèi)認(rèn)領(lǐng)“責(zé)任田”，并形成社區(qū)黨員“亮身份、亮承諾、作貢獻(xiàn)”的良好氛圍。通過(guò)黨員“亮身份”，從而讓居民了解黨員就在自己身邊，而黨員也能更加清楚自身“帶頭搞好家庭和睦、主動(dòng)維護(hù)公共衛(wèi)生、帶頭維護(hù)鄰里團(tuán)結(jié)、主動(dòng)參與志愿服務(wù)”的職責(zé)。

規(guī)則化?；ブ境闪⒁潦嫉亩ㄎ痪褪切^(qū)居民自我治理的平臺(tái)，將社區(qū)治理重心下沉至各個(gè)小區(qū)，動(dòng)員小區(qū)居民通過(guò)積極參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商實(shí)現(xiàn)鄰里問(wèn)題的妥善解決。然而，要實(shí)現(xiàn)小區(qū)居民協(xié)商共治的愿望必然需要有一套完善的體制機(jī)制作為保障。對(duì)此，互助站在探索中逐漸建立起了“多方參與的眾議平臺(tái)，多渠道的眾籌空間，多層次的眾行網(wǎng)絡(luò)，多樣式的眾享成果”四眾模式（參見(jiàn)圖4）。

“四眾”模式有效解決了居民參與小區(qū)事務(wù)的組織機(jī)制、場(chǎng)地資金、議事平臺(tái)等問(wèn)題，成功將社區(qū)治理的重心下沉至各個(gè)居民小區(qū)，搭建起了一個(gè)在家門(mén)口協(xié)商事務(wù)和組織活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)。與“四眾”模式相配套，互助站還建立起相應(yīng)的協(xié)商議事機(jī)制和問(wèn)題的分類(lèi)流轉(zhuǎn)機(jī)制，按照“三級(jí)三商三流轉(zhuǎn)”的機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)民生訴求的快速回應(yīng)和處置。如果涉及到小區(qū)較大范圍的問(wèn)題，通常會(huì)吸納居民代表，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、其他社區(qū)組織，甚至是在社區(qū)和街道的協(xié)助下吸納駐區(qū)單位參與協(xié)商。

所以我們小區(qū)之間一些自治互助站也是資源共享的，就是社區(qū)可以給他們統(tǒng)籌一下資源，有需要的大家可以一起互補(bǔ)的。其實(shí)一開(kāi)始是在社區(qū)層面上統(tǒng)籌，我們給他們協(xié)調(diào)一下，然后到后面他們一些站長(zhǎng)就自己會(huì)去協(xié)調(diào)的，也不用我們出面。（互助站站長(zhǎng)C，訪(fǎng)談資料）

回應(yīng)性。隨著互助站在全街道范圍內(nèi)的推廣和覆蓋，直接推動(dòng)了小區(qū)“微民生”問(wèn)題處理效率和處理質(zhì)量的提高，也提升了居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，“互助站”日漸成為建設(shè)和美鄰里、和睦鄰里的催化劑和紐帶。數(shù)據(jù)顯示，僅2017年，N街道35個(gè)小區(qū)自治互助站收到小區(qū)設(shè)施維修、環(huán)境改善、鄰里照料等民生問(wèn)題4616個(gè)，由小區(qū)自治互助站處置1604個(gè)，通過(guò)網(wǎng)格流轉(zhuǎn)處置2657個(gè)，直接對(duì)接社區(qū)及部門(mén)協(xié)調(diào)處置353個(gè)，自治互助站問(wèn)題解決率達(dá)34.5%。此外，截至2017年底，街道已將203位互助站志愿者納入“草根能人庫(kù)”，成立84個(gè)專(zhuān)業(yè)工作室，開(kāi)展服務(wù)13608次，惠及居民4.36萬(wàn)人次。在2016年到2018年三年的時(shí)間里，“自助站”累積解決各類(lèi)問(wèn)題5400多件，居民滿(mǎn)意率超過(guò)95%，切實(shí)做到了居民有需求、社區(qū)有服務(wù)，社區(qū)成為街道轄區(qū)內(nèi)居民最放心、最安心的港灣。

所以說(shuō)這種感覺(jué)就是一個(gè)參與的過(guò)程，還有一個(gè)大家一起過(guò)節(jié)的那種氛圍，就這種鄰里的感覺(jué)就很好的，這種鄰里的那種感情就慢慢地給培育出來(lái)了;上次好像是搞活動(dòng)的時(shí)候我專(zhuān)門(mén)拍了一些，它的這個(gè)參與面就非常地廣。（社區(qū)居委會(huì)主任A，訪(fǎng)談資料）

五、結(jié)論與討論

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題和重要論斷，要求建設(shè)“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的社區(qū)治理體系。2021年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書(shū)記在貴州考察時(shí)進(jìn)一步指出：“要堅(jiān)持為民服務(wù)的宗旨，把城鄉(xiāng)社區(qū)組織和便民服務(wù)中心建設(shè)好，強(qiáng)化社區(qū)為民、便民、安民的功能，做到居民有需求、社區(qū)有服務(wù)，讓社區(qū)成為居民最放心、最安心的港灣”參見(jiàn)《學(xué)習(xí)網(wǎng)評(píng)：讓社區(qū)成為居民最放心最安心的港灣》，http：//www.xinhuanet.com/comments/2021-02/06/c_1127072712.htm。。社區(qū)治理的核心要義是社區(qū)自治，即社區(qū)居民的自我治理。然而，面對(duì)中國(guó)城市社區(qū)鄰里“陌生”以及公眾參與不足的困境，如何動(dòng)員社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的治理成為城市基層治理面臨的重要挑戰(zhàn)。

本文沿襲已有的超越科層制視角來(lái)闡釋黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)邏輯，并以浙江省N街道黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的實(shí)踐為例，用微觀(guān)視角分析了N街道在探索社區(qū)自治的過(guò)程中，作為樞紐的基層黨組織是如何發(fā)揮橋梁和紐帶作用以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的目標(biāo)。在社區(qū)場(chǎng)域中，由于政府無(wú)法在社區(qū)層面繼續(xù)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，因此依靠傳統(tǒng)科層制運(yùn)作邏輯，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)通過(guò)自上而下發(fā)布行政命令的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的難度大大提升。因此，在社區(qū)治理的過(guò)程中，構(gòu)建起可以在分散的多元社區(qū)主體之間建立起連接的樞紐型組織就成為首要任務(wù)，依靠廣大基層黨員建立起來(lái)的基層黨組織成為這一背景下的新選擇。N街道以“街道大工委—社區(qū)大黨委—小區(qū)黨支部—網(wǎng)格黨支部—樓道黨小組”五級(jí)聯(lián)動(dòng)的架構(gòu)搭建起基層治理的黨組織體系。以此為基礎(chǔ)，將黨員積極嵌入到社區(qū)自治平臺(tái)中從而實(shí)現(xiàn)黨組織的“在場(chǎng)”，繼而通過(guò)組織橫向擴(kuò)展、黨員的引領(lǐng)示范以及積極與社區(qū)治理多元主體的協(xié)商來(lái)動(dòng)員社區(qū)多元主體積極參與社區(qū)“微事務(wù)”的協(xié)同治理，通過(guò)“組織構(gòu)建-組織嵌入-組織動(dòng)員”的運(yùn)作邏輯，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的治理目標(biāo)。

社區(qū)在危機(jī)時(shí)期治理績(jī)效的凸顯根植于常態(tài)化時(shí)期培植的社區(qū)治理基礎(chǔ)。本文通過(guò)對(duì)浙江省N街道社區(qū)善治的案例分析，強(qiáng)調(diào)了作為樞紐的基層黨組織在實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化過(guò)程中的關(guān)鍵角色，尤其是強(qiáng)調(diào)基層黨組織只有通過(guò)有效“嵌入”才能為組織動(dòng)員奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。事實(shí)上，在N街道社區(qū)治理的實(shí)踐中也蘊(yùn)含了“三治融合”的理念：社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)組織參與社區(qū)事務(wù)的治理是自治的體現(xiàn)，即社區(qū)居民自我管理、自己當(dāng)家;以鄰里關(guān)系為依托實(shí)現(xiàn)社區(qū)互助是德治理念的佐證，它是支撐社區(qū)居民自治的公共精神和價(jià)值資源肖濱：《構(gòu)筑共和國(guó)的微觀(guān)基礎(chǔ)——對(duì)桐鄉(xiāng)“三治融合”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)嘗試性的一種理論解讀》，《治理研究》，2020年第6期。;而社區(qū)事務(wù)治理制度化和規(guī)則化的實(shí)踐則很好體現(xiàn)了法治的精神，這些制度和規(guī)范同樣是社區(qū)自治的重要保障。N街道社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)是基層群眾自治制度在新時(shí)代的鮮活案例，它不僅激活了國(guó)家確立的這一基本政治制度，還成功地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理的效能?；鶎狱h組織的堅(jiān)強(qiáng)引領(lǐng)和以小區(qū)為單位的自治單元有效地降低了群眾自治的組織成本和規(guī)模成本吳曉林、謝伊云：《強(qiáng)組織的低成本撬動(dòng)：黨建引領(lǐng)城市基層群眾自治制度效能轉(zhuǎn)化的機(jī)制》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第1期。，化解了以往社區(qū)規(guī)模大導(dǎo)致的集體行動(dòng)困境，推動(dòng)社區(qū)居民真正成為社區(qū)事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)主體，使得基層社會(huì)治理更多體現(xiàn)群眾的意愿。

N街道黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐提供的政策啟示主要有兩點(diǎn)：一方面是放權(quán)，社區(qū)治理需要以基層黨組織為重要抓手，推動(dòng)其成為社區(qū)治理的樞紐型組織，并努力發(fā)揮分散黨員的資源整合作用，帶動(dòng)各類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展來(lái)進(jìn)行服務(wù)供給，避免政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的包攬;另一方面是賦能，政府要建立并持續(xù)優(yōu)化面向社區(qū)社會(huì)組織的資源投入方式，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織的健康可持續(xù)發(fā)展，提升其社區(qū)服務(wù)能力。浙江省N街道互助站的實(shí)踐很好地契合了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出的要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”參見(jiàn)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，https：//news.gmw.cn/2020-11/04/content_34336417.htm。的目標(biāo)要求。本文的不足之處在于案例的特殊性，即研究的外部效度可能面臨一定的挑戰(zhàn)。因?yàn)榘咐薪值纼?nèi)的社區(qū)老齡化程度較高，并且在總?cè)丝谥悬h員的比例也相對(duì)較高。針對(duì)遍布不同區(qū)域、不同情況的差異化社區(qū)類(lèi)型，這種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯是否依然奏效需要更多的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)證明。這也是未來(lái)需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題，即挖掘更多黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的典型案例，進(jìn)而嘗試總結(jié)出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，并以制度化的方式將其固定下來(lái)，使得制度優(yōu)勢(shì)能夠更多轉(zhuǎn)化成治理效能。不僅僅是在常態(tài)化時(shí)期要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治，即便是在特殊時(shí)期如突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)、事故災(zāi)難等情況下依然可以保障社區(qū)治理的有效性，這也是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

（責(zé)任編輯：張?震）