上海市金山區(qū)基層黨組織“末梢暢通”的探索與實踐

程艷

[摘 要]在群眾根本利益與部門利益、當前利益與長遠利益對立統(tǒng)一、動態(tài)發(fā)展的時代背景下，群眾工作的復雜性、系統(tǒng)性折射出基層基礎(chǔ)建設(shè)、黨員干部作風建設(shè)的緊迫性和重要性。圍繞自上而下的作風建設(shè)，構(gòu)建自下而上的回路系統(tǒng)，建立健全“末梢堵塞與暢通”機制，對優(yōu)化基層組織利益表達與功能整合，提升基層服務型黨組織建設(shè)效果，必將起到事半功倍的實踐效果，金山區(qū)在這一方面進行了積極的探索。

[關(guān)鍵詞]基層黨建；末梢神經(jīng)；黨建引領(lǐng)；創(chuàng)新治理

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）06-0056-03

上海市金山區(qū)地處上海西南、杭州灣北岸、長三角經(jīng)濟區(qū)域中心地帶。全區(qū)有共產(chǎn)黨員45346名，基層黨組織1486個。全區(qū)廣大黨員干部正以飽滿的熱情和良好的精神狀態(tài)，認真落實2014年上海市委“一號課題”及其轉(zhuǎn)化成果“1+6”文件的落地生根，創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)，突出黨建引領(lǐng)，不斷激活基層黨組織“末梢神經(jīng)”，用社會治理的新常態(tài)、作風建設(shè)的新成效，加快引領(lǐng)“創(chuàng)業(yè)金山、宜居金山、和諧金山”建設(shè)再上新臺階。

（一）“五個緊密結(jié)合”的積極探索。上海市委“1+6”系列文件頒布以后，金山區(qū)委高度重視、聚焦重點、細化方案，形成了“1+7”系列文件，這是新時期夯實基層黨建、創(chuàng)新社會治理與加強群眾工作相結(jié)合的一次深度探索和重要部署。一是與區(qū)委年度重點工作緊密結(jié)合。列入?yún)^(qū)委年度重點工作，成立工作領(lǐng)導小組，研究推進面上工作，起草《金山區(qū)關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的實施意見》、《金山區(qū)關(guān)于深化街道體制改革與職能轉(zhuǎn)變的實施意見》等制度規(guī)定，努力形成貫徹市委精神、體現(xiàn)金山特色、符合百姓需求的系列配套文件。二是與新一輪機構(gòu)改革“機關(guān)瘦身、基層強身”緊密結(jié)合。區(qū)級機關(guān)行政編制按照5%的比例精簡瘦身，將編制充實到街鎮(zhèn)基層一線。調(diào)整街道管理體制，取消招商引資職責，推動工作向公共服務、社會管理和基層自治轉(zhuǎn)移。三是與本年度村居換屆工作緊密結(jié)合。研究制定《金山區(qū)關(guān)于推進“班長工程”完善基層治理的實施意見》，健全和完善選派培養(yǎng)、教育培訓、管理監(jiān)督、激勵保障機制，提升村居干部的履職能力和工作動力。就業(yè)年齡段居民區(qū)書記納入事業(yè)編制管理，首次提出“任期制”（在同一崗位任期三屆的村書記主任，進行異地交流）、試行“備案制”（按照“上管一級”原則，街鎮(zhèn)在擬調(diào)整村居黨組織書記前，向區(qū)委組織部書面報告）、完善“雙述雙評制”（對民主評議優(yōu)稱率低于80%的進行誡勉談話）、嚴格“退出制”。18名機關(guān)優(yōu)秀正科級干部已到村居擔任一把手。四是與穩(wěn)步推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”、網(wǎng)格化管理工作緊密結(jié)合?？偨Y(jié)推廣“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點經(jīng)驗，加強街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心的組建，建立聯(lián)動指揮平臺，完善“大聯(lián)動”機制，將社會服務管理綜合聯(lián)動滲透到社區(qū)的神經(jīng)末梢。五是與“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設(shè)緊密結(jié)合。圍繞金山區(qū)“1158”城鎮(zhèn)體系布局，以科學規(guī)劃為前提，完善農(nóng)村布局，夯實生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)，加強社區(qū)建設(shè)和管理，深化農(nóng)村形態(tài)建設(shè)。

（二）主要特點。金山區(qū)在貫徹市委、市政府創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)部署和要求方面主動作為、積極作為，創(chuàng)造性地進行探索實踐，主要體現(xiàn)三個方面的特點：第一，一邊抓頂層設(shè)計，一邊抓推進落實。市委電視電話會議后，區(qū)委及時組織學習，統(tǒng)一全區(qū)上下思想認識，同時督促各街鎮(zhèn)不等待、不觀望，立即行動起來，把市委已經(jīng)明確的、可以操作的事項做起來，盡早見實效。先后召開街鎮(zhèn)書記、村居書記、專家學者等3個征求意見座談會，對“1+7”文件進行“把脈”。第二，一手抓面上整體推進，一手抓點上聚焦突破。從面上看，區(qū)委領(lǐng)導小組經(jīng)常性聽取工作匯報，完善落實方案，抓好輿論宣傳。各街鎮(zhèn)也結(jié)合自身實際，找準切入點扎實推進。比如，楓涇鎮(zhèn)黨委在深化“三訪四步”工作法的基礎(chǔ)上，提出了“四治五建”社區(qū)治理工作新方法。第三，一面按照要求嚴格落實“規(guī)定動作”，一面結(jié)合實際創(chuàng)新“自選動作”。嚴格按照市委要求加以推進落實，確保實施過程中不走形、不變樣、不縮水。同時，根據(jù)金山自身特點，創(chuàng)新了一些自選動作。比如，7個專項意見中，起草了2個具有金山特點的文件。這些舉措，必將進一步深化基層服務型黨組織建設(shè)，夯實基層基礎(chǔ)，有效提升基層治理水平。

（一）“雙責任制”的具體內(nèi)容。自從2006年6月中央印發(fā)《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》以來，各地都在探索如何落實好黨建責任制工作。作為上海遠郊區(qū)、后發(fā)地區(qū)，發(fā)展任務繁重，存在著“一把手”重抓發(fā)展輕抓黨建的現(xiàn)象，政績觀偏差，往往脫離群眾。2013年底，區(qū)委在全市率先開展基層黨委（黨工委、黨組）書記述職工作。2014年，結(jié)合群教活動，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將落實基層黨建工作責任制和黨風廉政建設(shè)責任制（簡稱“雙責任制”）工作合二為一，全面、系統(tǒng)、有效地開展“雙責任制”述職、檢查和評議工作，健全完善從嚴治黨的新方法、新體系、新機制。第一，嚴字當頭，述職形成新常態(tài)。完善述職評議工作程序和內(nèi)容，按照“堅持問題導向，真正把自己擺進去，寫成績不得超過總篇幅的三分之一”的工作要求，要求基層書記對述職報告反復修改。大部分基層書記對照修改了3-4稿，有的甚至推倒重來，都明顯感受到了壓力。區(qū)委強調(diào)，“增強責任意識，切實擔起責、履好職，將壓力層層傳導，責任層層壓實，‘雙責任制工作絕對不走過場”。在全區(qū)上下，“黨建是第一政績”的理念已深入人心。第二，常態(tài)長效，檢查踐行新機制。區(qū)委在審查述職報告的同時，由區(qū)四套班子領(lǐng)導帶隊，組建6個檢查組，開展現(xiàn)場檢查。鼓勵基層探索，對先進經(jīng)驗給予肯定，比如，楓涇鎮(zhèn)探索的“入黨答辯”制度（已全區(qū)推廣）、山陽鎮(zhèn)開展的“民情溝通日”、金山工業(yè)區(qū)探索的“恒信現(xiàn)象”、“高樓經(jīng)驗”（探索建立村務監(jiān)督委員會）等。同時，聚焦基層黨建“六查六看”相關(guān)內(nèi)容，也查出41個方面的問題。結(jié)合區(qū)委向市委黨建述職存在的問題，上下聯(lián)動，層層分解，項目化推進整改，并納入年度考核、巡察、問責內(nèi)容，形成長效機制。第三，眾評眾議，評議引入新方式?！半p責任制”述職述得好不好，落實得實不實，必須經(jīng)過民主評議來檢驗。一方面拓展評議范圍，評議現(xiàn)場邀請區(qū)紀委、組織部領(lǐng)導，區(qū)委檢查組全體成員，部分區(qū)紀委委員、區(qū)黨代表、基層黨務工作者及群眾代表等60余人參加評議。評議結(jié)果作為領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部年度考核、評先選優(yōu)、選拔任用的重要依據(jù)。

（二）主要特點。黨建工作責任制應該是一個科學的工作機制，第一任務是黨的建設(shè)，根本要求是突出黨員主體地位，核心是強化責任落實，保障在于制度、監(jiān)督和考評。金山區(qū)委通過抓“雙責任制”述職、檢查、評議工作，對基層的觸動和促進作用較為明顯。體現(xiàn)出以下三個特點：一是“書記抓、抓書記”，強化責任擔當。區(qū)委通過強化舉措，促使基層基礎(chǔ)工作得到重視，政績觀得到糾偏。述職本身只是一個手段，目的就是把基層黨委書記這支隊伍管好、用好，強化基層黨建工作“第一責任人”意識，履行“一崗雙責”，樹立“黨建是第一政績”意識。二是堅持問題導向，查找不足促整改。基層黨建工作，說到底就是做人的工作，是圍繞黨委中心工作、團結(jié)凝聚各方力量、合力實現(xiàn)工作目標的過程，是團結(jié)、鼓勁、加油的過程。能否做好黨建工作，一方面是認識問題，另一方面是方式方法問題。黨建述職就是一個發(fā)現(xiàn)問題、交流體會、推廣經(jīng)驗的載體和平臺。三是“抓黨建、促發(fā)展”，提升黨建有效性。這個很關(guān)鍵，抓黨建是一個系統(tǒng)工作，是立足全局、圍繞大局來開展的，不能簡單的認為黨建重要，就事論事，搞內(nèi)循環(huán)、“閉門黨建”。通過抓黨建、帶班子、強隊伍、穩(wěn)作風、促發(fā)展，推進經(jīng)濟社會各項工作有序開展。因此，這是一項綜合性、全局性、根本性的工作，最忌諱“為黨建而抓黨建”，這是加強基層服務型黨組織建設(shè)、提升基層黨建工作有效性的題中應有之義。

結(jié)合建立健全群教活動長效機制，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，金山區(qū)委制定并實施了黨員干部直接聯(lián)系服務群眾“共同行動”（共十六條）。“共同行動”以直接聯(lián)系為主要方式，尊重群眾主體地位，情感同系、信任同在、利益同享、治理同行，通過部門聯(lián)動、上下齊心、黨群互動，形成直接聯(lián)系服務群眾工作體系。

（一）區(qū)級層面，黨員干部“走下去”。除開展調(diào)查研究、落實基層聯(lián)系點、處級以上領(lǐng)導干部每年撰寫1-2篇有深度的調(diào)研報告、完善“兩代表一委員”工作機制、黨員向居住地黨組織報到以外，重點是健全完善兩項工作機制：一是基層掛職任職。堅持“三個面向”，積極探索“基層一線三煉法”，采取掛職鍛煉、任職歷煉和選派磨煉三種方式，搭建多元化、多渠道、多層次培養(yǎng)平臺，促進年輕干部在基層一線成長成才。二是結(jié)對共建。作為2005年開展的保持共產(chǎn)黨員先進性活動長效機制之一，全區(qū)“雙百結(jié)對”活動（“百個機關(guān)黨支部與百個村黨支部結(jié)對”）已開展十年，通過廣泛開展機關(guān)事業(yè)單位黨員干部“走鄉(xiāng)村、訪農(nóng)戶、結(jié)親情”活動（簡稱“走·訪·結(jié)”），開展“民情六問”，落實“民事六幫”，在全區(qū)架起了黨群“連心橋”，形成了結(jié)對共建的長效常態(tài)化機制。

（二）街鎮(zhèn)層面，擴大群眾參與。除了健全公示、聽證咨詢、民意調(diào)查等制度，班子成員定期聯(lián)系村居外，重點開展了兩項工作：一是普遍開展談心談話。黨政領(lǐng)導班子成員、包括村居書記不定期開展干部群眾談心活動，每年至少開展2次，努力實現(xiàn)全覆蓋?！懊袂闇贤ㄈ铡币殉蔀槿珔^(qū)各村開展重要工作之前的必須動作（起源于東方村）。二是持續(xù)拓展黨內(nèi)基層民主。深化鎮(zhèn)一級黨代會常任制工作，落實代表任期制、黨代會常任制、黨委會負責制“三合一”。其中，呂巷鎮(zhèn)自2000年1月開始試點工作以來，持續(xù)探索，在鎮(zhèn)黨員代表約見黨委委員、黨員代表質(zhì)詢、黨員代表述職等方面持續(xù)探索，形成了鎮(zhèn)一級黨代會常任制的“呂巷模式”（已持續(xù)探索十五年）。全面實施“2055工程”，即要求每名鎮(zhèn)黨委委員聯(lián)系20名黨代表、每名黨代表聯(lián)系5名黨員、每名黨員聯(lián)系5名群眾，開展直接聯(lián)系服務黨員群眾工作。率先全面開展區(qū)黨代表述職評議活動，按照“由誰選舉、向誰負責、受誰監(jiān)督”的原則，152名區(qū)黨代表到選舉單位黨組織進行工作述職，進一步增強代表意識、群眾意識和責任意識。

（三）村居層面，提升服務水平。主要體現(xiàn)在三個方面：一是探索加強“三支隊伍”建設(shè)。重視發(fā)揮村居黨小組長、村民小組長（樓組長）、婦女小組長“三支隊伍”在基層治理中的作用，總結(jié)推廣先進經(jīng)驗，區(qū)委研究出臺指導性意見，形成常態(tài)化、長效化的工作機制。這一做法得到市委組織部、市社工委、市民政局的肯定和推廣。二是探索推廣“民警兼任村官”。從2009年起開展試點，選派符合條件的派出所社區(qū)民警兼任轄區(qū)內(nèi)村居黨組織副書記或村居主任助理職務，融入社區(qū)黨建，創(chuàng)新社會管理，擴大區(qū)域黨建有效性。2012年在全區(qū)推廣，2013年，市委組織部、市公安局聯(lián)合發(fā)文，推廣金山區(qū)的經(jīng)驗，并在全市推廣。三是全面推廣“村居干部下樓”。結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，轉(zhuǎn)變干部作風，打通聯(lián)系服務群眾“最后一公里”，區(qū)委要求各基層黨組織結(jié)合實際，落實服務型基層黨組織創(chuàng)建工作。借鑒亭林鎮(zhèn)亭東村、朱涇鎮(zhèn)民主村工作經(jīng)驗，在全區(qū)建立健全村（居）群眾工作服務室工作機制，將村居干部的辦公室安排在辦事大廳旁邊，提升“八位一體”（即集綜治、社保、老齡、社會救濟、就業(yè)等為一體）的綜合服務水平，做到“門好認、人好找、事好辦”，為群眾提供精準服務。務實有效的群眾工作法是“末梢暢通”的有效載體。通過推行“村居干部下樓”，涌現(xiàn)出一批行之有效的群眾工作法，其中影響比較大的有兩個：一是“兩個六點半”工作法。發(fā)源于金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)塔港村，結(jié)合村民早上六點半喝早茶、晚上六點半跳廣場舞的習慣，鎮(zhèn)、村干部及時開展“六進茶館”（即圖書報刊進茶館、民情溝通進茶館、調(diào)解娘舅進茶館等）、廣場舞“八個一”活動（即一個場地、一個領(lǐng)舞臺、一名管理人員等），寓群眾工作于喜聞樂見、群眾集中的場所，搶占工作陣地，促進村民自治，這是新時期農(nóng)村黨組織聯(lián)系服務群眾“末梢暢通”的成功案例，已在全區(qū)推廣。二是“六診工作法”。在群教活動中，朱涇鎮(zhèn)各級組織通過“接好門診、看好急診、及時出診、定時巡診、技術(shù)會診、迅速轉(zhuǎn)診”，在日常服務中主動梳理群眾需求，主動解決群眾難題，主動彌補工作疏漏，真正實現(xiàn)“干部下樓一小步，與群眾距離拉近一大步”、“干群面對面，作風轉(zhuǎn)變在眼前”的承諾，用心贏得群眾理解和支持，受到市委主要領(lǐng)導的肯定，并入選全國“群眾路線工作法100例”。

作者單位：中共金山區(qū)委黨校

■ 責任編輯：劉 捷