黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革的行政法回應(yīng)

摘要：黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一項重要舉措，最根本的目的在于堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在這一前提下處理好黨政關(guān)系，打破所謂的黨政界限，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力。黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革對行政法和行政法學(xué)理論研究產(chǎn)生重要影響，對行政組織、行政職能、行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政程序、信息公開、行政監(jiān)督、行政責(zé)任、行政救濟(jì)等十個方面提出新課題。行政法理論界和實務(wù)界要圍繞黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革的重大課題，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，從行政組織、行政法淵源、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督和救濟(jì)等方面加強(qiáng)理論研究，為機(jī)構(gòu)改革提供理論支持。

關(guān)鍵詞：黨政機(jī)構(gòu) ;合并合署 ;十大課題 ;行政法回應(yīng)

中圖分類號：D922.1?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0118-011

黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革為行政法學(xué)理論研究與法治政府建設(shè)帶來了新課題。行政法和行政法學(xué)需要重新審視并大膽革新傳統(tǒng)的行政組織、行政行為和行政救濟(jì)理論，構(gòu)建具有中國特色的行政法學(xué)理論體系，為實現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)提供堅實的行政法學(xué)理論支撐。

一、黨政機(jī)構(gòu)合并合署的基本內(nèi)涵

黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立是將職能相近的行政機(jī)構(gòu)并入到黨的機(jī)構(gòu)，或?qū)Ⅻh的機(jī)構(gòu)并入到行政機(jī)構(gòu)，并入后的行政機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)完全融為一體，為了行政管理需要，在并入后的黨的機(jī)構(gòu)中保留或加掛該行政機(jī)構(gòu)的牌子，并由一名黨的機(jī)構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任該行政機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。合并之后黨政機(jī)構(gòu)融為一體，按一套人馬、一個班子、一個“三定”規(guī)定進(jìn)行管理。實踐中，“黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的只是涉及黨的組織、意識形態(tài)、民族宗教事務(wù)等中心工作，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)置只是少數(shù)，不是一種常態(tài)，整體上黨政機(jī)構(gòu)是分開設(shè)置的?！苯饑ぃ骸饵h政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》，2018年第5期。

黨政機(jī)構(gòu)合署是指兩個或兩個以上黨政機(jī)構(gòu)，因職能相近而整合在一起，對外保留現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的牌子，對內(nèi)實行一套管理制度，在一套班子的具體組織領(lǐng)導(dǎo)下，履行現(xiàn)有的各項職能。與合并設(shè)立不同的是，“合署的黨政機(jī)構(gòu)沒有完全合為一個機(jī)構(gòu)，黨政雙方在一些職能職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制上仍保持相對的獨立，又因系統(tǒng)內(nèi)大部分職能相似，不少人馬是同一的?！鼻厍凹t、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期。改革后，黨的機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了統(tǒng)分結(jié)合，從統(tǒng)的方面而言，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦公地點、內(nèi)部綜合機(jī)構(gòu)等統(tǒng)合在一起;從分的方面來說，黨政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、主體資格等相應(yīng)分開。就是通常所說的“一套班子、兩塊牌子”的組織形式。紀(jì)委和監(jiān)察委員會的合署辦公最具代表性。

黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一項重要舉措，著眼于健全和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，加強(qiáng)黨對職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效?！斑@次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，最根本的目的在于堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在這一前提下處理好黨政關(guān)系，打破所謂的黨政界限，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力。”王曉暉： 《堅持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革》， 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定?深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2018年版，第90頁。從機(jī)構(gòu)改革方案來看，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公都是采用“職能（職責(zé)）相近”標(biāo)準(zhǔn)。目前黨政機(jī)構(gòu)合并主要涉及黨的組織、意識形態(tài)、民族宗教僑務(wù)事務(wù)等中心工作，目的在于加強(qiáng)黨中央職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，突出核心職能、整合相近職能、充實協(xié)調(diào)職能，調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。合署辦公作為機(jī)構(gòu)改革的重要方式，“相對于黨政機(jī)構(gòu)合并，加掛行政機(jī)關(guān)的牌子，合署辦公則從實質(zhì)上保證了行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)履行職責(zé)，既避免了交叉重復(fù)，又明確了法律責(zé)任的主體?！苯饑ぃ骸饵h政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》，2018年第5期。地方機(jī)構(gòu)改革中，省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)。同時，由于省、市、縣三級黨政機(jī)構(gòu)各自職能差異較大，往往越到基層越有必要加大黨政機(jī)構(gòu)合并合署的改革力度，特別是在區(qū)縣級要加大統(tǒng)籌力度，將職能相近、職責(zé)交叉、職責(zé)碎片化、職能重疊的黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公，最大限度實現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡。國家行政學(xué)院決策咨詢項目組：《廣東省推進(jìn)地方黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立及合署辦公的實踐與建議》，《行政改革內(nèi)參》，2018年第6期。

二、黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革的行政法課題

黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革對行政法理論和實踐產(chǎn)生重要影響，行政法學(xué)有必要深入探究。從目前來看，黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革對行政法和行政法學(xué)提出新課題，亟需行政法學(xué)理論和實務(wù)界及時研究回應(yīng)。

（一）行政組織

所謂行政組織是指一切行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體，包括各機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互間的橫向聯(lián)系和縱向結(jié)構(gòu)。羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第67頁。行政組織必須具備一定的法律資格要件和組織要件，應(yīng)當(dāng)具有依法享有行政職權(quán)，能以自己名義實施行政活動，并能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的行政主體資格?！坝捎陂L期以來行政組織缺乏法律的嚴(yán)格規(guī)制，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置隨意性較大，行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，而且行政機(jī)關(guān)以外的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織行使行政權(quán)的現(xiàn)象又很普遍，因而有必要從理論上弄清管理者的基本特征、基本要件和主要類型等?！睉?yīng)松年：《當(dāng)代中國行政法》第2卷，人民出版社2018年版，第268頁。職權(quán)法定是行政組織應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，職權(quán)法定指明了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是由憲法和組織法規(guī)定并授予的，并且由法律明確界定的職權(quán)，通過法定程序“授予”行政機(jī)關(guān)。應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學(xué)》，2013年第2期。從黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革來看，合署辦公對行政組織法律資格要件和組織要件影響不大，合署后的機(jī)構(gòu)仍然具備行政主體資格。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，特別是將行政管理職責(zé)劃入黨的機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓C(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)，不再保留原行政機(jī)構(gòu)，這將對行政組織法律制度產(chǎn)生重大影響，直接關(guān)系到組織法定、職權(quán)法定原則落實。比如，將政府系統(tǒng)的新聞出版、電影管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，由黨的宣傳部門承擔(dān)新聞出版和電影工作管理的主要職責(zé)，對外加掛新聞出版（版權(quán)）、電影局牌子。由于黨的宣傳部門屬于黨的工作機(jī)關(guān)，不屬于行政組織，憲法法律規(guī)定的設(shè)立相關(guān)行政組織應(yīng)當(dāng)具備的法律資格要件和組織要件，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立后是否滿足這些法定條件，如何處理好加掛或保留的原行政機(jī)構(gòu)牌子與黨的部門的關(guān)系協(xié)調(diào)，黨的機(jī)構(gòu)行使行政管理權(quán)，是依據(jù)法律行政法規(guī)還是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，是以行政管理部門的名義還是黨的工作機(jī)關(guān)的名義，直接影響著行政主體的認(rèn)定，這些都需要做好制度上的安排和銜接。

（二）行政職能

轉(zhuǎn)變職能是機(jī)構(gòu)改革追求的重要目標(biāo)?！罢毮苁菆?zhí)行行政權(quán)力的過程和效能。政府職能的強(qiáng)弱取決于行政權(quán)力的大小，行政權(quán)力的大小又取決于國家權(quán)力的分配?！敝x慶奎、燕繼榮、趙成根：《中國政府體制分析》，中國廣播電視出版社1995年版，第142頁。機(jī)構(gòu)改革是行政權(quán)力的重新調(diào)整和分配，“由公共事務(wù)職能的專業(yè)化決定組織結(jié)構(gòu)的高度分化，同時高度分化與專業(yè)化的結(jié)構(gòu)和功能，往往又導(dǎo)致公共管理的碎片化。”桑玉成：《推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的制度化規(guī)范化建設(shè)》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第6期。正因如此，20世紀(jì)90年代末，西方國家陸續(xù)進(jìn)行了以整體性政府為內(nèi)容的第二輪政府改革運動，旨在克服傳統(tǒng)行政的官僚化、部門主義及新公共管理運動所造成的“碎片化”問題。劉峰、宋雄偉：《英國整體性政府與中國大部制改革》，《行政改革內(nèi)參》，2012年第6期。此次機(jī)構(gòu)改革也體現(xiàn)了“整體性政府”的理念，將原來分設(shè)的黨政機(jī)構(gòu)的相同、類似以及關(guān)聯(lián)度高的職能進(jìn)行歸并和機(jī)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)管理職能的有效整合，最終目的在于提升政府效能，建設(shè)服務(wù)型政府，滿足社會公眾需求。黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨政機(jī)構(gòu)之間的職能邊界問題可能還會以另一種形式出現(xiàn)，尤其是當(dāng)一些政府部門歸入到了黨委部門之后，使得黨委體系不得不相應(yīng)地承擔(dān)原來屬于政府部門的相關(guān)職能，這又必然會產(chǎn)生一系列職能性問題。桑玉成：《推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的制度化規(guī)范化建設(shè)》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第6期。黨委部門必然要在理念、制度、程序上進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新劃入的行政管理職能需要。并且，新劃入的行政職能是否會影響黨委部門原有主要職能的有效發(fā)揮有待觀察。在“整體性政府”理念下，一部分行政職能劃出政府系統(tǒng)，是否會影響政府部門整體職能發(fā)揮需要觀察。并且，有關(guān)行政職能調(diào)整是否需要進(jìn)一步修改憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)需要研究。比如，《憲法》第89條，即“國務(wù)院行使下列職權(quán)：（十二）保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”。由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門統(tǒng)一管理僑務(wù)工作，由于黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門不屬于憲法所確定的國家機(jī)構(gòu)序列，這可能涉及憲法所確定的國務(wù)院職權(quán)行使，是否需要對憲法法律關(guān)于國務(wù)院僑務(wù)管理體制的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整也需要研究。同時，在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)中需要對僑務(wù)管理工作作出補充性規(guī)定，從而為黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門開展僑務(wù)管理工作提供法規(guī)依據(jù)。

（三）行政決策

行政決策是政府工作的重要組成部分。黨的十八屆四中全會明確提出：“健全依法決策機(jī)制”“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！蓖瑫r，要求“完善黨委依法決策機(jī)制”。2019年4月20日，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》（國務(wù)院令第713號），對決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整等作出規(guī)定，從而確保重大行政決策程序在法治軌道上運行。黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制上的不同要求容易顯現(xiàn)出來?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體”?！包h的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題”。“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進(jìn)行表決。對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮”。《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第20條規(guī)定：“黨的地方委員會及其常委會議事決策應(yīng)當(dāng)堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策。”第22條第3款規(guī)定，地方委員會全體會議、常務(wù)會議可以投票方式進(jìn)行表決，表決可以根據(jù)討論和決定事項的不同，采用舉手、無記名投票或者記名投票等方式進(jìn)行，贊成票超過應(yīng)到會黨委委員半數(shù)為通過?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第34條對黨組會議的表決程序作出類似規(guī)定，表決可以采用口頭、舉手、無記名投票或者記名投票等方式進(jìn)行，贊成票超過應(yīng)到會黨組成員半數(shù)為通過。從上述規(guī)定看，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制實行集體負(fù)責(zé)制，決策時按照少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行?！秶鴦?wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制。副部長、副主任協(xié)助部長、主任工作?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。對于政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定，行政首長在作出決定時，可以聽取其他相關(guān)人員的意見，但其具有最后決定權(quán)。行政決策實行行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長代表本級政府對行政事項行使決策權(quán)。黨政機(jī)構(gòu)合并后，對涉及行政管理事項決策時，是由黨委會決策還是由行政辦公會決策，是根據(jù)委員會制的少數(shù)服從多數(shù)原則還是首長負(fù)責(zé)制的規(guī)則作出，這不僅關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和決策機(jī)制實施，還涉及決策效率提高。因此，“當(dāng)一些政府組織合并到黨的機(jī)構(gòu)之后，便需要在體制層面找到委員會制度與首長制制度的協(xié)調(diào)融合機(jī)制?！鄙Ｓ癯桑骸锻七M(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的制度化規(guī)范化建設(shè)》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第6期。

（四）行政立法

由于行政立法主體的層級、權(quán)限不同，決定著行政法律規(guī)范在效力等級上存在差異。行政立法是國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版，第123頁?！吨腥A人民共和國立法法》第65條第1款規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第80條第1款規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第82條第1款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。除行政立法之外，各級行政機(jī)關(guān)還制發(fā)大量行政規(guī)范性文件。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，直接關(guān)系群眾切身利益，事關(guān)政府形象。一般情況下，國務(wù)院部門、地方人民政府及其部門在法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定，或者雖有規(guī)定但規(guī)定不具體、不便操作，以及法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件授權(quán)制定規(guī)范性文件時可以制定規(guī)范性文件。程琥：《新<行政訴訟法>中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》，《法律適用》，2015年第7期。黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨的機(jī)構(gòu)在行使行政管理權(quán)時，是否可以制定行政法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件，這需要予以明確?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度?！钡?條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項作出規(guī)定：（一）黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé);（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法;（三）黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障;（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。從上述規(guī)定看，行政管理事務(wù)是否可以納入黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定事項還有待明確。在《立法法》關(guān)于行政立法主體的規(guī)定中，目前黨的機(jī)構(gòu)尚未被納入到行政立法主體范圍。黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨的機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一管理公務(wù)員、新聞出版、電影、宗教、僑務(wù)等行政事務(wù)過程中，確需制定行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件的，如何行使行政立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循何種立法程序，如果制定的規(guī)章和行政規(guī)范性文件不符合上位法規(guī)定，國務(wù)院或者上級政府是否有權(quán)改變或者撤銷合并合署機(jī)構(gòu)制定的不適當(dāng)?shù)男姓?guī)章和規(guī)范性文件，這些都需要在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《立法法》的制度框架下做好銜接。

（五）行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依法對社會進(jìn)行管理和服務(wù)的活動。黨政合并合署機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)遵循合法性與合理性的原則要求。關(guān)于行政執(zhí)法的合法性，首先要求行政執(zhí)法主體合法，也就是行政執(zhí)法主體必須適格。比如，《出版管理條例》第6條規(guī)定：“國務(wù)院出版行政主管部門負(fù)責(zé)全國的出版活動的監(jiān)督管理工作?！睆纳鲜鲆?guī)定看，依法履行出版監(jiān)管職責(zé)的行政主體是國務(wù)院出版行政主管部門和縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)出版管理的部門，黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，出版管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，對外保留版權(quán)局的牌子，由黨的宣傳部門承擔(dān)新聞出版管理方面的主要職責(zé)，一旦涉及版權(quán)執(zhí)法事項，需要明確適格的執(zhí)法主體。其次，行政執(zhí)法的權(quán)限合法。行政執(zhí)法主體必須在其權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)法，不能超越職權(quán)。比如，黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨的機(jī)構(gòu)在管理新聞出版、電影、宗教、僑務(wù)行政事務(wù)等過程中，其職責(zé)權(quán)限是通過黨內(nèi)法規(guī)還是通過法律法規(guī)來確定，這需要予以明確。并且，黨的機(jī)構(gòu)在管理行政事務(wù)中，對于法律法規(guī)規(guī)定的行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等在內(nèi)的多個執(zhí)法種類，這又需要相關(guān)行政行為應(yīng)當(dāng)符合《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法權(quán)限。合并合署機(jī)構(gòu)能否對相關(guān)行政事務(wù)依法行使行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等法定職權(quán)，這也亟需明確。比如，《宗教事務(wù)條例》第74條規(guī)定：“假冒宗教教職人員進(jìn)行宗教活動或者騙取錢財?shù)冗`法活動的，由宗教事務(wù)部門責(zé)令停止活動;有違法所得、非法財物的，沒收違法所得和非法財物，并處1萬元以下的罰款;有違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！弊诮淌聞?wù)部門并入黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門后，對外保留宗教事務(wù)局牌子，對于《宗教事務(wù)條例》規(guī)定的宗教事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)履行的行政監(jiān)管職責(zé)，黨的機(jī)構(gòu)可否依據(jù)《宗教事務(wù)條例》規(guī)定行使行政權(quán)力，這需要予以明確。其三，行政執(zhí)法依據(jù)合法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等都是重要的行政法淵源，行政機(jī)關(guān)實施行政管理必須嚴(yán)格依據(jù)和執(zhí)行法律法規(guī)，明確合并合署機(jī)構(gòu)在管理行政事務(wù)時的執(zhí)法依據(jù)，這關(guān)系到依法行政原則能否得到落實。由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定的依據(jù)、程序、發(fā)布、適用范圍和約束力等方面存在差異，二者不應(yīng)相互替代。最后，行政執(zhí)法程序合法。要求合并合署機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格遵循法定程序，按照法定的方式、順序和手續(xù)執(zhí)法。關(guān)于行政執(zhí)法的合理性，要求行政執(zhí)法行為必須依據(jù)法律并符合法律的內(nèi)在價值和基本精神，應(yīng)當(dāng)客觀、公正、適當(dāng)。合并合署機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中能否做到、如何保障其依法公正行使自由裁量權(quán)，這需要在制度上加以完善。行政執(zhí)法專業(yè)化要求越來越高，合并合署機(jī)構(gòu)要完成專業(yè)化的行政執(zhí)法任務(wù)，需要打造一支專業(yè)化執(zhí)法力量。

（六）行政程序

依法行政不僅要求行政行為在內(nèi)容上合法，而且要求其在程序上也要合法?！靶姓绦蚴切姓袨樗?jīng)歷的順序、步驟和時限以及所采取的方式?！背嚏骸侗仨氈匾曅姓绦蚍ㄖ巍?，《學(xué)習(xí)時報》，2016年1月14日第4版。遵循法定程序是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實施行政行為時必須遵循的程序要求。行政程序法治是行政程序法治化、制度化、規(guī)范化而形成的制度體系。制定行政程序法是世界上法治國家的基本做法。我國有重實體、輕程序的傳統(tǒng)，在2019年4月國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》之外，我國并沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序性規(guī)定大多散見于一些法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。在2008年湖南省政府在全國率先制發(fā)《湖南省行政程序規(guī)定》后，山東、寧夏、汕頭、西安等省、自治區(qū)、市政府相繼出臺地方行政程序規(guī)定。長期以來我國行政程序法律規(guī)范并不健全，實踐中因程序違法導(dǎo)致行政行為違法的情形占有較高比重。與行政程序法典欠缺相比，目前黨內(nèi)法規(guī)對議事決策程序作出較多規(guī)定。由于會議議事決策程序與執(zhí)法程序存在較大差異，合并合署機(jī)構(gòu)在管理行政事務(wù)時，行政決策應(yīng)該通過什么程序提出，又通過什么程序、滿足什么條件作出決定或不作出決定，往往缺乏具體明確的程序性規(guī)范，這將對合并合署機(jī)構(gòu)順利開展行政事務(wù)造成阻礙。因此，“從行為的角度來說，黨政合署（并）后導(dǎo)致的只是行使主體的形式變化，原有的行政管理職權(quán)并未隨著組織的消滅而滅失，這就要求行政職權(quán)的行使必須遵循相應(yīng)的程序性規(guī)范?！蓖鯕g：《論黨政合署在行政法中的融入》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2019年第3期。這些程序性規(guī)范主要規(guī)定在法律規(guī)范中，合并合署機(jī)構(gòu)在作出對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政行為時，應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序和正當(dāng)程序需要明確。

（七）信息公開

政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。2019年4月15日，國務(wù)院正式對外公布了新修訂的《政府信息公開條例》，這是原條例實施11年來的首次修訂，新修訂條例確立了以公開為常態(tài)、以不公開為例外的原則，在實體和程序上均作出一些重大創(chuàng)新和修改。程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》，2019年第4期。政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩種方式。在機(jī)構(gòu)改革前，國家公務(wù)員局、國家新聞出版廣電總局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室等都屬于政府信息公開主體，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時主動或依申請公開政府信息。黨的工作機(jī)關(guān)不屬于政府信息公開主體，黨政聯(lián)合發(fā)文一般也不屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。2017年12月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，對加強(qiáng)和規(guī)范黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)以及其他黨的組織黨務(wù)公開工作作出規(guī)定。黨務(wù)公開是黨的組織將其實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開。合并合署機(jī)構(gòu)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息，是政府信息還是黨務(wù)信息，是按照《政府信息公開條例》還是《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》的規(guī)定公開，合并合署機(jī)構(gòu)是否屬于政府信息公開的適格主體，還是屬于黨務(wù)公開主體，這需要加以明確。2019年2月2日國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室在對廣東省人民政府辦公廳請示作出函復(fù)時，專門下發(fā)《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》（國辦公開辦函〔2019〕14號）。該解釋對行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃轉(zhuǎn)后的政府信息公開責(zé)任劃分問題進(jìn)行明確，規(guī)定行政機(jī)關(guān)職權(quán)發(fā)生變更的，由負(fù)責(zé)行使有關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其中第五項規(guī)定，行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)政府信息公開事項以行政機(jī)關(guān)名義參照上述規(guī)定辦理;如果黨的機(jī)關(guān)沒有對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開事項按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》辦理。應(yīng)當(dāng)說，這個解釋僅解決了黨政機(jī)構(gòu)合并合署后的信息公開主體問題，即由掛牌機(jī)關(guān)公開政府信息，但是對于實踐中合并合署機(jī)構(gòu)制作或者收集的行政管理事項信息，這些信息是政府信息還是黨務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》規(guī)定公開，還是按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》辦理，這需要進(jìn)一步明確。

（八）行政監(jiān)督

開展有效的行政監(jiān)督是落實行政責(zé)任的前提和基礎(chǔ)。我國對行政權(quán)力的監(jiān)督，主要包括外部監(jiān)督，比如黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也包括內(nèi)部監(jiān)督，比如行政監(jiān)督、審計監(jiān)督。這些監(jiān)督方式共同構(gòu)成了對行政權(quán)力的監(jiān)督制度體系。在黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，會對行政監(jiān)督制度體系產(chǎn)生重大影響，需要及時研究應(yīng)對?！霸谶@次黨政機(jī)構(gòu)改革之后，一些原本屬于政府體系的部門歸并到了黨的組織體系，便產(chǎn)生了一些不可避免的關(guān)系性問題?！鄙Ｓ癯桑骸锻七M(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的制度化規(guī)范化建設(shè)》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第6期。比如，政府內(nèi)部層級監(jiān)督，一般是各級政府及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和組織關(guān)系，由上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員等行政主體及其行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是包括對行政行為、行政立法以及制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。“在機(jī)構(gòu)合署合并之后，黨政兩套系統(tǒng)合二為一。黨政雙方的雙重管轄關(guān)系緊密相連，重合度高，雙重管轄變?yōu)樗闹毓茌?，新的機(jī)構(gòu)需要統(tǒng)一面對四個上級單位的管轄，在上下級關(guān)系上出現(xiàn)四重管轄的局面。”秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期。四重管轄就意味著合并合署機(jī)構(gòu)要承載著四重監(jiān)督關(guān)系，這需要合并合署機(jī)構(gòu)在工作中處理好這些監(jiān)督關(guān)系。再如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。”黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，由于部分行政職責(zé)劃入黨的部門，那么政府在報告工作中是否需要對劃出的這部分行政職責(zé)向人大及其常委會報告，如果需要報告，政府部門如何獲取這部分工作情況，如果不需要報告，是否會出現(xiàn)人大及其常委會部分監(jiān)督權(quán)的盲區(qū)。另外，各級人民代表大會在開會期間可以對政府及其部門進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督，在黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，部分行政機(jī)構(gòu)歸入黨的組織體系，被質(zhì)詢監(jiān)督對象發(fā)生了隸屬上的變化，人民代表大會可否就有關(guān)事項對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)詢，這需要明確程序性規(guī)范。從黨內(nèi)監(jiān)督來看，黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，黨的監(jiān)督部門對于相關(guān)行政事務(wù)的監(jiān)督從原來的外部監(jiān)督變成內(nèi)部監(jiān)督，是否會影響監(jiān)督質(zhì)量，這需要加以研究。

（九）行政責(zé)任

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府的內(nèi)在要求，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)就意味著要承擔(dān)行政責(zé)任。反之，承擔(dān)一定的責(zé)任，就應(yīng)該擁有履行其責(zé)任的權(quán)力。行政責(zé)任制度是促使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員正確合法地行使行政職權(quán)的重要保證。合并合署機(jī)構(gòu)雖然對外加掛或者保留行政機(jī)關(guān)牌子，但是保留或加掛牌子的政府機(jī)構(gòu)事實上已經(jīng)成為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨立行政主體資格，不能獨立承擔(dān)行政責(zé)任。合并合署造成黨政機(jī)構(gòu)的名義、權(quán)力、責(zé)任發(fā)生分離，由于各自的職能獨立存在，實際行使行政職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)一旦行政行為違法或者不當(dāng)，卻由不具有獨立行政主體資格的加掛或保留的行政機(jī)構(gòu)牌子承擔(dān)法律責(zé)任，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。實踐中如何防止合并合署機(jī)構(gòu)濫用名義、權(quán)責(zé)脫節(jié)、逃避責(zé)任的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起重視。近年來，為了強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力，我國對行政權(quán)監(jiān)督和行政問責(zé)的制度體系總體形成，監(jiān)督和問責(zé)逐步朝制度化、常態(tài)化、規(guī)范化方向發(fā)展。黨的十八大以來，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任分配機(jī)制在諸多重要行政領(lǐng)域被“黨政同責(zé)”所替代。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定，決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。2018年8月18日，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，違反民主集中制原則，違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大問題的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。憲法法律確立了行政首長負(fù)責(zé)制，并相應(yīng)賦予了行政首長最終決策權(quán)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度;凡屬黨組職責(zé)范圍內(nèi)的事項，應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)原則，由黨組成員集體討論決定。合并合署機(jī)構(gòu)的行政首長在處理行政事務(wù)時，如果行使最終決策權(quán)，則會違反黨組工作條例。陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動的合法化水平》，《法學(xué)評論》，2019年第3期。因決策機(jī)制不同，一旦遇到黨政合并合署機(jī)構(gòu)的行政首長被問責(zé)，這就需要問責(zé)機(jī)制的銜接。

（十）行政救濟(jì)

有權(quán)利，就應(yīng)有救濟(jì)。為保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，必須建立完備的行政救濟(jì)制度，使人民面對違法、不當(dāng)行政行為的侵害，享有申訴、行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，從而發(fā)揮監(jiān)督行政的作用。從行政復(fù)議來看，我國目前行政復(fù)議體制實行“條塊結(jié)合”的管轄模式，塊上的同級人民政府及條線上的上級主管部門均承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)。黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，對行政復(fù)議體制會產(chǎn)生較大影響。比如，將原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)劃入中宣部，中宣部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）牌子、國家電影局牌子。實踐中，如果一個行政相對人因版權(quán)管理行為申請行政復(fù)議，是以中宣部還是以國家版權(quán)局作為復(fù)議機(jī)關(guān)，這需要研究。從理論上說，由于版權(quán)管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，由黨的宣傳部門承擔(dān)版權(quán)管理職責(zé)，如果按照權(quán)責(zé)一致原則要求，可以由黨的宣傳部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)或行政復(fù)議被申請人，但這并不符合《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定。從行政訴訟制度來看，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益可以向法院提起行政訴訟。比如，因電影管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為電影管理行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟，是以黨的宣傳部門還是以電影局作為行政訴訟被告，這也需要研究。雖然有些觀點提出，可以把黨的部門納入行政訴訟被告主體范圍，但是從現(xiàn)行《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定來看，并沒有把黨的部門作為行政訴訟被告的直接依據(jù)。因此，黨政機(jī)構(gòu)合并合署后，對行政救濟(jì)制度的影響深遠(yuǎn)，迫切需要加以研究解決。

三、黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革與行政法理論創(chuàng)新發(fā)展

黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革對行政法和行政法學(xué)產(chǎn)生重要影響。對行政法學(xué)而言，“總結(jié)國家治理創(chuàng)新的經(jīng)驗，特別是政府治理法治化的經(jīng)驗，是當(dāng)前我國行政法學(xué)的重要歷史使命。”姜明安：《新時代我國行政法和行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型和使命》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第8期。行政法理論和實務(wù)界要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，緊緊圍繞機(jī)構(gòu)改革中的新課題，及時加強(qiáng)理論研究，為做好機(jī)構(gòu)改革的后半篇文章提供堅實的理論支撐和智力支持。

（一）關(guān)于行政組織理論

從行政機(jī)關(guān)到行政主體理論，反映了我國行政組織理論不斷創(chuàng)新發(fā)展過程。長期以來，我國行政組織立法較為粗略，與行政體制改革脫節(jié)，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的實踐。“由于我國現(xiàn)行行政組織法立法條文粗略抽象，規(guī)范內(nèi)容脫節(jié)、滯后，難以發(fā)揮對機(jī)構(gòu)改革的引領(lǐng)和保障作用，因此實踐中歷次國家機(jī)構(gòu)改革方案均是由全國人大以立法性決定的方式通過，而非由行政組織法進(jìn)行規(guī)定和保障。”劉小妹：《機(jī)構(gòu)改革與組織法律體系的革新》，《西北大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019年第3期。黨政機(jī)構(gòu)合并合署是對行政機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置、人員編制的融合再造，這些變化應(yīng)當(dāng)由行政組織理論進(jìn)行回應(yīng)。作為行政組織理論，既要關(guān)注傳統(tǒng)行政主體理論，也要聚焦黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革之下的公法人理論。只有理論成熟，才能有力指導(dǎo)實踐?！吨袊伯a(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第11條第2款規(guī)定：“統(tǒng)籌黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或者合署辦公?！痹邳h內(nèi)法規(guī)就黨政機(jī)構(gòu)合并合署作出規(guī)定的情況下，行政組織立法也應(yīng)及時加以規(guī)定，以讓重大改革于法有據(jù)。改革開放以來，我國先后進(jìn)行了8次集中的行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革，不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效，行政組織法定化要求越來越高。“總體而言，無論是職能、機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)以及人員編制等，以后都要法定化，從現(xiàn)在看，有必要加快這個進(jìn)程?！蓖醴澹骸秷远ú灰频刈咧袊厣姓母镏贰?，《行政改革內(nèi)參》，2019年第2期。行政組織立法要圍繞統(tǒng)籌黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以在以下方面著力：一是制定《行政組織法總則》，修改完善《國務(wù)院組織法》，制定?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府組織法、市人民政府組織法、縣人民政府組織法、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織法，構(gòu)建系統(tǒng)完備的行政組織法體系。二是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，用法治思維和法治方式維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，切實把機(jī)構(gòu)編制工作納入法治化軌道。三是行政組織立法要注重實現(xiàn)機(jī)構(gòu)關(guān)系法定化，重點規(guī)范黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系、政府與市場關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系、政府與社會關(guān)系。四是行政組織立法要實現(xiàn)規(guī)范權(quán)力與保障權(quán)利并重，明確行政權(quán)力的組織架構(gòu)和活動原則，為行政權(quán)力的行使設(shè)定邊界，建立健全行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，更好地規(guī)范行政權(quán)力、保障公民權(quán)利。

（二）關(guān)于行政法淵源理論

我國傳統(tǒng)行政法淵源理論重點在于由國家制定或認(rèn)可的，由國家強(qiáng)制力保證實施的法律淵源，而對于包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的調(diào)整廣泛現(xiàn)代社會生活的黨內(nèi)法規(guī)淵源關(guān)注較少。黨政機(jī)構(gòu)合并合署必然要求行政法淵源理論的創(chuàng)新，迫切需要將黨內(nèi)法規(guī)在行政法治中的作用研究放在更加突出位置。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，“無論是黨章、黨內(nèi)法規(guī)或者國家憲法，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現(xiàn)了黨的意志和人民意愿的統(tǒng)一。”王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國高校社會科學(xué)》，2013年第2期。完善中國特色社會主義法治體系，必須注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的科學(xué)化水平。黃樹賢：《大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第269 - 270頁。行政法的淵源主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，除此之外，還有一些特殊的法律淵源，如軍事法規(guī)和軍事規(guī)章，條約和協(xié)定。雖然黨內(nèi)法規(guī)不屬于《立法法》規(guī)定的法律淵源，但是黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度，對黨組織和黨員干部具有普遍拘束力。黨內(nèi)法規(guī)“之所以能構(gòu)成行政法的淵源，是由中國共產(chǎn)黨在整個國家和社會生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位所決定的”。姜明安：《新時代我國行政法和行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型和使命》，《行政改革內(nèi)參》，2019年第8期。為此，合并合署機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第28條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律不一致的，由中央責(zé)令改正或者予以撤銷。這些規(guī)定有利于從根本上避免或減少無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定黨內(nèi)法規(guī)性文件等現(xiàn)象，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。因此，黨內(nèi)法規(guī)性文件出臺前，要通過黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)合規(guī)性和合法性審查。對即將出臺的黨內(nèi)法規(guī)性文件所涉及的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)可能存在的沖突和歧義進(jìn)行專門研究，及時消除規(guī)定之間的不一致甚至沖突，確保法規(guī)性文件的權(quán)威性、合規(guī)性、合法性。鑒于行政法的法律淵源與黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件在國家治理中的適用范圍差異和各自獨特優(yōu)勢，合并合署機(jī)構(gòu)應(yīng)在各自適用范圍內(nèi)進(jìn)行適用，不應(yīng)將國家法律和黨內(nèi)法規(guī)混同適用。

（三）關(guān)于行政行為理論

傳統(tǒng)行政行為理論是以行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的，行政主體身份決定著行政行為屬性。由于合并合署機(jī)構(gòu)在開展行政事務(wù)時身份識別存在一定的模糊性，容易導(dǎo)致行政行為屬性的識別出現(xiàn)困難。比如，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室，一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。2014年8月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》（國發(fā)〔2014〕33號）規(guī)定，為促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益，授權(quán)重新組建的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。2017年6月1日起施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，國家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作。由于國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室，一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列，那么在履行《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的行政監(jiān)管職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)以國家網(wǎng)信部門開展行政管理事務(wù)為宜;如果制定行政規(guī)范性文件，由國家網(wǎng)信部門制定行政規(guī)范性文件，并且按照《立法法》規(guī)定的程序進(jìn)行;對于實施行政許可、行政備案、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政行為時，需要按照相關(guān)法律規(guī)定程序進(jìn)行，對這些行政行為不服，根據(jù)法律規(guī)定依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。綜上分析，傳統(tǒng)行政行為理論在分析行政行為屬性時主要看實施行為的主體身份，如果是行政主體，包括行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，那么其實施行為為行政行為，如果不是行政主體，其實施行為則不屬于行政行為。這種傳統(tǒng)行政行為理論面對黨政機(jī)構(gòu)合并合署實踐的困境是，由于合并合署機(jī)構(gòu)具有黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)兩種身份，如果以黨的機(jī)構(gòu)名義行使行政監(jiān)管職權(quán)，可否認(rèn)定其實施行為屬于行政行為，這需要研究?？傮w而言，對于黨政合并合署機(jī)構(gòu)對外實施行為，凡屬于履行法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行，其實施行為屬于行政行為;凡屬于履行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)以黨的機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行，其實施行為屬于黨務(wù)行為。如果合并合署機(jī)構(gòu)以黨的機(jī)構(gòu)名義對外實施行政行為，可以視為行政行為。

（四）關(guān)于行政程序理論

行政程序是依法行政的關(guān)鍵。傳統(tǒng)行政程序理論重在研究行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，而對于正當(dāng)程序的研究較為缺乏。合并合署機(jī)構(gòu)在開展行政事務(wù)時，由于其具有黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的雙重身份，這就要求其既要嚴(yán)格遵循法定程序，又要遵循黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的正當(dāng)程序。特別是在缺乏法定程序的情形下，合并合署機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)程序的要求對外開展行政事務(wù)。作為行政程序理論應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革的現(xiàn)實需求，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的正當(dāng)程序研究，推動國家法律規(guī)定的法定程序與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的正當(dāng)程序的銜接和協(xié)調(diào)。面對行政程序法律制度并不健全的現(xiàn)實狀況，合并合署機(jī)構(gòu)在開展行政事務(wù)時應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)遵循法定程序和正當(dāng)程序的自覺。由于合并合署機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實執(zhí)法中有兩套程序可供選擇，如果缺乏強(qiáng)有力的程序性的監(jiān)督體系，法律法規(guī)規(guī)定的行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督程序都可能會被規(guī)避，選擇性適用程序或?qū)⒊蔀楹喜⒑鲜饳C(jī)構(gòu)面臨的重要挑戰(zhàn)。如果合并合署機(jī)構(gòu)可以任意規(guī)避法定程序和正當(dāng)程序，并且得不到有效監(jiān)督，這顯然與依規(guī)治黨和依法治國的要求相悖。因此，行政程序理論應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的法定程序向法定程序和正當(dāng)程序并重的角度出發(fā)，進(jìn)一步推動行政程序與黨務(wù)程序的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建明確的行政程序和黨務(wù)程序適用范圍、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

（五）關(guān)于行政監(jiān)督和救濟(jì)理論

由于黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革實現(xiàn)了行政主體再造，促進(jìn)黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)融合，這必然對行政監(jiān)督和救濟(jì)理論產(chǎn)生重要影響。黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制作出部署。黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革必然要求行政監(jiān)督和救濟(jì)理論，從傳統(tǒng)的行政監(jiān)督和救濟(jì)的單向視角向規(guī)、紀(jì)、法貫通的監(jiān)督制度體系轉(zhuǎn)變，建立黨務(wù)和行政并行的監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化對合并合署機(jī)構(gòu)實施行政行為的監(jiān)督，圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，通過黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等，完善及時發(fā)現(xiàn)問題的防范機(jī)制、精準(zhǔn)糾正偏差的矯正機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。以人大監(jiān)督為例，“除了立法，人大的預(yù)算權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)同樣為代議機(jī)關(guān)控制行政權(quán)的重要手段，這些手段不得在黨政合并合署改革后被弱化。特別是在財政方面，新機(jī)關(guān)的一切財政活動仍應(yīng)在人大預(yù)算授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并相應(yīng)地接受監(jiān)督?！标愓鳎骸饵h政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動的合法化水平》，《法學(xué)評論》，2019年第3期。黨和國家監(jiān)督體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，監(jiān)督監(jiān)察是國家治理的重要手段。協(xié)同監(jiān)督是完善權(quán)力配置和運行制約機(jī)制的重要保障?！皬?qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督，必須切實加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，推動黨內(nèi)各項監(jiān)督協(xié)調(diào)聯(lián)動，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通，使各項監(jiān)督制度形成合力、相得益彰，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！毙づ啵骸稄?qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督》，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2019年版，第369頁。統(tǒng)籌協(xié)同、貫通銜接、一體推進(jìn)是黨中央推進(jìn)全面深化改革的重要思想方法和工作方法。當(dāng)前，黨和國家監(jiān)督體系的總體框架已形成，下一步要著力實現(xiàn)各項監(jiān)督制度的銜接協(xié)同，把集中統(tǒng)一的制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，降低工作成本和損耗，提高治理效率和效能。行政監(jiān)督理論要緊緊圍繞協(xié)同監(jiān)督要求，對黨政合并合署機(jī)構(gòu)的監(jiān)督從原來行政監(jiān)督的分散監(jiān)督向協(xié)同監(jiān)督轉(zhuǎn)換，盡快實現(xiàn)行政監(jiān)督理論轉(zhuǎn)型。黨政機(jī)構(gòu)合并合署改革對行政救濟(jì)制度影響也很大。對于合署辦公而言，仍然可以按照現(xiàn)行《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)，合署機(jī)構(gòu)可作為行政復(fù)議被申請人或行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也可作為行政訴訟被告。對于合并設(shè)立來講，是由黨的機(jī)構(gòu)履行相關(guān)管理職責(zé)，以對外加掛或保留行政機(jī)構(gòu)牌子名義行使行政職權(quán)，盡管有觀點提出由黨的機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)或行政訴訟被告，應(yīng)當(dāng)說這種觀點不符合憲法法律規(guī)定，也沒有法律和司法解釋的依據(jù)，因此繼續(xù)由對外保留或加掛牌子行政機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)或行政訴訟被告較為合適。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）