中小學(xué)、幼兒園陪餐制度合理性透視與制度完善

摘要：食品安全問題始終是我國社會(huì)的熱點(diǎn)問題，中小幼陪餐制度是國家為了保障校園食品安全，加強(qiáng)學(xué)校食品安全自我管理而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。從陪餐制度設(shè)計(jì)入手，依據(jù)制度合理性理論分析，陪餐制度的制度框架、功能定位的合理性主要體現(xiàn)在其制度內(nèi)與制度外的和諧。陪餐制度的完善可從以下幾個(gè)方面展開：（一）明晰制度規(guī)則，完善陪餐制度設(shè)計(jì);（二）完善相關(guān)法律制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度;（三）完善配套措施，建立長久有效的機(jī)制。

關(guān)鍵詞：食品衛(wèi)生安全;陪餐制;制度設(shè)計(jì);制度合理性

中圖分類號(hào)：F203文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）22-0094-03

一、 問題的提出

根據(jù)教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐陪餐制度，每餐均應(yīng)當(dāng)有學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同用餐，并做好陪餐記錄，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過程中存在的問題。陪餐制度的目的，是為了更好地保障校園食品安全。但是，在陪餐制度出臺(tái)后，發(fā)生的各類校園食品安全事件，如營養(yǎng)餐被傾倒，牛奶過期，大米鎘超標(biāo)等，讓人對(duì)這項(xiàng)制度的有效性不得不產(chǎn)生質(zhì)疑。校園食品安全作為食品衛(wèi)生安全的重要組成部分，牽動(dòng)著全國人民的心，必須夯實(shí)制度建設(shè)以守護(hù)校園食品安全。但學(xué)界對(duì)此項(xiàng)制度的研究重在描述，缺乏學(xué)理化的研究。本文試圖從陪餐制的制度設(shè)計(jì)入手，對(duì)現(xiàn)有陪餐制度的合理性進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上分析陪餐制存在的問題并提出建議，以期對(duì)陪餐制度的完善提供參考與借鑒，為保障校園食品安全提供新的視角。

二、 陪餐制度設(shè)計(jì)

（一） 制度框架

陪餐制度的制度框架是回答“是什么”與“怎么樣”的。根據(jù)教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》的第二條規(guī)定，陪餐制度是服務(wù)于學(xué)歷教育的各級(jí)各類學(xué)校、幼兒園集中用餐的食品安全與營養(yǎng)健康管理的一項(xiàng)制度。集中用餐是指學(xué)校通過食堂供餐或者外購食品（包括從供餐單位訂餐）等形式，集中向?qū)W生和教職工提供食品的行為。根據(jù)規(guī)定，中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐陪餐制度，每餐均應(yīng)當(dāng)有學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同用餐，做好陪餐記錄，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過程中存在的問題。有條件的中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立家長陪餐制度，健全相應(yīng)工作機(jī)制，對(duì)陪餐家長在學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康等方面提出的意見建議及時(shí)進(jìn)行研究和反饋。

現(xiàn)行陪餐制度主要機(jī)制有兩個(gè)部分組成，一是學(xué)校相關(guān)人員陪同就餐，制定陪餐記錄。二是發(fā)現(xiàn)問題研究反饋。但是，從官方發(fā)布的制度文本可知，這項(xiàng)制度還是比較模糊，對(duì)相關(guān)執(zhí)行人員、作用機(jī)制、操作規(guī)范等并沒有明確規(guī)定，各省和各學(xué)校等都可以根據(jù)實(shí)際情況自行解釋。比如，《上海市校園食品安全守護(hù)行動(dòng)實(shí)施方案（2020—2022年）》中規(guī)定建立學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人陪餐制度。中小學(xué)、幼兒園要按照《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》《關(guān)于落實(shí)主體責(zé)任強(qiáng)化校園食品安全管理的指導(dǎo)意見》（市監(jiān)食經(jīng)〔2019〕68號(hào)）要求，制定陪餐制度和計(jì)劃，明確陪餐人員和要求，做好陪餐記錄。

（二） 功能定位

陪餐制度的功能定位是回答“為什么”的，制約著陪餐制度的實(shí)施成效?！秾W(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》總則第一條就指出制度目標(biāo)，即“保障學(xué)生和教職工在校集中用餐的食品安全與營養(yǎng)健康，加強(qiáng)監(jiān)督管理”，可以看出陪餐制度的第一種功能就是保障功能，發(fā)現(xiàn)校園食品安全存在的弊端，討論和解決食品安全和食堂管理中的問題。因此，保障校園食品衛(wèi)生安全是實(shí)施陪餐制度的首要因素。其次，陪餐制度還具有服務(wù)性，所謂服務(wù)性就是服務(wù)于學(xué)生和家長，為學(xué)生營造安全衛(wèi)生的就餐環(huán)境，提供營養(yǎng)健康的飯菜;對(duì)于家長及時(shí)反映的關(guān)于食品安全和營養(yǎng)健康的問題及時(shí)研究和反饋，使學(xué)生家長了解學(xué)校食品安全情況，保障家長的知情權(quán)。

三、陪餐制度的合理性分析

（一）制度的合理性

所謂合理性分析是德國著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的重要理論之一。馬克思在闡釋這一理論時(shí)，將合理性分成工具合理性和價(jià)值合理性，將這一邏輯移植到制度研究上，制度的合理性便可劃分為兩個(gè)維度：第一，制度的工具合理性可理解為制度作為工具在處理實(shí)際社會(huì)問題上的效力，即制度效力實(shí)現(xiàn);第二，制度的價(jià)值合理性是指制度本身的價(jià)值取向，即制度價(jià)值正當(dāng)。這兩種合理性成分在不同制度中有不同的表現(xiàn)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人諾斯指出：“制度是由非正式約束和正式的法規(guī)組成的”。據(jù)此，柯武剛和史漫飛的界說更為清晰，他們依據(jù)規(guī)則的起源將制度劃分為非正式制度和正式制度，正式制度是被國家權(quán)力或者公共權(quán)威組織等設(shè)計(jì)的，具有明確社會(huì)目標(biāo)，并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的一些行為規(guī)范，如成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等。陪餐制度是國家為了解決現(xiàn)存的學(xué)校食品安全問題而設(shè)計(jì)出來的，規(guī)范學(xué)校餐飲相關(guān)人員的行為規(guī)則，是一項(xiàng)保障校園食品安全的正式制度。

在審視制度的合理性時(shí)，因?yàn)檎街贫仁菫榱藢?shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)而被設(shè)計(jì)出來的，所以其工具合理性成分要大于價(jià)值理性，因而審視制度的合理性就是審視制度設(shè)計(jì)是否滿足實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的要求。一些學(xué)者在如何審視正式制度的合理性的問題上提出很多理論，總結(jié)下來可以分成兩個(gè)維度：一是制度內(nèi)和諧，制度實(shí)現(xiàn)預(yù)期功能要依靠具體的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)保證制度設(shè)計(jì)滿足實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期功能的需求，如制度的實(shí)施主體，作用機(jī)制，操作規(guī)范等。二是制度外和諧，即制度與制度環(huán)境的契合程度，所謂制度環(huán)境有兩個(gè)方面：首先，一項(xiàng)制度是不能獨(dú)立發(fā)揮作用的，它需要與其他相關(guān)制度相互配合形成系統(tǒng)才能最大限度地起作用，因此，應(yīng)保證其與既有的制度可以相容，保證它們之間的和諧。其次，制度總是處在一定范圍的環(huán)境中，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境特點(diǎn)，因此制度要發(fā)揮作用就必須要與其所處于的環(huán)境相契合。以下我們從這兩個(gè)維度分析陪餐制度的合理性。

（二）陪餐制度的合理性分析

1.制度內(nèi)和諧

激勵(lì)相容原則最早是由2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫維茲提出的。所謂激勵(lì)相容原則，簡單來說，是指管理制度設(shè)計(jì)可以使制度執(zhí)行者的個(gè)人利益需求與制度的社會(huì)利益需求保持一致。

陪餐制度設(shè)計(jì)遵循了這一原則，陪餐制度的行動(dòng)主體是學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人，制度邏輯是將學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生的利益捆綁起來，倒逼學(xué)校高度重視食堂飯菜的質(zhì)量和安全，從而達(dá)到制度的自運(yùn)行，通過制度設(shè)計(jì)激勵(lì)行為主體實(shí)現(xiàn)制度預(yù)期目標(biāo)，即保障食品衛(wèi)生安全。陪餐制度將學(xué)校校長或者相關(guān)人員與該學(xué)校食堂的食品安全狀況聯(lián)系起來，“激勵(lì)相容”的條件因此得以滿足，進(jìn)而形成學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人如果要保障自己的利益不受損失就要盡力保障校園食品衛(wèi)生安全的結(jié)果。所以陪餐制度的設(shè)計(jì)在一定程度上是具備合理性的，其制度設(shè)計(jì)與制度預(yù)期效果是相匹配的。但是，合理的制度設(shè)計(jì)還不能保障制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制度想要達(dá)到預(yù)期效果，還需要能夠保障制度有效執(zhí)行的機(jī)制，陪餐制度設(shè)計(jì)在制度邏輯上是自我監(jiān)督。理性選擇制度主義理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)為前提，認(rèn)為個(gè)人效用最大化是個(gè)體的基本動(dòng)機(jī)，個(gè)人可能會(huì)基于自身利益考慮而選擇執(zhí)行與否。因此，陪餐制度還必須設(shè)計(jì)保障制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，以彌補(bǔ)陪餐制度自己監(jiān)督自己的缺漏。

2.制度外和諧

陪餐制度的制度目標(biāo)是保障學(xué)校食品安全衛(wèi)生，而既有食品衛(wèi)生安全監(jiān)管體制也同樣負(fù)有監(jiān)管校園食品衛(wèi)生的功能?！秾W(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第二章規(guī)定了管理體制，包括地方教育部門、食品安全監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生健康主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)都在學(xué)校食品衛(wèi)生安全監(jiān)管工作中負(fù)有責(zé)任。與之相比，陪餐制度的制度效力不足，不足以獨(dú)立保障校園食品衛(wèi)生安全，這是因?yàn)?，第一，陪餐制度?zhí)行的階段是學(xué)校食品供應(yīng)這條鏈上的“最后一公里”，而食品安全問題根本來源于食材本身，食品生產(chǎn)過程的問題，在沒有解決食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，僅從餐桌上來杜絕食品安全問題是不可能的;第二，陪餐制度蘊(yùn)含的專業(yè)度不夠，食品衛(wèi)生安全不僅僅是餐桌上，包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)和營養(yǎng)健康監(jiān)測等專業(yè)性較強(qiáng)的工作，而負(fù)責(zé)陪餐的領(lǐng)導(dǎo)大多都是學(xué)校負(fù)責(zé)管理工作、行政工作的人員，對(duì)于食品安全很大程度上了解不深;第三，我國大部分學(xué)校與其食堂并不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，學(xué)校和食堂的關(guān)系則傾向于合作，甚至存在更復(fù)雜的利益關(guān)系，很多學(xué)校并沒有相應(yīng)的規(guī)定。從《規(guī)定》看，負(fù)責(zé)所屬地區(qū)學(xué)校食品衛(wèi)生監(jiān)管的是政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，陪餐制度發(fā)揮的效力有限?？偠灾?，陪餐制度只是一種補(bǔ)充和輔助，它確實(shí)能在既有的制度體系中充分保障學(xué)校食堂基本的食物安全，但是同時(shí)也只能在一定時(shí)間范圍內(nèi)發(fā)揮效力，不是整治食堂的根本之策。保證學(xué)校食品安全，還需要完善國家食品衛(wèi)生安全監(jiān)管體系，建立健全食品安全相關(guān)的法律制度，根本整治食品安全大環(huán)境。

四、制度反思與建議

綜上所述，作為一項(xiàng)為保障校園食品安全建立的正式制度，陪餐制度雖然符合制度合理性的一些要求，如激勵(lì)相容原則的運(yùn)用等，但是同時(shí)也存在一定程度不合理成分。從制度內(nèi)和諧的維度上講，陪餐制度存在監(jiān)管機(jī)制的缺失問題;從制度外和諧的維度上講，陪餐制在與國家食品安全監(jiān)管體系的配合上、與國家食品安全質(zhì)量的大環(huán)境的契合程度上存在效力不足的問題。正因?yàn)槿绱?，在這項(xiàng)制度出臺(tái)后，校園食品安全形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻。在此，本文就陪餐制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，為完善陪餐制度，保障校園食品安全提出幾點(diǎn)建議。

（一）明晰制度規(guī)則，完善陪餐制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的原則之一就是具有明確性，含糊不清在一定程度上會(huì)造成制度執(zhí)行中的制度變形現(xiàn)象。各學(xué)校為了減少制度對(duì)自己行為的約束，規(guī)定可能會(huì)過于籠統(tǒng)，大而化之，這樣執(zhí)行者就可以隨意解釋，這在一定程度上會(huì)影響制度的預(yù)期效果。陪餐并不是讓校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)生“吃頓飯”這樣簡單，而是要求其有強(qiáng)烈的問題意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，落實(shí)校園監(jiān)管主體責(zé)任。因此，各省市和學(xué)校在建立陪餐制度時(shí)需要細(xì)化制度規(guī)則，使之具備可操作性。一是明確行為主體，即學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人，可以建立一個(gè)由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人組成的陪餐團(tuán)隊(duì);要賦權(quán)于家長，建立家長陪餐制度，家長是孩子的監(jiān)護(hù)人，比任何人都更加關(guān)心孩子在學(xué)校的安全、健康狀況，只有為家長賦權(quán)，發(fā)揮他們對(duì)學(xué)校、食堂的監(jiān)督作用，才能最大限度地降低學(xué)生飲食的安全隱患，打造干凈放心的就餐環(huán)境。二是明確操作規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，即如何衡量一頓飯的食品安全質(zhì)量和營養(yǎng)健康質(zhì)量，使之明確化。三是建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，學(xué)校自身要建立起保障陪餐制度長久有效實(shí)施的監(jiān)管措施。

（二）完善相關(guān)法律制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度

首先，保障校園食品安全的首要前提是要建立健全法律制度來規(guī)范我國食品安全大環(huán)境，健全食品安全監(jiān)管體系和標(biāo)準(zhǔn)化管理，依據(jù)法律制度去管控供貨商，去管理食堂經(jīng)營者，讓違法成本足夠高，才能真正杜絕食品衛(wèi)生安全事件的發(fā)生。其次，要保證陪餐制度不打折扣地施行。校園食品安全得到有效保障，不僅需要學(xué)校的自我監(jiān)督，還需要上級(jí)監(jiān)督及外部監(jiān)督體制發(fā)揮及時(shí)有效的監(jiān)管措施。一方面，監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)需要社會(huì)各界，包括學(xué)校、家庭、社會(huì)、政府、監(jiān)管部門、行業(yè)共同履行和聯(lián)動(dòng)，建立起多方協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度。另一方面，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”，建立公開透明的監(jiān)督機(jī)制。比如，現(xiàn)有的相關(guān)微信APP便給多方主體提供了監(jiān)管平臺(tái)，有效促進(jìn)信息的公開和監(jiān)管的透明。

（三）完善配套措施，建立長久有效的機(jī)制

陪餐制度是一項(xiàng)需要長久實(shí)施才能達(dá)到成效的制度。但是，食品衛(wèi)生的自身性質(zhì)決定解決其問題不可能一蹴而就。一日三餐，一年365天，如果天天都進(jìn)行陪餐，頓頓都進(jìn)行陪餐，這必然要消耗時(shí)間、人力和制度等成本，在實(shí)施中很可能會(huì)因?yàn)榉N種原因被中斷。而且，學(xué)校食堂的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要對(duì)制度執(zhí)行力和執(zhí)行過程不斷細(xì)化、嚴(yán)格化和標(biāo)準(zhǔn)化，既要保證制度的層層落實(shí)，又要保證完整的責(zé)任追溯機(jī)制。這些現(xiàn)實(shí)原因要求要建立一系列有關(guān)的配套措施，包括陪餐時(shí)間、人員、機(jī)制、規(guī)范等，也需要監(jiān)管機(jī)制的完善，剛性考核機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等配套措施的健全。如此才能保障陪餐制度的長久有效實(shí)施，做好校園食品安全的“守門員”，守住校園食品安全的第一道防線。

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作者簡介：周圓圓（2000—），女，漢族，內(nèi)蒙古興安盟人，單位為內(nèi)蒙古大學(xué)，研究方向?yàn)檎螌W(xué)與行政學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）