淺談中國(guó)古代直訴制度及其對(duì)中國(guó)現(xiàn)代信訪制度的啟示

摘要：直訴制度是中國(guó)古代長(zhǎng)期存在的特殊訴訟制度，雖在清朝滅亡后消失，但其思想為現(xiàn)代社會(huì)繼承，這就是信訪制度。信訪制度在倫理政治、教化倫理、設(shè)立目的、制度功能、法理基礎(chǔ)上與直訴有相似之處。雖然信訪在繼承的過(guò)程中具有直訴制度的優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)施過(guò)程中仍沒(méi)有走出直訴的困境。建議從以下三方面進(jìn)行信訪制度的改革：（一）推進(jìn)司法改革是根本出路;（二）準(zhǔn)確定位信訪機(jī)構(gòu)是改革關(guān)鍵;（三）整理信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)體系，進(jìn)行垂直管理，提升信訪工作人員素質(zhì)，對(duì)非正常上訪行為依法嚴(yán)格管理，公開(kāi)上訪案件的處理過(guò)程和結(jié)果，做到上訪解決機(jī)制透明化。

關(guān)鍵詞：直訴;信訪;繼承

中圖分類(lèi)號(hào)：D929文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）22-0053-03

引言

直訴作為中國(guó)古代百姓伸張正義的一種救濟(jì)途徑，隨著帝制的消失而消亡。但其反映的救濟(jì)思想仍具有強(qiáng)大的生命力，現(xiàn)代社會(huì)通過(guò)吸收借鑒，產(chǎn)生了一種相似的制度設(shè)計(jì)，即為信訪。

陳偉[1]、李蘭雷[2]等分析了直訴對(duì)于信訪的啟示作用。另外，一些學(xué)者的研究以某個(gè)具體朝代為切入點(diǎn)，如胡震在其文章中認(rèn)為清朝的京控輻射的范圍在京城以?xún)?nèi);徐少輝認(rèn)為直訴制度為信訪制度的淵源。在直訴制度性質(zhì)的研究中，有的學(xué)者認(rèn)為直訴制度屬于特殊的司法訴訟制度，是訴訟制度的補(bǔ)充;也有學(xué)者認(rèn)為直訴是集行政與司法于一身的制度。本文以直訴制度作為切入點(diǎn)，探討直訴與信訪之間的關(guān)系及直訴對(duì)信訪的啟示，為信訪制度的完善提供借鑒和可行性建議。

一、我國(guó)古代直訴制度的發(fā)展

（一）直訴制度的概念辨析

“直訴”一詞是當(dāng)今學(xué)者在研究時(shí)總結(jié)的名稱(chēng)。筆者認(rèn)為，要了解直訴的內(nèi)涵，需要辨析直訴與其他制度的區(qū)別。首先，探討直訴與上訴。上訴內(nèi)涵為百姓對(duì)審理機(jī)關(guān)的裁判不服，應(yīng)依照法律規(guī)定的審級(jí)逐級(jí)向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴的訴訟救濟(jì)制度。二者有明顯差異：一是尋求救濟(jì)的單位不同，直訴是直接向最高統(tǒng)治者或其指定機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì);上訴則是訴訟當(dāng)事人依照審級(jí)限制請(qǐng)求上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)案件再次進(jìn)行審理。二是所受限制不同，直訴不受審級(jí)限制，而上訴受到嚴(yán)格的審級(jí)限制。其次，探討直訴與越訴。越訴，即不按照法律規(guī)定的審級(jí)限制越級(jí)上訴。直訴，直接訴諸最高統(tǒng)治者，屬于越訴行為。法律規(guī)定嚴(yán)禁越訴，但卻允許百姓進(jìn)行直訴，使冤情上達(dá)、緩解社會(huì)矛盾，同時(shí)對(duì)直訴又進(jìn)行嚴(yán)格的限制，以防止過(guò)多的越訴，緩解統(tǒng)治的壓力。綜上所述，筆者認(rèn)為，直訴即重大冤情的申冤者可突破法律規(guī)定的申訴程序直接向最高統(tǒng)治者陳述冤情的制度。

（二）直訴制度的歷史發(fā)展

直訴制度可追溯至唐虞時(shí)期。西周時(shí)期出現(xiàn)了“路鼓”“肺石”;漢朝出現(xiàn)“詣闕上書(shū)”;西晉時(shí)期確立登聞鼓制度，此后登聞鼓成為各朝重要的直訴方式;唐朝增設(shè)了邀車(chē)駕，之后各代直訴方式與唐代大致相同;宋建立了專(zhuān)門(mén)處理直訴案件的機(jī)構(gòu);明朝發(fā)明了“叩閽”;清對(duì)直訴的條件規(guī)定較為苛刻，清末設(shè)置大理寺管轄京控案件;辛亥革命爆發(fā)后，封建帝制結(jié)束，直訴制度就此結(jié)束。

二、直訴制度存續(xù)的基礎(chǔ)及其影響

（一）直訴制度存續(xù)的基礎(chǔ)

其一，儒家思想的體現(xiàn)。在國(guó)家治理上，儒家主張“仁政”“德治”。直訴制度施行的目的即是為百姓伸張正義，解決冤屈，體現(xiàn)君主仁政和樹(shù)立恤民的形象。其二，統(tǒng)治者的統(tǒng)治需要。在古代中國(guó)，任何制度制定的目的都是為了穩(wěn)固皇權(quán)，直訴也不例外。統(tǒng)治者借助直訴監(jiān)管地方官吏的施政情況，有效控制地方司法活動(dòng)，加強(qiáng)中央集權(quán)。其三，民眾對(duì)于“清官”的依賴(lài)與期盼。專(zhuān)制統(tǒng)治下司法與行政不分，容易產(chǎn)生官官相護(hù)的腐敗，百姓求告無(wú)門(mén)，只能將主持正義的希望寄托于“公正廉潔”的清官身上。

（二）直訴制度對(duì)中國(guó)古代社會(huì)的影響

首先，直訴制度在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下產(chǎn)生了許多積極影響，主要包括：一是維護(hù)司法公正，減少冤假錯(cuò)案;二是有效監(jiān)督地方，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制;三是冤情上達(dá)，緩解社會(huì)矛盾;四是完善訴訟制度等。其次，直訴制度也產(chǎn)生了一定的消極影響，主要表現(xiàn)為：其一，吏治腐敗，官官相護(hù);其二，直訴能否成功取決于皇帝，具有很大的不確定性;其三，直訴的代價(jià)巨大。

（三）中國(guó)古代直訴制度對(duì)當(dāng)今社會(huì)的影響

直訴制度對(duì)現(xiàn)代社會(huì)有何影響，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行完整全面的分析：

首先，直訴對(duì)當(dāng)今社會(huì)具有一定的積極影響。其一，追求和諧穩(wěn)定。古代統(tǒng)治者推崇無(wú)訟，無(wú)訟所反映的社會(huì)狀況為社會(huì)沒(méi)有尖銳的矛盾，比較穩(wěn)定?，F(xiàn)代社會(huì)出于對(duì)和諧穩(wěn)定的追求設(shè)計(jì)信訪制度以期化解民眾矛盾。其二，“人治”思想的影響。古代人治思維留下的最大遺產(chǎn)為民本思想。直訴就是統(tǒng)治者收集民意，反映百姓愿望的民本制度。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)以現(xiàn)代民主制度繼承古代民本思想，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化，變成“為人民服務(wù)”及“人民公仆”意識(shí)。其三，追求公平正義。直訴條件苛刻，但歷朝歷代依然有直訴的例子，這正是對(duì)公平正義的追求?，F(xiàn)代司法制度相較古代已經(jīng)有很大進(jìn)步，但并不必然會(huì)實(shí)現(xiàn)正義。民眾開(kāi)始不斷用司法制度之外的信訪制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)正義的追求。

其次，其對(duì)當(dāng)代社會(huì)也具有一定的消極影響。其一，降低人們對(duì)法律的信仰。直訴者將冤情訴諸于最高統(tǒng)治者，使得民眾對(duì)統(tǒng)治者能夠解決冤屈深信不疑。中國(guó)社會(huì)發(fā)展至今，民眾內(nèi)心的“人治”思想依然存在，主要表現(xiàn)為有事找領(lǐng)導(dǎo)、相信領(lǐng)導(dǎo)能夠解決一切問(wèn)題等。其二，影響司法權(quán)威。直訴制度已然消失，但部分人在權(quán)益遭受侵害時(shí)仍不相信法律能夠解決糾紛，依然習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找上級(jí)，降低法律和司法權(quán)威。

三、直訴制度與信訪制度的聯(lián)系

筆者認(rèn)為，信訪制度是直訴制度的繼承與發(fā)展，理由如下：

（一）倫理政治

中國(guó)古代社會(huì)倫理道德與政治法律高度結(jié)合，這是穩(wěn)定治理社會(huì)的有效方式，而中國(guó)古代司法與行政合一，且司法從屬于行政，行政權(quán)力大過(guò)法制權(quán)威?，F(xiàn)代社會(huì)的司法與行政已經(jīng)分離，但“有事找政府”的思想依然存在，特別在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有事找政府甚至已經(jīng)成為一種習(xí)慣。

（二）教化倫理

中國(guó)古代社會(huì)強(qiáng)調(diào)無(wú)訟，統(tǒng)治者希望利用倫理道德定分止?fàn)帲癖娡ㄟ^(guò)說(shuō)理解決糾紛，訴訟只在調(diào)解不通或者嚴(yán)重違禮的情況下使用。在信訪處理過(guò)程中，地方官員通常先進(jìn)行說(shuō)理調(diào)解，與傳統(tǒng)的道德教化相類(lèi)似。

（三）設(shè)立目的

任何制度的存在都與政治密不可分。直訴制度的目的顯而易見(jiàn)：樹(shù)立君主正義、愛(ài)民的形象，加強(qiáng)皇權(quán)權(quán)威，維護(hù)其統(tǒng)治。信訪制度是統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)公平正義、有效解決糾紛的有效手段，如今也是黨和國(guó)家加強(qiáng)同群眾聯(lián)系的有效手段。

（四）制度功能

直訴制度具有形式上以及深層次的功能。形式上的功能即為伸張正義。信訪制度依然可以體現(xiàn)此種作用。深層次的功能上，古代君王為了集權(quán)于中央必須掌控地方官員的吏治信息，最高統(tǒng)治者需要借助直訴預(yù)防官僚系統(tǒng)的失控?，F(xiàn)代國(guó)家已然實(shí)行民主制度，但新技術(shù)的發(fā)展和復(fù)雜的人際關(guān)系，亦可阻礙不利于基層官員的信息流傳，中央依然需要對(duì)地方的行政情況進(jìn)行掌握。

（五）法理基礎(chǔ)

直訴制度的法理基礎(chǔ)包括：一是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治，緩和社會(huì)矛盾，即為現(xiàn)代信訪制度體現(xiàn)的秩序價(jià)值;二是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平，統(tǒng)治者為百姓伸冤，實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的公平，即為正義價(jià)值;現(xiàn)代信訪制度的法理基礎(chǔ)還包括對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法制文化的繼承與發(fā)展。

四、古代直訴制度對(duì)現(xiàn)代信訪制度的啟示

建設(shè)法治國(guó)家不僅要進(jìn)行制度創(chuàng)新，更要以史為鑒。下文主要闡述古代直訴制度對(duì)現(xiàn)代信訪制度的啟示：

（一）信訪尚未完全發(fā)揮直訴的積極作用

信訪制度繼承并發(fā)展了直訴制度，可如果以直訴為鏡，就會(huì)發(fā)現(xiàn)信訪制度有一定的不足，具體表現(xiàn)為：其一，相較直訴，涉訴涉法上訪挑戰(zhàn)司法的權(quán)威性。信訪有廣義和狹義之分，人們一般提到的信訪為廣義的信訪[3]。廣義信訪的救濟(jì)機(jī)構(gòu)包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)、黨組織、司法機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、媒體等。在涉訴信訪的處理中，信訪部門(mén)否定法院已經(jīng)生效的判決，更有甚者，司法工作人員為了迎合上級(jí)，不惜改變審判結(jié)果，挑戰(zhàn)司法權(quán)威。其二，相較直訴，無(wú)理信訪激化社會(huì)矛盾。直訴通過(guò)下情上達(dá)，為含冤者提供伸張正義的機(jī)會(huì)，緩解社會(huì)矛盾。信訪制度繼承了直訴下情上達(dá)的思維，但無(wú)理上訪激化了社會(huì)矛盾。主要表現(xiàn)為：一是異常上訪。因案件久拖不決，部分上訪者有時(shí)會(huì)采取較為激烈的方法，如圍追堵截領(lǐng)導(dǎo)、自殘自殺等方式上訪，擾亂社會(huì)秩序。二是解決越級(jí)上訪的方式方法粗暴激進(jìn)。地方政府有時(shí)采取非正常手段，如對(duì)越級(jí)上訪者采用圍追堵截、恐嚇拘禁等手段解決越級(jí)上訪。其三，相較直訴，信訪造成部分民眾對(duì)權(quán)力的崇拜。信訪有時(shí)可以挑戰(zhàn)司法的終局性，導(dǎo)致部分民眾認(rèn)為權(quán)力越大就越能解決問(wèn)題，造成部分民眾對(duì)權(quán)力的盲目推崇。其四，相較直訴，信訪尚未完全發(fā)揮監(jiān)督官員依法行政的作用。直訴制度一個(gè)積極的作用即是督促下級(jí)官員，加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督?，F(xiàn)今中國(guó)實(shí)行民主集中制，中央依舊要對(duì)地方官員治理進(jìn)行有效監(jiān)管。信訪制度的設(shè)計(jì)施行反映了中央監(jiān)督地方的作用。但在具體的案件處理中，由于上訪數(shù)量眾多，部分上訪者等待時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，此種信訪者被動(dòng)接受的信訪解決方式不能完全發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（二）信訪尚未完全走出直訴的局限

現(xiàn)代信訪吸收了直訴中優(yōu)秀的部分，但是依然沒(méi)有走出直訴的困境：

其一，官場(chǎng)腐敗情況層出不窮。貪官污吏自古便有，因此需要將權(quán)力放在籠子里。腐敗現(xiàn)象屢禁不止，對(duì)于信訪來(lái)說(shuō)，部分官員很難正常地處理案件。而官官相護(hù)問(wèn)題由來(lái)已久，部分官員之間利益鏈條牽涉緊密，即使是上訪也很難促使其拋棄自身利益轉(zhuǎn)而維護(hù)信訪者的合法權(quán)益。其二，存在不確定性。不同信訪機(jī)構(gòu)工作人員存在工作素質(zhì)與對(duì)法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握情況的差異，案件的處理結(jié)果就具有了不確定性。在實(shí)際運(yùn)行中，信訪條例只是作為行政法規(guī)粗略規(guī)定了大體事項(xiàng)，仍然缺乏嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)，解決程序具有不確定性。其三，信訪者代價(jià)較大。古代直訴的代價(jià)主要體現(xiàn)在起訴金、交通費(fèi)及嚴(yán)厲的身體處罰等。信訪則以服務(wù)民眾為目的，無(wú)需繳付費(fèi)用。然而，因含冤而上訪，大多是成年累月，上訪者花費(fèi)的時(shí)間成本、路途成本、食宿成本再加上上訪者的精神損害，其代價(jià)依然較大。其四，信訪管轄范圍過(guò)寬。古代統(tǒng)治者對(duì)直訴往往會(huì)規(guī)定諸多限制，而現(xiàn)代社會(huì)注重公民權(quán)利，信訪作為公民權(quán)利已經(jīng)沒(méi)有了嚴(yán)格限制，其范圍幾乎涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，但是會(huì)造成另一種局面——信訪范圍過(guò)寬、信訪數(shù)量過(guò)多。如果任其無(wú)限發(fā)展，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)任務(wù)量巨大，且會(huì)降低民眾對(duì)法律的信任。

（三）信訪制度的改革

首先，司法改革是根本出路。信訪問(wèn)題現(xiàn)今已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，一些學(xué)者認(rèn)為信訪人治色彩太過(guò)濃厚，阻礙法治進(jìn)程。但筆者認(rèn)為，司法缺乏權(quán)威及公信力，民眾對(duì)司法缺乏信任，才是信訪問(wèn)題出現(xiàn)的根本。司法機(jī)關(guān)審理案件存在一些問(wèn)題，包括部分案件審判不公、效率不高，程序運(yùn)用不合法以及少數(shù)司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)腐敗等問(wèn)題，都在挑戰(zhàn)司法公信力。同時(shí)全國(guó)各地的司法資源分配不均、司法機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)不同等因素也不斷影響司法公正。要解決這些問(wèn)題，必須加強(qiáng)司法規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)司法隊(duì)伍的思想建設(shè)，改善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作。法官隊(duì)伍建設(shè)是進(jìn)行司法改革、提高司法公信力的關(guān)鍵，現(xiàn)今應(yīng)當(dāng)著力提高法官素質(zhì)。提高法官福利待遇及社會(huì)地位，增強(qiáng)其責(zé)任感與榮譽(yù)感，更加忠于司法事業(yè);進(jìn)一步加強(qiáng)法官職業(yè)道德倫理建設(shè)，為法官公正適用法律提供精神力量。

其次，準(zhǔn)確定位信訪機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵。受直訴思想的影響，一些民眾認(rèn)為信訪是窮盡一切救濟(jì)手段后的唯一救濟(jì)方式，也有部分民眾認(rèn)為信訪相比于司法更能處理糾紛，這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)致使信訪定位模糊。筆者認(rèn)為，信訪是獨(dú)立于司法的救濟(jì)方式，是對(duì)現(xiàn)代民主制度的補(bǔ)充，其地位并不高于司法。另外，上文已經(jīng)提到，信訪管轄范圍過(guò)寬，給民眾一種信訪萬(wàn)能的錯(cuò)覺(jué)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)削減信訪的管轄范圍，明確信訪的定位。人民法院的生效判決具有終極性，那么人民法院作出生效判決，各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)尊重且服從。當(dāng)事人對(duì)于生效判決仍有異議的，可以采用法律規(guī)定的申訴方式進(jìn)行申訴，信訪部門(mén)不得否定人民法院的生效判決，即禁止涉訴問(wèn)題的信訪。這樣不僅可以減少信訪案件的數(shù)量，也可以保證司法獨(dú)立與司法權(quán)威。

再次，整理信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)體系。筆者認(rèn)為，應(yīng)將其與行政部門(mén)分離，否則，難免不會(huì)出現(xiàn)偏私的情形。其一，進(jìn)行垂直管理，由國(guó)家信訪局直接垂直領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)信訪局及其他信訪機(jī)構(gòu)，同時(shí)上級(jí)信訪局領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)信訪局工作，下級(jí)信訪局對(duì)上級(jí)及本級(jí)政府負(fù)責(zé)，這樣不僅可以使信訪信息有效溝通，提高效率，還能夠發(fā)揮信訪收集民意、監(jiān)督基層官員的作用。其二，對(duì)非正常上訪行為依法嚴(yán)格治理。中國(guó)古代對(duì)于直訴具有頗多限制，具體體現(xiàn)為地區(qū)限制、處理案件的人員限制以及對(duì)于直訴百姓的人身懲罰。對(duì)于現(xiàn)代非正常上訪的行為，也應(yīng)進(jìn)行一定的限制甚至懲罰。應(yīng)當(dāng)先明確區(qū)分非正常上訪與違法上訪行為，完善違法信訪的懲罰處理辦法。對(duì)于非正常上訪或者無(wú)理上訪行為，可以由公安機(jī)關(guān)或者其他的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)人員進(jìn)行處理;對(duì)于構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法進(jìn)行相應(yīng)的刑事處罰。其三，提升信訪工作人員的素質(zhì)。保證信訪部門(mén)工作人員素質(zhì)至關(guān)重要，在實(shí)踐中可以引進(jìn)部分法律專(zhuān)業(yè)人員，在處理具體信訪案件中更加專(zhuān)業(yè)。其四，應(yīng)該公開(kāi)上訪案件的處理過(guò)程及處理結(jié)果，盡量做到上訪解決機(jī)制的透明化。

結(jié)論

毋庸置疑，古代直訴制度對(duì)現(xiàn)代信訪制度有一定啟示，對(duì)當(dāng)今社會(huì)的影響也有好有壞，且直訴制度是我國(guó)信訪制度的淵源。直訴雖消亡，但其思想與精神卻依然發(fā)揮作用。信訪在繼承直訴的過(guò)程中繼承了其優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)施過(guò)程中卻沒(méi)有充分發(fā)揮，同時(shí)也沒(méi)有走出直訴的困境。針對(duì)這些問(wèn)題，本文做出了一定的解釋?zhuān)云谕ㄟ^(guò)分析直訴制度與信訪制度之間的關(guān)系，以史為鏡，更好地完善當(dāng)代信訪制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳偉.古代直訴制度的現(xiàn)實(shí)意義[N].江蘇法制報(bào)，2007-10-16（1）.

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作者簡(jiǎn)介：晉婷婷（1996—），女，漢族，河南許昌人，單位為北華大學(xué)，研究方向?yàn)樵V訟制度與非訴解決機(jī)制。

（責(zé)任編輯：御夫）