新時(shí)代農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式研究：基于交易費(fèi)用視角

黃礪，姚鈺潔

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中建一局一公司，上海 200000)

一、引言

2014年12月，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，原國(guó)土資源部于2015年3月在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))正式啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱“三塊地”改革)工作。各試點(diǎn)地區(qū)深刻把握中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的歷史方位，聚焦新目標(biāo)，開啟新征程，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。如在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面,參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)架構(gòu)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、范圍、規(guī)則和監(jiān)管措施，初步實(shí)現(xiàn)了與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的“同地同權(quán)同價(jià)”[1]。

在“三塊地”改革啟動(dòng)之初，各試點(diǎn)縣域只能就某項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行單項(xiàng)試點(diǎn)，“有所側(cè)重，防止打通”。由于“三塊地”改革的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性較強(qiáng)，單項(xiàng)推進(jìn)的改革不僅不利于形成系統(tǒng)成果，還各自為政、互相掣肘，降低了改革績(jī)效[2]。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)“三塊地”改革，形成改革合力，2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))；2017年11月，決定將宅基地制度改革拓展到33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))。自此，通過頂層設(shè)計(jì)的適時(shí)調(diào)整，“三塊地”改革實(shí)現(xiàn)了連通互動(dòng)，解決了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的制度痼疾。然而，面對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地制度改革連通互動(dòng)這一新課題，各地均處于摸索之中，并無成熟的模式可供直接模仿。

“三塊地”改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的“一體多面”[3]。在協(xié)同推進(jìn)“三塊地”改革的背景下，大量閑置的宅基地與公益事業(yè)用地需要納入集體建設(shè)用地入市范圍[4]，集體建設(shè)用地的入市試點(diǎn)也能夠倒逼地方政府完善征地制度。各試點(diǎn)縣域結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在細(xì)化入市主客體、拓寬入市途徑、優(yōu)化土地功能結(jié)構(gòu)、推進(jìn)存量集體建設(shè)用地(含集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地)入市等方面進(jìn)行了諸多有益的探索，并出臺(tái)了一批已被實(shí)踐證明的行之有效的原創(chuàng)性制度。本文選取分別代表不同資源稟賦條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“分割登記”模式、“集地券”模式和“土地整備”模式進(jìn)行比較分析，希望在解釋為何不同地區(qū)采取了(或需要采取)不同的入市模式的基礎(chǔ)上，研究不同入市模式各自的適用條件，為總結(jié)“可復(fù)制、能推廣、利修法、惠群眾”的改革經(jīng)驗(yàn)提供政策參考。

二、典型集體建設(shè)用地入市模式解析

20世紀(jì)90年代，集體建設(shè)用地入市制度經(jīng)歷了一個(gè)從管理寬松到全面收緊的轉(zhuǎn)變過程，并引發(fā)了很多征地沖突與集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的蔓延[5]。面對(duì)普遍存在、屢禁不止的集體建設(shè)用地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不少地方政府積極通過地方立法的方式進(jìn)行變通實(shí)踐，呈現(xiàn)出“各摸各的石頭、各過各的河”的改革局面[6]。其中，一些地方政府的變通實(shí)踐可能很好地與社會(huì)現(xiàn)實(shí)性相切合，反映出改革發(fā)展的變革要求，先后涌現(xiàn)了蕪湖“規(guī)劃主導(dǎo)”模式、廣東“同權(quán)市場(chǎng)”模式、重慶“地票”模式、成都“還權(quán)賦能”模式等創(chuàng)新性模式。但“三塊地”改革協(xié)同推進(jìn)的任務(wù)，要求促進(jìn)不同地類之間的靈活轉(zhuǎn)換與創(chuàng)造多樣化的入市路徑，特別是對(duì)于認(rèn)知矛盾凸顯的宅基地制度改革，要求其在“三權(quán)”分置的架構(gòu)下，拓寬宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資本利用空閑農(nóng)房及宅基地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這使得過往較為成功的集體建設(shè)用地入市模式已無法直接與現(xiàn)階段的改革任務(wù)相對(duì)應(yīng)。有鑒于此，本文以是否將宅基地流轉(zhuǎn)納入集體建設(shè)用地入市范圍為標(biāo)準(zhǔn)，并考慮到全國(guó)不同地區(qū)在資源稟賦條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，選取貴州湄潭縣“分割登記”模式、浙江義烏市“集地券”模式和廣東佛山市南海區(qū)“土地整備”模式三種具有典型代表性和可借鑒性的入市模式展開研究。

(一)貴州省湄潭縣：“分割登記”模式

湄潭縣，位于武陵山片區(qū)，全縣總面積1864平方公里，轄12個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道，共137個(gè)村(社區(qū))。根據(jù)《2018年湄潭縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2018年末，全縣戶籍總?cè)丝?1.04萬(wàn)人，常住人口38.32萬(wàn)人，農(nóng)村居民人均可支配收入13351元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32047元/年。作為中西部具有一定典型性的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，湄潭工業(yè)化程度偏低，集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)偏少。該縣合計(jì)107.01公頃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只占集體建設(shè)用地總面積的1.97%，農(nóng)民宅基地(兼具居住與出租、旅館、商鋪等功能)占存量集體建設(shè)用地的絕大部分。并且，由于城鎮(zhèn)化的不徹底，以及諸多歷史遺留問題，農(nóng)村宅基地還普遍存在“一戶多宅”“超標(biāo)多占”“建新不拆舊”等問題。因此，如何打破宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等不同類型土地的分類閑置，允許不同地類在符合規(guī)劃前提下靈活轉(zhuǎn)換，進(jìn)而有效盤活閑置宅基地，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，成了湄潭縣集體建設(shè)用地入市改革的關(guān)鍵。

從集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)高度單一的現(xiàn)狀出發(fā)，湄潭縣探索出“分割登記”模式，即在保障居住需求的前提下，將多余的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并允許其入市交易[7]。具體做法為：首先，以人定面積，按40平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)確定基本居住保障面積，剩余的宅基地按綜合類集體建設(shè)用地地類進(jìn)行分割登記；其次，在符合“村民自愿、村集體同意”的原則下，村民在向村集體繳納資金后，可改變宅基地用途；最后，村民可將多余宅基地的使用權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上出讓、租賃或與社會(huì)資本共建共享。

2017年10月，湄潭縣成功完成全國(guó)第一例宅基地分割登記入市。該縣興隆鎮(zhèn)居民劉啟福向興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社提出分割登記入市申請(qǐng)。經(jīng)興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社同意，興隆鎮(zhèn)人民政府審查，規(guī)劃、國(guó)土部門審核后報(bào)縣人民政府審批，將剩余的綜合類集體建設(shè)用地建筑面積中的169.5平方米進(jìn)行土地評(píng)估，并根據(jù)《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》規(guī)定繳納土地評(píng)估總價(jià)款30%的土地收益金后，參照國(guó)有建設(shè)用地劃撥轉(zhuǎn)出讓方式過戶給興隆鎮(zhèn)龍鳳村村民陳清福。在陳清福繳納相關(guān)稅費(fèi)后，湄潭縣不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心向陳清福依法頒發(fā)《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。在“分割登記”模式下，多余、閑置的宅基地可參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)則入市交易，不僅增加了入市客體，拓展了集體建設(shè)用地入市的范圍和程度，與中西部相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀相適應(yīng)，還有效盤活了各類閑置的農(nóng)村土地資源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了空間承載和資本積累。

(二)浙江省義烏市：“集地券”模式

義烏市位于浙江省中部，轄區(qū)共有8個(gè)街道辦事處、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積1105.46平方公里。根據(jù)《2018年義烏市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2018年末，全市戶籍人口81.84萬(wàn)人，常住人口131.04萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化達(dá)到77.6%，居民人均可支配收入達(dá)到62711元。義烏以小商品集散中心聞名全球，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣(市)排行榜中，常年位居全國(guó)前十位。近年來，義烏市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐不斷加快，特殊的區(qū)位和發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)催生出較高的建設(shè)用地需求。義烏市圍繞“地從哪里來”和“錢從哪里來”這兩大困擾宅基地制度穩(wěn)定有效運(yùn)行的問題，并借鑒浙江省以往建設(shè)用地指標(biāo)各類交易制度的經(jīng)驗(yàn)，推出了建設(shè)用地指標(biāo)交易的升級(jí)版——“集地券”模式[8]。

集地券是指將義烏市域范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括農(nóng)村退出的宅基地、廢棄的工礦建設(shè)用地以及農(nóng)村閑置、低效、散亂的其他建設(shè)用地等)復(fù)墾為耕地，驗(yàn)收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo)憑證。圍繞這一指標(biāo)憑證的形成、交易、收益分配、權(quán)益等環(huán)節(jié)展開設(shè)計(jì)的一系列規(guī)則和組織形式，構(gòu)成了“集地券”模式。集地券可以入市交易或進(jìn)行銀行質(zhì)押，也可以按指導(dǎo)價(jià)由政府回購(gòu)，以確保村民有保底收益。各鎮(zhèn)(街道)形成的集地券，可由各鎮(zhèn)(街道)自行安排用于農(nóng)民建房，這在保障農(nóng)民建房用地需求的同時(shí)，極大地增強(qiáng)了村集體、宅基地使用權(quán)人復(fù)墾形成集地券的積極性。從本質(zhì)上看，“集地券”模式是一種土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的形式，原土地權(quán)利人將土地發(fā)展權(quán)拿到市場(chǎng)上進(jìn)行交易，并按照市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制獲得了大部分的土地增值收益，集地券的轉(zhuǎn)入方則獲得了權(quán)能完善、落地方便的用地指標(biāo)，最終在市域?qū)用嬷亟M優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源。

通過“集地券”模式，原本具有社保性質(zhì)的閑置、低效宅基地，通過空間置換，實(shí)現(xiàn)了向工業(yè)、商業(yè)等高收益用途的轉(zhuǎn)變。相較于全國(guó)其他地區(qū)的各類建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，“集地券”模式具有很強(qiáng)的“升級(jí)換代”意義：相較于鄭州的“復(fù)墾券”，“集地券”可預(yù)支且無須“持券準(zhǔn)入”；相較于重慶的“地票”，“集地券”實(shí)行政府兜底回購(gòu)，有利于保障農(nóng)民權(quán)益；與浙江省湖州市等地的增減掛鉤政策相比，“集地券”實(shí)行臺(tái)賬式管理，使用更加靈活[9]。從更宏觀的層面來看，“集地券”模式把新增建設(shè)用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)和規(guī)劃指標(biāo)合而為一，實(shí)現(xiàn)了“三塊地”改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(三)廣東省佛山市南海區(qū)：“土地整備”模式

佛山市南海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)腹地，毗連廣州，面積1073.82平方公里，轄6個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)街道，共286個(gè)村(社區(qū))。截至2018年末，全區(qū)戶籍人口147.81萬(wàn)人，常住人口290.50萬(wàn)人，居民人均可支配收入達(dá)50753元。20世紀(jì)八九十年代，南海區(qū)就利用集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，被稱為“在集體土地上建起來的城市”。南海區(qū)在集體土地利用上先行先試，在提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的同時(shí)，也帶來了村級(jí)工業(yè)園遍地開花、制造業(yè)“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的難題。在“三塊地”改革啟動(dòng)前，南海區(qū)形成了“3個(gè)50%”的改革僵局，即土地利用強(qiáng)度超過50%、集體建設(shè)用地面積占全區(qū)建設(shè)用地總面積的比重超過50%、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地面積的比重亦超過50%。

面對(duì)“低效、分散、量大”的用地布局問題，南海區(qū)積極探索“土地整備”模式來實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“騰籠換鳥”。2016年，南海區(qū)在前期建立區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村三級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，參照國(guó)有建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，建立起區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)集體土地整備中心(事業(yè)單位)來推進(jìn)集體土地統(tǒng)籌入市。在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，對(duì)缺乏規(guī)劃、布局零散、產(chǎn)業(yè)落后且達(dá)到入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行拆遷、整理、前期開發(fā)與配套設(shè)施建設(shè)，從而提高土地資產(chǎn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)規(guī)?；y(tǒng)籌開發(fā)[10]。由于南海區(qū)在工業(yè)化起步階段，大量家庭作坊以宅基地為載體，采取“前店后廠”的運(yùn)作方式，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地難以嚴(yán)格區(qū)分。為了更為有效盤活低效、閑置宅基地資源，南海區(qū)于2018年3月推出了“地券”制度，從而將土地整備范圍擴(kuò)大到包括宅基地在內(nèi)的全部存量集體建設(shè)用地。

“土地整備”模式實(shí)質(zhì)上是將集體土地管理權(quán)上收至區(qū)、鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)政府，入市主體也相應(yīng)由村集體變?yōu)閰^(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)集體土地整備中心，土地增值收益分配方式由村(居)股東分紅變?yōu)橥恋卣麄渲行陌赐泄軈f(xié)議分配收益。長(zhǎng)期存在的隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村基層組織以及多個(gè)入市主體之間巨額的協(xié)商談判成本，使得“土地整備”模式的推行面臨著一定的改革阻力。

三、比較不同集體建設(shè)用地入市模式的分析框架

(一)影響集體建設(shè)用地入市成本的關(guān)鍵交易屬性分析

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“交易”被認(rèn)為是物品、服務(wù)、信息、權(quán)利在可分辨的界限上的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)是人與人之間的關(guān)系。而交易費(fèi)用則是“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)所需付出的成本或者代價(jià)”，其受到交易頻率、交易不確定性以及資產(chǎn)專用性程度三大類交易屬性的影響[11]。集體建設(shè)用地的入市不僅帶來了集體建設(shè)用地原有物理形態(tài)的改變，還伴隨著項(xiàng)目服務(wù)的轉(zhuǎn)移和各種土地權(quán)利的讓渡，因此，集體建設(shè)用地的入市過程可以被視為是一種“交易”。通過系統(tǒng)整理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)以及對(duì)“分割登記”“集地券”“土地整備”等模式的案例考察，本文認(rèn)為影響集體建設(shè)用地入市交易費(fèi)用的交易屬性包括：區(qū)位條件、成本-收益不確定性、交易規(guī)模、交易主體數(shù)量、交易主體異質(zhì)性以及交易頻率(表1)。

1. 區(qū)位條件。集體建設(shè)用地入市的區(qū)位條件屬于資產(chǎn)專用性的范疇，區(qū)位條件越好，資產(chǎn)專用性的程度就會(huì)越高，相應(yīng)帶來的交易費(fèi)用也會(huì)越高。集體建設(shè)用地入市，從其本質(zhì)來看，是集體土地潛在價(jià)值釋放的過程，而土地價(jià)值的重要表現(xiàn)形式之一就是其具有良好的區(qū)位條件。入市區(qū)域的區(qū)位條件越好，事前的信息搜尋成本、事中的談判成本(如村集體與用地企業(yè)之間的討價(jià)還價(jià)成本)和執(zhí)行監(jiān)督成本(如自然資源管理部門履行行政管理職責(zé)的成本)、事后的違約成本都會(huì)越高，土地的資產(chǎn)專用性程度也會(huì)越高，交易費(fèi)用也相應(yīng)會(huì)越高。

2. 成本-收益不確定性。成本-收益不確定性屬于交易不確定性的范疇，是指集體經(jīng)營(yíng)性用地入市在當(dāng)前所付出的成本以及未來產(chǎn)生的收益的不確定性。由于“有限理性”的存在，具體入市方案的科學(xué)性、土地收益分配的合理性、市場(chǎng)環(huán)境的變化都在相當(dāng)程度上具有不確定性。比如，以商業(yè)開發(fā)為目的的集體建設(shè)用地入市，其中存在著大量的交易風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)不確定性，用地企業(yè)需要在項(xiàng)目啟動(dòng)前進(jìn)行大量的市場(chǎng)調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算，建設(shè)過程中需要嚴(yán)格控制成本投入，后期更需要投入大量的人力物力進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，相較于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的工業(yè)用地出讓，必然會(huì)帶來交易費(fèi)用的大幅上升。

3. 交易規(guī)模。本文所指的交易規(guī)模包含兩層含義：一是集體建設(shè)用地入市項(xiàng)目的面積，入市宗地面積越大，需要進(jìn)行信息采集的物理對(duì)象就越多，這會(huì)顯著提升信息采集成本；二是入市項(xiàng)目所涉及的交易人數(shù)，交易人數(shù)越多，就需要花費(fèi)越多的資源進(jìn)行矛盾處理和利益協(xié)調(diào)。通常來說，如果其他交易屬性保持不變，交易規(guī)模越大，交易的不確定性也會(huì)越高。但需要說明的是，交易規(guī)模并不必然與交易費(fèi)用呈正比關(guān)系，其主要通過交易主體數(shù)量和交易主體異質(zhì)性對(duì)交易費(fèi)用產(chǎn)生影響。

4. 交易主體數(shù)量。參與集體建設(shè)用地入市過程的交易主體數(shù)量(包括村民、村集體、用地單位等)越多，當(dāng)?shù)卣枰龅那捌跍?zhǔn)備工作(比如入市過程中的土地規(guī)劃方案制定、土地交易平臺(tái)搭建、入市地塊監(jiān)管、入市收益分配等)就越復(fù)雜，相應(yīng)的交易費(fèi)用也就會(huì)越高。這一點(diǎn)在涉及宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)的入市試點(diǎn)中表現(xiàn)得尤為明顯。宅基地因其單宗地塊規(guī)模偏小，而涉及的交易主體數(shù)量又偏多，如果以政府主導(dǎo)模式推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必需要付出高額的協(xié)商談判成本。

5. 交易主體異質(zhì)性。同一入市地區(qū)內(nèi)的不同交易主體利益訴求的差異化程度被定義為交易主體異質(zhì)性。一般而言，交易主體異質(zhì)性與交易規(guī)模相關(guān)，交易規(guī)模越大，異質(zhì)性程度也會(huì)越高。交易主體的異質(zhì)性程度較低，交易主體在集體土地入市這件事上越容易達(dá)成一致利益，各交易主體之間的協(xié)調(diào)、溝通成本將大大降低，進(jìn)而降低交易費(fèi)用，提升過程效率。南海區(qū)力推的“土地整備”模式，由于涉及600多個(gè)村級(jí)工業(yè)園的統(tǒng)籌開發(fā)問題，村民個(gè)體、村集體之間的利益訴求各異，達(dá)成共識(shí)的難度較大，導(dǎo)致了交易費(fèi)用的大幅增加。

6. 交易頻率。在集體建設(shè)用地入市的場(chǎng)景下，交易頻率可以理解為是入市地塊被交易的次數(shù)。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明，交易頻率越高，交易費(fèi)用也相應(yīng)越高。相較于商住用途的集體建設(shè)用地項(xiàng)目而言，工業(yè)用途的項(xiàng)目在交易頻率上相對(duì)較低。

(二)集體建設(shè)用地入市模式的選擇機(jī)制

按照交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原則，交易是經(jīng)濟(jì)組織的基本分析單位，而經(jīng)濟(jì)組織的目的在于節(jié)約交易費(fèi)用。為了節(jié)約交易費(fèi)用和提升治理績(jī)效，需要根據(jù)治理對(duì)象的交易屬性，為其匹配最適合的治理結(jié)構(gòu)(1)治理結(jié)構(gòu)是在正式制度安排(如政治制度、法律制度等)的約束作用下，具有特定目的的人或組織在相互依賴、相互影響的行為過程中形成的博弈規(guī)則。通?？梢詫⒅卫斫Y(jié)構(gòu)分為市場(chǎng)制、科層制和混合制。。假如一種治理結(jié)構(gòu)能與某一項(xiàng)交易實(shí)現(xiàn)最佳匹配，那么在該治理結(jié)構(gòu)下的交易將實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用最小化。因此，可以根據(jù)交易屬性的變化，來判斷交易費(fèi)用的高低，進(jìn)而根據(jù)交易費(fèi)用最小化的原則匹配適宜的治理結(jié)構(gòu)，由此形成“交易-關(guān)鍵交易屬性-交易費(fèi)用-治理結(jié)構(gòu)”這一經(jīng)典的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架[12]。在這一分析框架之下，可以從關(guān)鍵交易屬性入手，以實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用的最小化，為不同的交易進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的最優(yōu)匹配[13]。從實(shí)踐來看，當(dāng)面對(duì)不同的交易屬性組合時(shí)，我們可以依托這一分析框架，探討分析不同治理結(jié)構(gòu)(如不同的入市模式)在節(jié)約交易費(fèi)用方面的優(yōu)劣勢(shì)。需要說明的是，我們目前只能定性地判斷在面對(duì)某一關(guān)鍵交易屬性時(shí)，不同的治理結(jié)構(gòu)在節(jié)約交易費(fèi)用方面的優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，而無法進(jìn)行具體數(shù)值上的計(jì)算或總體交易費(fèi)用的加總。但是，我們?nèi)匀豢梢該?jù)此判斷不同的治理結(jié)構(gòu)在同一關(guān)鍵交易屬性上的優(yōu)劣勢(shì)，并據(jù)此為某一個(gè)交易尋找最適合它的治理結(jié)構(gòu)。

具體到集體建設(shè)用地入市上來，治理結(jié)構(gòu)就是在農(nóng)村集體土地的法律制度、財(cái)稅制度、行政管理制度等正式制度安排的約束下，集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同的交易主體之間轉(zhuǎn)移的具體規(guī)則，比如交易主體的資格確定、入市范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)、政府監(jiān)督管理規(guī)范、土地收益分配標(biāo)準(zhǔn)等一系列具體的規(guī)范安排。在集體建設(shè)用地入市改革過程中，無論是按照產(chǎn)權(quán)權(quán)屬劃分的“保權(quán)讓利”模式和“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式[14]，還是按照流轉(zhuǎn)主體劃分的“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式、“政府主導(dǎo)”模式與“政府與市場(chǎng)混合型”模式[15]，抑或是按照驅(qū)動(dòng)因素劃分的“內(nèi)驅(qū)型”模式和“外驅(qū)型”模式[16]，都屬于治理結(jié)構(gòu)的范疇。本文將“分割登記”模式、“集地券”模式和“土地整備”模式這三種包含宅基地入市成分的入市模式視為三種分立的治理結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用“交易-關(guān)鍵交易屬性-交易費(fèi)用-治理結(jié)構(gòu)”這一分析框架，明確不同入市模式的適用條件，以期歸納總結(jié)出可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。

四、不同集體建設(shè)用地入市模式的交易費(fèi)用比較

在“三塊地”改革試點(diǎn)的過程中，由于入市試點(diǎn)地區(qū)在自然稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等方面存在顯著差異，在一地適用的模式并不能簡(jiǎn)單復(fù)制推廣到其他地區(qū)。但對(duì)“關(guān)鍵交易屬性-治理結(jié)構(gòu)”之間邏輯聯(lián)系機(jī)制的分析，卻可以為成功入市模式的推廣應(yīng)用提供可能，為不同地區(qū)根據(jù)其具體的資源稟賦與現(xiàn)實(shí)條件，因地制宜地構(gòu)建多元化的入市模式提供參考借鑒。

考慮到貴州省湄潭縣、浙江省義烏市和廣東省佛山市南海區(qū)在推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革的過程中，所面對(duì)的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)稟賦不同，在市場(chǎng)化的核心價(jià)值取向下，各入市試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了多樣化的入市模式設(shè)計(jì)。為了更為準(zhǔn)確、客觀地對(duì)不同入市模式進(jìn)行比較分析，本文綜合考慮湄潭縣、義烏市和南海區(qū)的改革起點(diǎn)、入市目標(biāo)和入市路徑等相關(guān)因素，選取了與具有直接可比性的備選入市模式與其所實(shí)際選取的入市模式進(jìn)行比較分析，以期解釋不同地區(qū)為何會(huì)采取不同的入市模式以及不同入市模式的適用條件。

(一)貴州省湄潭縣“分割登記”模式分析

如前文所述，湄潭縣的“分割登記”模式允許農(nóng)戶將多余的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并允許其直接入市交易，屬于市場(chǎng)主導(dǎo)的入市模式。在可供湄潭縣選擇的政策工具箱中，同時(shí)也有著農(nóng)民集體自組織入市模式(如成都市郫都區(qū)花牌村通過村民自治推動(dòng)宅基地退出和整理)與政府主導(dǎo)入市模式(如天津市的“宅基地?fù)Q房”模式)可供選擇。運(yùn)用“交易-關(guān)鍵交易屬性-交易費(fèi)用-治理結(jié)構(gòu)”交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，對(duì)“分割登記”模式與其他可供選擇的入市模式進(jìn)行比較分析，可以得出如表2所示的交易費(fèi)用分析結(jié)果。

表2 “分割登記”模式的交易費(fèi)用比較分析

將“分割登記”模式與關(guān)鍵交易屬性逐一進(jìn)行匹配分析：(1)在區(qū)位條件方面，湄潭縣是典型的中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣，大量農(nóng)村人口在外務(wù)工經(jīng)商，于2018年9月退出貧困縣，區(qū)位條件無顯著優(yōu)勢(shì)；(2)在成本-收益不確定性方面，宅基地使用權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上的價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系直接決定，成本-收益的不確定性較高；(3)在交易規(guī)模方面，“分割登記”模式目前主要適用于村民閑置、多余的宅基地，單宗交易規(guī)模較??；(4)在交易主體數(shù)量方面，湄潭縣允許村民作為入市交易的主體，交易主體數(shù)量龐大；(5)在交易主體異質(zhì)性方面，主要是農(nóng)戶將多余、閑置的宅基地使用權(quán)置于二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行交易，交易參與主體的異質(zhì)性較??；(6)在交易頻率方面，村民可將多余宅基地的使用權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上出讓或租賃，交易頻率較高。

進(jìn)一步將“分割登記”模式與農(nóng)民集體自組織模式、政府主導(dǎo)模式進(jìn)行交易費(fèi)用上的對(duì)比，可以得知：“分割登記”模式在交易規(guī)模、交易主體數(shù)量、交易主體異質(zhì)性和交易頻率等因素上具有較好的績(jī)效；而政府主導(dǎo)模式在區(qū)位條件、成本-收益不確定性等因素上具有較好的績(jī)效?？紤]到湄潭縣作為中西部地區(qū)的一個(gè)典型農(nóng)業(yè)縣，存在需要入市流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地(以閑置宅基地為主)多、村落之間發(fā)展差異大、涉及的交易主體數(shù)量多的現(xiàn)實(shí)問題，“分割登記”模式在降低交易費(fèi)用方面總體上優(yōu)于政府主導(dǎo)模式?！胺指畹怯洝蹦Ｊ阶鳛橐环N市場(chǎng)主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了宅基地劃分方法從過往以“戶”為單位向以“人”為單位的轉(zhuǎn)變，能夠根據(jù)村民需求靈活分配宅基地，有效地盤活了閑置宅基地資源，同時(shí)設(shè)置多途徑流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，邁出了從無償?shù)接袃數(shù)年P(guān)鍵一步。通過“分割登記”模式，既有效增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，又可以通過盤活廢棄、閑置的建設(shè)用地來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時(shí)要清醒地認(rèn)識(shí)到“分割登記”模式使農(nóng)戶作為市場(chǎng)交易主體而直接面對(duì)巨大的市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)，可借鑒和吸收農(nóng)民集體自組織模式和政府主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)，降低集體建設(shè)用地入市交易可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和損失，這是進(jìn)一步完善并推廣“分割登記”模式的關(guān)鍵所在。

(二)浙江省義烏市“集地券”模式分析

介于市場(chǎng)主導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)和政府主導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)之間的混合制治理結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)世界中有著多種表現(xiàn)形態(tài)，農(nóng)民集體自組織模式是其中一種，義烏市的“集地券”模式亦是其中一種，其與市場(chǎng)主導(dǎo)模式和政府主導(dǎo)模式的比較分析結(jié)果如表3所示。

將“集地券”模式與關(guān)鍵交易屬性逐一進(jìn)行匹配分析：(1)在區(qū)位條件方面，義烏市是全球最大的小商品集散中心，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)排名中常年位居前十位，對(duì)建設(shè)用地的需求非常旺盛，區(qū)位條件優(yōu)越；(2)在成本-收益不確定性方面，義烏市每年根據(jù)“集地券”取得成本確定指導(dǎo)價(jià)格，在有效期內(nèi)未交易或未使用的“集地券”由政府根據(jù)指導(dǎo)價(jià)收購(gòu)，“集地券”的收益分配也有明確的分成方案，因此，成本-收益是可以預(yù)估的，不確定性較低；(3)在交易規(guī)模方面，根據(jù)義烏市建立的“集地券”項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，立項(xiàng)“集地券”項(xiàng)目149個(gè)、面積2180畝，涉及退出建設(shè)用地的村133個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目14.63畝，交易規(guī)模較大；(4)在交易主體數(shù)量方面，“集地券”的交易一方是產(chǎn)生“集地券”的宅基地使用權(quán)人、村集體經(jīng)濟(jì)組織或政府，另一方則是需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的權(quán)利人，交易主體數(shù)量相對(duì)較大；(5)在交易主體異質(zhì)性方面，由于涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施舊村改造、異地奔小康、更新改造，宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地等耕地復(fù)墾活動(dòng)，交易主體的異質(zhì)性較大；(6)在交易頻率方面，交易雙方圍繞建設(shè)用地指標(biāo)憑證展開交易，交易頻率相對(duì)較低。

與市場(chǎng)主導(dǎo)模式和政府主導(dǎo)模式相比較，“集地券”模式在降低交易費(fèi)用方面的績(jī)效介于二者之間。義烏之所以采取“集地券”模式，其深層次原因是：義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)為主，村民退出集體建設(shè)用地的意愿較高，與政府的利益趨同，村民與政府、村民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的協(xié)調(diào)和溝通成本較低；經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地的需求非常大，形成了較好的供需條件。義烏市政府對(duì)“集地券”的來源、流轉(zhuǎn)以及收益的分配都做了較為詳細(xì)的規(guī)定，雖然增加了政府的政策制定成本、定價(jià)成本與流轉(zhuǎn)過程監(jiān)控成本，但是為集體建設(shè)用地入市提供了清晰的入市原則和良好的政策環(huán)境。與此同時(shí)，借鑒市場(chǎng)主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)，提升農(nóng)民和村集體參與農(nóng)地綜合整治的意愿，擴(kuò)大“集地券”的供給規(guī)模；借鑒政府主導(dǎo)模式的優(yōu)點(diǎn)，降低“集地券”的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并合理分配“集地券”的增值收益，是進(jìn)一步增加“集地券”模式制度改革紅利的重要舉措。

(三)廣東省佛山市南海區(qū)“土地整備”模式分析

佛山市南海區(qū)的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)起步較早，并在南海區(qū)多年的改革實(shí)踐基礎(chǔ)上誕生出一批關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的高水平理論研究成果。村集體自發(fā)流轉(zhuǎn)模式和“土地整備”模式均以市場(chǎng)化的交易方式對(duì)外流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，但在對(duì)內(nèi)整合集體建設(shè)用地和分配流轉(zhuǎn)收益方面分別采取了不同的制度安排，由此也導(dǎo)致其不同的績(jī)效(表4)。

表4 “土地整備”模式的交易費(fèi)用比較分析

將“土地整備”模式與關(guān)鍵交易屬性逐一進(jìn)行匹配分析：(1)在區(qū)位條件方面，南海區(qū)地處珠三角腹地，在20世紀(jì)90年代就以鄉(xiāng)村工業(yè)化的“南海模式”聞名全國(guó)，區(qū)位條件非常優(yōu)越；(2)在成本-收益不確定性方面，由集體土地整備中心按照《托管協(xié)議》的約定，向村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織支付入市收益，成本-收益的不確定性較低；(3)在交易規(guī)模方面，南海區(qū)力圖改變集體建設(shè)用地“小、散、碎”的問題，通過統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與統(tǒng)一招商，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，單宗土地的交易規(guī)模較大；(4)在交易主體數(shù)量方面，由南海區(qū)集體土地整備中心直接對(duì)接用地企業(yè)，交易主體數(shù)量相對(duì)較少；(5)在交易主體異質(zhì)性方面，由于涉及眾多村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民個(gè)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，交易主體的異質(zhì)性較大；(6)在交易頻率方面，前期的調(diào)研規(guī)劃以及地塊的重新整備導(dǎo)致籌備入市的時(shí)間較長(zhǎng)，加之統(tǒng)籌入市實(shí)施難度較大，導(dǎo)致交易頻率較低。

與村集體自發(fā)流轉(zhuǎn)模式相比，“土地整備”模式只在區(qū)位條件屬性上處于劣勢(shì)。南海區(qū)的集體建設(shè)用地入市起步較早，并逐漸形成了村民、村集體與社會(huì)資本共同參與的多元主體聯(lián)合開發(fā)局面。為了扭轉(zhuǎn)土地權(quán)屬不清、缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、利用布局分散、“城不城、村不村”的現(xiàn)象，南海區(qū)通過“土地整備”模式，將用地規(guī)模大且分散在不同村級(jí)工業(yè)園的集體建設(shè)用地集中托管，統(tǒng)一招商與入市。但“土地整備”模式在分配流轉(zhuǎn)收益和穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)于預(yù)期收益的確定性方面，仍然有較大的改善和提升空間。

通過對(duì)三種不同入市模式的交易屬性和交易費(fèi)用的分析，不難看出典型試點(diǎn)縣域的集體建設(shè)用地入市改革都是從自身的特定條件出發(fā)，為了最小化交易費(fèi)用而采取適合的模式。各個(gè)入市模式本身并無優(yōu)劣之分，只是其各自適用的條件有所不同。并且，各個(gè)入市模式也并非盡善盡美，都存在著改善和提升的空間，可借鑒其他模式的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革向著“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”的方向持續(xù)推進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革于2015年啟動(dòng)后，被學(xué)界呼吁多年的農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，已經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上率先得以初步實(shí)現(xiàn)，但宅基地制度改革仍然舉步維艱。根據(jù)中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的安排，將在原有33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的基礎(chǔ)上，再選擇一批重點(diǎn)地區(qū)開展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。隨著農(nóng)村土地制度改革的繼續(xù)深入推進(jìn)，要求“三塊地”改革實(shí)現(xiàn)連通互動(dòng)，打破地類限制、創(chuàng)設(shè)綜合地類、擴(kuò)大入市范圍已經(jīng)成為集體建設(shè)用地入市改革的普遍要求。在試點(diǎn)改革的過程中， 先后出現(xiàn)了湄潭縣的“分割登記”模式、義烏市的“集地券”模式與佛山市南海區(qū)的“土地整備”模式等推動(dòng)宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)籌入市的創(chuàng)新性改革模式。本文在“交易-關(guān)鍵交易屬性-交易費(fèi)用-治理結(jié)構(gòu)選擇”的分析框架下，研究了不同入市模式產(chǎn)生的原因，并對(duì)不同入市模式各自的適用條件進(jìn)行了對(duì)比分析。

綜合本文分析結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：(1)“分割登記”模式作為一種市場(chǎng)主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，通過設(shè)置多途徑流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，邁出了從無償?shù)接袃數(shù)年P(guān)鍵一步，能夠有效盤活閑置的宅基地資源；但如何降低農(nóng)戶直接參與市場(chǎng)交易的風(fēng)險(xiǎn)，是后續(xù)深化改革的關(guān)鍵。(2)“集地券”模式是介于市場(chǎng)主導(dǎo)和政府主導(dǎo)之間的一種混合治理結(jié)構(gòu)，為集體建設(shè)用地入市提供了清晰的入市原則和良好的政策環(huán)境；進(jìn)一步激活了農(nóng)民和村集體的參與意愿，并完善了流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)則，有助于改革紅利的持續(xù)釋放。(3)“土地整備”模式將用地規(guī)模大且分散在不同村級(jí)工業(yè)園的集體建設(shè)用地集中托管，統(tǒng)一招商與入市，有助于克服村集體自發(fā)流轉(zhuǎn)所導(dǎo)致的“小、散、碎”問題；但需要在分配流轉(zhuǎn)收益和穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)于預(yù)期收益的確定性方面做出調(diào)整?？傊?，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，充分釋放農(nóng)村集體土地要素的活力，應(yīng)充分尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方因地制宜、因時(shí)制宜和因人制宜地探索符合自身實(shí)際情況的入市模式，而不是以“照抄主義”的態(tài)度，簡(jiǎn)單地模仿甚至照搬改革要求。地方政府也應(yīng)被賦予一定的改革激勵(lì)和試錯(cuò)空間，在中央決策和地方治理之間尋求平衡，從而建立起“去除內(nèi)外有別的差別空間、去除國(guó)有與集體的歧視空間、去除政府行為的地價(jià)干預(yù)、去除過度安排的空間責(zé)任”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系[17]。