鄉(xiāng)村彈性化治理：一個概念性框架及其三重維度
——基于“國家-社會”關系歷史演進的考量

孫強強，李華胤

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

鄉(xiāng)村治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。從國家治理現(xiàn)代化視角看，鄉(xiāng)村治理具有雙重性，它既是國家治理的基礎，表現(xiàn)為國家治理體系的一部分;又是鄉(xiāng)村自治能力的運用，表現(xiàn)為農(nóng)村公共事務的自我管理[1]。鄉(xiāng)村治理雙重性帶來鄉(xiāng)村治理主體的二元性，即鄉(xiāng)村社會之外的國家和鄉(xiāng)村內(nèi)部的傳統(tǒng)權威，外部國家起整合鄉(xiāng)村作用，鄉(xiāng)村內(nèi)部權威起穩(wěn)定秩序作用。因此實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”需要從國家外部建構和鄉(xiāng)村內(nèi)部提升兩方面進行考量，也需要將鄉(xiāng)村治理置于“國家-社會”關系中考察。回顧中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，傳統(tǒng)時期國家權力相對較弱，很少干預鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村依靠內(nèi)生權威穩(wěn)定秩序，是簡約治理；新中國成立后到集體化階段，國家權力進行鄉(xiāng)村社會“國家化”[2]的過程，全面控制鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村依靠行政權力主導秩序，是全能治理；村民自治制度實行后，國家權力適度退場，鄉(xiāng)村無法依靠內(nèi)生權威維持秩序，呈現(xiàn)“行政吸納自治”[3]的威權治理。由此看出，國家和鄉(xiāng)村社會始終沒有達成良好的調(diào)試關系，呈現(xiàn)此消彼長、力量互斥的結果，割裂了兩者的合意，出現(xiàn)當國家通過政策、資源、制度對鄉(xiāng)村整合時，卻引起村民自治空間萎縮、內(nèi)生治理主體失語和非正式制度弱化等困境。這引起黨和政府高度重視，習近平強調(diào)：要將鄉(xiāng)村治理納入國家治理體系，并積極完善鄉(xiāng)村治理結構。在此背景下，如何協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理主體間的關系，既保證外部國家的整合效能，也保持鄉(xiāng)村的內(nèi)部活力，以形成國家和鄉(xiāng)村社會的互補和合作？為此，需要在“國家-社會”關系中考察國家和鄉(xiāng)村治理存在何種不協(xié)調(diào)因素，并進行結構化修復。

一、“國家-社會”關系下鄉(xiāng)村治理模式的變遷與比較

“國家-社會”關系理論起源于社會契約論，其認為國家從社會產(chǎn)生，公民讓渡權利，訂立契約，將自我解決沖突的權力讓渡給公共權威來保護自身權利?！皣?社會”關系存在兩種沖突，學者將整合能力強的國家稱為強國家，反之為弱國家；將可以對抗國家權力的市民社會稱為強社會，反之為弱社會?！皣抑行恼摗睆娬{(diào)“強國家-弱社會”模式，以黑格爾、埃里克·諾德林格等為代表，認為國家高于市民社會，國家是社會存在的前提和發(fā)展的關鍵；國家可擺脫社會控制，獨立制定政策?！吧鐣行恼摗睆娬{(diào)“弱國家-強社會”模式，以洛克、托克維爾等為代表，強調(diào)國家是對社會的威脅，國家權力會侵犯市民社會，信奉自由主義，反對政府干預。二元對立的國家社會關系引起西方國家和社會種種發(fā)展危機。西方學者重新審視國家和社會的關系，馬克思主義社會學家把統(tǒng)治階級或統(tǒng)治階級與國家聯(lián)合而形成的霸權視作對社會的支配[4]；國家回歸學派提出國家自主性，認為國家追求的目標不僅反映社會利益，也可以獨立于社會而制定政策[5]。新自由主義理論強調(diào)兼顧政府和社會的關系，構建整合能力和控制能力強的強國家、培育自由主義的強社會，實現(xiàn)“強國家-強社會”的新模式。“第三條道路”倡導者提出要突破傳統(tǒng)二元對立的國家社會關系，走出一條國家和社會合作共生的新型道路。米格代爾[6]認為必須平衡看待國家和社會在發(fā)展中的作用，把國家看作社會發(fā)展的一部分，通過兩者合作來實現(xiàn)國家自主性和社會控制的共同發(fā)展。

20世紀90年代以來，“國家-社會”分析框架被引入中國，學者由此不斷探索國家和鄉(xiāng)村的良性互動。主要有兩個研究方向：一是自上而下的宏觀總體研究，即探討國家權力對鄉(xiāng)村社會治理的影響，如項目制、協(xié)商民主制度、精準扶貧、基層建制單元的行政性重組[7]、基層黨建等；二是自下而上的微觀研究，探討鄉(xiāng)村內(nèi)部治理對國家權力的影響，如村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢治理、農(nóng)民上訪、群體性事件等。這些研究總結了國家對鄉(xiāng)村社會的整合邏輯，也反映了鄉(xiāng)村社會對國家權力下沉的回應，對研究當下中國國家和鄉(xiāng)村社會關系提供有益思考。徐勇[8]認為，在改革開放以后，鄉(xiāng)土社會的自治空間越來越大，而且國家政權對鄉(xiāng)土社會的滲透與來自基層官員和鄉(xiāng)土社會公共利益之間出現(xiàn)了張力。這里的“張力”就是指需要將國家和鄉(xiāng)村社會關系進行調(diào)試，實現(xiàn)“強國家-強社會”模式的發(fā)展。強國家指具有強大整合能力，能有效動員社會、汲取資源并進行價值性分配，有足夠的國家能力保障社會成員合法權利的國家；強社會指能夠參與國家建設，提供社會智力，凝聚社會力量支持國家公共政策運行的社會。只有在“強國家-強社會”模式中，才不會出現(xiàn)國家力量侵犯鄉(xiāng)村社會利益及社會力量對抗國家權力的局面，才能提升國家和鄉(xiāng)村社會的張力。

本文在“國家-社會”分析框架下，梳理中國鄉(xiāng)村治理模式的變遷(表1)，以構建“強國家-強社會”的彈性化關系為價值導向，探索國家和鄉(xiāng)村社會的新型發(fā)展模式。

表1 中國鄉(xiāng)村社會治理模式的變遷

鄉(xiāng)村彈性化治理是“強國家-強社會”關系的一種發(fā)展方向，對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有雙重價值：一方面，鄉(xiāng)村彈性化治理是一種治理工具，旨在達成國家和鄉(xiāng)村社會的力量互補，實現(xiàn)雙方彼此合作，促進國家政策的基層執(zhí)行和鄉(xiāng)村社會的善意支持；另一方面，鄉(xiāng)村彈性化治理是一種價值追求，即通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，不斷探索實現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村社會彈性化發(fā)展的邊界和要素。因此需要將國家權力對鄉(xiāng)村社會的整合放在鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基礎上，也需要將鄉(xiāng)村社會能力的提升放在國家能力增長的視域下，以實現(xiàn)國家和社會的彈性化發(fā)展，這樣才能更好地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施及國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

(一)弱國家-強社會：簡約治理

費孝通[9]將中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理總結為“雙軌政治”，為確保國家意志不隨意進入鄉(xiāng)村社會，國家設置了自下而上的政治通道以傾聽民意。黃宗智[10]提出“第三領域”，并用“集權的簡約治理”闡釋帝制時期國家和社會的關系。通過“雙軌政治”和“集權的簡約治理”形態(tài)，可看出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序主要依靠內(nèi)生權威發(fā)揮作用，國家權力在鄉(xiāng)村呈退場狀態(tài)，從周朝設置“鄉(xiāng)官制”實行國家管理，到隋朝設置“職役制”實行半官半民管理，再到北宋中期至清末推行“保甲制”或“里甲制”，實施皇權不下縣的統(tǒng)治技術。這些治理方式屬于“弱國家-強社會”的簡約治理，弱國家指國家權力不過多干涉鄉(xiāng)村社會，與鄉(xiāng)村內(nèi)生權威相比，國家處于弱的態(tài)勢。強社會指鄉(xiāng)村權威在鄉(xiāng)村秩序運行中相對退場的國家權力而言，處于強的態(tài)勢。國家通過賦權發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)部士紳、族長的積極性，保證鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定運行，同時避免國家權力干預鄉(xiāng)村引發(fā)“強社會”的反彈。

簡約治理得以運行的基礎是集權的國家權力得到鄉(xiāng)村社會認同，通過“外儒內(nèi)法”的統(tǒng)治形式表現(xiàn)出來。一方面，國家權力默認鄉(xiāng)村內(nèi)生權威的合法性，士紳、族長等可通過鄉(xiāng)村非正式制度管理村莊，實現(xiàn)儒家“禮治”；另一方面，當內(nèi)生權威無力規(guī)范鄉(xiāng)村秩序時，國家權力會通過“法治”進入鄉(xiāng)村，進行治理干預。簡約治理的目標即“收稅不造反”，國家治理鄉(xiāng)村的方式主要依靠內(nèi)生權威進行文化培育和稅賦征收。

簡約治理下的國家和鄉(xiāng)村社會缺乏彈性，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村內(nèi)生權威在鄉(xiāng)村治理中憑借強勢地位形成穩(wěn)定的治理秩序，這給國家權力帶來挑戰(zhàn)，成為國家發(fā)展不穩(wěn)定的因素。一旦國家權力打破鄉(xiāng)村權威的邊界，鄉(xiāng)村治理權威則會理性地選擇退出或淡出鄉(xiāng)村場域，帶來鄉(xiāng)村失序，即使有其他權威主體替代，也在短時間內(nèi)無法實現(xiàn)高效的秩序重建。因此，在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村自治獨立于國家治理之外，成為一個自主性較強的體系，其治理的有效性完全依賴于有效的治理主體以及依附于其發(fā)揮作用的地方性非正式制度。農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的參與度較低，話語權較弱，鄉(xiāng)村治理形式多樣且自主，但缺乏彈性和韌性。

(二)強國家-弱社會：全能治理

新中國成立后，在計劃經(jīng)濟時期實行全能主義的社會治理，政治機構的權力可以侵入和控制社會每一個階層和每一個領域[11]。全能治理運行的基礎是國家權力過度擴張帶來鄉(xiāng)村社會的依附。在組織構架中，國家權力滲透至最邊遠的鄉(xiāng)村，成立人民公社、大隊等基層組織，牢牢控制農(nóng)民的自由和個人發(fā)展。在經(jīng)濟運行中，通過國家計劃體制，農(nóng)民的行為依附于國家權力，并通過意識形態(tài)宣傳強化鄉(xiāng)村社會的國家認同，動員農(nóng)民參與現(xiàn)代化建設。全能治理中，國家和社會的關系是“強國家-弱社會”模式，強國家并不是指國家綜合能力強，而是指國家權力無處不在，并牢牢控制著鄉(xiāng)村社會，壓縮鄉(xiāng)村內(nèi)生權威的發(fā)展空間，導致鄉(xiāng)村內(nèi)部自主運行的非正式制度趨向瓦解。國家對鄉(xiāng)村的全面干預，短期內(nèi)可實現(xiàn)國家意志的輸入，如開展經(jīng)濟建設，整合意識形態(tài)，提升國家認同；但從長遠來看，會導致鄉(xiāng)村失去發(fā)展的內(nèi)生動力，呈現(xiàn)鄉(xiāng)村社會整體弱的態(tài)勢。

全能治理下的國家和鄉(xiāng)村社會缺乏彈性，表現(xiàn)為國家權力全面下鄉(xiāng)實現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村社會的整合，但強大的國家權力破壞了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生權威的基礎，國家行政命令代替鄉(xiāng)村傳統(tǒng)公共話語，鄉(xiāng)村內(nèi)生的非正式制度被邊緣化，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展被國家捆綁，也限制了國家建構的質(zhì)量。國家和鄉(xiāng)村社會的矛盾主要體現(xiàn)在農(nóng)民對集體化經(jīng)濟模式的抗爭上，如1978年安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽訂分田到戶的“生死狀”引發(fā)改革浪潮，為全國推行家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制奠定了基礎，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

(三)強國家-較弱社會：威權治理

十一屆三中全會后，黨和國家意識到集權化的政治經(jīng)濟和社會管理體制使鄉(xiāng)村社會發(fā)展停滯，國家資源浪費，無法實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制的推行呼吁國家對鄉(xiāng)村松綁，國家如何放權給鄉(xiāng)村成為國家和鄉(xiāng)村社會關系發(fā)展的主基調(diào)。為此國家裁撤人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，確立村民自治制度，國家權力從鄉(xiāng)村退出，實行“鄉(xiāng)政村治”[12]下的村民自治?！班l(xiāng)政村治”也出現(xiàn)了治理困境：一是農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)“懸浮型”[13]關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村缺乏有效管理；二是國家權力退出后，村民賄選、惡霸治村、宗族操控等現(xiàn)象增多，損害農(nóng)民利益；三是農(nóng)民的政治參與被鄉(xiāng)村精英把控，面對利益受損，尋求越級上訪、群體性事件解決，增加鄉(xiāng)村秩序的不穩(wěn)定。

為規(guī)范村民自治運行，國家權力再度回歸：一方面，通過自治組織的行政化提升鄉(xiāng)村治理效率；另一方面，以項目制方式增加對鄉(xiāng)村治理的資源投入，同時進行鄉(xiāng)村法治建構以強化正式制度。但國家權力再次下鄉(xiāng)，帶來威權治理，即建立在集權型治理權力結構和體制之上，以經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定作為基層政府首要治理目標和內(nèi)在驅(qū)動力的鄉(xiāng)村治理方式[14]。威權治理機制是壓力型的科層制，壓力層層傳遞，壓縮村民自治空間；治理手段是政策項目和法律規(guī)章。威權治理也缺乏彈性，主要表現(xiàn)為國家權力對鄉(xiāng)村社會的壓力控制，導致鄉(xiāng)村社會依附于國家行政命令，同時鄉(xiāng)村政治和經(jīng)濟精英主導鄉(xiāng)村話語權，大眾話語失去合理表達途徑。正式制度和非正式制度出現(xiàn)適應性矛盾，村民自治名存實亡。

“強國家-較弱社會”緊張關系表現(xiàn)為群體性事件頻發(fā)，農(nóng)民無法借助鄉(xiāng)村內(nèi)生權威和非正式制度化解利益矛盾，也缺乏利益表達的有效途徑，于是通過極端方式向國家抗爭。如2008年貴州甕安事件、2011年廣東烏坎事件等，群體性事件是國家和鄉(xiāng)村社會緊張關系的縮影，說明了當國家和社會呈現(xiàn)非彈性化關系時，雙方利益沖突會導致矛盾擴大化和尖銳化，農(nóng)民的利益訴求和基層政府的維穩(wěn)壓力成為難以調(diào)和的矛盾體。

從中國“國家-社會”關系歷史演進可看出，國家和鄉(xiāng)村社會存在權力、話語和制度三方面的不均衡，傳統(tǒng)時期“弱國家-強社會”的簡約治理下，國家權力、話語和正式制度薄弱，社會權威、鄉(xiāng)村話語和非正式制度強大，國家的權力、話語和正式制度難以滲透鄉(xiāng)村社會，以至于國家權力一旦過度干預，就會引起鄉(xiāng)村社會反彈，并可能引起鄉(xiāng)村精英領導的農(nóng)民運動爆發(fā)。新中國成立后，在“強國家-弱社會”的全能治理下，國家權力、話語及正式制度發(fā)展壯大，社會權威、鄉(xiāng)村話語和非正式制度被國家力量整合，鄉(xiāng)村社會依附于國家建構，當國家力量退出，鄉(xiāng)村內(nèi)生權威、鄉(xiāng)村話語和非正式制度就會面臨癱瘓，使鄉(xiāng)村陷入失序。改革開放后，在“強國家-較弱社會”的威權治理下，國家權力對鄉(xiāng)村失序階段的內(nèi)生權威進行改造；行政命令通過科層制下達鄉(xiāng)村，內(nèi)生權威話語減弱；國家送法下鄉(xiāng)建構正式制度，鄉(xiāng)村非正式制度空間縮小，村民自治陷入困境。那么如何實現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村社會在權力、話語、制度三方面合作共生，達到“強國家-強社會”的治理模式呢？為此，本文嘗試提出鄉(xiāng)村彈性化治理的概念，并從權力、話語和制度三方面探討其具體內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑。

二、鄉(xiāng)村彈性化治理：一個概念性框架及其理論解釋

(一)鄉(xiāng)村彈性化治理的概念解釋

厘清彈性化治理的概念，要從彈性的物理、生態(tài)和社會領域的研究引入。物理學家霍林最早提出“彈性”概念，工程彈性是“受到短暫沖擊或干擾后，能夠回歸到先前的均衡狀態(tài)”[15]。彼得·霍爾和米歇爾·拉蒙特提出社會彈性是“特定組織、階級、種族、社群或國家中的民眾，在面對挑戰(zhàn)時團結起來以增進自身福利的功能”[16]。隨后， “彈性”概念被引入政府治理、城市治理和國家治理。蓋伊·彼得斯[17]提出彈性政府，“指政府及其機構有能力根據(jù)環(huán)境變化制定相應政策，而不是用固定方式回應新挑戰(zhàn)”。彈性化的國家治理強調(diào)參與主體多元化、治理過程民主化，實質(zhì)上是一種民主化治理模式[18]。當前中國學者對彈性治理的研究聚焦于概念界定和社區(qū)研究，劉慧[16]認為，“彈性治理是將適應風險和承認失敗納入治理考量，通過責任下放、去中心化、能力發(fā)展、指導性方法、社會資本、大數(shù)據(jù)方法來適應外部環(huán)境，而非主動干預的新治理框架”。楊學科[19]提出彈性治理“不只是解決基層問題的方法，更是保持基層社會穩(wěn)定和諧的能力，以及將消極的基層社會問題轉(zhuǎn)化為積極的社會穩(wěn)定過程的社會治理能力”。唐慶鵬[20]認為彈性社區(qū)“指生活在同一地區(qū)或接近相同風險的社會共同體，能在外部風險的沖擊和壓力下，保持基本結構和功能穩(wěn)定并迅速恢復原有狀態(tài)，甚至從改變所帶來新的可能性中實現(xiàn)進一步發(fā)展”。對于鄉(xiāng)村彈性化治理的研究，目前尚不成熟，曹召勝[21]提出鄉(xiāng)村柔性治理是“國家權力介入鄉(xiāng)村社會時，通過分散化的集體動員、親情化的話語體系和多元化的治理技術提升鄉(xiāng)村治理績效”。胡衛(wèi)衛(wèi)等[22]通過權力、話語和技術三重維度闡釋了鄉(xiāng)村柔性治理的具體內(nèi)涵。鄉(xiāng)村柔性治理為鄉(xiāng)村彈性化治理的構建提供了學術基礎，更強調(diào)國家對鄉(xiāng)村社會治理的方式，但沒有將鄉(xiāng)村內(nèi)部治理和國家治理進行互補融合。對于此，唐皇鳳、王豪[23]反思傳統(tǒng)時期的簡約治理和當下的復雜治理，提出可控的韌性治理，以激發(fā)鄉(xiāng)村活力，構建現(xiàn)代國家秩序。曹正漢[24]談到1978年以來國家與社會關系時，認為國家與社會關系的彈性先逐漸增大，后又縮小，同時，提出猜想：在中國，國家與社會關系的彈性與地方政府分權程度存在正相關關系，即地方分權程度提高，將導致國家與社會關系的彈性增大，否則彈性縮小。

基于此，本文提出鄉(xiāng)村彈性化治理的概念，鄉(xiāng)村彈性化治理是指國家權力和鄉(xiāng)村社會權威存在動態(tài)平衡，保持兩者彈性狀態(tài)。通過國家基礎性權力建設、鄉(xiāng)村公共話語體系建設、正式制度和非正式制度耦合，增強國家自主性和鄉(xiāng)村社會的發(fā)展能力，使鄉(xiāng)村能夠在遭遇國家權力過度干預和社會沖突時，保持同國家權力的調(diào)試平衡，既保證國家建構需要，也保持鄉(xiāng)村內(nèi)部秩序的穩(wěn)定和活力，并在國家權力退出鄉(xiāng)村或風險沖擊后，可憑借鄉(xiāng)村內(nèi)部權威、話語和非正式制度，迅速恢復鄉(xiāng)村秩序的治理。鄉(xiāng)村彈性化治理是實現(xiàn)“強國家-強社會”治理模式的重要選擇，即國家和社會之間在“國家權力-社會權威”“精英話語-大眾話語”“正式制度-非正式制度”三方面進行彈性化調(diào)試，使其均能在各自領域發(fā)揮強大作用，走向國家和社會的合作發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)村彈性化治理的三重維度

權力、話語和制度是理解中國鄉(xiāng)村彈性化治理的三個維度。權力維度即鄉(xiāng)村彈性化治理的權力主體，強調(diào)國家基礎性權力和鄉(xiāng)村內(nèi)部權威的彈性發(fā)展；話語維度即鄉(xiāng)村彈性化治理的溝通體系，強調(diào)國家精英話語和鄉(xiāng)村大眾話語的彈性互動；制度維度即鄉(xiāng)村彈性化治理的制度建設，強調(diào)正式制度和非正式制度的彈性融合。本文從權力、話語和制度三個維度探討鄉(xiāng)村彈性化治理的理論內(nèi)涵，及如何實現(xiàn)“國家權力-鄉(xiāng)村權威”“精英話語-大眾話語”“正式制度-非正式制度”三者的彈性化調(diào)試。

1.權力：基礎性權力是鄉(xiāng)村彈性化治理的關鍵變量

馬克斯·韋伯[25]認為現(xiàn)代國家是地域性的強制組織，強制性權力是獨裁官僚政治的暴力基礎，造成政治權力對社會不可抗拒的進攻，對此韋伯發(fā)問：國家權力全面控制社會生活，如何反擊國家機器呢？邁克爾·曼[26]對此回應，他認為權力有兩種屬性：專斷性權力和基礎性權力。專斷性權力是指針對市民社會的國家單方面權力，依靠國家精英運作，缺乏和市民社會有效協(xié)商；基礎性權力是中央集權國家的制度能力，通過國家基礎協(xié)調(diào)社會生活，使權力進入社會并落實權力意志。專斷性權力依靠國家暴力進行統(tǒng)治，不尊重社會民意，造成國家和社會割裂，是短暫的威權統(tǒng)治；基礎性權力依靠國家和社會互動，將國家權力和社會權威合理調(diào)試，把協(xié)商作為公共利益達成的方式，是協(xié)商的民主型治理。以強化專斷性權力為基礎的國家對社會嚴密控制并帶來社會發(fā)展停滯，形成帝國主義和威權主義；以強化基礎性權力為基礎的國家和社會能進行良好協(xié)商，形成基層自治和民主制。

國家基礎性權力是雙向車道，它通過和社會協(xié)商貫穿社會。那么如何保持國家對鄉(xiāng)村社會進行有效整合，同時也讓鄉(xiāng)村社會支持國家呢？國家基礎性權力和鄉(xiāng)村社會權威的彈性化調(diào)試是關鍵。如果國家基礎性權力通過強硬的行政命令進入鄉(xiāng)村，就演變?yōu)閷嘈詸嗔?，壓制鄉(xiāng)村發(fā)展活力；如果國家基礎性權力在鄉(xiāng)村社會構建不足，將會造成鄉(xiāng)村權威和國家抗衡，影響國家對鄉(xiāng)村有效整合。因此，國家基礎性權力是實現(xiàn)鄉(xiāng)村彈性化治理的關鍵變量。

鄉(xiāng)村彈性化治理是新的治理構架，它不是國家權力和社會權威分離，實行“雙軌政治”，也不是國家權力退出鄉(xiāng)村社會，實行“社會自治”，而是服務于全面推進國家治理體系現(xiàn)代化的目標，是探索國家和鄉(xiāng)村社會良好互動合作的嘗試。鄉(xiāng)村彈性化治理需要國家權力在場，才能保證公共政策的有效落地，如果沒有國家權力保障，國家對鄉(xiāng)村社會的整合就變得困難，同時鄉(xiāng)村社會權威也將失去外部制約，容易陷入局部的地方主義。

2. 話語：家戶公共話語體系是鄉(xiāng)村彈性化治理的主要載體

中國鄉(xiāng)村社會秩序的運行以家戶為基本單位，家戶是中國本源性傳統(tǒng)，是基本經(jīng)濟單元、社會單元和政治單元[27]。家戶作為寓血緣、生產(chǎn)、政治于一體的基本單位，具有相對獨立性，所有人都是國家的“編戶齊民”，相互之間不再有人身依附關系[28]。因此，鄉(xiāng)村彈性化治理以家戶為單位，從家戶公共話語權和公共話語場角度理解鄉(xiāng)村話語秩序有理論和實際意義。話語權和話語場來源于哈貝馬斯提出的“公共領域”[29]，家戶話語權指家戶作為一個治理單元和利益共同體，以家戶利益為基礎進行話語表達，影響村莊公共行動的達成。公共話語場是基于溝通與交往理論產(chǎn)生的公民表達場所，作為平等交流對話的場所，它是一個多層次、多中心、多方向不斷擴展的場所[30]。鄉(xiāng)村公共話語場是家戶話語權表達的重要場所，是產(chǎn)生家戶認同鄉(xiāng)村權威的地方，更是家戶達成公共意見的場域：一方面，公共話語場是公共話語空間，每個家戶、農(nóng)民都可以自主參與話語場進行利益表達；另一方面，公共話語場是具有彈性的場所，可以容納鄉(xiāng)村治理主體進行討論，不排斥任何人參加，對涉及鄉(xiāng)村公共利益的事務進行對話協(xié)商。此外，公共話語場是與時俱進的場所，在“家戶分離”背景下，網(wǎng)絡話語場也是家戶和農(nóng)民進行利益表達及凝聚意見的公共空間。

鄉(xiāng)村公共話語體系構建存在以下問題：一是，家戶的參與意識尚未從關注“家戶利益”轉(zhuǎn)換到“公共利益”，公共精神不足限制了公共話語場的建設；二是，缺乏寬松的輿論環(huán)境，政府構建的話語場常由政府部門的精英話語主導，家戶公共話語權缺乏有效保證；三是，公共話語場制度保障不足，家戶不能平等參與討論，享有決策機會不均等，影響大眾話語與國家話語的溝通。以上原因?qū)е锣l(xiāng)村家戶話語權和公共話語場建設滯后，在行政權力主導的模式下，家戶話語權失聲，話語場形式化，盡管探索出村民“一事一議”制度、協(xié)商民主制度，但由于長期缺乏話語體系建設，導致這些制度無法良好運行。在國家資源下鄉(xiāng)背景下，作為弱勢群體的家戶渴望通過公共話語場表達家戶利益，渴望通過公共話語場促進與國家精英的話語的交流。

3. 制度：非正式制度是鄉(xiāng)村彈性化治理的內(nèi)生基礎

正式制度是國家在鄉(xiāng)村外部構建的規(guī)范，包括法律法規(guī)、政策條例等，農(nóng)民違反正式制度，將會受到國家權力的懲罰。非正式制度是鄉(xiāng)村內(nèi)生性慣例，表現(xiàn)為村規(guī)民約、人情風俗、價值觀念等，村民違反非正式制度，會受到鄉(xiāng)村內(nèi)部道德的譴責和規(guī)訓。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序運行依靠非正式制度孕育的紳士、宗族等內(nèi)生權威進行管理，彌補了國家基礎性權力的不足，只有在非正式制度失靈的情況下，農(nóng)民才會“請官下村”或“告御狀”求助正式制度。非正式制度是鄉(xiāng)村彈性化治理的基礎，具有很強的韌性，內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會，是保障鄉(xiāng)村有序運行的精神力量。一方面，非正式制度產(chǎn)生了鄉(xiāng)村權威，規(guī)范各個權威主體運行關系，權威主體只能在非正式制度框架內(nèi)運作，否則就失去權威合法性；另一方面，非正式制度塑造不同階層農(nóng)民的行為方式，農(nóng)民的語言、行為需遵從非正式制度的宗族規(guī)范、人情禮儀、社會價值等，否則會被視為“異類”，被村莊排斥。此外，非正式制度具有自我保護機制，在遭遇國家正式制度壓縮時，它往往通過農(nóng)民的行為進行隱蔽，體現(xiàn)為農(nóng)民對公共事務冷漠、對基層政府不信任、對自身利益不滿足，當正式制度退出之后，非正式制度便會呈現(xiàn)“制度的惡”，擾亂鄉(xiāng)村正常秩序。

從歷史經(jīng)驗看，中國鄉(xiāng)村正式制度和非正式制度處于對立和共生的狀態(tài)。當國家正式制度對鄉(xiāng)村非正式制度過度擠壓，鄉(xiāng)村會陷入失序狀態(tài)或失去活力；當國家正式制度和鄉(xiāng)村非正式制度進行深度融合時，鄉(xiāng)村就會出現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)且充滿活力。構建鄉(xiāng)村彈性化治理，必須從正式制度和非正式制度兩方面進行考察，否則就會帶來鄉(xiāng)村秩序混亂，也會破壞國家基礎性權力建設。同時，國家正式制度要對鄉(xiāng)村社會非正式制度加以規(guī)范，才能實現(xiàn)國家正式制度的“因地制宜”和非正式制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)村彈性化治理的三個路徑

(一)國家基礎性權力的彈性建設

1. 碎片化治理到整體性治理：優(yōu)化權力嵌入程度

碎片化治理“指有機統(tǒng)一的治理系統(tǒng)被分割為若干局部、自成一體，獨立運作，彼此交叉，但缺乏協(xié)調(diào)與整合的治理狀態(tài)”[31]。國家基礎性權力在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)“碎片化”困境：治理機構重復化造成職能交叉、溝通不暢；治理制度重疊化形成自治和行政雙軌運行，相互掣肘；治理任務繁雜化導致形式化嚴重，基層人員流失。鄉(xiāng)村治理的“碎片化”可通過整體性治理來應對。整體性治理強調(diào)政府各機構要進行充分溝通合作，彌合政策制定和執(zhí)行中的分歧，使其目標一致，實現(xiàn)整體性發(fā)展[32]。在國家基礎性權力彈性建設中，可通過整體性治理實現(xiàn)國家權力自主、適度嵌入鄉(xiāng)村社會。一方面，加強鄉(xiāng)村治理制度頂層設計和基層部署的統(tǒng)一，從制度上破除鄉(xiāng)村治理的碎片化傾向，提升國家權力作用方式的整體性；另一方面，國家權力要把握嵌入鄉(xiāng)村的度，聚焦對村民自治、協(xié)商民主、“三治”融合等制度的保障，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理主體，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理資源，形成國家和鄉(xiāng)村的彈性治理體系。

2.縱向整合到橫向合作：優(yōu)化權力配置內(nèi)容

以國家權力強制為基礎的縱向整合模式，國家權力是單向度運行，基層政府依靠強制的行政命令進行鄉(xiāng)村管理，制約了鄉(xiāng)村內(nèi)部治理主體功能發(fā)揮，也使國家在鄉(xiāng)村的基礎性權力有轉(zhuǎn)變?yōu)閷嘈詸嗔Φ奈ｋU，不利于國家和鄉(xiāng)村社會關系的彈性構建。因此國家基礎性權力的彈性建設需要權力的橫向合作，構建國家、農(nóng)民、社會組織、市場等多主體的治理架構，從而走向鄉(xiāng)村多中心治理。首先，國家要從管理思維切換到治理思維，樹立放權和民主思想，通過平等對話和集體協(xié)商凝聚社會多元資本參與鄉(xiāng)村治理；其次，建立責任回應機制，強化治理責任，建立監(jiān)督機制，確保治理主體以追求公共利益為目標；最后，引導農(nóng)民自我管理、自我服務，保證其在多元治理結構中的主體地位，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村的彈性自治。

3. 剛性管理到柔性治理：優(yōu)化權力運作方式

剛性管理以國家強制力為手段控制鄉(xiāng)村社會，以汲取鄉(xiāng)村資源為主要目標，國家權力在鄉(xiāng)村容易濫用，破壞鄉(xiāng)村內(nèi)生基礎，加深鄉(xiāng)村社會和國家的隔閡。提升國家基礎性權力的彈性化建設可以引入柔性治理思維。首先，國家權力需要放權，政府在行使權力時將權力授權給多元治理的主體，建立權力分享機制，提升治理主體參與積極性；其次，國家權力需要約束，加強權力約束的制度建設并強化農(nóng)民及社會力量的監(jiān)督，對于濫用權力、不作為者要嚴肅處理以提升權力行使的合法性；最后，國家權力需要轉(zhuǎn)型，從權力目標的維穩(wěn)化轉(zhuǎn)向目標的服務化，從權力力度的剛性轉(zhuǎn)向力度的柔性。

(二)家戶公共話語體系的重建

家戶公共話語場構建是保障家戶公共話語權、塑造公共話語人的重要載體，是構建家戶公共話語體系的基礎。重建家戶公共話語場可保障家戶對自身利益的表達，激發(fā)家戶參與鄉(xiāng)村治理，重塑鄉(xiāng)村公共精神，擴展村民自治空間，實現(xiàn)家戶公共話語和國家精英話語的良性溝通。

家戶公共話語場重建可從以下兩方面著手：一方面，培育家戶公共精神。加強鄉(xiāng)村精神文明建設，宣傳社會主義核心價值觀，引導家戶樹立民主參與思想，摒棄特權思維和賤民思想，激勵家戶參與話語場討論；更要進行公共問題討論的試驗，使家戶關注鄉(xiāng)村發(fā)展，進行問題辯論，提升公共意識。另一方面，營造寬松的輿論環(huán)境。一是建立公共問題協(xié)商機制，完善現(xiàn)有協(xié)商民主機制，擴大協(xié)商參與規(guī)模，形成國家精英話語和鄉(xiāng)村話語的均勢；二是建立網(wǎng)絡話語場，吸納在外務工農(nóng)民參與公共問題的討論，制定網(wǎng)絡話語管理辦法來保障運行；三是加強公共話語場制度保障，加強話語場的法律建設，保障參與平等性，尊重家戶話語權表達，避免出現(xiàn)弱勢群體的話語失真和能力失靈。

(三)正式制度和非正式制度的耦合

在鄉(xiāng)村治理中，正式制度與非正式制度的問題本質(zhì)上是國家與民間社會的關系[33]。傳統(tǒng)的非正式制度具有很強的生命力，內(nèi)生為和國家正式權力相抗衡的非正式權力。為不使這種非正式權力對抗國家正式權力，就必須在尊重鄉(xiāng)村非正式制度的基礎上，對其進行規(guī)范，以實現(xiàn)國家正式制度和鄉(xiāng)村非正式制度的耦合。

首先，尊重鄉(xiāng)村非正式制度。國家正式制度落地前，要加強對當?shù)剜l(xiāng)村非正式制度研究，只有尊重非正式制度，鄉(xiāng)村才會支持正式制度的本土化。如果國家權力強制推行正式制度，會使鄉(xiāng)村內(nèi)生的非正式制度崩潰，帶來國家正式制度的適應性困境。當下，國家要注重發(fā)揮農(nóng)民主體性，給予村民自治更廣的政治空間，通過培育新鄉(xiāng)賢，制定村規(guī)民約，挖掘傳統(tǒng)治理資源，以發(fā)揮非正式制度的規(guī)范作用。其次，規(guī)范不良的非正式制度。一方面，宣傳優(yōu)秀的非正式制度，如民間協(xié)商制度、鄉(xiāng)村誠信契約精神等；另一方面，規(guī)范改良落后的非正式制度，如農(nóng)村攀比之風、鋪張浪費、喪葬儀式等，改良要有耐心，不能一刀切，不能濫用行政權力。最后，提升非正式制度的合法性。一是用法治思維引導非正式制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，使其規(guī)范運行；二是賦予非正式制度的法律地位，保障其合法合理使用；三是加強對非正式制度運行監(jiān)督，彌補國家正式制度的不足。

四、結論和討論

鄉(xiāng)村彈性化治理的提出，是基于“國家-社會”歷史變遷中國家權力和鄉(xiāng)村社會權威、國家精英話語和鄉(xiāng)村大眾話語、國家正式制度和鄉(xiāng)村非正式制度間存在沖突所做出的回應。本文嘗試通過權力、話語和制度三個維度闡釋鄉(xiāng)村彈性化治理的內(nèi)涵，更好地對國家和社會的關系進行調(diào)適，提升兩者的張力，不至于當國家和社會某一方出現(xiàn)危機時，造成對方的治理崩潰。構建鄉(xiāng)村彈性化治理要加強國家基礎性權力的建設，同時保持鄉(xiāng)村內(nèi)生權威的獨立性；要構建鄉(xiāng)村公共話語體系來實現(xiàn)和國家精英話語的良性溝通；要加強正式制度和非正式制度的耦合來實現(xiàn)正式制度的因地制宜和非正式制度的規(guī)范合法。目前，國家和鄉(xiāng)村社會的關系呈現(xiàn)出彈性化治理趨勢，比如在新時代，鄉(xiāng)村開展了新一輪村規(guī)民約的制定和實施，民政部開展的基層協(xié)商治理實驗，鄉(xiāng)村振興實施中“三治”融合體系的建設等。但是對鄉(xiāng)村彈性化治理的研究還存在一些不足，比如相對于整體性的國家來說，鄉(xiāng)村社會是分散的，兩者存在彈性強弱的關系，既有的權力、話語和制度的分析框架是否還有補充？又比如，本文聚焦于鄉(xiāng)村彈性化治理的分析框架和理論闡釋，缺乏鄉(xiāng)村彈性化建設案例，有待學界同仁加以補充完善。此外，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村彈性化治理，除了從權力、話語和制度等方面進行構建外，還要考慮鄉(xiāng)村社會的異質(zhì)性，鄉(xiāng)村彈性化治理的實現(xiàn)，可能也是多層次多類型的，這有待于在實踐中探索。