中國城市公共服務及其對突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應研究進展

馬仁鋒 周小靖 李倩

摘要：高質(zhì)量城市化要求中國必須處理好城市公共服務基本供給，顧及公共衛(wèi)生安全事件突發(fā)需求。概覽中國城市公共服務及突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件應急研究脈絡、領(lǐng)域與前沿，探索性展望城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件（Public Health Emergencies，PHE）未來研究重點。研究發(fā)現(xiàn)：（1）城市公共服務研究缺少核心團隊，研究視角與內(nèi)容多元化顯著，研究熱點聚焦公共服務規(guī)劃、基本公共服務均等化、公共服務設(shè)施建設(shè)的空間配置導向與標準、公共服務的財政運作和居民的公共服務滿意度等方面。（2）城市公共服務研究未重視公共服務均等化與不同尺度系列發(fā)展目標綜合考量公共資源有效配置和公共服務供給治理，鮮見關(guān)注平戰(zhàn)結(jié)合的公共服務供給體系探索，以及公共服務主體性（階層性、支付能力與意愿、職住格局）、主體的時空行為規(guī)律，以及顧及主體性及其時空行為規(guī)律的公共服務設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理與決策的價值理念到實施路徑的系統(tǒng)設(shè)計。（3）城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件研究需要基于科學評估PHE危害程度、時空擴散特征，及時圍繞城市各類公共服務的有效供給與阻斷PHE的雙重責任研究應急預案體系，重點應提出各類各層級公共服務的供給情景，尤其是如何實現(xiàn)分區(qū)分類防控的基本原則與保證各類公共服務的有效供給在城市各類功能區(qū)及其社區(qū)層面的風險評估等級與非常規(guī)的組合應急響應機制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務;公共衛(wèi)生安全;城鄉(xiāng)規(guī)劃;協(xié)同聯(lián)防;公共服務的規(guī)劃—建設(shè)—管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.004

公共服務是提供和滿足國民公共需求的服務，[1]城市公共服務一般由城市公共設(shè)施建設(shè)服務、為企事業(yè)發(fā)展的綜合服務、為居民生活綜合服務及城市科學文化普及教育服務等內(nèi)容組成。改革開放后，中國經(jīng)濟快速增長，基本公共服務作為維護社會公平正義的底線，對化解中國各階層的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的矛盾具有重要意義。尤其是面臨突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時，城市基本公共服務需要啟動應急響應機制確保其有效供給。然而中國城市基本公共服務供給源于多頭管理，各層級應急管理機構(gòu)僅負責安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援等職能，尚未充分重視和解決城鎮(zhèn)化進程中城市公共衛(wèi)生應急體系之于公共服務有效供給及其多重應急情景下“防”“控”“治”重要環(huán)節(jié)在城市、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三層次各類公共服務（設(shè)施）治理理論與實踐。2020年1月，突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情對中國城鄉(xiāng)公共服務供給需求及其疫情分類、分區(qū)管控提出全面的挑戰(zhàn)，尤以醫(yī)療為代表的公共服務迅速成為各城市的稀缺資源，引發(fā)社會群體性焦慮，疫情警醒當前中國城市公共服務還存在很多短板。[2]概觀中國城市公共服務研究文獻的脈絡、熱點領(lǐng)域，系統(tǒng)梳理中國城市公共服務研究與實踐動態(tài)，繼而探索性架構(gòu)以公共衛(wèi)生事件應急管理為導向的城市公共服務研究重點，初步回答需要通過什么樣的規(guī)劃工具實現(xiàn)城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行動計劃，以及通過什么樣的體制和機制讓它們建成并發(fā)揮作用，為城市韌性研究提供科學參考。

一、中國城市公共服務研究總體特征

（一）關(guān)注度演變及主要關(guān)注者特征

中國城市公共服務研究發(fā)文數(shù)量形成三階段：一是2006年前的萌芽階段，城市公共服務鮮見被研究，2002年中共十六次全會首次將公共服務納入四大政府職能之一，公共服務逐漸成為理論研究熱點，多集中理論探索及個別城市實踐經(jīng)驗。[3]二是2006～2011年的起步階段，發(fā)文總數(shù)快速上升，聚焦基本公共服務體系及其如何完善、城鄉(xiāng)居民需求調(diào)研，在中共十六屆六中全會明確提出“實現(xiàn)基本公共服務均等化”和中共十七次全會報告進一步強調(diào)區(qū)域基本公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展后，研究熱點趨向基本公共服務。[4]三是2011年后快速發(fā)展階段，發(fā)文量略有回落，但是公共服務研究領(lǐng)域逐漸聚焦且嘗試跨學科研究。

城市公共服務研究作者網(wǎng)絡中高軍波、周春山、姚績偉等人是該領(lǐng)域核心作者，但是作者間聯(lián)系較弱，僅有周春山及其博士生高軍波、許文鑫，許世遠及其博士生殷杰等研究團隊，各團隊間合作甚少，總體看城市公共服務研究缺乏學術(shù)聯(lián)系及較高影響的領(lǐng)軍人物;發(fā)文機構(gòu)主要是高校，以地理學、管理學、城鄉(xiāng)規(guī)劃學科為主，研究機構(gòu)未形成學術(shù)合作網(wǎng)絡，主要是因為以高校博士生培養(yǎng)為主的學術(shù)擴散與結(jié)網(wǎng)。

（二）關(guān)鍵詞及研究主題演變

關(guān)鍵詞共現(xiàn)可以判斷某領(lǐng)域研究內(nèi)容的豐富程度和研究活力，利用Cite Space軟件參數(shù)設(shè)置top50，得出關(guān)鍵詞圖譜（圖1）和頻次較高的20個關(guān)鍵詞。可知，城市公共服務研究領(lǐng)域中“公共服務”的頻次與中心性皆最高，其次是“基本公共服務、均等化、城市社區(qū)、公共服務設(shè)施、公共圖書館、城市化”等，說明相關(guān)研究主要結(jié)合城市化探索基本公共服務及其均等化等;研究熱點關(guān)注基本公共服務均等化，以及公共服務與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)性和城鎮(zhèn)化進程中公共服務建設(shè)等。

二、中國城市公共服務研究熱點領(lǐng)域動態(tài)

1920年法國人Léon Duguit開始研究公共服務內(nèi)涵及與政府關(guān)系，近20年國外學者主要探究公共服務的概念、評價體系、區(qū)域公平等方面，尤其重視公共服務的供給模式、[5]教育等民生服務、[6]公私關(guān)系、[7]測算標準與方法、[8]國家健康服務治理路徑、[9]地方政府供給模式與效率[10]研究;中國公共服務研究多從財政學、政治經(jīng)濟學、城鄉(xiāng)規(guī)劃學、地理學視角切入，2010年后主要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展與公共服務發(fā)展的關(guān)系，如基本公共服務體系、財政保障制度、[11]政府供給效率、均等化評價[12]等。個別學者開始討論公共服務的區(qū)域差異特征等，[13]同時關(guān)注公共服務的物質(zhì)空間刻畫其可達性及社會分異，[14]尤其重視教育/醫(yī)療等公共服務設(shè)施可達性等，[15][16]以及空間計量城市公共服務與經(jīng)濟增長的關(guān)系、與城鎮(zhèn)化關(guān)系等。[17]城市公共服務的研究熱點與前沿，為中國國土空間規(guī)劃的多尺度整合與服務于“以人民為中心”可持續(xù)城市規(guī)劃具有重要的時代迫切性和實踐急迫性。

（一）城市公共服務分類及其規(guī)劃研究

保障城市基本公共服務對城市發(fā)展意義重大，城市公共服務系統(tǒng)主要涉及教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)保障、文化體育等要素，每項要素的規(guī)劃建設(shè)、運行管理和不同階層/不同居住區(qū)位居民可及性及滿意度等事關(guān)中國城市高質(zhì)量發(fā)展。[18]學界囿于研究需要提出城市公共服務分類標準體系，[19]這一分類框架較為全面，但該分類體系落地過程缺乏規(guī)劃、建設(shè)與管理操作性。國家標準《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008）僅對公共設(shè)施類型和不同規(guī)模城市的公共設(shè)施用地面積做了規(guī)定，缺乏可操作的建設(shè)規(guī)范，也未能進一步明確設(shè)施類型及權(quán)屬、設(shè)施數(shù)量及位置、設(shè)施運行狀態(tài)等運行維護機制。

中國城市規(guī)模出現(xiàn)收縮與快速擴張兩類主要現(xiàn)象，都面臨如何破解城市交通擁堵、醫(yī)療短缺、教育學區(qū)困境等公共服務問題，可以嘗試將公共設(shè)施等營造成城市特色公共空間以提升城市功能，[20]也可在城市內(nèi)部嘗試建設(shè)多中心公共服務設(shè)施格局與人口集聚匹配，以協(xié)調(diào)城市不同街區(qū)差距促進基本公共服務良性規(guī)劃。[21][22]2020年1月新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）被醫(yī)學檢測識別，全球110多個國家的眾多城市也暴發(fā)疫情。城市公共服務面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件，規(guī)劃短板顯而易見，無法解決疫情阻隔與各類公共服務設(shè)施有效供給之間矛盾。這就要求城市規(guī)劃應注重社區(qū)基本單元建設(shè)，將公共服務與城市社區(qū)單元建成鄰里綜合體。如溫俊萍提出統(tǒng)籌城市和城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的有效制度結(jié)構(gòu)，才能推進均等化建設(shè);伴隨信息技術(shù)普及，涌現(xiàn)智慧城市、城市大腦等“互聯(lián)網(wǎng)+城市服務”典范，拓展互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市管理中深層次應用可推進公共服務智慧化，[23]山東省城市社區(qū)開展建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”綜合服務信息平臺構(gòu)建了社區(qū)公共服務供給智慧化模式，[24]合肥市整合數(shù)字城市空間信息完成了SARS時期城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮決策支持系統(tǒng)，提高了合肥非典疫情阻隔成效。[25]當然，城市公共服務規(guī)劃涉及國土空間規(guī)劃技術(shù)、城市管理理念等多維度整合，基本公共服務的有效供給，既依賴于科學、公正的城市規(guī)劃理念與技術(shù)，又需要應用新技術(shù)改進公共服務設(shè)施運營效果。

（二）公共服務均等化的多尺度研究

公共服務均等化是2011年國家發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的重要政策組成，作為公共財政基本目標之一，公共服務均等化是財政分權(quán)理論框架下中國不同層級政府間財政均衡問題，是政府為社會公眾提供最終大致均等的公共物品和公共服務。[26]公共服務均等化研究聚焦區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等和人群均等三尺度，在各尺度都追求一定范圍內(nèi)為居民提供基本的公共文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利等服務且不以營利為目的公益性公共設(shè)施，但是三者實現(xiàn)路徑差異巨大：區(qū)域尺度均等依賴于國家財政轉(zhuǎn)移支付;城鄉(xiāng)尺度均等依賴于公共服務規(guī)劃從建成區(qū)走向市/縣全域;人群尺度均等化必須統(tǒng)籌城市職住均衡及公共資源配置理念，從人口密度依賴的效率優(yōu)先原則轉(zhuǎn)向空間正義下的各階層可達性均衡，才能實現(xiàn)公共服務均等化（表1）。

均等化注重縮小差距，而非絕對意義“平均”。中國城市公共服務主要由政府提供，既方便居民以較低成本使用公共產(chǎn)品，[27]又有利于集聚企業(yè)推動經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)崗位。城市內(nèi)部公共服務均等化以人群均等為主，國外主要關(guān)注公共產(chǎn)品及其管理改革理論，[28]國內(nèi)側(cè)重探討公共服務均等化的界定、[29][30]度量方法與實現(xiàn)途徑以及與經(jīng)濟協(xié)調(diào)[31][32]等。宏觀區(qū)域均等化主要探究省際、城市群際、省內(nèi)城際公共服務差異。李敏納分析1990年以來中國社會性公共服務的空間分異及人口向東部地區(qū)遷移影響;[33]張建清測度長江中游城市群基本公共服務均等化水平，提出公共服務標準、區(qū)際合作、城市群發(fā)育等對基本公共服務均等化影響;[34]劉春濤探討實施城市級別與遼寧省基本公共服務均等化水平的關(guān)系等，[35]區(qū)域尺度公共服務均等化研究表明其地區(qū)間存在顯著的不均衡現(xiàn)象?？傮w而言，城鄉(xiāng)之間、社會階層之間的公共服務均等化研究較少，基本公共服務均等化多尺度研究日益重視社區(qū)/街區(qū)及其不同階層感知研究，但是未能重視尺度升降情景下推進公共服務均等化的技術(shù)、財政運營與維護邏輯關(guān)系與實踐困厄等嚴重制約均等化實現(xiàn)的關(guān)鍵理論難題。

（三）城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施配置研究

公共服務設(shè)施是城市公共服務的物質(zhì)載體，公共服務設(shè)施的空間配置直接決定城鄉(xiāng)公共服務的空間正義與空間供給模式，強調(diào)政府的基礎(chǔ)服務性職能。公共服務設(shè)施供給是產(chǎn)業(yè)集聚與城市各類開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型產(chǎn)城融合的核心動力之一，其完善度有助于帶動地區(qū)更新。[36]2020年初，面對COVID-19，葉斌提出城市基礎(chǔ)設(shè)施保障是應對城市公共衛(wèi)生事件的重要前提，應強化城市基礎(chǔ)設(shè)施體系的網(wǎng)絡化。城市公共服務設(shè)施以建成區(qū)為主，但必須解決城鄉(xiāng)一體化進程中城鄉(xiāng)接合部與市轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務設(shè)施建設(shè)，保障行政市的鄉(xiāng)村居民需求。公共服務設(shè)施提供主體包括政府、社會力量等，如何處理公益性與市場（特許）經(jīng)營邊界成為制約中國城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施建設(shè)與運維的核心問題。政府公共服務設(shè)施供給者職能轉(zhuǎn)變，是確保公共服務設(shè)施均等化前提，醫(yī)療、教育、公共文化等公共服務設(shè)施應積極突破以人口集聚密度為標準設(shè)置原則，推進全域均等化完成公共設(shè)施空間均衡配置。[37]

城市公共服務設(shè)施單一或若干類的承載力、布局、[38]基于供給模式的均等化[39]等研究，提出結(jié)構(gòu)—能動性互動機制，注重人本主義、制度、市場/社會因素三者互動影響公共服務設(shè)施布局與供給。如高軍波分析城市內(nèi)部公共服務設(shè)施空間合理性與供給的可達性差異，[40]田艷平探究基本公共服務對就業(yè)促進作用及可能加劇就業(yè)質(zhì)量的空間不平衡。[41]城市公共服務設(shè)施空間均衡是公共服務可達性空間正義的直接性體現(xiàn)，合理城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施布局有利于區(qū)域公共服務均等化，可促進城市可持續(xù)發(fā)展。

（四）城市公共服務建設(shè)與運維的財政研究

基本公共服務供給主體由政府、市場、社會組成，運行關(guān)鍵在于各類主體持續(xù)的資本有效配置支持基本公共服務設(shè)施建設(shè)與運維，顯然不同地方相關(guān)主體的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等均存在差異，這就依賴于中央政府對省際、省政府對城際的持續(xù)財政轉(zhuǎn)移（補貼），因此研究公共服務設(shè)施建設(shè)與運維一直重視其公共財政支出與補貼結(jié)構(gòu)。2016年8月，國務院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》劃定了公共服務的受益范圍和負責權(quán)，雖由中央直接行使，也保障了地方的財政事權(quán)履行，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，明確不同類型公共服務的承擔主體職責（表2）。

合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。[42]受中國不同地域財政收入差距巨大制約，為推進各地公共服務均等化，中央政府實行財政轉(zhuǎn)移支付進程根據(jù)不同地方公共服務需求產(chǎn)生了差別化財政激勵機制。[43]受各地公共服務設(shè)施差距較大影響，財政轉(zhuǎn)移支付難以短時間內(nèi)實現(xiàn)其均衡發(fā)展。楊宏山提出基于公共服務視角建立良好的財政資金籌集機制解決高品質(zhì)的公共服務體系投入，[44]張序梳理新中國70年公共服務財政支出變遷歷程后，提出優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)建設(shè)公共服務型政府。[45]擴大市場與社會資本投入公共設(shè)施建設(shè)是第二條路徑，基于引入民間資本利用市場機制擴大公共服務可用資金來源以完善城市公共服務體系，[46]涉及財政與人口遷移關(guān)系、[47]供給側(cè)改革、[48]公眾滿意度[49]等。當然，也面臨“汶川地震”“SARS”“COVID-19”此類突發(fā)公共事件需要臨時性政策，解決災害發(fā)生地的支出責任承擔問題。因此，必須進一步明確屬于上級事權(quán)但需要下級承擔支出責任的理由和標準。

（五）城市公共服務的公眾感知滿意度研究

公眾感知滿意度能夠較為準確地反映公共服務設(shè)施的質(zhì)量，是城市公共服務使用者的主觀反應。公共服務公眾滿意度研究聚焦?jié)M意度影響因素及其測量，普遍認為公眾滿意度影響因素包括客觀和主觀兩類因素。如龔佳穎調(diào)查上海市不同區(qū)居民發(fā)現(xiàn)公共服務滿意度影響因素中主觀較客觀因素作用強;[50]公眾滿意度會影響公共服務體系改進，如政府公信力、[51]民主參與度[52]等對公共服務影響。重視調(diào)查與城市單要素公共服務滿意度，涵蓋公共衛(wèi)生、[53]社會保障、[54]交通[55]等，傾向個人需求偏好和個體特征解釋公共服務滿意度主觀因素，容易忽略客觀條件。公共服務滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)多源于研究者自行調(diào)查獲得，也可借用中國社會調(diào)查數(shù)據(jù)（CGSS）、2012連氏“中國城市公共服務質(zhì)量調(diào)查”。[56]城市公共服務滿意度研究方法緊密結(jié)合地理信息技術(shù)與社會學質(zhì)性研究，普遍采用李克特量表、十分制、結(jié)構(gòu)方程模型、因子分析、二元離散選擇模型、多層線性模型等量化問卷屬性數(shù)據(jù)，甄別城市公共服務滿意度多主觀因素。

（六）中國城市公共服務研究理論標靶演化與缺憾

中國城市公共服務研究早期聚焦于民眾基本需求與城市發(fā)展勞動力集聚關(guān)系，涌現(xiàn)公共服務均等化實現(xiàn)路徑、[57]城際公共服務質(zhì)量及主要要素分布格局刻畫，[58]隨后轉(zhuǎn)向中觀城市內(nèi)部公共服務需求，尤其關(guān)注外來勞動力較密集的老城區(qū)改造、高質(zhì)量城鎮(zhèn)化等特殊需求;[59]重視區(qū)際人口遷移與公共服務財政體系、城鄉(xiāng)公共服務規(guī)劃標準、城市公共設(shè)施配置與居民社會感知等領(lǐng)域，更加注重財政支付體系央地、府際轉(zhuǎn)移促推公共服務均等化和使用者主體行為選擇優(yōu)化。[60]其中，公共服務均等化在廣州、深圳、重慶、天津、武漢、成都等城市規(guī)劃編制管理地方技術(shù)規(guī)范實踐中有深入探索，明確將交通、市政等公共設(shè)施作為地方規(guī)劃技術(shù)規(guī)范核心要素進行縱深探索[61]。顯然迫切需要推進如下研究領(lǐng)域：（1）如何根據(jù)中國省際發(fā)展差距、城市群城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、城市內(nèi)部新舊城區(qū)居民需求落差等公共服務問題類型區(qū)，利用CCG模型（圖2）[62]衡量政策優(yōu)先事項一致性，模擬政府為實現(xiàn)公共服務均等化和縮小不同尺度系列發(fā)展目標進行資源配置的政策情景，繼而生成公共資源配置的政策優(yōu)先次序，將公共資源轉(zhuǎn)換為公共服務政策，實現(xiàn)公共服務政策的制定與分配權(quán)貫通利益相關(guān)者事件鏈、激勵與反饋路徑，達到公共服務的供給資源分配、使用者感知與全流程監(jiān)督的有效統(tǒng)一。

（2）公共服務研究雖然以城市內(nèi)部為核心區(qū)，但與其他尺度存在密切關(guān)聯(lián)。政府財政體系如何圍繞財政事權(quán)和支出責任改革，統(tǒng)籌公共服務財政分權(quán)治理體系，全面推進不同尺度公共服務均等化建設(shè);衡量公共服務完善與否需要建立客觀的公共設(shè)施配置技術(shù)體系與居民滿意度評估模型;公共服務設(shè)施配置的空間公平與空間效率如何需考量城市化階段與城市化地區(qū)內(nèi)部空間失衡狀態(tài)（圖3）。以新冠肺炎疫情為代表的公共衛(wèi)生安全事件，系統(tǒng)沖擊現(xiàn)有城市公共服務設(shè)施空間配置標準與公共服務管理水平，暴露出城市公共服務的諸多弊端。[63]如何滿足公共衛(wèi)生安全在內(nèi)的各類突發(fā)事件時期公共服務需求，在當代社會、信息、經(jīng)濟等高頻交互情景中成為城市與區(qū)域的國土空間規(guī)劃理念、技術(shù)、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)新挑戰(zhàn)。

三、響應突發(fā)公共衛(wèi)生事件的城市公共服務研究架構(gòu)

（一）城市的主體性、尺度性與治理性

城市發(fā)展進程，需考慮社會階層結(jié)構(gòu)及其職住分離規(guī)律，以公共權(quán)力、市場能力為基礎(chǔ)建構(gòu)覆蓋全部階層結(jié)構(gòu)及其演變趨勢的公共服務體系。首先，需要考量城市演化涵蓋自然人（包括本地居民、外來務工者、外來游客等）、法人（本地企業(yè)、跨國公司、國內(nèi)其他地方企業(yè)）、各層級政府組織與各類非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）等類型城市主體。[64]其次，考慮到中國現(xiàn)行城市行政邊界管轄地域包括“中心城區(qū)、縣城、農(nóng)村”等類型，公共服務理應解決宏觀市域縣際、中觀城鄉(xiāng)、微觀城區(qū)內(nèi)部等多個尺度。[65]再次，市域城區(qū)是統(tǒng)籌全市及毗連周邊地區(qū)中心地，[66]中觀城鄉(xiāng)主要解決縣級行政單元內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村公共服務設(shè)施的居民可達性均等化，微觀城區(qū)應解決距地級市政府不同通勤時間的街道及其社區(qū)公共服務綜合保障的鄰里模式與空間正義。社區(qū)是基于鄰里關(guān)系建立的固定地域范圍社會共同體，是城市運行的最基礎(chǔ)單元，社區(qū)治理是城市治理基礎(chǔ)性工程。[67]為此，社區(qū)公共服務必須兼顧公益性設(shè)施與經(jīng)營性設(shè)施，亟待提升鄰里中心規(guī)劃、建設(shè)和運營的效率和公平。受不同尺度影響，公共服務治理內(nèi)容與核心要素存在差異（表3），中國城市公共服務治理應逐步實現(xiàn)由政府主導轉(zhuǎn)向政府、社區(qū)與商業(yè)資本合作建設(shè)與運營，逐步形成適應“小概率—大代價”的疫情與災害發(fā)生需求的城市公共服務“防—適—用”響應機制。[68]

（二）城市主體、尺度與治理訴求的公共衛(wèi)生安全基線

安全需求是人類第二大生存需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃應將公共安全歸為公共品建設(shè)，保障城鄉(xiāng)居民與臨時棲居市域外來者，這就要求城市在發(fā)生重大突發(fā)事件時能夠綜合各種應急服務資源，聯(lián)合行動為市民提供相應的緊急救援服務，化解城市公共安全困厄。威脅城市公共安全因素主要包括自然、人為和復合三類因素，城市規(guī)劃需要考量如何編制高標準的防災減災規(guī)劃。[69]西方國家城市將交通、通信、急救、電力、水利、地震、治安、市政管理等政府公共服務納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，進行統(tǒng)一指揮調(diào)配資源，為城市公共應急提供強有力保障。中國城市公共安全實踐尚處于起步階段，[70]2018年3月國家設(shè)立應急管理機構(gòu)主要負責公共應急、[71]防災減災[72]等。城市公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急處理由國家衛(wèi)生健康主管機構(gòu)牽頭處理，政府公共服務應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體側(cè)重于政府救災力量，較少重視社區(qū)自身應急效能。城市的主體性、尺度性與治理性要求政府在解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程實現(xiàn)：（1）公共衛(wèi)生安全應急首要任務是解決城市主體需求結(jié)構(gòu)化與空間公平，由此需要改進和完善城市公共安全賴以運轉(zhuǎn)的公共服務治理體系，改革公共服務供給側(cè)，統(tǒng)籌屬地政府主導、居民自救與國內(nèi)外援助等途徑處置公共安全突發(fā)事件效能;（2）公共安全應急是建立在城市公共服務設(shè)施配置的空間尺度邏輯上，如何統(tǒng)籌應急情景下不同階層抵御大災的公共服務需求空間公平和政府公共服務協(xié)同供給聯(lián)控災情，必須考慮城市生產(chǎn)與生活空間錯位、[73]交通網(wǎng)絡體系等宏觀因素對主體影響差異性，必須解決社區(qū)層面快速得到分級分類的應急公共服務。因此城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生事件時自然延展成三維立體空間，亦即平戰(zhàn)結(jié)合的分級分類公共服務應急保障體系必須適應主體需求的階層特征與時空動態(tài)，適應過程會涌現(xiàn)三維時空耦合的最佳狀態(tài)，會出現(xiàn)公共服務體系應急時空閾值范圍，由此形成城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基線（表4）。

（三）城市公共服務響應突發(fā)公共衛(wèi)生事件的方向與重點

影響城市安全主要因素具體包括但不限于地震、火災、洪災、氣象災害、地質(zhì)破壞、環(huán)境災害、生物災害、噪聲災害、爆炸/工程事故、流行疾病等。城市是高密度人口空間且具有高流動性，災害發(fā)生過程極易在城市中快速蔓延，造成負面影響較大。在突發(fā)災害時能夠如何有序地統(tǒng)籌城市內(nèi)部各項公共服務職能快速控制災害蔓延態(tài)勢，是城市公共服務面臨的最大不確定性和迫切挑戰(zhàn)。如，引入韌性概念根據(jù)城市尺度探索不同尺度城市公共服務設(shè)施建設(shè)的應急策略，[74]成為城市公共安全服務的空間規(guī)劃趨勢，其中尤其重視如何以社區(qū)為基本單元實施相關(guān)應急硬件與軟件建設(shè)。

然而中國城市公共服務響應探究較少，多側(cè)重公共安全應急管理體系的技術(shù)支撐、[75]管理機制，[76]模擬災害情景應急響應能力，[77]以及多因素評估城市各尺度的安全性和干預措施（如犯罪率、交通安全認知等）[78]領(lǐng)域研究;當然也逐步擴展到不同層面治理技術(shù)標準，如將醫(yī)療設(shè)施分為應急設(shè)施與非應急設(shè)施兩類，涵蓋專業(yè)服務設(shè)施、血庫、護理中心、救護站急救中心等。[79]特別是2003年非典疫情發(fā)生后，中國開始城市應急管理研究，對全國及區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生監(jiān)測與風險評估增多，同時注意到突發(fā)事件的物資儲備機制、[80]相關(guān)醫(yī)務人員對應能力培養(yǎng)[81]等?！胺堑洹焙笾袊饾u建立起了分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應急管理體制，城市突發(fā)事件響應體系主要為政府主導型、升級應急指揮系統(tǒng)協(xié)同參與型、整合公安-醫(yī)療-消防三合一應急型。[82]無論是哪一類突發(fā)事件應急響應體系，都面臨應急管理的事權(quán)、財權(quán)、地方主動權(quán)、地方公共服務設(shè)施與運維能力的相統(tǒng)一困境。[83]因此，基于鄰里社區(qū)逐步建設(shè)以社區(qū)作為基本行動單元的城市公共服務響應突發(fā)事件應急體系，完善鄰里社區(qū)基本生活保障的食物系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)、文教休閑系統(tǒng)和內(nèi)外信息溝通及物流系統(tǒng)，是增強社區(qū)穩(wěn)定的核心公共服務供給?？梢詤⒄蔗t(yī)養(yǎng)結(jié)合的新加坡模式[84]探索適合中國各類型城市的公共服務韌性營造技術(shù)與管理體系，為城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供彈性的應急救助空間。

四、研究展望

中國城市公共服務研究鮮見公共服務均等化與不同尺度系列發(fā)展目標綜合考量下公共資源有效配置和供給治理，尤其是未能關(guān)注平戰(zhàn)結(jié)合的城市公共服務供給體系。中國城市高質(zhì)量發(fā)展亟待通過強化城市防災減災、優(yōu)化公共服務設(shè)施空間配置等方面，提升城市公共服務體系韌性，尤其是確保公共物品功能供給的韌性化?？紤]到不同尺度、不同群體的需求，探索適合中國各類城市公共服務韌性營造技術(shù)與管理體系，必須系統(tǒng)考量城市作為集物質(zhì)、生態(tài)和社會等系統(tǒng)于一體的多態(tài)系統(tǒng)，抓住城市演化的動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，推進城市公共服務規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標準、施工質(zhì)量、建成運維監(jiān)管等環(huán)節(jié)嵌入日常保障和風險預估應急方案之中，尤應整合不同尺度、不同主體、不同治理模式情景下公共服務協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控水平促進優(yōu)質(zhì)城市公共服務由城市中心向外圍輻射。

說明：本文系國家自然科學基金面上項目（41771174）、第二次青藏高原綜合科學考察研究項目（No. 2019QZKK0406）的階段成果。

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Overview and Progress of Urban Public Services and Its

Response to Public Health Emergencies in China

Ma Renfeng， Zhou Xiaojing， Li Qian

（Ningbo University， Ningbo 315211，China

China International Engineering Consulting Corporation， Beijing 100048， China）

Abstract： High-quality urbanization requires that China must deal with the basic supply of urban public services， taking into account the sudden demand for public health and safety incidents. Combining urban public service-related research literature with China's public health emergency response practice to explore newness and prospects future research focus of urban public service， this study found： （1） urban public service research lacks a core team， and the research perspective and content are diversified significantly. Research hotspots focus on aspects such as public service planning， equalization of basic public services， spatial configuration guidance and standards for public service facilities construction， financial operation of public services， and public service satisfaction of residents. （2） urban public service research does not pay attention to the equalization of public services and the development objectives of different scales. The effective allocation of public resources and the governance of public service supply are rarely considered. The public service supply system that combines the period of normal and emergent and the subjectivity of public services are rarely seen. （Hierarchy， ability to pay and related willingness， employment pattern）， the space-time behavior of the subject， and the systematic design of the value concept from the planning， construction， management and decision-making of public service facilities to the implementation path taking into account the subjectivity and the space-time behavior have not been explored in depth. （3） urban public service response to public health emergencies （PHE） research needs to scientifically assess the degree of harm of PHE and the characteristics of space-time diffusion， and timely focus on the dual responsibility of effective provision of various public services in the city and the blocking of PHE To study the emergency plan system， the focus should be on the provision of various levels of public service supply scenarios. In particular， how to realize the basic principles of zoning and classification prevention and control and ensure the effective supply of various public services in the city's various functional areas and their community-level risk assessment level and unconventional combined emergency response mechanism.

Key words： basic public services;? public health and safety; urban and rural planning; urban and rural coordination; planning-construction-management of public services

責任編輯：王? 縉