重慶市中心城區(qū)組團隔離帶實施及利用規(guī)劃

李 艷，應 鵬，肖 偉

（重慶市風景園林規(guī)劃研究院，重慶 400030）

隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，生態(tài)安全格局的構建日益重要，組團隔離帶作為城市生態(tài)安全格局的重要組成部分，其功能和作用不容忽視。重慶市中心城區(qū)組團隔離帶作為“多中心，組團式”空間格局的重要組成部分，不僅對于保持主城區(qū)“組團式”城市形態(tài)結構，而且對于保持主城區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，均具有十分重要的作用和價值。然而近年來，重慶城市的迅猛發(fā)展，一方面組團間隔離綠地不斷被蠶食，城市連片增長趨勢明顯，“多中心、組團式”的城市形態(tài)格局正日益弱化；另一方面中心城區(qū)縉云山、歌樂山、南山、鐵山坪等幾大城市肺葉均已受到不同程度的侵蝕，城市生態(tài)安全日益受到威脅。本文以《重慶市中心城區(qū)組團隔離帶實施與利用規(guī)劃》為例，探討組團隔離帶更具有落地性和實施性的組團隔離帶實施與利用規(guī)劃策略，以達到保護中心城區(qū)山水資源，控制中心城區(qū)城市空間無序蔓延的目的。

1 組團隔離帶起源及規(guī)劃概述

組團隔離帶的說法最初來源于“綠化隔離帶”，19世紀霍華德在《明日的田園城市》中提出在城市周圍建立起永久性綠地，供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，并防止城市的蔓延。根據(jù)此理論在1935年大倫敦規(guī)劃時，環(huán)繞倫敦城建設了一條寬5 英里的綠帶（見圖1），把現(xiàn)有的城市地區(qū)圈住，不讓其向外發(fā)展，而把多余的人口和就業(yè)崗位疏散到周圍的“衛(wèi)星城鎮(zhèn)”中去，“衛(wèi)星城”與“母城”之間保持一定距離，一般以農(nóng)業(yè)和綠帶隔離，便形成了最初的“組團隔離帶”。

圖1 大倫敦規(guī)劃環(huán)城綠帶

至此之后世界上的一些大城市，如巴黎、東京、華盛頓、莫斯科等，以及國內(nèi)的北京、成都、上海、武漢等城市，根據(jù)自身的自然環(huán)境條件、城市布局結構與城市歷史文化特點，規(guī)劃與發(fā)展了各種類型的城市綠化隔離帶，如成都市于2003 年結合總規(guī)劃定的198 km2的環(huán)城生態(tài)帶（見圖2），深圳于2005 年出臺的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，上海于2009年開展的《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃》，武漢于2012年劃定的基本生態(tài)控制線（見圖3），廣州于2014年編制的都會區(qū)生態(tài)廊道規(guī)劃等，這些規(guī)劃都是在城市城鎮(zhèn)或者城鎮(zhèn)密集區(qū)外圍以及各組團之間，安排中綠地或綠化比例較高的相關用地，從而形成永久性開敞空間，其主要目標都是為了控制城市擴張、優(yōu)化城市格局、強化城市生態(tài)和休閑娛樂功能等。

圖3 武漢基本生態(tài)控制線

同樣，早在2007 年，為強化組團式城市空間結構，延續(xù)和塑造城市空間特色，維護主城區(qū)山、水、城、林的自然生態(tài)格局，保護和增加城市綠色開敞空間等，重慶市就啟動編制了主城區(qū)組團隔離帶規(guī)劃，劃定10 條組團隔離帶，共計面積約274 km2，并重點對空間管制做了相應的要求。

2 重慶市中心城區(qū)組團隔離帶建設現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 規(guī)劃布局稍顯分散，網(wǎng)絡體系構建不足

原規(guī)劃組團隔離帶布局著重在中心城區(qū)，在一定程度上對組團式的城市空間結構起到了強化作用，維護了城市山、水、城、林的自然生態(tài)格局，但對外圍四山生態(tài)空間和部分城中山體強化不夠，隔離帶布局空間稍顯獨立松散，缺乏一定的連續(xù)性，與城市山水生態(tài)廊道的連通性較弱，未形成完整的綠化隔離廊道層級體系（見圖4）。

圖4 2007年主城區(qū)組團隔離帶規(guī)劃圖

2.2 建設進度較為滯后，生態(tài)景觀效用不強

原規(guī)劃組團隔離帶現(xiàn)狀除少量區(qū)域根據(jù)城市建設發(fā)展進程進行景觀打造外，其他區(qū)域基本維持原有地形地貌及植被景觀，其中以山體林地為綠化基底的隔離帶植被綠化情況較好，農(nóng)用地林地次之，還有部分現(xiàn)狀裸露地塊無綠化覆蓋，整體綠化狀況一般，生態(tài)效益較弱。據(jù)調查，組團隔離帶用地中城市綠地整體占比僅達到49.62%，可游憩公園綠地（含郊野公園）占比僅為18%左右。組團隔離帶建設整體較為滯后。目前綠化景觀以公園景觀、道路防護、高壓線防護及田園風光為主（見圖5）。

圖5 綠化景觀現(xiàn)狀實景

2.3 部分用地遭到侵占，建設管理有待加強

上版規(guī)劃對組團隔離帶提出了相應的管控要求，但管控措施不夠精細，且缺少可操作的建設指引及系統(tǒng)性的實施保障措施，現(xiàn)階段并無專門的機構和相應的規(guī)章制度對組團隔離帶進行管理，使得組團隔離帶的建設管理精細度不夠，建設難以落實到位。同時，因管理措施不到位，缺乏與相關規(guī)劃的協(xié)調，部分組團隔離帶用地區(qū)域遭到侵占，目前已作為城市開發(fā)用地進行建設。組團隔離帶需進一步加強管理和建設力度，力求建設管理精細化（見圖6）。

圖6 組團隔離帶目前被侵蝕用地現(xiàn)狀實景

3 重慶市組團隔離帶落地性、實施性規(guī)劃目標及方法

基于原規(guī)劃組團隔離帶存在的問題，本次規(guī)劃為確保組團隔離帶的落地性與實施性，使組團隔離帶規(guī)劃落到實處，發(fā)揮其固有的生態(tài)景觀效應，為重慶打造成為山清水秀美麗之地提供生態(tài)本底支撐。以政策為指引、以理論為指導、以問題為導向，在落實上位規(guī)劃、協(xié)調相關規(guī)劃、借鑒案例精華、現(xiàn)狀全面調研基礎上，優(yōu)化調整組團隔離帶布局，提出組團隔離帶管控措施，制定組團隔離帶建設指引，充分彰顯“規(guī)建管一體化”，通過多元化手段保證落地性和實施性（見圖7）。

圖7 規(guī)劃技術路線

4 重慶市中心城區(qū)組團隔離帶落地性、實施性規(guī)劃策略

4.1 優(yōu)化布局，系統(tǒng)考慮，構建生態(tài)網(wǎng)絡

本次規(guī)劃組團隔離帶布局在對城市綠化隔離帶布局優(yōu)化的基礎上，融入入四山、兩江、郊野公園基本生態(tài)隔離帶，更加注重城市組團隔離帶的系統(tǒng)性、連續(xù)性、網(wǎng)絡性和科學性。

規(guī)劃基于對07 版組團隔離帶規(guī)劃確定的10 條組團隔離帶布局優(yōu)化的基礎上，通過分析中心城區(qū)山水格局及生態(tài)特點（熱島、綠色基礎設施廊道、生態(tài)連接度等），按照生態(tài)隔離、組團發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先、整體連續(xù)，面向落地、充分協(xié)調的布局原則，采取生態(tài)要素疊加、雙線（綠線和高綠化覆蓋率區(qū)劃定線）劃定策略，形成了“四山為屏，兩江縱隔，丘林滲透，藍綠成網(wǎng)”的布局意向。

四山為屏：縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山四山作為城市的生態(tài)屏障，防止城市的無限蔓延。

兩江縱隔：長江、嘉陵江作為主城兩大水系，從城區(qū)中部穿過，起到生態(tài)隔離的作用。

丘林滲透：城中山體、郊野公園作為城中生態(tài)基底向城區(qū)滲透。

藍綠成網(wǎng)：中心城區(qū)山水骨架以及城區(qū)綠化隔離帶共同構建城區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡（見圖8）。

圖8 組團隔離帶空間結構規(guī)劃圖

4.2 分級管控，分類建設，確保有效實施

在保護管控方面，本次規(guī)劃結合生態(tài)紅線控制、自然保護地管控、用地性質等相關條件及要求，按照一二三級進行分級管控，實現(xiàn)剛彈結合。

其中一級管控區(qū)指組團隔離帶內(nèi)四山禁建區(qū)、兩江水體、一級水源保護區(qū)、城中山體崖線等生態(tài)系統(tǒng)敏感性極敏感和高度敏感區(qū)域，一般情況下，禁止任何與生態(tài)保護無關的開發(fā)活動；二級管控區(qū)指組團隔離帶內(nèi)各種綠地，包含基本農(nóng)田、公園綠地、防護綠地等，以生態(tài)保護和生態(tài)修復為主導功能，兼具為市民提供休閑游憩、景觀游覽、安全防護功能的綠地，對保障城市生態(tài)安全格局具有重要意義；三級管控區(qū)指組團隔離帶內(nèi)除一二級管控區(qū)之外的其他城市建設用地，主要包含市政設施用地、居住用地、商業(yè)用地等，該區(qū)域應從整體上降低區(qū)域建設強度，禁止進行破壞生態(tài)環(huán)境和自然景觀的開發(fā)建設活動。

在隔離帶實施利用上，本次規(guī)劃以用途為導向，從基本生態(tài)隔離帶到游憩隔離帶形成了不同功能的用途管控要求。在保證生態(tài)格局安全的前提下，提升城市品質，使組團隔離帶管控建設更具有針對性和操作性，實現(xiàn)對中心城區(qū)組團隔離帶的有效監(jiān)管。規(guī)劃將城市綠化隔離帶分為游憩主導型、防護主導型和生產(chǎn)主導型三類，分別給出不同的建設指引和措施（見圖9、圖10）。

圖9 組團隔離帶分級管控圖

圖10 綠化隔離帶分類建設指引圖

4.3 細化邊界，分圖控制，增強保護實效

為使規(guī)劃更具有落地性，本次規(guī)劃結合控制性詳細規(guī)劃，明確組團隔離帶地理邊界、坐標，將組團隔離帶落地、上圖、入庫，力求“劃得實，管得住”，成為用地規(guī)劃、項目審批、行政執(zhí)法的依據(jù)，增強保護實效。

規(guī)劃以每條城市組團隔離帶為一個基本管理單元，采用單元管控、劃定圖則的方式進行具體管控。管理單元實施用地分類控制，結合城市控規(guī)、綠地資源分布和土地利用布局，針對不同用地性質確定綠化覆蓋率等相關指標，并根據(jù)各單元組團隔離帶功能劃分提出分類建設指引。各項開發(fā)建設除滿足土地利用規(guī)劃的同時，需滿足本規(guī)劃確定的城市綠地建設指標、生物多樣性保護、生態(tài)廊道控制要求等，有效提高各單元的綠化覆蓋率和綠地建設品質（見圖11）。

圖11 綠化隔離帶管控分圖圖則

4.4 政策配套，多方參與，保障永續(xù)利用

規(guī)劃從法規(guī)、政策、技術層面對組團隔離帶建設管理提出建議和對策。建議市政府成立中心城區(qū)組團隔離帶建設管理工作領導小組，制定并頒布《重慶市中心城區(qū)組團隔離帶管理技術規(guī)定》等一批地方性政府規(guī)章，建立隔離帶建設實施評估機制，通過“實施評估、規(guī)劃維護、實時更新、嚴格管理”的運行機制，采取多部門配合與公眾參與機制，保證組團隔離帶有效管理，保障其永續(xù)利用。

5 結語

在快速城市化和城市生態(tài)安全面臨巨大挑戰(zhàn)的時代背景下，構建生態(tài)安全格局是實現(xiàn)區(qū)域和城市生態(tài)安全的基本保障和重要途徑；同時，隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，綠水青山的保護作為國家戰(zhàn)略已刻不容緩。組團隔離帶作為保護山水資源、構建區(qū)域生態(tài)安全格局、打造山清水秀美麗之地的生態(tài)本底條件，其實施和利用也顯得尤為重要。本規(guī)劃針對組團隔離帶落地性和可實施性提出具體的策略和方法，希望未來此類用地規(guī)劃能夠更好地實施，真正意義上實現(xiàn)生態(tài)保護和城市品質的提升。