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    海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值困境與破解路徑

    2021-12-09 03:44:53
    農(nóng)業(yè)與技術(shù) 2021年9期
    關(guān)鍵詞:入市經(jīng)營性用地

    閆 磊

    (三亞學(xué)院,海南 三亞 572000)

    中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年1月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,包括海南省文昌市在內(nèi)的33個縣市被列為試點(diǎn)區(qū)域,我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。2018年12月,國務(wù)院發(fā)布關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告指出,33個試點(diǎn)縣(市)共受理農(nóng)村集體建設(shè)用地入市地塊1萬余宗,總價(jià)值257億元。2020年1月開始實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》更是明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可不通過國家征收直接入市,這標(biāo)志著我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的序幕全面拉開。

    2019年12月31日,海南省自然資源和規(guī)劃廳印發(fā)《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》(以下簡稱《試點(diǎn)辦法》)意味著海南土地市場迎來重大變革。2020年10月,中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施的通知》(以下簡稱《十八條措施》)指出,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將村莊內(nèi)零星、分散的集體建設(shè)用地先行組織復(fù)墾為農(nóng)用地,將原有的經(jīng)營性建設(shè)用地挪用到其它適合地區(qū)入市,以最大限度地提升土地開發(fā)價(jià)值,入市所獲收益應(yīng)大部分歸村集體和農(nóng)民所有。

    1 概念界定及文獻(xiàn)梳理

    1.1 概念界定

    1.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

    本文所指的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括市縣規(guī)劃中的建設(shè)用地,村莊規(guī)劃中的商服、租賃性住房、工礦倉儲以及自建住房的經(jīng)營性用途,具有集體所有權(quán)性質(zhì)的征地安置留用也包含其中。

    1.1.2 入市

    本文中所說的入市是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、出租、入股等有償方式進(jìn)入土地市場交易的行為。

    1.2 國內(nèi)外研究綜述

    1.2.1 國內(nèi)研究

    學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市總體持支持態(tài)度。國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市必要性、模式、利益分配方式、問題與對策、入市風(fēng)險(xiǎn)、法律與制度等6個領(lǐng)域。海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究相對較少,葉紅玲[1]指出,海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有利于鄉(xiāng)村振興,聯(lián)動推進(jìn)土地制度三項(xiàng)改革;劉敏[2]認(rèn)為,海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在利益分配等問題,需要政策法律支持。

    1.2.2 國外研究

    西方發(fā)達(dá)國家私有化程度高,土地產(chǎn)權(quán)制度比較成熟和完善,土地可以自由進(jìn)入市場流通,因而不存在中國式集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。但其它國家土地流轉(zhuǎn)涉及的土地交易和收益、土地產(chǎn)權(quán)、土地市場、土地價(jià)格與價(jià)值等方面的研究和實(shí)踐對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革具有一定參考價(jià)值。

    2 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值

    2015年海南省文昌市率先進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn),通過確權(quán)登記、土地規(guī)劃、實(shí)時監(jiān)管等做法成為全省“三塊地”改革的樣板,截至2020年底,文昌市共成功入市土地43宗,面積達(dá)45.93hm2,成交總價(jià)為4.99億元,村集體及農(nóng)民直接獲得收益高達(dá)3.99億元。文昌市潭牛鎮(zhèn)大廟村將入市土地建成新型酒店民宿,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,建筑風(fēng)格獲法國雙面神國際設(shè)計(jì)大獎,2020年被評為“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市對于助力鄉(xiāng)村振興、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體系、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入意義重大[3]。

    2.1 有利于提高農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

    在城鄉(xiāng)二元土地制度下,農(nóng)村集體建設(shè)用地入市只能通過政府征地的方式,該種模式下政府和用地企業(yè)占據(jù)主導(dǎo),獲得土地入市增值收益絕大部分,農(nóng)民則只能獲得較低的征地補(bǔ)償,這直接導(dǎo)致農(nóng)民對于政府征地有抵觸情緒,情節(jié)嚴(yán)重的還會引發(fā)社會問題。農(nóng)村集體將經(jīng)營性建設(shè)用地通過租賃、抵押或入股的方式直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),可以自己掌握主動,提高農(nóng)民土地增值收益分配比例,縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

    2.2 有利于自貿(mào)港建設(shè)背景下盤活農(nóng)村土地

    2020年6月《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》出臺后,國內(nèi)外資源和人才紛紛涌入,城區(qū)建設(shè)用地面臨短缺,土地價(jià)格水漲船高;但農(nóng)村集體建設(shè)用地因無法直接入市流轉(zhuǎn)而大量閑置,與城市用地形成鮮明對比,城鄉(xiāng)收入水平進(jìn)一步拉大。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以使社會資本流入農(nóng)村地區(qū),緩解城市建設(shè)用地短缺的壓力;增加農(nóng)村建設(shè)用地的利用率,暢通資本、人才、服務(wù)下鄉(xiāng)通道,推進(jìn)“全省一盤棋、全島同城化”區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

    3 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨困境

    農(nóng)村集體建設(shè)用地入市存在主體不合格、機(jī)制不健全等制度問題[4];也存在主體虛位、經(jīng)營權(quán)政社合一等現(xiàn)實(shí)問題[5]。

    3.1 入市成本高

    農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和公益用地,宅基地占比最大,是農(nóng)村建設(shè)用地的主體;經(jīng)營性建設(shè)用地一般為閑置廠房、學(xué)校及村民自建房屋,面積小、分布零散,且與宅基地混雜在一起。目前海南省宅基地還不能直接入市流轉(zhuǎn),經(jīng)營性建設(shè)用地入市只能以分散開發(fā)的方式進(jìn)行,成本高,難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。另外,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要配套設(shè)施的支持,現(xiàn)階段海南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱,并不具備入市條件,土地入市價(jià)值大打折扣。

    3.2 農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)遞增

    海南省出臺的《十八條措施》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在保證總體耕地?cái)?shù)量不變的前提下,將分散、零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,將原有指標(biāo)挪用到其它適合區(qū)域入市流轉(zhuǎn),以最大限度地提高土地入市價(jià)值。但目前海南省鄉(xiāng)村治理能力低下,政府監(jiān)督力度不足,土地投機(jī)行為頻發(fā),村集體或者農(nóng)民私自將農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地,以獲得更多的土地增值收益。這明顯違背國家提出的“節(jié)約集約用地,嚴(yán)守耕地紅線”的戰(zhàn)略口號,失去耕地的農(nóng)戶也沒有生活保障,應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力大大降低,這也為農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)埋下隱患。

    3.3 利益分配不均

    《試點(diǎn)辦法》對海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件、途徑、流程作了詳細(xì)闡述,但利益分配方面卻未作統(tǒng)一規(guī)定,由地方政府或農(nóng)村集體自行決定。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)、農(nóng)戶等多方利益,處理不當(dāng)將可能引發(fā)社會沖突,影響社會安定團(tuán)結(jié)。目前海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段,相關(guān)的政策和配套設(shè)施不夠完善,在入市申請和操作流程方面,村集體或農(nóng)民可按照相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行,并可以獲得政府支持;但與用地企業(yè)的商談只能憑借自身經(jīng)驗(yàn),無法獲得額外幫助,土地入市交易的大部分收益往往被用地企業(yè)獲得。海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場機(jī)制還不夠完善,對第3方市場主體缺乏基本的資質(zhì)審核,用地企業(yè)一旦因經(jīng)營不善而倒閉,村集體和農(nóng)民都將面臨巨大損失。

    4 海南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境破解路徑

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須建立一系列完善的措施加以防范和抵御,包括完善法律保障、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、培育中介服務(wù)體系、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)[6]。海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革要想快速推進(jìn),需從以下方面加以突破。

    4.1 建設(shè)用地合理規(guī)劃

    《十八條措施》規(guī)定在保證整體耕地?cái)?shù)量不變的前景下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可對入市建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃,以獲取最大的增值價(jià)值。地方地府或村集體應(yīng)設(shè)置詳細(xì)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)經(jīng)營性建設(shè)用地條件和指標(biāo),允許部分農(nóng)民在指標(biāo)內(nèi)將分散的經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,將原來的建設(shè)用地挪到其它區(qū)域入市,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性建設(shè)用地的連片流轉(zhuǎn),提高土地入市價(jià)值。在政策允許的前提下,鼓勵農(nóng)民將閑置不用的宅基地通過靈活的方式流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者,也可直接退回給村集體,由村集體統(tǒng)一對外招商,以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和宅基地使用管理制度改革的聯(lián)動。在規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中要聽取多方意見,讓農(nóng)民積極參與其中,以保證規(guī)劃的合理性,減少入市阻礙;規(guī)劃制定完成后要及時公之于眾,讓農(nóng)民知曉,保證規(guī)劃的公平公正。

    4.2 加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)

    加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以降低經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)成本,吸引更多的企業(yè)參與。加強(qiáng)對用地企業(yè)的資質(zhì)審核,《十八條措施》規(guī)定要盡可能放寬社會資本進(jìn)入農(nóng)村市場的限制,實(shí)行“承諾即入”制,這對于加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程有一定促進(jìn)作用,但過低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也會加大土地的入市風(fēng)險(xiǎn),使農(nóng)民收益面臨損失。因此,在鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)村市場的同時,要用好“負(fù)面清單”,杜絕經(jīng)營不善、信譽(yù)不良的企業(yè)參與其中,最大限度保證農(nóng)民收益。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺,海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還處于試點(diǎn)階段,并未建立用于信息發(fā)布、地價(jià)管理和糾紛處理的產(chǎn)權(quán)交易中心,市場機(jī)制在入市流轉(zhuǎn)中的作用未能充分發(fā)揮,可以先在???、三亞試點(diǎn)建立產(chǎn)權(quán)交易平臺,將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地承包、租賃,宅基地、房屋使用權(quán)交易、股權(quán)分配等都納入其中,之后再向全省推廣。

    4.3 完善利益分配機(jī)制

    2020年頒布的《中華人民共和國民法典》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為農(nóng)民集體所有,享有土地使用權(quán)。村集體行使權(quán)力的過程中要充分尊重農(nóng)民意愿,按規(guī)定召開村民大會,獲得2/3以上的農(nóng)民支持才可入市交易,不得違背農(nóng)民意愿或代農(nóng)民做決定。由于缺乏專業(yè)知識和長遠(yuǎn)眼光,部分農(nóng)民無法理解經(jīng)營性建設(shè)用地入市的意義和價(jià)值,這需要地方政府和村集體的耐心引導(dǎo)。在“三塊地”改革試點(diǎn)中,文昌市政府通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配,并根據(jù)入市用途的不同提取最高25%,最低10%的調(diào)節(jié)金,剩余收益按村集體30%,農(nóng)民70%的比例進(jìn)行分配。海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配可在文昌模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充,初次流轉(zhuǎn)的土地政府可以按照收取調(diào)節(jié)金的方式參與收益分配,剩余收益全部歸村集體和農(nóng)民;再次流轉(zhuǎn)的土地政府不應(yīng)再參與分配,可通過稅收的方式實(shí)現(xiàn)分配目的,再次流轉(zhuǎn)所得增值收益應(yīng)全部歸村集體和農(nóng)民所有。此外,村集體應(yīng)抽取部分收益作為農(nóng)民的安置補(bǔ)助和生活補(bǔ)貼,以長遠(yuǎn)保證農(nóng)民收入和生活。

    4.4 建立健全市場監(jiān)管機(jī)制

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及政府、農(nóng)民、用地企業(yè)等多個利益主體,農(nóng)戶是其中的弱勢群體,應(yīng)該獲得更多保護(hù),政府應(yīng)加大對經(jīng)營性建設(shè)用地入市的監(jiān)管,堅(jiān)決制止土地投機(jī)行為。由省政府出面成立入市管理部門,統(tǒng)一管理經(jīng)營性建設(shè)用地入市的各個環(huán)節(jié),并對交易項(xiàng)目進(jìn)行定期視察,及時制止投機(jī)、圈地等違法行為。發(fā)動大眾力量,實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及范圍廣,政府難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督,可以設(shè)立獎勵機(jī)制,鼓勵群眾進(jìn)行有獎舉報(bào),以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的全面覆蓋。

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