易地搬遷背景下農(nóng)戶土地流出問題及優(yōu)化研究

桂松 溫曉寧 胡建

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000)

引言

易地搬遷過程中大量遷移人口導(dǎo)致一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力離開了熟悉的土地，部分農(nóng)民無地可種的同時(shí)又有大量耕地閑置，另外，拆舊區(qū)復(fù)墾出的耕地使用權(quán)歸屬亦無明確的法律規(guī)定，這都使搬遷區(qū)的人地矛盾更加復(fù)雜。盡管地方政府在搬遷過程中進(jìn)行了各類補(bǔ)償，并采取了一些措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響的農(nóng)戶將原承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但在政策執(zhí)行過程中，有時(shí)未能充分考慮農(nóng)戶的實(shí)際訴求，因此仍有部分農(nóng)戶的土地權(quán)益受到影響。在此背景下，本文著眼于易地搬遷地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題，通過深入分析促使搬遷區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制，探究推進(jìn)搬遷區(qū)土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，以期使用更加合理有效的方式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也更好地保護(hù)搬遷農(nóng)戶的合法權(quán)益。

1 農(nóng)戶土地流出動(dòng)力機(jī)制分析

1.1 農(nóng)戶土地流出動(dòng)力機(jī)制概述

農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)影響因素是一個(gè)相對成熟的研究課題，有大量的相關(guān)研究可供參考。本文通過整理相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)年齡、家庭開支、受教育程度、非農(nóng)就業(yè)占比等因素出現(xiàn)頻率較高，此外基于研究區(qū)域的特殊背景，本文又選取了建新區(qū)選址、后續(xù)幫扶等因素，對易地搬遷過程中可能會(huì)對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上根據(jù)動(dòng)力機(jī)制的不同將其分為2類，即推力因素和拉力因素，二者核心區(qū)別在于影響力作用方向的不同，推力因素通過降低農(nóng)戶自行耕種的效益促使農(nóng)民進(jìn)行土地流出，拉力因素則通過提升土地流轉(zhuǎn)本身的效益推動(dòng)農(nóng)戶土地流出。

1.2 農(nóng)戶土地流出推力機(jī)制

1.2.1 年齡增加削弱勞動(dòng)能力

一般情況下，年齡應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)的限制性因素，即年齡越大，從事其它非農(nóng)職業(yè)謀生的可能性越小，因此更加不愿意流轉(zhuǎn)土地，但在易地搬遷的背景下，農(nóng)戶年齡成為了土地流轉(zhuǎn)的正相關(guān)因素，即年齡越大，反而越傾向于流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)戶易地搬遷后，從新區(qū)往返自家承包地的距離增加，加上遷出居民又多處于山區(qū)，往返路途所消耗的體力精力將大幅增加，老年人由于身體素質(zhì)的下降，無力承擔(dān)搬遷后的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，因此搬遷后年齡越大越?jīng)]有能力繼續(xù)耕種原承包地。這種情況下農(nóng)戶實(shí)際上已經(jīng)失去了自主決策的權(quán)力，不進(jìn)行流轉(zhuǎn)則土地將會(huì)撂荒，收益為零，只有進(jìn)行流轉(zhuǎn)才能獲取一部分保底收益。

1.2.2 開支增加提高現(xiàn)金需求

農(nóng)戶家庭總開支對土地流轉(zhuǎn)影響的表現(xiàn)是家庭開支越高，土地流轉(zhuǎn)的可能性越高，即農(nóng)戶是迫于高額的開支尋求進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。其根源在于小農(nóng)戶一家一戶形式耕種的勞動(dòng)生產(chǎn)率已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)前的市場條件，將勞動(dòng)投入到自家承包地上的效益低于投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。此前不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)并非出于經(jīng)濟(jì)層面的考慮，而是觀念因素或是路徑依賴，家庭開支壓力的增大使這部分農(nóng)戶必須將經(jīng)濟(jì)因素放在首位考慮，于是開始認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的利益較低，并尋求脫離低效率農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式，即將承包地流出以獲取資產(chǎn)性收入，同時(shí)將自身勞動(dòng)力投入效益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

1.2.3 搬遷新居導(dǎo)致耕種不便

在鄉(xiāng)村，人們把料理紅白喜事的人稱為知客。老柳無人請他當(dāng)知客，卻被人們稱為“柳知客”，此事已有三十年左右的歷史了，這到底是怎么一回事呢。

針對河北省保定市阜平縣搬遷戶進(jìn)行的調(diào)研中，有80份調(diào)查問卷中被訪者認(rèn)為其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了移民搬遷的影響，其中，有61份提到往返原承包地的距離會(huì)影響耕種，13份認(rèn)為新居無法安放農(nóng)機(jī)農(nóng)具會(huì)影響耕種，15份認(rèn)為新居缺少農(nóng)產(chǎn)品處理和存儲(chǔ)的場地會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。往返距離因素在前文對年齡因素影響機(jī)制的闡述中已經(jīng)提及，農(nóng)機(jī)具安放以及農(nóng)產(chǎn)品處置的問題，是由于搬遷后農(nóng)戶生活空間的絕對面積減小，農(nóng)村舊宅的生活空間一般包括一個(gè)較大的院子，可以妥善安放農(nóng)機(jī)農(nóng)具，不至于影響日常生活；空間位置的問題，大中型農(nóng)機(jī)一般難以進(jìn)行垂直搬運(yùn)，樓層較高的農(nóng)戶基本無法處理，農(nóng)產(chǎn)品晾曬對采光也有較高的要求，樓房的采光相比院子自然相差甚遠(yuǎn)。從以上數(shù)據(jù)不難看出易地搬遷對農(nóng)戶原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)確實(shí)造成了一定的困擾，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，是土地流轉(zhuǎn)增加的推力因素之一。

1.3 農(nóng)戶土地流出拉力機(jī)制

1.3.1 農(nóng)民非農(nóng)化剝離土地保障功能

非農(nóng)就業(yè)占比高，說明農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力偏向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)的單位時(shí)間報(bào)酬一般要高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此時(shí)土地上的勞作對于農(nóng)戶已經(jīng)成為一種束縛，反而會(huì)降低總報(bào)酬率，將土地出租能夠充分解放自身勞動(dòng)力，同時(shí)還能獲取租金收益。非農(nóng)收入占比反映了農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生存能力，非農(nóng)收入占比越高，農(nóng)戶繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的必要性越低，脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的程度就越高，農(nóng)戶資產(chǎn)配置方式也會(huì)更加傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，此時(shí)土地作為生產(chǎn)資料的價(jià)值逐漸降低，作為資產(chǎn)出租是更優(yōu)的選擇。

1.3.2 土地稟賦差異帶來地租差異

與縣城中心的距離和與主要公路的距離可以近似地反映地理位置不同的農(nóng)戶土地固有稟賦的差異，距離城鎮(zhèn)和公路近的耕地對于土地流入方來說，生產(chǎn)資料以及農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸，人員的通勤成本都會(huì)更低；城鎮(zhèn)和公路附近相比偏遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平更高，組織規(guī)模化生產(chǎn)的難度更低。因此，經(jīng)營主體更愿意流轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)和公路附近的耕地，城鎮(zhèn)和公路附近的農(nóng)戶流出土地的機(jī)會(huì)以及可能獲得的流轉(zhuǎn)效益也會(huì)相應(yīng)增加，相比偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶更愿意流出土地。

1.3.3 生計(jì)能力提高弱化土地生產(chǎn)功能

由于移民搬遷導(dǎo)致的農(nóng)戶生計(jì)能力變化可以由建新區(qū)選址和是否接受培訓(xùn)2個(gè)指標(biāo)反映。具體來說，新區(qū)選址越靠近城鎮(zhèn)中心，農(nóng)戶通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)維持生計(jì)的可能性就越高，土地流轉(zhuǎn)傾向越強(qiáng)。接受過基礎(chǔ)培訓(xùn)的農(nóng)戶，對搬遷后的生產(chǎn)生活有更加清晰的認(rèn)知，會(huì)有意識(shí)地主動(dòng)尋求非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)；對于接受過知識(shí)和技能培訓(xùn)的農(nóng)戶，其非農(nóng)就業(yè)能力得到了直接強(qiáng)化，此時(shí)土地生產(chǎn)功能的重要性下降，作為資產(chǎn)流出能夠獲得更高的效益。

2 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)問題討論

2.1 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)問題概述

我國2003年起實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中明確指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。然而在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過程中，由于監(jiān)督考核機(jī)制的不健全，一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了盲目追求土地流轉(zhuǎn)面積增加的傾向。通過各種手段促進(jìn)執(zhí)行的過程中，并不能保證真實(shí)的“自愿”，對于土地流轉(zhuǎn)交易達(dá)成的關(guān)注遠(yuǎn)超對交易雙方利益分配是否公平的考量，尤其是當(dāng)小農(nóng)戶作為土地流出主體時(shí)，通常處于劣勢地位，“有償”這一原則有時(shí)并不能得到有效落實(shí)。

在移民搬遷的背景下，這一問題顯得更加突出，通過廣泛調(diào)研和訪談，可以發(fā)現(xiàn)有部分農(nóng)戶并非出于自身意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而是由于外界環(huán)境的影響，不得不做出土地流轉(zhuǎn)的決定。因此，即便對于明顯有利于土地流轉(zhuǎn)可能性增加的因素，也不能一概推而廣之，應(yīng)從機(jī)制的層面深入分析，確定其是否真正符合土地流轉(zhuǎn)的原則。通過前文的分析已經(jīng)明確了農(nóng)戶土地流出的推力和拉力機(jī)制，推力機(jī)制的作用方式?jīng)Q定了其在實(shí)踐中更易損害農(nóng)民的土地權(quán)益，因此要根據(jù)實(shí)際情況限制其使用程度或改良其作用方式，同時(shí)判斷流轉(zhuǎn)主體的利益是否被損害以及如何進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)葐栴}；對于合理促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的拉力機(jī)制，則可以通過影響機(jī)制分析，確定其影響力發(fā)揮的過程，尋找其中的薄弱環(huán)節(jié)加以彌補(bǔ)，從而更有效地強(qiáng)化這類因素，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

2.2 推力機(jī)制現(xiàn)實(shí)問題討論

2.2.1 流轉(zhuǎn)價(jià)格僅考慮要素價(jià)值，多重補(bǔ)償機(jī)制有待完善

我國推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)之一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，解放農(nóng)村勞動(dòng)力。一般情況下在獲取流轉(zhuǎn)土地租金的同時(shí)，農(nóng)戶自身勞動(dòng)力可以從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)解放出來，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲取額外收入。然而移民搬遷后，居住地點(diǎn)的改變破壞了高齡人群原本能夠勉強(qiáng)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而這部分人轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的能力同樣低下，搬遷后生計(jì)能力急劇下降，此時(shí)的土地流轉(zhuǎn)租金不應(yīng)僅是對于土地使用價(jià)值的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對于流轉(zhuǎn)農(nóng)戶失去的勞動(dòng)能力的補(bǔ)償。因此，易地搬遷區(qū)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)特別注意保護(hù)老年人以及勞動(dòng)能力較低人群的權(quán)益，對于多重權(quán)益受損的農(nóng)戶要相應(yīng)地進(jìn)行多重補(bǔ)償。

2.2.2 開支增加導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)，土地流轉(zhuǎn)成為避險(xiǎn)手段

開支增加這一因素產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)交易中，由于農(nóng)戶的基本目的是獲取更高收入，有償這一原則一般能夠充分實(shí)現(xiàn)；而關(guān)于農(nóng)戶是否自愿，由于家庭開支的壓力更多的是農(nóng)戶自身的主觀判斷，從理論層面并不能夠也無必要進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，因此就需要從實(shí)際情況出發(fā)判斷農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)自主性是否得到充分的保護(hù)。搬遷區(qū)農(nóng)戶短期支出大幅增加多是由于新居必要的裝修、新家具購置等消費(fèi)帶來的，另外，搬遷后短時(shí)間內(nèi)難以完成職業(yè)轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的短期收入預(yù)期下降，也造成了家庭經(jīng)濟(jì)壓力增大，表現(xiàn)在其它地區(qū)則多是因病、因?qū)W、因事等帶來的短期支出大幅上升。這類農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是出于對現(xiàn)金的需求，需要將土地的長期收益通過出租的方式在短期內(nèi)變現(xiàn)以應(yīng)對家庭財(cái)務(wù)危機(jī)，如果財(cái)務(wù)狀況沒有得到明顯改善，那么就基本失去了繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性。此時(shí)的土地流轉(zhuǎn)顯然損害了農(nóng)戶的長期生計(jì)能力，而由于對現(xiàn)金的強(qiáng)烈需求，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)交易中也會(huì)處于絕對的劣勢地位，利益容易受到侵害。

2.2.3 新居設(shè)計(jì)僵化限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盲目流轉(zhuǎn)損害農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?/p>

山區(qū)的條件決定了其耕地具有特殊性，地形的天然分割使其難以進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營，對于這部分天然細(xì)碎的耕地，大型農(nóng)機(jī)具無法進(jìn)場，現(xiàn)代化的經(jīng)營方式無法帶來效益的明顯提升，一家一戶的精耕細(xì)作仍然是最有效的生產(chǎn)方式，強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，不僅效益無法達(dá)到預(yù)期，還會(huì)損害農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?。因此，長期來看，最合理的方式應(yīng)是因地制宜，適合規(guī)模化經(jīng)營的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，部分不適合規(guī)模經(jīng)營的土地留給小農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營?；诖?，移民搬遷過程中必須要為仍有意愿進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶創(chuàng)造良好的條件。通過前文數(shù)據(jù)分析可知，搬遷前后居住條件的變化是限制農(nóng)戶繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵因素之一，因此，如何構(gòu)造真正適合農(nóng)村生產(chǎn)生活現(xiàn)狀的新型農(nóng)村社區(qū)，是解決這一問題的關(guān)鍵所在。

由于搬遷后大量非農(nóng)工作機(jī)會(huì)的存在，因此不需要為所有遷出戶提供有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，只要在成本可控的范圍內(nèi)，解決部分確實(shí)有意愿繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的實(shí)際困難即可。如，針對樓房農(nóng)機(jī)具安置的問題，在建新區(qū)原有車位和車庫的基礎(chǔ)上，單獨(dú)隔離出專門安放農(nóng)機(jī)農(nóng)具的場地或倉庫；關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品處置的問題，可以改變農(nóng)戶一家一戶處置農(nóng)產(chǎn)品的習(xí)慣，以安置小區(qū)為單位成立農(nóng)產(chǎn)品初加工合作社，組織農(nóng)戶集中加工貯存農(nóng)產(chǎn)品，安置小區(qū)只需要為合作社提供一塊固定的場地即可，不需要進(jìn)行額外的管理，在給農(nóng)戶帶來便利的同時(shí)，也降低了村集體和安置區(qū)物業(yè)的工作難度。

2.3 拉力機(jī)制現(xiàn)實(shí)問題討論

2.3.1 土地保障功能過重，農(nóng)民職業(yè)化進(jìn)程緩慢

農(nóng)民非農(nóng)化程度實(shí)際上反映了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變的程度，可以說，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程就是逐步解決誰來種地這一問題的過程，是農(nóng)民職業(yè)化的過程。然而目前農(nóng)村土地除生產(chǎn)功能外，還負(fù)擔(dān)了較重的保障功能，根本原因還在于農(nóng)村勞動(dòng)力沒有徹底完成轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)無法提供將大量低素質(zhì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來的工作崗位，土地資源配置的問題歸根到底還是人的問題，只有當(dāng)農(nóng)村居民有能力自由選擇職業(yè)，土地回歸其生產(chǎn)資料的本質(zhì)時(shí)，土地流轉(zhuǎn)市場才能成為成熟的要素交易市場。

2.3.2 集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，耕地改善機(jī)制不暢

通過前文動(dòng)力機(jī)制分析可知，與城鎮(zhèn)的距離既包含距離要素，同時(shí)也隱含基礎(chǔ)設(shè)施水平的要素，一級級差地租是由土地的固有稟賦差異產(chǎn)生的，一般情況下難以改變，而二級級差地租則可以通過改善耕地條件獲取。如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施就是能夠改變的條件，但基礎(chǔ)設(shè)施的改善受益者是全體農(nóng)戶，單個(gè)農(nóng)戶由于外部性的存在沒有動(dòng)力改善基礎(chǔ)設(shè)施，這項(xiàng)工作只能由村集體推動(dòng)。然而目前村集體經(jīng)濟(jì)情況多數(shù)較差，組織類似的項(xiàng)目多采取一事一議的形式以獲取財(cái)政資金的補(bǔ)貼，多數(shù)也不是出于集體的意愿，而是為了達(dá)到上級部門的要求，自主性和優(yōu)先級自然低下。只有村集體經(jīng)濟(jì)組織真正建立起來，并參與到土地流轉(zhuǎn)二級級差地租的分配當(dāng)中，才能形成改善耕地條件的良性循環(huán)，共同提高集體與農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益，達(dá)到以市場手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易的目的。

2.3.3 就業(yè)幫扶強(qiáng)化生計(jì)能力，配套產(chǎn)業(yè)需良好運(yùn)營

實(shí)踐中通過各種形式的后續(xù)幫扶強(qiáng)化搬遷農(nóng)戶生計(jì)能力是整個(gè)移民搬遷工程不可缺少的部分，客觀上充分地發(fā)揮了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的作用。以阜平縣為例，阜平縣政府針對不同區(qū)域和人群，提出了多種非農(nóng)就業(yè)幫扶方案，如規(guī)劃建設(shè)阜東新區(qū)工業(yè)園區(qū)、在搬遷安置區(qū)配套建設(shè)手工業(yè)扶貧車間、增設(shè)公益崗位等。阜平縣關(guān)于解決遷出農(nóng)戶生計(jì)問題的前期規(guī)劃，因地制宜地充分利用了各種資源，也能夠解決各類人群的后顧之憂，可以作為山區(qū)移民搬遷后勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)參考。后續(xù)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)是安置區(qū)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，只有相關(guān)產(chǎn)業(yè)能夠維持良好運(yùn)作，能夠持續(xù)為遷出勞動(dòng)力提供足夠的工作崗位，支撐農(nóng)戶完成由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，才能將土地作為單純的資產(chǎn)剝離出來參與市場流通，使土地回歸其本身價(jià)值，形成土地流轉(zhuǎn)市場的良性循環(huán)。