李冬瑩 肖洋
(黑龍江大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150080)
農(nóng)業(yè)保險就是農(nóng)民的定心丸,在出現(xiàn)自然災(zāi)害、病蟲害、災(zāi)害事故等特殊情況時,農(nóng)戶至少可以把成本收回來,減少農(nóng)民收入的波動,降低巨災(zāi)對農(nóng)民正常生活的影響,這對維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要的作用。然而,我國在農(nóng)業(yè)保險方面還有很多不足之處亟待改善,我國還需進(jìn)一步加強對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重視,加強對農(nóng)業(yè)保險方面的支持力度。
我國目前在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等保險領(lǐng)域已經(jīng)有了十分完善的保險體系,而農(nóng)業(yè)保險方面卻起步較晚,近年才逐漸興起,尚未形成非常成熟的發(fā)展模式,雖然也取得了一些成績,但距離得到整個社會的認(rèn)可和普及仍任重道遠(yuǎn)。而國外一些國家在農(nóng)業(yè)保險方面由于發(fā)展、起步比較早,經(jīng)歷了長期的探索,已經(jīng)形成了較為成熟的經(jīng)營模式,如美國的政府主導(dǎo)性農(nóng)業(yè)保險、法國的民辦公助型農(nóng)業(yè)保險、日本的互助合作型農(nóng)業(yè)保險及印度的重點承保型農(nóng)業(yè)保險等[1],這些國家在農(nóng)業(yè)保險的運行方面都各具特色,其中也有一些共性經(jīng)驗值得我國深思和借鑒。
現(xiàn)階段,我國農(nóng)業(yè)保險制度采取的是政府和市場共同合作建立的模式,即由中央財政保證保費補貼、政府支持、保險公司為主進(jìn)行經(jīng)營的模式[2]。自2007年啟動中央政策性農(nóng)業(yè)保險試點以來,我國政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模逐年上升,有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展,在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、保障糧食安全和保障農(nóng)民穩(wěn)定收入等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。2019年5月,中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》,標(biāo)志著我國政策性農(nóng)險邁進(jìn)加速推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的新階段[3]。據(jù)市場數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2020年,全國農(nóng)業(yè)保險保費收入814.93億元,為1.89億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障4.13萬億元。2021年,中央一號文件明確提出,要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面,完善風(fēng)險分散機制,提高保障水平,為推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展注入能量[4]。經(jīng)過近些年的不斷發(fā)展,在政府補貼等政策的作用下,我國農(nóng)業(yè)保險取得了很大的進(jìn)步,業(yè)務(wù)量不斷上升,總體上發(fā)展良好。然而,在農(nóng)業(yè)保險逐漸發(fā)展的背后,還有很多潛在的問題,要想更好更快的發(fā)展,必須盡快解決這些問題。
美國農(nóng)業(yè)保險已有近百年的發(fā)展歷史,現(xiàn)如今處于高度成熟階段,農(nóng)業(yè)保費的規(guī)模位于世界前列。美國在20世紀(jì)30年代開始頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》,隨后又頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》、《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》、《農(nóng)業(yè)提升法案》等法律[5],農(nóng)業(yè)保險的地位在這些法律中不斷地得到提升。美國政府的財政支持力度比較大,商業(yè)保險公司一旦承攬政策性農(nóng)業(yè)保險,則會收到政府提供的20%~25%的財政補貼[6]。對于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司也會有相應(yīng)的稅收減免及免稅等政策,以此來鼓勵市場上的保險公司更多地去經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。美國的巨災(zāi)保障體系十分完備,保險公司將分配到各州各基金自留業(yè)務(wù)的累積承保損益的6.5%分撥給政府,政府將累積承保收益的1.5%返還給在高風(fēng)險州經(jīng)營農(nóng)險的保險公司,從而避免了保險公司在巨災(zāi)發(fā)生后缺乏給予農(nóng)戶補償、賠付的能力[7]。
法國的農(nóng)業(yè)保險法律體系十分健全,而且實施的比較早,從20世紀(jì)起,就先后頒布了《農(nóng)業(yè)互助保險法》、《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》、《農(nóng)業(yè)損害保證制度》、《保險法典》、《農(nóng)業(yè)保險法》等法律,從最初明確農(nóng)業(yè)保險法律地位開始,不斷地進(jìn)行細(xì)化和完善,一直涉及到農(nóng)業(yè)保險的理賠、保險責(zé)任等具體層面。政府對于農(nóng)業(yè)保險的支持力度也是很大的,最高補貼達(dá)到了65%[8],政府對于農(nóng)業(yè)保險并不是以盈利作為最終目的的,而是通過各種各樣的免稅政策,鼓勵廣大農(nóng)民參與保險。農(nóng)民只需要繳納保費總額的20%~50%,其余部分由政府承擔(dān)[9]。與此同時,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的覆蓋面十分廣泛,不但覆蓋了種植險、養(yǎng)殖險等類型,還包含了農(nóng)民人身險、農(nóng)場財產(chǎn)險等,給農(nóng)民帶來了更加完善的保障。此外,政府還建立了相應(yīng)的政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)、農(nóng)作物保險集團(tuán)等組織,這些組織和機構(gòu)都是為了更好地滿足農(nóng)民的需求、給農(nóng)民提供更好的農(nóng)業(yè)保障而成立的,這些組織和機構(gòu)在法國的農(nóng)業(yè)保險中發(fā)揮了獨特的優(yōu)勢和作用。
日本在農(nóng)業(yè)保險制度上十分健全,從20世紀(jì)20年代開始,就出臺了《牲畜保險法》,此后又陸續(xù)出臺《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》、《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》等法律,在此過程中,很多法律又進(jìn)行了整合、修訂[10]。在20世紀(jì)60年代,日本就已基本形成了共濟(jì)制的農(nóng)業(yè)保險體系,在此后的幾十年里,不斷地對這一模式進(jìn)行發(fā)展和完善,一直沿用至今。與此同時,日本采用了再保險的機制,這種機制能夠使賠付風(fēng)險得以分散,在面臨有大額資金需要賠付時,可以有效緩解保險經(jīng)營者的壓力。在日本,農(nóng)業(yè)保險的種類已基本覆蓋各個方面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型,包括農(nóng)作物、畜牧、果樹、田間作物。此外,日本還設(shè)立了強制性的農(nóng)業(yè)保險項目,如果種植面積達(dá)到了一定的規(guī)模,尤其是小麥、水稻等主要農(nóng)作物,則農(nóng)戶必須要參與保險,這種措施既促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展,同時又提高了民生類農(nóng)產(chǎn)品抵御風(fēng)險的能力[11]。
印度作為農(nóng)業(yè)大國,十分重視農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展,印度在20世紀(jì)40年代,首次提出了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險計劃,后來在部分地區(qū)開展試點工作,逐漸發(fā)展成了在全國性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險計劃[12]。在20世紀(jì)70年代,印度頒布了《早期個體化農(nóng)業(yè)保險》,但在當(dāng)時,這只是一部實驗性的法律,涉及的規(guī)模比較小,保險制度還并未成熟,直至20世紀(jì)80~90年代末期,又相繼頒布了《農(nóng)作物綜合保險計劃》、《國家農(nóng)業(yè)保險計劃》等法律,此時才逐漸形成了成熟的農(nóng)業(yè)保險制度[13]。在印度,政府在農(nóng)業(yè)保險中占據(jù)主導(dǎo)地位,負(fù)責(zé)制定各種各樣的規(guī)則、制度,而保險公司只負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營業(yè)務(wù)。現(xiàn)如今,印度在農(nóng)業(yè)保險運營方面分為4個層級,分別為中央政府農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)保險公司、銷售保險的機構(gòu)及其代理人,這4個層級相互配合、協(xié)調(diào),共同維護(hù)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險行業(yè)的秩序,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[14]。
由于農(nóng)民每年的經(jīng)濟(jì)收入十分有限,而且絕大部分收入需要用于家里老人的養(yǎng)老費和孩子的上學(xué)費等,很難再拿出一部分錢去用于農(nóng)業(yè)保險方面的支出上。還有一部分農(nóng)民雖然有足夠的資金用于農(nóng)業(yè)保險,但是由于出自各種各樣的擔(dān)憂,如發(fā)生災(zāi)情后,保險公司不能及時理賠、不能足額賠付等,最后望而卻步。此外,很多農(nóng)民對于參與農(nóng)業(yè)保險的意識并不是很強,往往對于人身健康險更加感興趣。
保險機構(gòu)目前存在的問題有很多,部分保險機構(gòu)對于農(nóng)業(yè)保險的保費制定得很高,但保額卻很低,而且機構(gòu)的從業(yè)人員也不夠規(guī)范,很多業(yè)務(wù)員只是為了完成自身的業(yè)績,而忽視整個投保過程中,應(yīng)該給予農(nóng)民耐心和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。此外,在農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)上也不夠創(chuàng)新,農(nóng)業(yè)保險種類上不夠豐富。
政府在農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度上還不夠大,目前仍有很多農(nóng)民不熟悉、不了解這項業(yè)務(wù),使得農(nóng)民不敢參與自己所不熟知的領(lǐng)域;而且,政府對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的優(yōu)惠力度不夠大,使得整個行業(yè)發(fā)展的不夠迅猛。此外,在農(nóng)業(yè)保險法律方面,相關(guān)條例、制度有所欠缺,尤其是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的法律法規(guī)還不夠完善。
目前,我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)發(fā)展緩慢主要與農(nóng)業(yè)保險的法律地位、專業(yè)人員、宣傳、農(nóng)民收入、保險覆蓋面以及國家給予保險公司的優(yōu)惠力度等方面有關(guān)?;谝陨限r(nóng)業(yè)保險存在的問題,本文從以下幾個方面進(jìn)行分析,提出相關(guān)解決建議。
農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的發(fā)展與相關(guān)法律是否完善有著密不可分的關(guān)系。我國應(yīng)該盡快多出臺一系列農(nóng)業(yè)保險方面的法律法規(guī),尤其要涉及到保費、賠付、業(yè)務(wù)范圍等具體層面,并且不斷調(diào)整和完善,這樣才能使農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)有序、穩(wěn)步地推進(jìn)下去,使整個行業(yè)的各個環(huán)節(jié)都能得到規(guī)范,農(nóng)民有了法律的保障,也自然會更加放心。
任何一個行業(yè)的發(fā)展都需要有足夠多的專業(yè)人才作為支撐。目前,我國從事農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的人員數(shù)量較少,且專業(yè)素養(yǎng)參差不齊,這一點是阻礙農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要原因。對此,我國涉農(nóng)專業(yè)的高??梢愿嗟亻_設(shè)以農(nóng)業(yè)保險為方向的課程,培養(yǎng)更多相關(guān)專業(yè)的人才,并投入到社會當(dāng)中,積極為農(nóng)業(yè)保險行業(yè)作出貢獻(xiàn)。
在發(fā)達(dá)城市,農(nóng)業(yè)保險的普及率相對較高,但是在經(jīng)濟(jì)落后的城市中,普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)降低,很多農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識十分欠缺,很多農(nóng)民都是在遇到災(zāi)難受損過后才逐漸了解農(nóng)業(yè)保險這一概念,可是為時已晚。對此,政府應(yīng)該向落后地區(qū)的農(nóng)村多派遣相關(guān)專業(yè)人員,大力普及和宣傳農(nóng)業(yè)保險方面的概念。
農(nóng)民的收入水平普遍不高,尤其在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民收入很低,農(nóng)業(yè)保險公司對于這部分地區(qū)應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整、降低保費,這樣才能促進(jìn)農(nóng)民參保的積極性,提高農(nóng)民的參保意愿,同時也有利于加快促進(jìn)落后地區(qū)農(nóng)業(yè)保險行業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。
農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面小也是導(dǎo)致這個行業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因,農(nóng)業(yè)保險公司應(yīng)該多拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的覆蓋面,尤其應(yīng)該多去了解和考慮農(nóng)民的具體需求,以此來制定貼近農(nóng)民意愿的保險產(chǎn)品,并根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粸?zāi)害發(fā)生特征,因地制宜,相應(yīng)調(diào)整保險的覆蓋面。此外,保障金額相對較低也是我國農(nóng)業(yè)保險面臨的一個基礎(chǔ)性問題,保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定合理的保險水平,提高保額,以此消除農(nóng)民參保的顧慮。
我國目前對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是免征印花稅和營業(yè)稅的,但是對巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金并沒有優(yōu)惠,可見我國對于農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠還不夠大,這也是有些保險公司不愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的原因之一。因此,國家應(yīng)該在稅收方面給予農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)更多的優(yōu)惠,以此來引導(dǎo)更多的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進(jìn)入市場,進(jìn)而促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展[15]。
農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)是一項系統(tǒng)性的工程,需要社會多方面的共同努力,國家層面應(yīng)該確立相應(yīng)的牽頭組織,加強政府與農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)的合作,通過制定相關(guān)法律制度,進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在自然災(zāi)害管理中的地位和作用,并盡快建立和完善農(nóng)業(yè)保險機制,成立更多優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險公司;同時,保險行業(yè)自身也要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的創(chuàng)新,建立普惠性的農(nóng)業(yè)保險體系,降低交易成本,更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的積極作用,早日實現(xiàn)從單一災(zāi)害補償功能到幫助政府增強社會管理職能的跨越、從傳統(tǒng)化向科技信息化農(nóng)業(yè)保險的跨越、從較低保障水平向較高保障水平的跨越,從而增加農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展力。