免渡河林業(yè)行政執(zhí)法工作的問題、對(duì)策和建議

內(nèi)蒙古免渡河林業(yè)局資源林政科 許際成 王永彬 佟云龍 劉春江

1 免渡河林業(yè)局森林資源概況

1.1 林地概況

免渡河林業(yè)局施業(yè)區(qū)總面積278717.0 公頃，權(quán)屬全部為國有。林業(yè)用地面積219174.0 公頃，占林地面積的78.64%；疏林地面積2259.3 公頃，占0.81%；灌木林地3457.6 公頃，占1.24%；未成林地306.4 公頃，占0.11%；苗圃地4.7 公頃；無立木林地524.1公頃，占0.19%；宜林地11395.5 公頃，占4.09%，林業(yè)輔助生產(chǎn)用地41585.4 公頃，占14.92%。

1.2 林木資源概況

免渡河林業(yè)局森林覆蓋率84.2%，活立木總蓄積量1965 萬4447 立方米。有林地蓄積19631258 立方米，占活立木總蓄積量的99.89%；疏林地蓄積14206 立方米，占0.07%；四旁樹蓄積165 立方米；散生木蓄積8818 立方米，占0.04%。

1.3 地理位置

免渡河林業(yè)局位于大興安嶺主脈中南段西坡，地處免渡河上游匯水區(qū)，地理坐標(biāo)為東經(jīng)121°10'~122°05'，北緯48°46'~49°27'。北和東北與烏爾其汗林業(yè)局接壤，東與畢拉河林業(yè)局相連，西與牙克石市林業(yè)局、烏奴耳林業(yè)局交界，南與巴林林業(yè)局毗鄰，局址設(shè)在距局界以西17 公里處的免渡河鎮(zhèn)。

1.3.1 地形地貌

免渡河林業(yè)局地處新華夏隆起構(gòu)造帶，大興安嶺主脈沿局界東部、南部與烏爾其汗林業(yè)局、畢拉河林業(yè)局交界處通過，折向南去。本局境內(nèi)屬大興安嶺主脈及其支脈構(gòu)成起伏不平的中低山地貌，境內(nèi)大部分山地山頂渾圓，坡度較緩，溝谷開闊，最高海拔1274.2 米，境內(nèi)平均海拔950 米左右，最大坡度40 度，一般坡度為15 度左右，平均坡度8~16 度。

1.3.2 氣候條件

免渡河林業(yè)局位于大興安嶺腹地，為大陸性氣候，季節(jié)變化比較明顯。全年平均氣溫-2.0℃，≥10℃有效積溫1964.6℃，極端最低氣溫-47℃，極度最高氣溫39℃。太陽輻射量年平均為2412.2 兆焦耳/ 平方米，年日照時(shí)數(shù)為2305 小時(shí)，年蒸發(fā)量1138.9 毫米，平均相對(duì)濕度64%，植物生長期為105~110 天，年平均降水量為336.3 毫米，全年主風(fēng)向?yàn)槲鞅憋L(fēng)，年平均8 級(jí)以上大風(fēng)8 次，最大風(fēng)速13.4 米/ 秒，多出現(xiàn)在3 月~5 月末。

1.3.3 水文條件

境內(nèi)河流均屬額爾古納河水系，共有大小河流50 余條，主要河流為扎敦河，發(fā)源于紅旗林場(chǎng)，自東向西流經(jīng)本局的三根河、扎敦河、銀嶺河和河南林場(chǎng)，境內(nèi)流程約80 公里，主要支流有北大河、三根河、銀嶺河和西彼爾河等。

1.4 野生動(dòng)植物種類

1.4.1 植物種類

免渡河林業(yè)局植物種類為62 科、240 屬。其中蕨類植物6科、240 屬。其中蕨類植物6 科、7 屬、9 種、裸子植物1 科、3 屬、4種。被子植物58 科、230 屬、346 種。

1.4.2 動(dòng)物種類

免渡河林業(yè)局脊椎動(dòng)物區(qū)系，在我國動(dòng)物地理區(qū)劃中屬于南北界與北亞界，東北區(qū)，大興安嶺亞區(qū)。冬季寒冷漫長，夏季短促溫暖，晝長夜短，雨量充沛。具有代表性的動(dòng)物區(qū)種類有黑嘴松雞、花尾榛雞、馬鹿、駝鹿、白鼬、雪兔等。免渡河林業(yè)局有脊椎動(dòng)物180 種，其中屬國家1 級(jí)保護(hù)動(dòng)物有細(xì)嘴松雞、丹頂鶴2種。屬國家2 級(jí)保護(hù)動(dòng)物有花尾榛雞、馬鹿、駝鹿、細(xì)鱗魚等15 種。

1.5 林業(yè)局職責(zé)

免渡河林業(yè)局職責(zé)是組織調(diào)查本局森林資源、野生動(dòng)植物資源調(diào)查、濕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督森林防火工作。即承擔(dān)著培育、經(jīng)營森林資源的責(zé)任，又要履行保護(hù)森林資源義務(wù)、還要配合森林公安依法查處各類涉林違法案件的職能。資源林政部門人員及各站所因?yàn)闆]有執(zhí)法資質(zhì)對(duì)違法人員的管控有限，對(duì)方會(huì)拖延狡辯甚至是不配合，使得執(zhí)法工作開展較難、遏制和查處涉林案件的能力有限。資源林政部門人員及各站所主要職責(zé)是林業(yè)生產(chǎn)設(shè)計(jì)驗(yàn)收、林業(yè)項(xiàng)目檢查管理、森林資源管理、森林防火、病蟲害防治、古樹名木保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)政策宣傳、日常巡查監(jiān)管等等，而林業(yè)行政執(zhí)法是一項(xiàng)程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、取證縝密繁雜、專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作，沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練的人很難勝任。

2 免渡河林業(yè)局林業(yè)行政執(zhí)法的基本情況

免渡河林業(yè)局林業(yè)派出所（前身森林保衛(wèi)科）始建于20 世紀(jì)80 年代中期，當(dāng)時(shí)利用技校畢業(yè)生和林場(chǎng)選調(diào)人員組成，目的是為了應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的亂砍濫伐等破壞森林資源亂象，林業(yè)派出所的成立，夯實(shí)了基層林業(yè)執(zhí)法基礎(chǔ)。林場(chǎng)和林業(yè)派出所的設(shè)立，一舉奠定了林業(yè)工作既謀發(fā)展，又重保護(hù)的思路，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，兩條腿走路，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展、大步跨越的新局面，使得森林資源快速實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量上的雙增長，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。

在林場(chǎng)與林業(yè)派出所共存的時(shí)候，一個(gè)安心搞發(fā)展，一個(gè)踏實(shí)搞保護(hù)，工作中互通有無，相得益彰。林場(chǎng)巡查或工作中發(fā)現(xiàn)的亂砍濫伐等破壞森林資源行為，會(huì)迅速移交林業(yè)派出所查處，把問題解決在萌芽狀態(tài)，而派出所查處情況會(huì)與林場(chǎng)溝通，敦促、監(jiān)管及時(shí)補(bǔ)植補(bǔ)造，使生態(tài)破壞快速得到修復(fù)，確保了各地森林資源和生態(tài)環(huán)境的安全。因此說基層森林公安派出所是維護(hù)山區(qū)森林資源監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基石。

3 免渡河森林公安轉(zhuǎn)隸后對(duì)林業(yè)案件查處工作的影響

根據(jù)我國《森林法》等法律法規(guī)規(guī)定和各地實(shí)際情況，森林公安主要承擔(dān)著四方面職責(zé)：一是立案?jìng)刹樯媪?，包括森林資源、野生動(dòng)植物資源、林地資源等違法犯罪案件。二是立案查處管轄范圍內(nèi)的治安案件，也就是維護(hù)轄區(qū)治安秩序穩(wěn)定。三是根據(jù)林業(yè)部門授權(quán)，立案查處有關(guān)林業(yè)行政案件。四是負(fù)責(zé)森林防火工作。目前免渡河林業(yè)局與林業(yè)公安分局隸屬于兩個(gè)部門。不同于過去林場(chǎng)與林業(yè)派出所共存的時(shí)段，林業(yè)派出所是雙重領(lǐng)導(dǎo)，由林業(yè)局主管，站所之間信息共享，交流密切，很多工作都是統(tǒng)一部署，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一落實(shí)，齊抓共管，同努力，共進(jìn)退，應(yīng)對(duì)涉林案件的查處和督查生態(tài)環(huán)境的修復(fù)可謂嚴(yán)絲合縫，游刃有余，在森林公安轉(zhuǎn)隸以后情況則發(fā)生了明顯的變化。

3.1 轉(zhuǎn)隸造成偵辦林業(yè)案件專業(yè)人員缺失

查處林業(yè)案件與一般案件有明顯的不同，如偵辦人員需要具備基礎(chǔ)的林業(yè)專業(yè)知識(shí)、測(cè)量知識(shí)、林業(yè)法律法規(guī)知識(shí)、涉林案件的基本規(guī)律和技巧等，這些都是需要長期偵辦工作經(jīng)驗(yàn)積累和過程磨礪的，普通警員一時(shí)難以勝任。同時(shí)，基層治安所本身人才短缺，林業(yè)派出所轉(zhuǎn)隸以后，很多地方的做法都是保留建制檔案，打亂人員建制，編入各地治安所，這就導(dǎo)致林業(yè)派出所幾十年歷練培養(yǎng)的林業(yè)案件偵辦專業(yè)力量渙散，難以集中形成合力，而基層治安所一旦接警，偵辦林業(yè)案件會(huì)一時(shí)很難適應(yīng)，偵辦案件快速、高效、精準(zhǔn)性受到影響。

3.2 轉(zhuǎn)隸導(dǎo)致林業(yè)案件的移交偵辦遲滯

根據(jù)現(xiàn)行管理辦法和規(guī)則，涉林刑事案件依舊由林業(yè)森林公安偵辦查處，林政案件則由當(dāng)?shù)刭Y源林政部門（林場(chǎng)）接案后報(bào)送林業(yè)森林公安。這樣，在接到相關(guān)涉林案件舉報(bào)時(shí)，到底由誰先行介入調(diào)查成為難點(diǎn)。因?yàn)楹芏喟讣枰鐾昙夹g(shù)鑒定，掌握亂砍濫伐林木的具體數(shù)額或侵占林地具體面積后，才能準(zhǔn)確界定案件的性質(zhì)，確定查辦責(zé)任單位。同時(shí)，盡管涉案數(shù)量較大，到底是嫌疑人單獨(dú)行為還是多人獨(dú)立的個(gè)人行為也需要偵辦后才能明了，一時(shí)很難快速準(zhǔn)確地做出界定，確定查辦責(zé)任單位，這樣會(huì)影響林業(yè)案件的偵辦和處理的時(shí)效性，遲滯案件的查處。

4 林業(yè)行政執(zhí)法工作中存在的主要問題

林業(yè)局資源林政執(zhí)法部門與森林公安執(zhí)法人員緊密配合，林業(yè)局采取了一系列行之有效的工作措施，但還是有許多方面問題和不足。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1） 國家林業(yè)和草原局和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府頒發(fā)的執(zhí)法證收回，沒有行政執(zhí)法主體資格，必須與森林公安配合執(zhí)法，這樣使動(dòng)植物保護(hù)、森林保護(hù)的工作難以形成合力。

（2）林業(yè)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。林業(yè)局與森林公安兩個(gè)單位部門之間從事具體工作的是資源林政部門，而審核案件的森林公安部門。從案卷自查情況看，大部分案卷的詢問筆錄在內(nèi)容語言表達(dá)、邏輯關(guān)系上有待加強(qiáng)。

（3）執(zhí)法程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)。兩個(gè)部門在執(zhí)法過程中，有的該適用一般法律程序的，卻運(yùn)用了簡(jiǎn)易法律程序。

5 對(duì)策和建議

為進(jìn)一步解決上述問題和不足，切實(shí)規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法行為，提出以下幾方面對(duì)策和建議：

（1）強(qiáng)化管理，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍，確權(quán)執(zhí)法主體資格，與上級(jí)部門溝通確定執(zhí)法主體。對(duì)擬上崗行政執(zhí)法的人員進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)和考試，經(jīng)考試合格的才能授予其行政執(zhí)法資格、持證上崗。

（2）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升執(zhí)法能力。組織執(zhí)法人員深入學(xué)習(xí)新《森林法》《森林法實(shí)施條例》《森林法管理?xiàng)l例》等林業(yè)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)行政處罰案件的調(diào)查取證、詢問技巧、法律文書制作等專業(yè)技能。加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升林業(yè)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，建立健全林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，更好地促進(jìn)依法治林。

（3）加強(qiáng)管理，嚴(yán)格依法行政。加強(qiáng)內(nèi)部管理，嚴(yán)厲打擊內(nèi)部違法違規(guī)行為。

（4）定期評(píng)議，規(guī)范案卷管理。定期組織人員抽樣選擇已辦結(jié)案件，對(duì)案件認(rèn)定的違法事實(shí)、調(diào)查的證據(jù)、適用的依據(jù)、辦案的程序、做出的決定、執(zhí)行的結(jié)果、卷宗的整理等，進(jìn)行評(píng)議分析，認(rèn)真查找出問題與不足之處，相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行分析總結(jié)，其他執(zhí)法人員認(rèn)真聽取意見，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，共同提高案卷的整體質(zhì)量。規(guī)范法律文書制作，加大案卷歸檔管理工作力度，設(shè)立專人管理案卷檔案。

（5）落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，健全民主評(píng)議制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員行使職權(quán)和履行法定義務(wù)情況的評(píng)議考核，加大責(zé)任追究力度。對(duì)不依法履行職責(zé)或者違反法定權(quán)限和程序?qū)嵤┬姓袨榈?，依照相關(guān)規(guī)定，對(duì)直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的處分。

（6）以保護(hù)森林資源為宗旨，以嚴(yán)厲打擊各類破壞森林資源違法活動(dòng)為首要任務(wù)，以提高木材檢查站和林政執(zhí)法人員整體素質(zhì)和執(zhí)法水平為目標(biāo)，按照“嚴(yán)管林”的要求，突出“嚴(yán)”狠抓“管”，充分發(fā)揮職能作用，不斷加強(qiáng)森林資源的管護(hù)力度，重點(diǎn)抓林業(yè)法律、法規(guī)的宣傳，強(qiáng)化林地管護(hù)力度,經(jīng)過資源林政部門及相關(guān)部門的積極配合全面完成各項(xiàng)工作任務(wù)

我國是個(gè)森林資源相對(duì)匱乏的國家，經(jīng)過幾代人的共同努力，封、管、造并舉，森林資源快速恢復(fù)，人工林面積居世界首位，森林覆蓋率已經(jīng)由建國初期的8.6%，躍升至現(xiàn)在的22.96%，贏得全世界的贊譽(yù)。森林資源的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益得到充分發(fā)揮，祖國各地天藍(lán)、山青、水碧，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)宜居，這里既凝聚著各地廣大一線播綠者的汗水，也飽含全國各地林業(yè)工作者、森林公安的辛勤。