我國城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程

馬宜生

摘 要：基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。系統(tǒng)梳理和回顧我國城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程，對于進一步深入研究和探討城市社區(qū)建設的發(fā)展規(guī)律，具有重要意義。

關鍵詞：城市社區(qū)自治;基層治理;治理體系和治理能力

1949年新中國成立以前，我國城市社區(qū)管理大多實行保甲制度。北宋中期王安石變法，在社區(qū)中實行保甲制度，從此，保甲制度在我國開始正式實施。清朝實行保甲制度。1932年，民國政府在城市社區(qū)管理方法開始實行保甲制度。1949年新中國成立前的中國歷史中，也曾有過社區(qū)自治的萌芽：1909年清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定城市區(qū)域擴大或人口滿十萬以上者，可劃分若干區(qū)進行管理。1910年頒布的《京師地方自治章程》規(guī)定：京師自治機構設置總議事會、總董事會和區(qū)議事會、區(qū)董事會。這是中國城市社區(qū)內部設置自治區(qū)最早的法律文書。這些法律文書雖然有一定的歷史局限性，但其頒行對中國城市社區(qū)管理具有不可否認的歷史進步意義。1930年，民國政府分布了重新修訂的《市組織法》，將城市劃分為區(qū)、坊、閭、鄰四級，五戶為鄰，五鄰為閭，十二閭為坊，十坊為區(qū)，并首次規(guī)定在區(qū)坊兩級實行自治。這些城市社區(qū)自治的萌芽存在時間都很短暫，很快就被專制勢力所扼殺。1949年新中國成立后，人民政府廢除了保甲制度，徹底摧毀了傳統(tǒng)的社區(qū)組織和民間勢力，并積極探索和實踐城市社區(qū)的治理方式和途徑。新中國成立后，我國城市社區(qū)自治的發(fā)展歷程大致經歷了四個階段，即：

城市社區(qū)自治的萌芽階段（1949年-1958年）

城市社區(qū)自治的虛擬化階段（1958年-1976年）

城市社區(qū)自治的恢復、調整階段（1976年-2000年）

城市社區(qū)自治階段（2000年至今）

一、城市社區(qū)自治的萌芽階段（1949年-1958年）

我國城市社區(qū)自治的歷史起始于新中國成立初期開始建立的居民委員會。1949年底至1950年初，國內一些城市陸續(xù)出現了諸如防護隊、防盜隊、居民組、居民委員會等名稱各異的基層群眾性自治組織。成立于1949年10月23日的杭州市上城區(qū)上羊市街居委員會是新中國成立后的第一個居委會。杭州上羊市街居委會是由杭州十八、十九兩個保合并而成，共有居民2000多戶，居委會委員9人，他們都是居民們投票選出來的兼職工作者，其中有正副主任各1人、負責日常工作，另外7位委員分別負責生產、公安、民政、文教、衛(wèi)生等。此后不久，天津、武漢、上海等地也陸續(xù)建立了類似的居民委員會組織。

1953年，時任中央政法委員會副主任和北京市市長的彭真根據毛澤東主席的指示，向中央提交了《關于城市街道辦事處、居民委員會組織經費問題的報告》，該報告將城市居民委員會定性為基層群眾性自治組織，明確規(guī)定了城市居民委員會的任務。1954年12月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議審議并通過了《城市居民委員會組織條例》。該《條例》以法律形式規(guī)定了居民委員會的性質、任務、組織結構，與有關部門和單位的關系以及工作方法、經費來源等，從而極大地推動了居民委員會建設工作的全面開展。同年底，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一了街道辦事處的名稱、性質、任務和機構設置。至1956年，全國各城市基本都建立了居民委員會。至此，在全國范圍內基本形成了街道辦事處和居民委員會相互銜接的城市基層管理組織的格局——街居制。

建國初期全國各城市建立起來的居民委員會具備自我管理、自我教育、自我服務的自治性特征，居民委員會與城市基層政府的派出機構——街道辦事處之間也呈現出良性互動的關系。建國初期到1958年是我國城市社區(qū)自治的萌芽階段。

二、城市社區(qū)自治的虛擬化階段（1958年-1976年）

我國的計劃經濟體制起始于國家第一個五年計劃時期，其時，“單位制”就已經開始在國有企業(yè)中建立起來。隨著計劃經濟體制的建立和完善，這種高度集權的計劃體制從經濟領域逐漸擴至社會生活領域的各各層面，單位也隨之遍及整個城市社會。中國的單位制有其特殊的形成背景和發(fā)展過程。中國的具體國情和蘇聯模式的示范效應是中國單位制形成的主要因素。中國單位制的特點主要體現在兩個方面，一是單位和社區(qū)在城市地理空間上完全重疊，二是“單位加社會”即用單位的功能取代社區(qū)的功能。

1958年至文化大革命期間，“通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向運作，單位社會進入全盛時期，以計劃經濟為基礎的單位體制日益牢固，城市基層政權和群眾自治性組織淪落到城市社會的邊緣地位。”這一時期是我國城市社區(qū)自治虛擬化階段。

1958年以后的大躍進和城市人民公社時期，社辦企事業(yè)大量興起，組織職工家屬和其他閑散人員參加生產和社利事業(yè)，組織家庭婦女就業(yè)，變消費城市為生產城市，使城市社區(qū)完全單位化。這一時期的居民委員會由基層群眾性自治組織逐漸向生產性組織和行政性組織轉變。

文化大革命時期，單位制進一步強化，城市社區(qū)組織受到嚴重沖擊和削弱。居民委員會由基層以群眾性自治組織演變?yōu)槿罕姼锩M織，并被賦予了政權機關的功能。這一時期的城市社區(qū)被徹底邊緣化了。

三、城市社區(qū)自治的恢復、調整階段（1976年-2000年）

20世紀70年代末，我國進入改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，這一時期，我國城市社區(qū)自治進入恢復、調整階段。

隨著城市化進程的逐步加快，這一時期的居民委員會工作得到恢復和調整，并進入了全新的發(fā)展時期。1980年，全國人大常委會重新頒布1954年的《城市居民委員會組織條例》，撤銷革命居民委員會，恢復居民委員會名稱。1982年新定憲法，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質、任務和作用。1989年12月，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過并頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該法對居民委員會的性質、居民委員會與有關政府的工作關系、居民委員會的任務、設置、居委會成員的產生辦法、居民會議、工作原則、財務及工作經費等作出了進一步明確的規(guī)定。《城市居民委員會組織法》的頒布，將居民委員會的組織和工作上升到法律調整的范圍，使居民委員會的工作得到了更大的發(fā)展：居民委員會的工作范圍進一步拓寬，居民自治水平進一步提高，居民委員會發(fā)動社區(qū)居民和單位開展了各種服務活動。

這一時期，我國的經濟體制改革逐步深化，高度集中的計劃經濟體制逐漸被社會主義市場經濟體制所取代，國家所有制結構發(fā)生了變化，社會流動日趨頻繁。社會服務需求量增加，住房制度改革啟動。按照“政企分開”、“社企分開”的原則和建立現代企業(yè)制度的要求，“單位辦社會”成為單位的沉重負擔，單位制開始走向解體。在這一過程中，單位制原來承擔的許多功能逐漸轉向“街居制”，城市社區(qū)的地位得到較大的提升。

1986年，國家民政部提出在城市開展以民政對象為服務主體的社區(qū)服務工作。從此，“社區(qū)”這一概念逐漸為公眾所知悉。1987年9月，民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務工作座談會，提出社區(qū)服務的方向。1992年7月，中央和國務院在《關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》中，要求社區(qū)服務向產業(yè)化和行業(yè)化方向發(fā)展。1993年8月，民政部、國家計委、國家體改委等14個部委聯合下發(fā)了《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》（民福發(fā)[1993]11號），這是關于社區(qū)服務的第一個政策性文件。該文件要求將社區(qū)服務業(yè)納入第三產業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，指出社區(qū)服務業(yè)是“以街道、鎮(zhèn)和居委會的社區(qū)組織為依托，具有社會福利性的居民服務業(yè)”，“具有福利性、群眾性、服務性、區(qū)域性四大特點”，社區(qū)服務業(yè)的發(fā)展方向是“社會化、產業(yè)化、法制化?！泵裾克珜У纳鐓^(qū)服務，其深遠意義在于：一是啟動了政府的職能轉變過程;二是促使街居制以服務政治走向服務經濟，從管理居民走向服務居民;三是由此推動了社區(qū)意識的產生和推廣。

隨著社區(qū)工作的迅速開展，社區(qū)服務的概念已難以包容社區(qū)工作的方方面面。民政部從國情出發(fā)，同時借鑒國外先進經驗，于1991年提出了社區(qū)建設這一新概念。1992年10月，中國基層政權建設研究在浙江省杭州市召開“全國城市社區(qū)建設理論研討會”，從此，社區(qū)服務進一步擴展為社區(qū)建設，目的是以社區(qū)為基礎解決社會發(fā)展問題。

20世紀90年代，在城市社區(qū)建設的迅速發(fā)展必城市管理體制的改革中，城市社區(qū)自治得以發(fā)育和生長。1998年，在中央機構改革中，國務院明確賦予民政部“指導社區(qū)服務管理工作，推動社區(qū)建設”的職能，民政部原基層政權建設更名為基層政權和社區(qū)建設司，社區(qū)建設成為該司的一項重要工作。1999年，為了探討并逐步完善城市社區(qū)建設思路，研究、總結適合中國國情的社區(qū)建設管理體制和運行機制，民政部制定了《全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作方案》。該方案提出，在強化社區(qū)功能的基礎上，充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉變，實行民主選興趣、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現居民的自我教育、自我管理、自我服務，建設環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化文明社區(qū)。這一方案第一次以政府文件的形式提出了社區(qū)自治的概念，并強調城市基層以管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制轉變。為實施此方案，民政部陸續(xù)在全國選擇了北京市西城區(qū)、沈陽市沈河區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、杭州市下城區(qū)、武漢市江漢區(qū)等26個城區(qū)作為全國社區(qū)建設實驗區(qū)。

四、城市社區(qū)自治階段（2008年至今）

2000年10月，中共十五屆五中全會在“十五”計劃建議中，第一次以黨的文件的形式“提出”擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情和“加強社區(qū)民主建設”的論斷。2000年11月，中共喘辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（中辦發(fā)[2000]23號），要求在全國大力推進城市社區(qū)建設?！兑庖姟穼Τ鞘猩鐓^(qū)建設的重大意義、基本原則、主要目標等進行了詳細闡述?！兑庖姟吩凇度珖鐓^(qū)建設實驗區(qū)工作實施方案》基本原則的基礎上，增加了“擴大民主，居民自治”的原則。從此，社區(qū)建設和社區(qū)自治在全國范圍內推進。

2001年，民政部在山東青島召開全國社區(qū)建設工作會議，明確了全國推進社區(qū)建設的工作任務。同年，民政部發(fā)布《全國城市社區(qū)建設示范活動指導綱要》。2002年，民政部在吉林四平召開全國社區(qū)建設現場會議，命名河北省保定市等27個市為“全國社區(qū)建設示范市”，北京市兩城區(qū)等148個區(qū)為“全國社區(qū)建設示范區(qū)”。2002年9月，黨的十六大報告提出了完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)的目標要求。2003年6月，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了勞動和社會保障部等部門《關于積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務工作的意見》，對社區(qū)承接企業(yè)退休人員管理和服務工作做出了重要部署。2004年11月，中共中央組織部發(fā)布《關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》，闡明了街道社區(qū)黨建工作的指導思想和目標要求，進一步明確了街道社區(qū)黨組織的主要職責和任務。

2005年10月2日，胡錦濤總書記在考察天津社區(qū)時對社區(qū)建設作了重要指示。2006年4月9日，國務院發(fā)布了《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》（國發(fā)[2006]14號）。據此，2007年5月14日國家發(fā)展改革委員會、民政部聯合制訂了《“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改社會[2007]975號）。2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報告中明確了基層群眾自治制度作為我國一項基本政治制度的地位。胡錦濤指出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同性?！晟普展_、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能?！?009年11月，民政部發(fā)布《關于進一步推進和諧社區(qū)建設工作的意見》。就進一步推進和諧社區(qū)建設工作的總體思路、目標要求、主要任務、組織領導等提出了具體意見。

2010年8月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（中辦發(fā)[2010]27號），對城市社區(qū)居民委員會建設工作的指導思想、基本原則、目標任務、城市社區(qū)居民委員會的主要職責等進行了深入闡述，是新時期城市社區(qū)建設和城市社區(qū)自治重要的改革性依據。

2012年11月8日，胡錦濤總書記在黨的十八大報告中提出：“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”這將進一步加快城市社區(qū)自治的進程。

為實現黨領導下的政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現代化，中共中央、國務院于2017年6月12日印發(fā)了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。

2021年4月28日，中共中央 國務院印發(fā)了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，對于夯實國家治理根基，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，具有重要的指導意義。

參考文獻：

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