農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的法律規(guī)制

王 玲，魏丹丹

(山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博 255000)

改革開放40多年來，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式以及對土地的經(jīng)營方式都隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生了巨大的改變，而土地作為一種資源和生產(chǎn)要素，迫切需要進行合理流動和優(yōu)化配置。隨著城市化的發(fā)展和農(nóng)村大量勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢。與此同時，土地流轉(zhuǎn)也開始暴露出一些問題。目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究更多的停留在流轉(zhuǎn)制度、運行效率、農(nóng)戶經(jīng)濟利益等方面，對于生態(tài)環(huán)境效益的實現(xiàn)缺乏關(guān)注點。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是構(gòu)建農(nóng)業(yè)四化(集約化、專業(yè)化、組織化、社會化)經(jīng)營的重要保障(1)李勇：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新參與主體行為研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2014年第2期。。雖然我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實施有利于提高農(nóng)民土地經(jīng)營收入，但是，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實施在給農(nóng)民帶來收益的同時，也在危及人居環(huán)境(2)余小英，王成璋：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變遷與農(nóng)民收入的關(guān)系分析》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2014年第22期。。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)境問題的規(guī)制必須予以重視，在已有的制度下，加入環(huán)境規(guī)制制度，從而對流轉(zhuǎn)土地承租人的資源利用行為加以規(guī)制，不僅有利于提升農(nóng)地經(jīng)濟價值，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，還能實現(xiàn)農(nóng)地社會價值，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)價值。

一、土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境規(guī)制的理論基礎(chǔ)——生態(tài)整體主義

從全球視野觀察，氣候變暖、公地悲劇等環(huán)境問題日益突出，已經(jīng)開始嚴(yán)重影響到人類的生產(chǎn)生活。人類的生態(tài)價值觀決定了人類與自然之間的關(guān)系，但同時，人類與自然關(guān)系之間若出現(xiàn)認(rèn)知偏差，就會導(dǎo)致錯誤的價值觀，從而引發(fā)人類生產(chǎn)生活方式與自然承載力之間的矛盾(3)劉德龍，江帆：《生態(tài)價值觀的歷史演進和現(xiàn)實反思》，《濟南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2004年第6期。?；诖苏J(rèn)識，人類開始更注重自然價值及人與自然之關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。近代以來，“人類中心主義”“非人類中心主義”“相對人類中心主義”等生態(tài)思潮在此基礎(chǔ)上開始涌現(xiàn)。人類中心主義認(rèn)為，人類是大自然的領(lǐng)導(dǎo)者、統(tǒng)治者，除去人類以外，其他生物都歸類于物。非人類中心主義分為多個理論，比如生態(tài)中心主義認(rèn)為應(yīng)敬畏自然，以生命有機個體為中心，認(rèn)為生命有機個體優(yōu)先性生存，但忽視了物種與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，沒有考量個體與整體的關(guān)系，違背物物相關(guān)性的邏輯；生物中心主義更多強調(diào)生物的重要性，忽視整體，突出個體。然而人類中心主義與非人類中心主義思想觀念的兩極分化，更加激化了人類與自然的矛盾。因此在兩種論點的紛爭下，生態(tài)整體主義思潮開始出現(xiàn)。

(一)系統(tǒng)哲學(xué)視角下的“生態(tài)整體主義”

相對人類中心主義，以“生態(tài)整體主義”為核心，主張個體與整體共生，要求在多元修正的基礎(chǔ)上，能夠在人類中心主義的理論范疇中培養(yǎng)生態(tài)整體主義意識，追求人類整體價值，將人類想要作為自然統(tǒng)治者的思想修正為人類以自然規(guī)律為行動前提的管理者。首先，生態(tài)整體主義作為“相對人類中心主義”的核心，在人類與自然關(guān)系上，更加注重整體與個體的平衡。其次，生態(tài)整體主義借鑒生態(tài)倫理主義(比如利奧波德、羅爾斯頓)、深層生態(tài)學(xué)等理論，強調(diào)人類并非自然的主宰者，應(yīng)尊己重責(zé)，人類的終極利益源于生命共同體的完整與穩(wěn)定，使共同體整體利益維持于平衡狀態(tài)，來作為衡量價值的尺度之一(4)[美]奧爾多·利奧波德：《沙鄉(xiāng)年鑒》，侯文惠譯，長春：吉林人民出版社，1997年版，第194頁，第195頁。。自然界是一個有價值的、完整的生命共同體(5)[美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2000年版，第159頁。。人類作為生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，本身與其他生物個體組成了一個整體，各部分在協(xié)同作用下共同推進整體的進步(6)王順玲：《生態(tài)整體主義的生態(tài)倫理思想探析——生態(tài)倫理建設(shè)問題研究之一》，《生產(chǎn)力研究》，2012年第2期。。在一定時空背景之下，個體與整體之間會產(chǎn)生連接，個體與共同體之間利益共同，個體從共同體中獲得利益，共同體越強大，個體獲得的利益越多；反之，則越少。但是，共同體的存在與強大，也依附于個體對共同體的維護，就像是公民作為個體在享有權(quán)利的同時，必須履行相應(yīng)的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)相互依附。可以說，是個體為享有權(quán)利而必須交付的對價，所以保障生態(tài)系統(tǒng)整體的完整性是人類整體利益實現(xiàn)的前提，而整體利益的實現(xiàn)則需要個體對環(huán)境利益與責(zé)任的博弈。相比之下，相對人類中心主義打破前述兩種理論的界限，試圖運用非人類中心主義中的生態(tài)整體主義來修復(fù)傳統(tǒng)的人類中心主義中存在的個體主義、工具主義及功利主義等思想，更易于解決人類與自然關(guān)系的認(rèn)知定位上兩極分化所帶來的環(huán)境問題。

(二)法理學(xué)視角下的“生態(tài)整體主義”

目前，我國環(huán)境立法處于實踐領(lǐng)著理論跑的狀態(tài)，環(huán)境法法理不足以支撐新時代中國生態(tài)文明建設(shè)的新要求(7)呂忠梅：《新時代環(huán)境法學(xué)研究思考》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第4期。。而新時代環(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論的構(gòu)建，離不開中國的法治建設(shè)保障。環(huán)境法中的“環(huán)境”作為人類生存和發(fā)展的時間、空間等條件，不僅是當(dāng)代人賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，更是未來世代人的保障。我國環(huán)境法秉承整體主義理念，采用整體主義方法論，以人與自然是生命共同體理念作為構(gòu)建環(huán)境法法理最基本的思想基礎(chǔ)(8)何躍軍，陳淋淋：《人與自然是生命共同體——“環(huán)境法中的法理”學(xué)術(shù)研討會暨 “法理研究行動計劃”第十三次例會述評》，《 法制與社會發(fā)展》，2020年第2期。。環(huán)境法作為法律在具有法律價值的基礎(chǔ)上，需要從整體主義視角來解釋環(huán)境法上的正義、安全、公平和秩序等基本價值。而“相對人類中心主義”中的生態(tài)整體主義可以幫助我們找到環(huán)境正義中的類與群體的存在，調(diào)整我國總是過多關(guān)注個體公正的偏向。“環(huán)境權(quán)”的實現(xiàn)也需要“生態(tài)整體主義”觀念的建構(gòu)。“環(huán)境權(quán)”是人類對美好生活環(huán)境的法理表達，其本質(zhì)是環(huán)境保護和環(huán)境共同利益。環(huán)境共同利益的實現(xiàn)要求人類認(rèn)識到人與自然是生命共同體。土地作為自然的一部分，其與人類是生命共同體，土地安全價值的實現(xiàn)離不開整體主義的融合。所謂牽一發(fā)而動全身，物物相關(guān)性決定了在土地流轉(zhuǎn)中，其生態(tài)價值與經(jīng)濟價值共生存在。土地價值的完美實現(xiàn)會促進我國環(huán)境立法進程，同時隨著人類與自然關(guān)系的發(fā)展，人類的生態(tài)價值觀也會隨之演進。但目前大量農(nóng)村環(huán)境污染問題的出現(xiàn)，說明了土地經(jīng)濟價值的過度利用已經(jīng)開始危及生態(tài)價值的存在。究其根源在于，人類環(huán)境行為造成對自然承載力超額負(fù)擔(dān)所致環(huán)境悲劇。進一步而言，人類的外在行為受制于思想基礎(chǔ)，人類對自然本身及人與自然之間關(guān)系認(rèn)知偏差造成了如今的環(huán)境問題。基于此，人類不僅要尊重自然規(guī)律，在行為上對自然慎行，同時也應(yīng)追尋能夠正確平衡人與自然關(guān)系的價值觀念(9)白洋，楊曉春：《論環(huán)境法生態(tài)整體主義意蘊及其實現(xiàn)進路》，《山東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2019年第1期。。環(huán)境法作為法律，需要利用整體主義實現(xiàn)生態(tài)價值。生態(tài)整體主義理念的深入，有利于構(gòu)建人類命運共同體，建設(shè)好生態(tài)文明。

二、土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題及其成因

2014年，我國頒布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的出讓方式、規(guī)模大小、農(nóng)地利用等。《意見》提出大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)。2018年的《中華人民共和國土地承包法》，對土地承包方式、土地用途、主體做出詳細規(guī)定。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，明確土地確權(quán)，保障土地流轉(zhuǎn)過程中土地的可回收性。同時，為保障上述規(guī)定的有效施行，國家先后又在流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)進入市場、工商資本入駐農(nóng)地、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進入市場運行規(guī)范等方面，分別下發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的意見》、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的順利運行。而上述政策雖然在一定程度上緩解了土地流轉(zhuǎn)進程中土地進入資本市場的無序、利益沖突等問題，有利于通過土地流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)農(nóng)地的經(jīng)濟價值，但卻忽略了土地的生態(tài)價值，流轉(zhuǎn)過程中對土地利益最大化的追求，導(dǎo)致的土地環(huán)境問題可想而知。

(一)土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題

土地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)營者在資本驅(qū)使下，濫用土地資源，一味追逐土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟利益的最大化，忽視土地自身承載力，從而導(dǎo)致公地悲劇。具體表現(xiàn)為：

(1)農(nóng)地非農(nóng)化、過度非糧化導(dǎo)致農(nóng)村土地環(huán)境資源破壞。土地流轉(zhuǎn)受讓人通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地，并為此支付經(jīng)濟對價。為彌補損失，在土地利用上，其行為方式也會更多服務(wù)于經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，而且單純的農(nóng)地效益并不能滿足其對于經(jīng)濟利益的需求，這時，就需要將農(nóng)地進行商品化，改變土地用途，將應(yīng)為農(nóng)用的土地，進行非農(nóng)設(shè)施開發(fā)，占用基本農(nóng)田建設(shè)“大棚房”，嚴(yán)重毀壞土地土壤耕作層等種植條件，出現(xiàn)耕地再難復(fù)耕等現(xiàn)象。

(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中物質(zhì)投入過量造成環(huán)境污染。在農(nóng)地開發(fā)利用上，農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)污染嚴(yán)重。一方面由于一些農(nóng)地質(zhì)量水平相對較差，土地經(jīng)營主體為追求糧食高產(chǎn)傾向于增施化肥，使用過量農(nóng)藥，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，與之相對應(yīng)的經(jīng)濟也呈現(xiàn)倒U型發(fā)展(10)金書秦，周芳：《中國農(nóng)藥使用與經(jīng)濟增長關(guān)系研究——基于環(huán)境庫茲涅茨曲線的檢驗》，《濟南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2016年第6期。；另一方面也歸因于很多接收土地的企業(yè)、組織等缺乏農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)知識，采用灌溉式澆地，出現(xiàn)農(nóng)地積水。這不僅破壞土壤有機質(zhì)，也使大量未被農(nóng)作物吸收的營養(yǎng)物質(zhì)，通過土壤表層、地表徑流流入水資源中，造成水體富營養(yǎng)化、水體污染，最終危害人類身體健康(11)潘丹：《2002-2015年中國主要糧食作物過量施肥程度的空間關(guān)聯(lián)格局分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2016年第4期。。

(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在盲目性，一貫遵循“資源無償”理念。土地使用權(quán)人大多為教育水平較低的農(nóng)民，對土地流轉(zhuǎn)政策、轉(zhuǎn)讓合同、商業(yè)談判等專業(yè)性較強的知識存在盲區(qū)，更別說對土地資源多元價值的了解更是少之又少。農(nóng)民更多關(guān)注土地經(jīng)濟價值，出現(xiàn)在利益的驅(qū)動下以追求短期經(jīng)濟利益為目標(biāo)的行為，土地流轉(zhuǎn)價格不斷上漲，土地承包期限不穩(wěn)定。例如大量土地進入市場、無秩序流轉(zhuǎn)，使一些不符合條件的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體鉆空子，搭上土地流轉(zhuǎn)這輛便車。

(4)土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，主體準(zhǔn)入門檻較低。經(jīng)營者準(zhǔn)入規(guī)則不完善，部分經(jīng)營者(公司)環(huán)保水平較低，農(nóng)業(yè)知識匱乏，過于追求經(jīng)濟價值。政府既要降低成本出售土地，又要實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。但現(xiàn)狀是，政府放寬準(zhǔn)入資格，彌補財政不足。在不考慮土地承載力的情況下，放任經(jīng)營者肆意挖地、圈地，不科學(xué)合理地利用土地耕作，導(dǎo)致土地缺失輪耕輪休，出現(xiàn)土地地力下降、土壤鹽堿化等現(xiàn)象。同時，土地資源出現(xiàn)浪費現(xiàn)象，拋棄劣質(zhì)農(nóng)田，注重拋售、經(jīng)營優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，致使土地荒漠化嚴(yán)重，土地性能進入不可逆狀態(tài)(12)郭亮，陽云云：《當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特征、風(fēng)險與政策選擇》，《理論視野》，2011年第4期。。

(二)土地流轉(zhuǎn)環(huán)境問題成因

分析土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可知，政策法規(guī)雖緩解農(nóng)地流入資本市場的無序狀態(tài)，但是在控制農(nóng)地環(huán)境問題上沒有給出有效的解決方案，農(nóng)地生態(tài)機能下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化仍然影響著農(nóng)村人居環(huán)境，主要原因在于：

(1)現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏配套環(huán)境規(guī)制制度。首先，《農(nóng)村土地承包法》第一條在促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定目標(biāo)基礎(chǔ)上，缺少農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展這方面的規(guī)定。忽視生態(tài)價值理念在農(nóng)村土地法律制度中的地位，而土地管理實踐活動中忽視土地生態(tài)價值，無形中也會受到我國法律法規(guī)更多偏重于土地經(jīng)濟價值的影響。有學(xué)者提出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境問題，其實是民事主體對土地經(jīng)濟價值過度利用的結(jié)果，是市場失靈的表現(xiàn)(13)李嵩譽：《綠色原則在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的貫徹》，《中州學(xué)刊》，2019年第11期。。市場機制的運行更多依賴于民法，而民法多注重債權(quán)、物權(quán)等經(jīng)濟利益的調(diào)節(jié)，忽視土地生態(tài)價值，制度的缺失是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程中環(huán)境問題的首因，立法缺失對農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境價值的全面認(rèn)識和有效規(guī)制是其制度根源(14)呂忠梅：《中國民法典的“綠色”需求及功能實現(xiàn)》，《法律科學(xué)》，2018年第6期。。

其次，土地流轉(zhuǎn)生態(tài)補償制度缺失。土地流轉(zhuǎn)開發(fā)過程中，會不可避免地出現(xiàn)環(huán)境破壞，但是對于從事或可能從事對環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)等活動缺乏相應(yīng)的生態(tài)補償征收依據(jù)。對于土地利用、流轉(zhuǎn)行為可能給他人生產(chǎn)生活造成損失的，是否應(yīng)該給予補償存在立法不足，我國目前僅有《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，就修復(fù)和賠償制度作出具體規(guī)定，而對農(nóng)地未來利益與發(fā)生的生態(tài)損害成本并未計入到土地經(jīng)濟價值補償中。另一方面，農(nóng)地補償更注重以經(jīng)濟補償作為側(cè)重點，以簡單的金錢補償逃避維護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。在主體上，經(jīng)濟補償方式單一，對已經(jīng)造成的土地?fù)p害，由政府買單。但土地的多重屬性決定了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體相對人不應(yīng)只享有收取經(jīng)濟效益的權(quán)利，也應(yīng)承擔(dān)起保護土地生態(tài)價值的責(zé)任。

最后，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式缺乏具體運行規(guī)則。我國《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定“相對人承擔(dān)合理利用土地的義務(wù)”，此項規(guī)定在本質(zhì)上屬于義務(wù)性規(guī)則，但相對人義務(wù)的內(nèi)容不確定，缺失相對人所負(fù)義務(wù)的種類，對合理范圍界定不清。導(dǎo)致在面臨土地環(huán)境問題時，存在更多的“自由裁量”和法律不確定性因素。

(2)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)管理制度存在風(fēng)險?！锻寥牢廴痉乐畏ā冯m然明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林業(yè)草原等主管部門共同對土壤污染防治進行監(jiān)管，但是部門之間因職權(quán)不同、地位平等等因素可能無法協(xié)同一致，出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)管農(nóng)地、環(huán)保管污染”的管理體制割裂現(xiàn)象(15)李嵩譽：《土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境規(guī)制研究》，《法學(xué)雜志》，2019年第11期。。各部門各自為政，權(quán)責(zé)分化，這種因部門利益需要肢解農(nóng)地功能的行為，也違背農(nóng)地生態(tài)保護整體性要求，容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)、權(quán)力固化等風(fēng)險。

究其原因，在于土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入機制之不完善。一方面，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)主要靠政府推動，政策性強。相關(guān)的指導(dǎo)工作多以政策為導(dǎo)向，原則性條文過多，普遍約束力較弱，法治影響力較弱。例如2016年我國發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中更多運用“鼓勵”“加大”“規(guī)范引導(dǎo)”等字詞，導(dǎo)致該意見內(nèi)容模糊；大量宏觀性政治話語已不適應(yīng)2020年土地流轉(zhuǎn)的新形勢。新形勢下，我們更需要具體實施方案，而非宏觀性指導(dǎo)話語。另一方面，給予政府權(quán)力過多自由。政府審查不嚴(yán)，土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入主體資格依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條第4款規(guī)定，在內(nèi)容上，只對市場主體合法性做出了規(guī)定，而對市場主體進入土地流轉(zhuǎn)中其行為對環(huán)境損害程度的預(yù)測缺乏實質(zhì)性規(guī)定。在實施主體上，政府等相關(guān)部門作為審查主體，審查形式化、強制化。不少政府為提升當(dāng)?shù)刎斦杖?，盲目引進資金，以政績?yōu)橹饕繕?biāo)，引入大規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體，甚至存在官商勾結(jié)現(xiàn)象，滋生貪污腐敗。有些政府利用權(quán)力強制干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，通過行政命令單方推行，違背土地流轉(zhuǎn)“依法、自愿、有償”原則，出現(xiàn)“先流轉(zhuǎn)補償再簽協(xié)議”現(xiàn)象，加劇農(nóng)民自身擔(dān)責(zé)的風(fēng)險(16)汪躍平：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實風(fēng)險和法律防范》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2020年第2期。。

因此，我國需要更加明確的法律條文來約束土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入程序，比如 2019年《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地用途的管制作出規(guī)定。2020年《民法典》賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定采取何種方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并規(guī)定了5年以上流轉(zhuǎn)期限等具體、詳細的條文規(guī)定，用詳細的法律規(guī)定限制政府權(quán)力的濫用，降低農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中的風(fēng)險。

三、土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的法律規(guī)制構(gòu)建

土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，在鄉(xiāng)村振興視域下，既要保障農(nóng)民財產(chǎn)的保值增值，更要建設(shè)好農(nóng)村的人居環(huán)境，保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

(一)增設(shè)環(huán)境規(guī)制制度

完善現(xiàn)今土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制，增設(shè)環(huán)境規(guī)制。在立法層面，法律功能不能停留在對環(huán)境消費利益的維護而忽視環(huán)境利益的維護。積極發(fā)揚綠色原則精神，更多以法律規(guī)定強制土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體相對人在保障生態(tài)價值的前提下，發(fā)展綠色經(jīng)濟。

(1)在土地流轉(zhuǎn)中加強生態(tài)價值效應(yīng)。環(huán)境作為人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，在傳統(tǒng)法中卻缺失制度保證，比如傳統(tǒng)物權(quán)法中缺失生態(tài)價值的融入。因此，協(xié)調(diào)環(huán)境資源的經(jīng)濟性與生態(tài)性的沖突迫在眉睫。

這就需要將《民法典》中“綠色原則”從原則性規(guī)定走向細化。民法主要調(diào)整因土地利用行為而產(chǎn)生的物權(quán)確認(rèn)、出讓等問題，作為調(diào)節(jié)平等主體之間利益關(guān)系的一部法律，其更注重的是能夠給一方相對人帶來經(jīng)濟賠償，使無形損害化為有形賠償。在生態(tài)環(huán)境損害中，民法更注重事后的賠償，缺少事前規(guī)則對民事行為的規(guī)范，導(dǎo)致“重治療，輕預(yù)防”現(xiàn)象。然而環(huán)境資源一旦遭到破壞，其不可逆性也造成了修復(fù)困境。因此，我國更應(yīng)將“綠色原則”細化到相應(yīng)條文中，民事參與者也能夠在法律指導(dǎo)下參與土地流轉(zhuǎn)，合法、合理、科學(xué)地對土地進行開發(fā)利用。所以，應(yīng)在《農(nóng)村土地承包法》的一般性規(guī)定中加入“綠色原則”，確立環(huán)境保護的價值觀與民法固有價值進行制度化銜接。不僅要保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，也要兼顧土地流轉(zhuǎn)中利益的追求。以綠色生態(tài)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體在民事權(quán)益與生態(tài)權(quán)益之間獲得利益平衡，力求土地流轉(zhuǎn)交易中的利益保障與生態(tài)安全。

(2)完善農(nóng)用土地保護與利用獎懲制度。在多元共享時代，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的產(chǎn)生不僅是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的責(zé)任，也是農(nóng)村組織、環(huán)境組織的責(zé)任。必須處理好為了維護環(huán)境利益的犧牲者與受益者之間的關(guān)系，才能在多元整治下，達到同一。

首先，促進綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)，輔助綠色農(nóng)業(yè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中，農(nóng)地集中利用和大規(guī)模機械化生產(chǎn)帶來農(nóng)業(yè)碳排放量的增加?？梢酝ㄟ^引進綠色耕種方法和技術(shù)，對化學(xué)物質(zhì)的投放做出總量控制，向環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，并對達到綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的主體按照標(biāo)準(zhǔn)進行補貼。另外，單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相對較低，因此需對從事綠色農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶給予一定的補貼，鼓勵他們進行低碳種植。在進行輪作休耕時，對相對人進行補貼，政府應(yīng)減少以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼，避免土地在長時間耕作下所導(dǎo)致的土地承載力下降，給農(nóng)地休整的機會。

其次，對自愿棄家、棄業(yè)、降產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)以保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的犧牲者給予補償。在給予綠色農(nóng)戶補貼之外，對因土地資源破壞嚴(yán)重且無法修復(fù)的情形，設(shè)立懲罰性賠償，要求其對于土地經(jīng)濟價值所遭受的損失進行賠償，針對土地生態(tài)價值破壞無法修復(fù)的情形，追加賠償金。

(3)構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)農(nóng)地生態(tài)補償制度。生態(tài)補償是對保護、恢復(fù)和重建生態(tài)環(huán)境過程中發(fā)生的或可能發(fā)生的費用的經(jīng)濟補償?shù)目偡Q。農(nóng)地生態(tài)補償制度的建立可以有效地改善土地流轉(zhuǎn)中的土地資源損害，有利于促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

在農(nóng)地生態(tài)補償主體上，就農(nóng)地生態(tài)補償來說，生態(tài)補償主要是農(nóng)地生態(tài)資源破壞的恢復(fù)補償與農(nóng)地生態(tài)資源的保護補償。對農(nóng)地生態(tài)資源破壞的恢復(fù)補償，一部分應(yīng)來自于農(nóng)地開發(fā)利用中對農(nóng)地生態(tài)資源破壞的開發(fā)者、利用者。另一部分來自土地流轉(zhuǎn)進程中的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)管者，原因在于作為領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)管者對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體審查不力、對農(nóng)地開發(fā)者事后進行農(nóng)地利用行為監(jiān)管不力。被補償主體，為農(nóng)地生態(tài)環(huán)境遭破壞后犧牲自身利益修復(fù)環(huán)境的單位、組織或個人。

在農(nóng)地生態(tài)補償方式上，可分為兩種：國家補償與市場補償。國家補償資金來源于國家專項資金下劃和各地政府環(huán)境保護稅的征收。市場補償來自于進入土地流轉(zhuǎn)的破壞農(nóng)地環(huán)境的資本力量，對犧牲者的資金補償或者其他方式(退耕還田、恢復(fù)環(huán)境)補償。

在農(nóng)地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)上，以已造成的生態(tài)環(huán)境損失與可能或?qū)沓霈F(xiàn)的農(nóng)地環(huán)境問題為標(biāo)準(zhǔn)，因可能或?qū)沓霈F(xiàn)的環(huán)境問題不可預(yù)測，可以以先收取一部資金用于農(nóng)地開發(fā)者開發(fā)行為可能造成的環(huán)境問題的儲備金。在一定期限內(nèi)，未出現(xiàn)農(nóng)地土壤板結(jié)、地力下降、農(nóng)村水資源污染等問題，由儲備金管理者依法按程序如數(shù)退還流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體。

在農(nóng)地補償金主管部門上，由土地行政主管部門作為農(nóng)地補償金主管部門，設(shè)立專項賬戶，由財政部門進行監(jiān)督(17)唐俐，唐欣瑜：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中生態(tài)價值維度的法治考量》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2016年第6期。。

(二) 健全土地流轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管機制

土地流轉(zhuǎn)環(huán)境規(guī)制的建立，一方面需要在立法層面為生態(tài)環(huán)境保護提供法律依據(jù)，另一方面需要行政部門自律，防止官商勾結(jié)，部門協(xié)同合作，同時建立責(zé)任追究機制，最終達成共同建設(shè)綠水青山的目標(biāo)。

(1)明確土地受讓方主體準(zhǔn)入資格及審查程序?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定，“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”。對于受讓方項目資格是否符合綠色農(nóng)業(yè)沒有做出規(guī)定，該法規(guī)定“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，但是此條并未作為其準(zhǔn)入審核條件，更多作為義務(wù)性規(guī)定。因此，需要明確土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體準(zhǔn)入資格，作為經(jīng)營農(nóng)業(yè)的民事主體，其必須具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，在資格審查中同時要求審查農(nóng)地開發(fā)項目計劃書，提交相應(yīng)的資產(chǎn)信用證明以及通過環(huán)保技術(shù)能力測評等，降低后續(xù)農(nóng)地開發(fā)者在進入土地開發(fā)利用活動中可能損害土地環(huán)境的風(fēng)險，做到“預(yù)防為主，治療為輔”。在審查主體上，除了土地所有人外，政府還應(yīng)聘請專業(yè)環(huán)保人員、農(nóng)業(yè)專家等共同審核申請人資質(zhì)，審核后作出書面報告，向社會公示。在審查程序上，受讓方必須提交與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體簽訂針對出讓土地的經(jīng)營期限及農(nóng)地經(jīng)營用途等條款的合同，采取事前申請模式，由土地管理部門從項目計劃書(土地規(guī)劃、開發(fā)單位等)及環(huán)境影響評價等多方面審慎作出是否批準(zhǔn)決定，批準(zhǔn)后作出變更登記。

(2)建立以人民政府為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、自然、生態(tài)各部門協(xié)作體系。在巨大的經(jīng)濟利益面前，生態(tài)保護舉步維艱，特別是在農(nóng)村，執(zhí)法監(jiān)督缺失，各部門相互推諉，致使農(nóng)村土地生態(tài)保護難以落實，居民人居環(huán)境也遭到威脅。因此，需要打破各行政部門之間的壁壘，做到有領(lǐng)導(dǎo)、有監(jiān)督、有協(xié)作。政府作為最接近農(nóng)村基層的行政部門應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，堅持多手發(fā)力，為生態(tài)經(jīng)濟體系健康可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境(18)周洪春，管永林：《生態(tài)經(jīng)濟:新時代生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)與支撐》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2020年第9期。。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，政府應(yīng)正確引導(dǎo)農(nóng)民處理土地相關(guān)事宜，積極引進工商資本入農(nóng)村，嚴(yán)格審查土地受讓人準(zhǔn)入資格。針對土地流轉(zhuǎn)中的紛爭和違法現(xiàn)象，由環(huán)保部門處理，對符合立案程序的違法行為交由司法部門審判。同時，加強農(nóng)業(yè)立法與環(huán)境立法相銜接，例如，《農(nóng)村土地承包法》第八條中可修為改“保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”。既深化“綠色原則”在法條中的意義，又能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興不僅是政府的工作，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境各部門共同的工作。其他部門的參與可以避免有些政府為提升政績強制農(nóng)民出讓土地，官商勾結(jié)，使準(zhǔn)入審查變成走過場。

(三) 完善環(huán)境責(zé)任追究制度

相較于國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓制度，集體建設(shè)用地背后不僅承載著農(nóng)地生態(tài)保護的責(zé)任，也承載著農(nóng)村原始生態(tài)環(huán)境保護的重責(zé)。保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，制度不僅是剛性的制約，也是不可觸碰的高壓線。環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)最終都要落實到具體的責(zé)任人，但對集體建設(shè)用地的破壞責(zé)任卻很少甚至沒有主體來承擔(dān)，作為政府、受讓人、出讓人等主體，在責(zé)任承擔(dān)上總是出現(xiàn)責(zé)任重疊現(xiàn)象，因此，需要通過法律條文的形式明確相關(guān)開發(fā)利用者的責(zé)任主體，并確認(rèn)責(zé)任承擔(dān)方式。

首先，我國雖然已建立環(huán)境公益訴訟，但對于目前鄉(xiāng)村振興視域下的農(nóng)村生態(tài)保護仍然缺乏救濟途徑，訴訟主體不完善。地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責(zé)任人，要主動承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。其次，針對政府、組織、出讓人、受讓人等主體的不作為行為作出規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)主體應(yīng)盡好審查受讓人準(zhǔn)入資格的義務(wù)。在我國，土地流轉(zhuǎn)主體更多地是農(nóng)民，要求其去審查專業(yè)性文件，存在困難。所以，需要各地方政府作為主導(dǎo)力量，負(fù)起審查責(zé)任，提供法律援助，分組負(fù)責(zé)，對村民法律疑惑做出解答。再次，針對土地糾紛以聽證會方式，公開聽取意見，既節(jié)約司法資源，又體現(xiàn)民主。對因政府審查不力給土地造成嚴(yán)重環(huán)境破壞的，不僅要對土地受讓人進行行政處罰，同時也對政府部門相關(guān)責(zé)任人員予以處分；更嚴(yán)重的，以刑法予以制裁。2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最重要的是要完善經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束?！币虼耍鋵崱妒?自治區(qū)、直轄市)污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核措施》，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據(jù)。檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為時，應(yīng)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。最后，針對土地流轉(zhuǎn)爭議，民事訴訟中的環(huán)境問題，由公益組織優(yōu)先對此提出環(huán)境公益訴訟，追究相關(guān)人員法律責(zé)任。設(shè)定禁限標(biāo)準(zhǔn)，對土地流轉(zhuǎn)合同中涉及土地生態(tài)權(quán)益方面做出強制性規(guī)定，土地受讓人在禁限標(biāo)準(zhǔn)下，避免因超限性行為給生態(tài)造成破壞出現(xiàn)合同違約現(xiàn)象，從而承擔(dān)民事賠償，甚至行政處罰。同時，鼓勵企業(yè)在鄉(xiāng)村振興機遇下，勇于擔(dān)當(dāng)保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，將生態(tài)保護作為企業(yè)文化進行傳承，增加生態(tài)環(huán)境影響評估程序，建立生態(tài)環(huán)境預(yù)防監(jiān)督機制，設(shè)立專項環(huán)保基金，建設(shè)企業(yè)環(huán)保責(zé)任體系。

2020年，習(xí)近平總書記在山西考察時提出要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”“綠水青山是無價之寶”的理念，再次提出要發(fā)揚“右玉精神”，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。著力夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)，加大糧食安全政策支持力度，堅決守住耕地紅線。2019年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，明確提出產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，是解決農(nóng)村一切問題的前提，提出要有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。但是，有的工商資本以發(fā)展特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等名義，“跑馬圈地”“圈而不種”，開展“排農(nóng)化”“非糧化”經(jīng)營生產(chǎn)，一旦經(jīng)營不善就出現(xiàn)“毀約棄耕”“資本跑路”，給農(nóng)村留下諸多后遺癥。有的工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營生產(chǎn)活動破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，打破了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民原有的生活狀態(tài)。因此，需要在立法層面加強對農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境價值的全面認(rèn)識與有效規(guī)制，嚴(yán)格規(guī)范運用土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體準(zhǔn)入程序，加大監(jiān)管力度，各部門協(xié)同一致，避免“農(nóng)地管農(nóng)地，環(huán)境管環(huán)境”現(xiàn)象的出現(xiàn)，建設(shè)好領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、信用體系等七大體系。在十三五計劃收官之際，攻克污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。建設(shè)生態(tài)文明，功在當(dāng)代，利在千秋。