環(huán)境行政公益訴訟履行判決的檢視及其完善

夏云嬌，朱張丹

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.湖北省仙桃市人民檢察院，湖北 仙桃 433000）

近些年，環(huán)境公益訴訟案件日益增多。履行判決作為環(huán)境行政公益訴訟的一種判決類型，《行政訴訟法》與相關(guān)司法解釋對(duì)其司法適用作了較為明確的規(guī)定，對(duì)提高法院在環(huán)境行政公益訴訟方面的審判質(zhì)量，對(duì)督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，保障國(guó)家社會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域的公共利益有著舉足輕重的作用。但在法院的實(shí)踐操作中，對(duì)于如何理解其與確認(rèn)判決、補(bǔ)救判決之間的內(nèi)在法理邏輯和具體適用關(guān)系，以及準(zhǔn)確把握原則性判決與具體性判決的裁判邊界上，尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)和結(jié)論。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政違法行為的監(jiān)督，以及人民法院準(zhǔn)確科學(xué)促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履責(zé)，亟須立足環(huán)境行政公益訴訟履行判決的法理基礎(chǔ)，分析環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用狀況及存在的不足，并提出相應(yīng)的建議，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一、環(huán)境行政公益訴訟履行判決的法理基礎(chǔ)

相較于普通行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟的判決目的不局限于解決行政爭(zhēng)議，而是通過檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境公益。[1]（p39）在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，履行判決已成為常見的判決類型。

1.履行判決的法律依據(jù)。

十八大以來，我國(guó)更為關(guān)注生態(tài)環(huán)境方面的立法，環(huán)境保護(hù)實(shí)施效果顯著。[2]（p51）2017 年的《行政訴訟法》第25條為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人提起環(huán)境行政公益訴訟奠定了法律依據(jù)；第72條規(guī)定了適用履行判決的情形，即針對(duì)被告不履行法定職責(zé)的，人民法院判決被告在一定期限內(nèi)履行。2017年出臺(tái)的法釋〔2018〕1 號(hào)第91 條進(jìn)一步明晰了履行判決的具體情形，即當(dāng)原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告拒絕履行或者無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的，法院可以作出履行判決。2018 年《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《解釋》）第25條第3項(xiàng)專門明確了檢察公益訴訟案件履行判決適用情形。其實(shí)，1989 年出臺(tái)的《行政訴訟法》第54 條①第五十四條 人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據(jù)不足的；2.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的；4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。早已規(guī)定了履行判決形式。1999 年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，法院作出履行判決時(shí)如無特殊情況，必須指明履行的期限。應(yīng)該說，2017年的《行政訴訟法》及其司法解釋擴(kuò)大了履行判決的實(shí)施空間，從不履行或拖延履行的行政不作為拓寬到違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的不履行法定職責(zé)情形。

2.履行判決的適用前提。

履行判決針對(duì)的是不履行法定職責(zé)，包括違法拒絕履行或者無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的情況。違法拒絕履行既包括實(shí)體上的拒絕履行，也包括程序性拒絕履行。無正當(dāng)原因超期不答復(fù)的實(shí)質(zhì)是拖延履行，是指行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不履行。[3](p547)《解釋》第21條第2款設(shè)置了行政機(jī)關(guān)2個(gè)月和緊急情形下15日的答復(fù)時(shí)間，超期不答復(fù)的拖延履行或者不作為構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

履行判決作為環(huán)境行政公益訴訟行政違法案件的裁判類型，適用的首要前提是有履行的必要性。從發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為起訴至法院，再經(jīng)過幾個(gè)月的審理期限作出有效的判決，往往有很長(zhǎng)的時(shí)間周期，在此時(shí)間段，違法不作為已經(jīng)給環(huán)境利益造成了難以彌補(bǔ)的重大損害，此時(shí)要求行政機(jī)關(guān)履行作為義務(wù)已然沒有必要。據(jù)此，《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)明確強(qiáng)調(diào)了“履行意義”。履行判決適用的第二個(gè)前提條件是行政機(jī)關(guān)具備履行職責(zé)的可行性。造成行政機(jī)關(guān)無履行法定職責(zé)可能性的原因主要有兩種情形：一是由于時(shí)間原因，環(huán)境損失已經(jīng)造成，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履行不能；二是由于立法原因，相關(guān)法條進(jìn)行了修改、廢止，使得判斷行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)的依據(jù)發(fā)生變化，法院不能繼續(xù)運(yùn)用相關(guān)依據(jù)。在這兩種情況下，法院只能將確認(rèn)違法判決作為較好的裁判選擇。

3.履行判決的獨(dú)特價(jià)值。

履行判決的目的不僅僅在于解決爭(zhēng)議，而在于通過對(duì)行政機(jī)關(guān)作出違法評(píng)價(jià)，督促其依法履行職權(quán)和義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公益。這一特有功能使得履行判決有別于其他的判決形式。

履行判決是履行義務(wù)的判決。與確認(rèn)判決相比，它對(duì)行政權(quán)的干涉面更廣，是權(quán)力制衡原則的典型體現(xiàn)。[4]（p25）作為環(huán)境行政公益訴訟判決的一種常見形式，履行判決與確認(rèn)判決的關(guān)系以及如何把控判決內(nèi)容的明確性程度等等都不可避免地會(huì)涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題。在環(huán)境執(zhí)法方面，行政機(jī)關(guān)憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)環(huán)境的預(yù)防、治理發(fā)揮了巨大的作用。但有時(shí)囿于行政事務(wù)的復(fù)雜性以及執(zhí)法權(quán)限的有限性等，會(huì)出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情形，環(huán)境公益訴訟制度的建立充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的作用，由法院判決督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法履職。法院行政審判的主要審查對(duì)象是行政行為的合法性，確認(rèn)判決包括確認(rèn)違法、確認(rèn)無效，分別對(duì)行政行為的合法性、有效性作出評(píng)價(jià)。確認(rèn)違法是對(duì)行政行為進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也是違法責(zé)任認(rèn)定的第一步。履行判決屬于違法責(zé)任評(píng)價(jià)，不僅具備確認(rèn)違法的效果，而且其目標(biāo)更聚焦于要求行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公共利益。確認(rèn)違法適用于程序輕微違法、雖不合法但不宜撤銷等情況。因確認(rèn)違法不形成某種法律狀況，[5](p326)其僅具有宣示性意義，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在不宜作出履行判決的情況下，也即《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的“不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義”時(shí)，確認(rèn)違法判決才有適用空間。因此，為了使權(quán)利被有效救濟(jì)，法院在判決中應(yīng)盡最大限度發(fā)揮履行判決的作用。[6]（p22）也就是說，在環(huán)境公益訴訟中只要存在有履行的必要和可能，不存在判決履行沒有意義的情況就應(yīng)作出履行判決，而不適用確認(rèn)判決。

履行判決作為一種重要的判決形式，與補(bǔ)救措施的關(guān)系也需要進(jìn)一步厘定。二者的不同在于針對(duì)的行為性質(zhì)不同：前者指向被告不履職；后者針對(duì)的是行政主體違法作為且造成不利狀態(tài)?！缎姓V訟法》第72條所規(guī)定的“不履行”除行政機(jī)關(guān)實(shí)體性拒絕履行外，大多屬于不作為的類型，要求被告履行應(yīng)為而未為的職責(zé)，雖與補(bǔ)救措施一樣，具有給付性質(zhì)，[7](p430)但補(bǔ)救措施專門針對(duì)彌補(bǔ)作為類行為導(dǎo)致的違法不利益狀態(tài)。[8]（p116）在行政主體不作為的情況下，因?yàn)闆]有作為違法，所以沒有補(bǔ)救措施的適用機(jī)會(huì)。一言以蔽之，履行判決主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為，是為了責(zé)令被告依法履職，而補(bǔ)救措施適用前提是存在一個(gè)作為的違法行為，即補(bǔ)救措施是解決后續(xù)不確定法律關(guān)系的從判決形式。[9]（p20）

在環(huán)境行政公益訴訟中，履行判決的適用規(guī)則并不能完全套用一般的行政訴訟的履行判決，應(yīng)當(dāng)基于督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)環(huán)境公益客觀訴訟目的，才能得到清晰闡述和良性發(fā)展。環(huán)境行政公益訴訟設(shè)置的訴前程序要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議應(yīng)當(dāng)按期回復(fù)。因此，法院對(duì)被告不履行法定職責(zé)的審查范圍包含法律明確要求被告應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)以及其按期回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)。

二、環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用

行政公益訴訟制度于2017年7月1日起正式實(shí)施。為檢視環(huán)境行政公益訴訟履行判決的司法適用具體情況，本文以環(huán)境行政公益訴訟履行判決裁判類型為研究對(duì)象，運(yùn)用“智慧檢務(wù)助手”案例檢索工具，在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”檢索2018—2020年度的相關(guān)判決文書，檢索范圍為各級(jí)人民法院在該期間作出的環(huán)境行政公益履行判決案件。通過關(guān)鍵詞檢索并逐一分析，最終獲得109 份有效的環(huán)境行政公益訴訟履行判決文書。

（一）履行判決的適用總體情況。

通過分析109 份一審判決書發(fā)現(xiàn)，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟案件中的履行判決形式有8 種（見表1），但主要的判決形式有4種，分別為：判令履行職責(zé)、判令繼續(xù)履行職責(zé)、判令確認(rèn)違法+履行職責(zé)、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)。環(huán)境行政公益訴訟中的單獨(dú)判決履行職責(zé)可細(xì)分為兩類，一類屬于被訴行政機(jī)關(guān)完全未履行職責(zé)，另一類屬于行政機(jī)關(guān)未完全履行職責(zé)。對(duì)于第一類案件，法院會(huì)判令其履行職責(zé)；第二類案件被訴行政機(jī)關(guān)在法院判決之前已經(jīng)進(jìn)行了履職行為，但由于履職不到位或者公益訴訟起訴人認(rèn)為其履職不全面、不充分繼而提起公益訴訟，法院判決其繼續(xù)履行職責(zé)。環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)判決和履行判決并用的情形比較常見，其中又分為“確認(rèn)違法+履行”的判決、“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”的判決。大部分確認(rèn)判決和履行判令并用往往是基于公益訴訟起訴人針對(duì)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不作為或行政機(jī)關(guān)履職不完全違法的訴請(qǐng)，進(jìn)而判令“確認(rèn)違法+履行”或“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”。只有個(gè)別案件是針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作為而作出“確認(rèn)違法+履行”或“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”。比如，在南平市延平區(qū)人民檢察院訴南平市國(guó)土資源局延平分局案中，①（2018）閩0703行初35號(hào)。法院判決：1.確認(rèn)被告南平市國(guó)土資源局延平分局為南平市延平區(qū)南山采石場(chǎng)辦理采礦許可證變更登記、通過2008年度礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年檢、未依法收繳礦山生態(tài)恢復(fù)治理保證金的行政行為違法；2.被告南平市國(guó)土資源局延平分局應(yīng)于本判決生效后在法定期限內(nèi)依法全面履行對(duì)延平區(qū)南山采石場(chǎng)（采礦權(quán)人吳里球）礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的監(jiān)管職責(zé)。

表1 109件環(huán)境行政公益訴訟履行判決的具體類型及比例

與此同時(shí)，有三點(diǎn)值得注意。一是，在前述提到的4種主要判決之外，還存在4種其他判決形式，即判令確認(rèn)違法+履行職責(zé)+采取補(bǔ)救措施、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)+采取補(bǔ)救措施、判令確認(rèn)違法+繼續(xù)履行職責(zé)+采取督促措施、判令采取補(bǔ)救措施+繼續(xù)履行職責(zé)。其中補(bǔ)救措施往往針對(duì)的是判令行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)采取的措施，②（2018）陜0602 行初49 號(hào)，（2018）吉0203 行初24 號(hào)，（2018）甘0502 行初27 號(hào)、28 號(hào)、29 號(hào)，（2019）云2328行初52號(hào)，（2020）黔0522行初17號(hào)，（2020）黔0626行初1號(hào)，（2020）鄂1181行初31號(hào)，（2019）內(nèi)2222行初9號(hào)。如在大方縣檢察院訴大方縣水務(wù)局案中，法院判令：1.確認(rèn)被告大方縣水務(wù)局對(duì)大方縣新民路以南片區(qū)生活污水排放未依法履行監(jiān)管職責(zé)，造成環(huán)境污染的行為違法；2.責(zé)令被告依法履行法定職責(zé)，并采取補(bǔ)救措施。而督促措施往往是判令行政機(jī)關(guān)針對(duì)第三人采取的措施。③（2017）黔0321行初98號(hào)、(2019)黔0626行初2號(hào)、（2020）云2328行初86號(hào)。如在石阡縣檢察院訴石阡縣環(huán)境保護(hù)局案中，法院判令：1.確認(rèn)石阡縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)第三人石阡明美公司洗礦泥漿水滲漏污染下游河道水體怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；2.責(zé)令被告石阡縣環(huán)境保護(hù)局繼續(xù)履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，督促第三人石阡明美公司限期采取治理措施，消除污染，逾期可指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由第三人石阡明美公司承擔(dān)。

二是，在履行判決書中，有的法官在判項(xiàng)中明確了補(bǔ)救措施，但也有法官在判項(xiàng)中僅從內(nèi)容上明確了補(bǔ)救措施，從行文上看，并未在判決結(jié)論內(nèi)容部分出現(xiàn)“補(bǔ)救措施”字眼，所有文書均采用要求行政機(jī)關(guān)履行或繼續(xù)履行法定職責(zé)的文字表述。如在滿洲里檢察院訴自然資源局案件中，④（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。判決結(jié)果分為兩項(xiàng)表述，第一判項(xiàng)雖未使用“補(bǔ)救措施”的任何字眼，但是判決被告滿洲里市自然資源局在涉案公益林地范圍明顯位置設(shè)立公益林地宣傳牌，并對(duì)涉案公益林地進(jìn)行圍封和補(bǔ)植復(fù)綠，并于2020 年1 月完成公益林地宣傳牌和涉案公益林地圍封工作的驗(yàn)收，2020 年5 月完成補(bǔ)植復(fù)綠工作的驗(yàn)收，這實(shí)質(zhì)上是具體表述了被告滿洲里市自然資源局應(yīng)采取的補(bǔ)救措施。在第二判項(xiàng)中，“責(zé)令被告滿洲里市自然資源局繼續(xù)依法履行監(jiān)督管理法定職責(zé)”，這實(shí)質(zhì)上屬于補(bǔ)救措施+繼續(xù)履行判決。

三是，判決履行職責(zé)的內(nèi)容較為概括。綜合梳理樣本所涉案例，在64 件單獨(dú)判決履行職責(zé)案件中，原則性的判決有39件，均只概括性地要求行政機(jī)關(guān)依法履職；僅25份判決采取了具體性判決，且也僅明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行的具體期間。⑤（2018）皖1822 行初18 號(hào)、（2018）鄂0703 行初51 號(hào)、（2018）魯1121 行初16 號(hào)、（2018）鄂0591 行初10號(hào)、（2019）鄂0804行初111號(hào)、（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)、（2019）黔0321行初536號(hào)、（2019）吉0322行初39號(hào)、（2019）吉0524行初38號(hào)、（2019）吉2403行初34號(hào)、（2019）吉7503行初2號(hào)、（2019）鄂1182行初129號(hào)、（2019）鄂0683行初33號(hào)、（2019）鄂2802行初1號(hào)、（2019）陜7101行初13號(hào)、（2019）陜0628行初34號(hào)、（2019）陜7102 行初2687 號(hào)、（2019）渝0114 行初25 號(hào)、（2019）瓊72 行初20 號(hào)、（2020）鄂1023 行初7 號(hào)、（2020）吉0623 行初2 號(hào)、（2020）鄂1125 行初144 號(hào)、（2020）鄂0323 行初13 號(hào)、（2020）吉2403 行初6 號(hào)、（2020）鄂1182行初116號(hào)。只有少數(shù)判決明確了履職的方式以及效果。如在隨縣檢察院訴隨縣水利局案中，⑥（2018）鄂1321行初27號(hào)。判令隨縣水利局在本判決生效后6 個(gè)月內(nèi)依法及時(shí)履行監(jiān)督和管理職責(zé)，拆除草店鎮(zhèn)游源河?xùn)|灣河道中違法構(gòu)筑物，恢復(fù)河道原狀。又如張家川回族自治縣檢察院訴張家川回族自治縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局案中，①（2020）甘0502行初8號(hào)。責(zé)令被告張家川回族自治縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局繼續(xù)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)處理張家川縣后川河沿岸尚未并入排污管網(wǎng)的排污口，防止污水直接排入后川河污染水生態(tài)環(huán)境。

（二）履行判決適用存在的問題。

1.履行判決與確認(rèn)違法判決并用。

《解釋》第25 條第1 項(xiàng)關(guān)于確認(rèn)判決的適用是有前提條件的，必須要符合《行政訴訟法》第74條、第75條的情形。第74條確認(rèn)了違法判決的主要法律依據(jù)，第75條確認(rèn)了無效判決的主要法律依據(jù)。第74條規(guī)定了法院作出確認(rèn)違法判決的兩種情形：一是有法定原因不作撤銷判決；二是責(zé)令履行沒有意義。也就是說，只有出現(xiàn)了第74條的法定情形，才能適用確認(rèn)違法判決，同時(shí)《解釋》第25條第3項(xiàng)也明確規(guī)定了履行判決的適用。既然可以作出履行判決，就必然滿足行政機(jī)關(guān)履職的必要性和可行性。

因此可以得出，法院如果認(rèn)為被告履行職責(zé)有意義和有必要，那么首先應(yīng)該做出的是履行判決。如果被告無法履職或履行職責(zé)已然沒有意義，則應(yīng)作出的是確認(rèn)判決。二者的適用前提不一樣，如若并用，在邏輯上會(huì)自相矛盾。而在環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐中，采用“確認(rèn)違法+履行判決或確認(rèn)違法+繼續(xù)履行判決”的判決形式達(dá)到了30.3%，法院不僅確認(rèn)判決，還要求被告履行或者繼續(xù)履行職責(zé)。例如在泗縣人民檢察院訴環(huán)保局案中，②（2019）皖1324行初4號(hào)。法院判決被告怠于履行對(duì)泗縣泗州醫(yī)院排放醫(yī)療廢水廢物和醫(yī)療設(shè)備輻射安全許可的監(jiān)管職責(zé)違法，并且責(zé)令泗縣環(huán)境保護(hù)局繼續(xù)履行對(duì)泗縣泗州醫(yī)院排放醫(yī)療廢水廢物和醫(yī)療設(shè)備輻射安全許可的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。又如在四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴自然資源局案中，③（2019）吉0302行初6號(hào)。判決確認(rèn)被告對(duì)唐旭光非法占用耕地的行為未盡監(jiān)管職責(zé)違法并且責(zé)令自然資源局依法履職。

2.履行判決和補(bǔ)救措施的混同。

從《解釋》第25條第1項(xiàng)可以得出，補(bǔ)救措施須依存于確認(rèn)判決，依存于確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效。實(shí)踐中，法院對(duì)補(bǔ)救措施的用詞較為籠統(tǒng)和寬泛。[10](p463)由于法條沒有關(guān)于補(bǔ)救措施內(nèi)容的表述，補(bǔ)救措施被廣泛運(yùn)用于各類案件，包括履行判決案件中。

通過樣本研究可發(fā)現(xiàn)，有的法院嚴(yán)格依照《解釋》的第25 條第1 項(xiàng)，補(bǔ)救措施的規(guī)定放置在作出確認(rèn)判決之后。例如在棗陽市人民檢察院訴市自然資源和規(guī)劃局案中，④（2019）鄂0683行初4號(hào)。法院在確認(rèn)被告對(duì)非法占用林地的行為未完全繳納罰款、未進(jìn)行處罰違法之后，責(zé)令被告收繳剩余加處罰款（按未繳納的罰款本金5000元計(jì)算）。被告對(duì)羅吉明毀損公益林地的行為給予2.5萬元的行政處罰，羅吉明只履行了2萬元罰款，后經(jīng)過檢察院建議，被告棗陽市自然資源和規(guī)劃局只要求羅吉明于2019 年1 月21 日補(bǔ)繳完剩余5000 元罰款，沒有依據(jù)每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，構(gòu)成違法履行職責(zé)。法院的第2項(xiàng)判決即是一種確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法收繳罰款后的補(bǔ)救措施。不過，遺憾的是，法院的第2項(xiàng)判決——責(zé)令被告繼續(xù)履行收繳剩余加處罰款的法定職責(zé)，仍然用的是“繼續(xù)履行法定職責(zé)”的字眼。

而在有的案件中，補(bǔ)救措施則和責(zé)令履職進(jìn)行了混用，表面上看屬于履行判決，實(shí)則是補(bǔ)救措施。在利川市檢察院訴市汪營(yíng)鎮(zhèn)政府案中，⑤（2019）鄂2802行初1號(hào)。汪營(yíng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)、使用汪營(yíng)鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)時(shí)，未依法履行職責(zé)，使得垃圾長(zhǎng)期露天堆放于該垃圾填埋場(chǎng)，散發(fā)難聞氣味，并存在燃燒現(xiàn)象，大量燃燒氣體散發(fā)至空氣中，且未采取任何有效防滲漏、防揚(yáng)散、防流失、防雨水等防污染措施，對(duì)生活環(huán)境等造成嚴(yán)重影響，法院判決汪營(yíng)鎮(zhèn)政府采取積極有效措施，對(duì)汪營(yíng)鎮(zhèn)垃圾焚燒站現(xiàn)有垃圾實(shí)施綜合治理，消除污染并修復(fù)生態(tài)環(huán)境。在該案中，環(huán)境已遭到破壞，作出履行判決已經(jīng)沒有意義，法院作出整改原轄區(qū)內(nèi)的垃圾焚燒站，對(duì)垃圾實(shí)施綜合治理的判決看似履行判決，實(shí)則是一種降低環(huán)境污染的補(bǔ)救措施。

3.原則性判決與具體性判決選擇標(biāo)準(zhǔn)模糊。

原則性判決是指法院在文書中只概括性地判決被告依法履責(zé)，而不對(duì)履行的方式、效果、期限等方面做要求，具體由行政機(jī)關(guān)自己裁量決定。這反映了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)初次判斷權(quán)的尊重，[11]（p146）但如果只作原則性規(guī)定，這就需要被告在后續(xù)工作中積極作為，如若沒有履行到位，導(dǎo)致?lián)p害性后果，此時(shí)環(huán)境公益訴訟起訴人需要再次起訴，在環(huán)境保護(hù)方面，所導(dǎo)致的損失可能已無法挽回，也耗費(fèi)了時(shí)間。具體性判決確定了行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的期限、方式等，有利于充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用。對(duì)行政權(quán)加以制約，[12]（p68）能夠高效及時(shí)地預(yù)防環(huán)境污染，保護(hù)國(guó)家資源，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。但是相應(yīng)地也會(huì)縮小行政機(jī)關(guān)的裁量空間，[13]（p140）由于行政機(jī)關(guān)具有比法院更強(qiáng)的專業(yè)能力，所以法院如果對(duì)履行的內(nèi)容作過于詳細(xì)的判決，可能會(huì)阻礙行政機(jī)關(guān)履職的方式與效果。法院裁判的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是如何能有效維護(hù)公共利益。[14]（p142）原則性判決與具體性判決各有千秋，法院該如何選擇沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，界限也比較模糊。如何處理二者之間的關(guān)系，已經(jīng)成為法學(xué)理論與實(shí)踐中的重要問題，這在一些案件中已經(jīng)得到了體現(xiàn)。

研究樣本案例可知，對(duì)于大部分案件，法院都習(xí)慣性作出原則性的判決，關(guān)于履行的時(shí)間、方式等內(nèi)容避而不談。例如，在天長(zhǎng)市人民檢察院訴市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局案中，①（2019）皖1181行初3號(hào)。法院只是判決責(zé)令被告依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，而對(duì)于具體履行非法采坑環(huán)境治理恢復(fù)的義務(wù)的履行周期以及效果均沒有要求。又如二道江區(qū)檢察院訴區(qū)林業(yè)局林地監(jiān)管職責(zé)案，[15]（p65）盡管森林資源是重要的國(guó)家資源，一旦遭到破壞，將產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的后果，但法院并沒有對(duì)被告履行監(jiān)管職責(zé)的方式、時(shí)間進(jìn)行判決，只是概括性地要求被告依法履職。

只有少部分案件作出了具體性判決，法院對(duì)履行判決的內(nèi)容不僅包括一定的履職期限，有的還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行的方式等。通過梳理環(huán)境行政公益訴訟中的具體性判決，發(fā)現(xiàn)法院在適用“在一定期限內(nèi)”這一法條時(shí)存在多種不同的做法。如在沙洋縣人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局案中，②（2019）鄂0804行初111號(hào)。法院要求被告在判決生效后6 個(gè)月內(nèi)清除前述建筑垃圾、恢復(fù)土地原狀。又如在利川市人民檢察院訴汪營(yíng)鎮(zhèn)政府案中，③（2019）鄂2802行初1號(hào)。法院責(zé)令被告于判決生效之日起3個(gè)月內(nèi)對(duì)垃圾焚燒站現(xiàn)有垃圾實(shí)施綜合治理，消除污染并修復(fù)生態(tài)環(huán)境。再如安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴旬陽縣水利局案中，④（2019）陜7101行初13號(hào)。法院責(zé)令縣水利局對(duì)河南交通建設(shè)工程有限公司向漢江河道傾倒棄渣的違法行為進(jìn)行監(jiān)管，并在2019 年12 月31 日前處理完畢。

此外，有法院對(duì)履行職責(zé)的方式以及達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)作出了判決。例如，在滿洲里市人民檢察院訴自然資源局案中，⑤（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。法院判決被告補(bǔ)植復(fù)綠，并于2020 年1 月和2020 年5 月完成兩項(xiàng)驗(yàn)收。在該判決中，法院不僅限定了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限，而且要求完成國(guó)家驗(yàn)收，明確了履行職責(zé)的效果，這體現(xiàn)了“地方性”與“通用性”[16]（p94）相融合的判決效果。

三、完善環(huán)境行政公益訴訟履行判決的適用

1.不宜并用確認(rèn)違法判決與履行判決。

一般而言，我們可以從行政主體、權(quán)限、內(nèi)容等方面來判斷行政行為的合法性。任何一個(gè)方面不合法，都可以作為行政行為違法的判斷依據(jù)，法院可以作出6 種判決形式，當(dāng)然包括確認(rèn)違法判決。但在行政公益訴訟中，根據(jù)《解釋》第25條，法院作出確認(rèn)違法判決法定的依據(jù)是《行政訴訟法》第74條的規(guī)定。第74 條規(guī)定確認(rèn)違法判決主要適用于不能撤銷、不需要撤銷以及不需要判決履行三種情況，其中，不需要判決履行主要是因?yàn)槁男幸呀?jīng)沒有實(shí)際意義。這也從另一方面說明了履行判決的作出是有前提條件的，履行尚有意義的前提下，法院才會(huì)要求被告完成法定職責(zé)。[17]（p34）

因此，根據(jù)《解釋》第25條，只有符合《行政訴訟法》第74條相關(guān)情形，才能作出確認(rèn)判決；符合《行（2019）內(nèi)0781行初31號(hào)。政訴訟法》第72條規(guī)定的，應(yīng)作出履行判決。如果履行有意義，則應(yīng)作出履行判決，既然能夠作出履行判決，已經(jīng)能證明履行有意義；既然判決履行有意義，那為什么還要作出履行沒有意義前提下的確認(rèn)違法判決呢？這兩種情形應(yīng)該是互斥的，[18]（p18）不可能并用。與此同理，在環(huán)境行政公益訴訟中，確認(rèn)違法判決與履行判決不宜同時(shí)適用。

2.區(qū)別適用確認(rèn)違法判決中的補(bǔ)救措施與履行判決。

按照《解釋》第25條第1項(xiàng)的規(guī)定，附隨確認(rèn)違法判決之后作出的補(bǔ)救措施是指在被訴的行政行為被確認(rèn)違法后，法院認(rèn)為有必要的，可以依據(jù)《行政訴訟法》第76條和《解釋》第25條第1項(xiàng)同時(shí)判決責(zé)令被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。立法者在確認(rèn)違法判決的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了補(bǔ)救措施的規(guī)定，其背后的立法目的可能是彌補(bǔ)違法行政行為所帶來的危害后果。既然補(bǔ)救措施的適用依附于確認(rèn)判決，確認(rèn)判決不能和履行判決并用，那么就需要區(qū)分補(bǔ)救措施和履行判決，不能混用，因?yàn)檠a(bǔ)救措施的使用是有前提的，必須先有確認(rèn)判決。

環(huán)境行政公益訴訟作為一種新的訴訟類型，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督和環(huán)境公共利益的保護(hù)。為了確保法院嚴(yán)格依照《行政訴訟法》和《解釋》的規(guī)定作出科學(xué)的司法裁判，應(yīng)當(dāng)在正確區(qū)分確認(rèn)違法和履行判決的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確適用補(bǔ)救措施和履行判決。

3.審慎適用原則性與具體性判決。

謙抑性是司法的主要特點(diǎn)。司法謙抑始于刑、民判決，[18]（p16）之后延伸到行政判決。環(huán)境行政公益訴訟是當(dāng)下正在蓬勃發(fā)展的制度，屬于公法訴訟，涉及的是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工與權(quán)力對(duì)抗。從本質(zhì)上講，它也是環(huán)境法的一種主要的實(shí)施方式。環(huán)境法的實(shí)施對(duì)專業(yè)性的要求較高，由于法院缺乏評(píng)估和認(rèn)定機(jī)制，而行政機(jī)關(guān)具有比法院更強(qiáng)的專業(yè)能力，所以環(huán)境法的實(shí)施主要依賴于行政實(shí)施，司法實(shí)施只占很小比例。[19]（p65）因此，需要尊重行政機(jī)關(guān)的實(shí)施權(quán)，避免過度干涉行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法。

在環(huán)境行政公益訴訟中，法院作出履行判決時(shí)，比較復(fù)雜的是如何處理行政裁量權(quán)問題。行政機(jī)關(guān)在符合法律規(guī)定的前提內(nèi)具有一定范圍的自由選擇權(quán)，例如對(duì)于環(huán)境執(zhí)法方式、執(zhí)法手段的選擇。在沙洋縣人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局案中，①（2019）鄂0804行初111號(hào)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使問題，法院認(rèn)為，何時(shí)啟動(dòng)建筑垃圾資源化利用設(shè)施建設(shè)，如何分階段開展城區(qū)斷頭路、城鄉(xiāng)接合部建筑垃圾排查、清理工作等，目前還不是司法調(diào)整的范疇，所以在判決中，采用概括性判決：“被告沙洋縣城市管理執(zhí)法局繼續(xù)履行法定職責(zé)，對(duì)在卓政大道傾倒、填埋建筑垃圾的違法行為進(jìn)行查處，在本判決生效后6個(gè)月內(nèi)清除前述建筑垃圾、恢復(fù)土地原狀”。這即是司法謙抑、尊重行政裁量的重要表現(xiàn)。

具體性判決與謙抑性原則存在一定的沖突，因此可以從兩方面限制這一實(shí)體性權(quán)力：一方面對(duì)判決形式的方式加以限制。國(guó)際上，在客觀訴訟判決方面多以原則性判決為主。例如，法國(guó)的客觀訴訟主要強(qiáng)調(diào)尊重行政機(jī)關(guān)的法律實(shí)施權(quán)，體現(xiàn)司法謙抑。另一方面要綜合考慮具體性判決中行政機(jī)關(guān)客觀履行不能的情形?；诃h(huán)境行政執(zhí)法中復(fù)雜的技術(shù)和社會(huì)因素，[20]（p139）即行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境監(jiān)管過程中，難免會(huì)遇到人力、財(cái)力不足以及客觀條件不夠的情況。如若此時(shí)法院一味判決其依法履行職責(zé)，這不僅會(huì)加重行政機(jī)關(guān)的履職壓力，而且會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)為了遵守行政判決給其他主體帶來不公正的后果。此時(shí)，法院更應(yīng)當(dāng)考慮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的可能性，選擇原則性判決方式。即使是采用具體性判決，也要綜合考慮行政機(jī)關(guān)的自身?xiàng)l件，例如行政機(jī)關(guān)履職的期限、方式、范圍等，不能為了追求表面的法律效果而給予不合理的履職要求。法院應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)，只有其拒不履行職責(zé)時(shí)，方可作出較為明確的具體性判決，明確履行期限和方式。

四、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟開啟了司法維護(hù)環(huán)境公共利益的中國(guó)范式和圖景，亟須司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解履行判決與確認(rèn)判決、補(bǔ)救判決之間的內(nèi)在法理邏輯和具體適用關(guān)系，以及精準(zhǔn)把握原則性判決與具體性判決的裁判邊界，進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，提高法院環(huán)境行政公益訴訟的審判質(zhì)量。判例研究表明，在環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，履行判決存在與確認(rèn)判決并用、與補(bǔ)救措施的混淆適用、法院適用原則性與具體性判決標(biāo)準(zhǔn)不清晰等情形，因此法院需要正確區(qū)分確認(rèn)違法判決與履行判決、責(zé)令采取補(bǔ)救措施與履行判決的具體差異，審慎作出原則性或具體性判決，以保持適當(dāng)?shù)乃痉ㄖt抑性，從而作出科學(xué)的環(huán)境行政公益履行判決。唯其如此，方能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督從而督促行政機(jī)關(guān)全面科學(xué)履職，強(qiáng)力促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。