全民所有自然資源損害救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑
——以國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)定位為邏輯起點(diǎn)

□李興宇，吳昭軍

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(下文簡(jiǎn)稱《憲法》)第9條、《中華人民共和國(guó)民法典》(下文簡(jiǎn)稱《民法典》)第246－250條規(guī)定，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，除法律規(guī)定屬于集體所有之外，屬于國(guó)家所有；國(guó)家所有即全民所有，全民所有自然資源由國(guó)務(wù)院代表行使所有權(quán)。由此明確了我國(guó)自然資源資產(chǎn)的歸屬和產(chǎn)權(quán)行使主體問(wèn)題。在全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使中，作為所有權(quán)代表主體的國(guó)務(wù)院無(wú)法真正行使全部的自然資源國(guó)家所有權(quán)，地方政府在未經(jīng)法律明確規(guī)定或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的情形下，實(shí)際上行使著部分自然資源國(guó)家所有權(quán)。然而，中央與地方的所有權(quán)行使邊界、二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、自然資源遭受損害后的救濟(jì)主/客體范圍及路徑等問(wèn)題，在立法上并不清晰；從《中華人民共和國(guó)森林法》(下文簡(jiǎn)稱《森林法》)、《中華人民共和國(guó)草原法》(下文簡(jiǎn)稱《草原法》)等單行立法來(lái)看，其規(guī)定也不盡詳明、一致。從實(shí)踐情況來(lái)看，相關(guān)機(jī)構(gòu)在自然資源管理方面，還存在身份混同的亂象:一方面，地方政府基于政績(jī)、部門利益等，強(qiáng)調(diào)以所有者身份對(duì)自然資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，甚至對(duì)民眾使用全民所有的自然資源收取高價(jià)使用費(fèi)；另一方面，政府主體則以不便介入民事關(guān)系為由，疏于對(duì)自然資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、培育，規(guī)避所有者義務(wù)，怠于行使自然資源損害救濟(jì)權(quán)利，鮮少以賠償權(quán)利人身份提起自然資源損害賠償訴訟①① 根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，省級(jí)、市地級(jí)人民政府部門或者自然資源資產(chǎn)所有權(quán)部門可以提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但若政府主體在未行使行政管理職責(zé)前提下，采用所有者身份訴諸于司法救濟(jì)，無(wú)異于暴露自身在自然資源與環(huán)境公益監(jiān)管方面的疏忽或懈怠，故司法實(shí)踐中，政府主體鮮少提起該類訴訟。參見(jiàn)《最高法環(huán)資庭庭長(zhǎng)王旭光談環(huán)境資源審判工作》，法制網(wǎng)2019年3月10日，http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/node_101925.htm.(最后訪問(wèn)日期:2021年4月12日)。。自然資源國(guó)家所有權(quán)儼然衍生成地方政府趨利避害、根據(jù)自身利益自由進(jìn)出民事關(guān)系的工具，這對(duì)于自然資源開(kāi)發(fā)利用的有效監(jiān)管和資源保護(hù)極為不利[1]。

2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的救濟(jì)范圍，即自然資源損害(土壤、森林等環(huán)境要素以及動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變)和生態(tài)系統(tǒng)損害(上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化)。盡管對(duì)于該方案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟究竟為自然資源

國(guó)家所有權(quán)訴訟，抑或環(huán)境公益訴訟，目前仍存爭(zhēng)議①參見(jiàn)焦艷鵬.自然資源的多元價(jià)值與國(guó)家所有的法律實(shí)現(xiàn)——對(duì)憲法第9條的體系性解讀[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2017，23(01):128－141；肖建國(guó).利益交錯(cuò)中的環(huán)境公益訴訟原理[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，30(02):14－22；王小鋼.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國(guó)家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造[J].法學(xué)論壇，2018，33(06):32－38；王旭光.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的若干基本關(guān)系[J].法律適用，2019(21):11－22.。但從該方案規(guī)定來(lái)看，自然資源損害救濟(jì)的主體主要分為兩類:其一，省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)；其二，受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門。由此，便產(chǎn)生以下問(wèn)題:一是，該兩類主體作為自然資源損害救濟(jì)主體是否恰當(dāng)?求償基礎(chǔ)分別為何?是基于所有者身份抑或監(jiān)管者身份?二是，自然資源部與國(guó)務(wù)院之間以及分級(jí)行使所有權(quán)的地方機(jī)構(gòu)與自然資源部、國(guó)務(wù)院之間的法律關(guān)系是行政授權(quán)，抑或是民事代理?三是，各類救濟(jì)主體的救濟(jì)范圍、途徑和方式為何?是否還存在其他救濟(jì)主體，其救濟(jì)路徑與方式又為何?此類問(wèn)題，均有待法律進(jìn)一步明確。據(jù)此，本文以國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定為邏輯起點(diǎn)，以所有者與監(jiān)管者的區(qū)分為研究視角，對(duì)全民所有自然資源的產(chǎn)權(quán)行使以及損害救濟(jì)進(jìn)行研究，以期為我國(guó)自然資源的全面保護(hù)提供法律依據(jù)。

一、現(xiàn)行全民所有自然資源損害救濟(jì)方式及缺陷

關(guān)于我國(guó)自然資源損害的救濟(jì)主體、客體范圍以及救濟(jì)途徑等，相關(guān)自然資源或環(huán)境單行立法規(guī)定不盡詳備?，F(xiàn)以《森林法》《草原法》等法律規(guī)范為分析樣本，分析我國(guó)各類自然資源在遭受污染或破壞時(shí)，現(xiàn)有法律規(guī)范的表征缺陷及制度根由。

(一)我國(guó)自然資源損害救濟(jì)的規(guī)范解讀

揆諸我國(guó)自然資源損害救濟(jì)的相關(guān)立法，主要存在以下幾方面的問(wèn)題。

其一，自然資源損害救濟(jì)的客體范圍不明確。針對(duì)自然資源損害，可救濟(jì)的范圍是僅包括自然資源本身(如漁業(yè)生物資源)，抑或包括與之相關(guān)的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)有各類自然資源相關(guān)立法的規(guī)定并不明確。例如，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《草原法》等并沒(méi)有明確相應(yīng)自然資源救濟(jì)的客體范圍，僅籠統(tǒng)規(guī)定針對(duì)各類污染或破壞行為可采取限期治理、代為治理、消除污染或承擔(dān)賠償責(zé)任。相較而言，海洋資源相關(guān)立法對(duì)海洋資源損害的救濟(jì)范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第76條、第89條規(guī)定，海洋資源損害救濟(jì)的范圍包括珊瑚礁、紅樹(shù)林等海洋生態(tài)系統(tǒng)，海洋水產(chǎn)資源，海洋保護(hù)區(qū)；《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》)第2條、《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》第3條則將損害客體明確為海洋自然資源(生物資源)與生態(tài)環(huán)境(海洋環(huán)境容量)等。

其二，自然資源損害救濟(jì)的主體規(guī)定不一致。由于自然資源損害救濟(jì)客體范圍不清晰，導(dǎo)致自然資源損害救濟(jì)主體規(guī)則凌亂。譬如，針對(duì)破壞自然資源的行為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)規(guī)定，由“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”采取責(zé)令改正或罰款等手段予以規(guī)制；《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)第85條規(guī)定由“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”進(jìn)行監(jiān)督管理；而《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第3條則規(guī)定由海洋、海事、漁業(yè)等行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)，依據(jù)其職能分工采取相應(yīng)措施。從現(xiàn)有規(guī)范中，我們無(wú)法分辨出這些救濟(jì)主體究竟是以自然資源管理者身份，還是所有者身份，抑或兼具兩種身份進(jìn)行相應(yīng)的自然資源損害救濟(jì)。

其三，自然資源損害救濟(jì)的方式、路徑不明。各類自然資源損害救濟(jì)主體的權(quán)力/權(quán)利來(lái)源或請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不明確，致使自然資源損害救濟(jì)的方式和路徑不明?？傮w而言，一方面，以往立法傾向于運(yùn)用行政命令、處罰等手段對(duì)自然資源損害進(jìn)行救濟(jì)，而相對(duì)忽略磋商、訴訟等手段的應(yīng)用，比如《土地管理法》《草原法》中并無(wú)相關(guān)的訴訟救濟(jì)規(guī)則[2]。另一方面，從修法實(shí)踐來(lái)看，立法機(jī)關(guān)又傾向于扭轉(zhuǎn)這種狀態(tài)，規(guī)定破壞自然資源造成損害的，可依法提起訴訟。例如，《森林法》第68條、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第97條規(guī)定“造成生態(tài)環(huán)境損害的”，可依法提起訴訟，至于該類訴訟性質(zhì)為何，法律尚未明確；《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(2019)第45條則將此類訴訟直接明確為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。然而，目前關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，究竟為自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟，抑或是環(huán)境公益訴訟中的一種，仍無(wú)定論。對(duì)此，《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第3條沒(méi)有采用“國(guó)家利益訴訟”抑或“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”等表述語(yǔ)詞，而是采用“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”這種模糊的表述方式。

(二)自然資源損害救濟(jì)失范的制度根由

回溯當(dāng)前我國(guó)全民所有自然資源損害救濟(jì)實(shí)踐中存在的上述問(wèn)題，除立法技術(shù)等因素外，其根本原因仍在于自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定不清、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機(jī)制不健全。一則，自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定，對(duì)于自然資源損害救濟(jì)制度的建立健全至關(guān)重要，但目前各界對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)究竟為一種民事權(quán)利抑或監(jiān)管權(quán)力，存在諸多爭(zhēng)議。不同的性質(zhì)認(rèn)定將導(dǎo)向不同的制度設(shè)計(jì)。例如，若將自然資源國(guó)家所有權(quán)認(rèn)定為一種民事權(quán)利，那么自然資源損害的救濟(jì)主體應(yīng)為法律所確認(rèn)的所有權(quán)主體或其授權(quán)主體，救濟(jì)方式也主要是通過(guò)與責(zé)任方進(jìn)行賠償磋商或向法院起訴，而非運(yùn)用行政手段予以規(guī)制。相應(yīng)地，若將其認(rèn)定為一種行政監(jiān)管權(quán)，那么政府及其相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)自然資源損害實(shí)際狀況，及時(shí)發(fā)出行政命令或行政處罰等予以救濟(jì)。二則，盡管學(xué)界已從法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)、國(guó)有自然資源管理體制改革等進(jìn)行了諸多論述，但鮮有對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使主體之間的法律關(guān)系進(jìn)行界定，譬如，如何界定自然資源部與國(guó)務(wù)院之間，以及分級(jí)行使所有權(quán)的地方機(jī)構(gòu)與自然資源部、國(guó)務(wù)院之間的關(guān)系?民眾如何對(duì)自然資源行使主體形成有效制約?中央與地方自然資源國(guó)家所有權(quán)行使主體因過(guò)錯(cuò)造成自然資源資產(chǎn)損失，對(duì)誰(shuí)承擔(dān)何種法律責(zé)任，是公法責(zé)任還是民事違約責(zé)任，抑或侵權(quán)責(zé)任?這些問(wèn)題直接關(guān)系到權(quán)力/權(quán)利的權(quán)能與行使方式，也關(guān)系到自然資源國(guó)家所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，但被湮沒(méi)在我國(guó)一貫的以行政權(quán)主導(dǎo)的國(guó)有自然資源管理體制中，隱而不彰。

二、自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定與公益約束

自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)界定是全民所有自然資源損害救濟(jì)制度設(shè)計(jì)的先決條件，只有首先明確了自然資源損害救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)，才能確定相應(yīng)的救濟(jì)規(guī)則。對(duì)此，筆者認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)界定為民事權(quán)利，以促進(jìn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的市場(chǎng)化利用，同時(shí)，基于國(guó)家與全民之間的公共信托關(guān)系，也應(yīng)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)課以公益約束。

(一)自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)定位

由所有制層面的“國(guó)家所有”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?quán)層面的“國(guó)家所有權(quán)”時(shí)，究竟是私權(quán)還是公權(quán)，學(xué)界爭(zhēng)議很大，至今仍未有定論①歸結(jié)起來(lái)，主要有公權(quán)力說(shuō)、私權(quán)說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)、資格說(shuō)等觀點(diǎn)，可詳細(xì)參考以下文獻(xiàn):鞏固.自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)再論[J].法學(xué)研究，2015，37(2):115－136；王旭.論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能[J].中國(guó)法學(xué)，2013(6):5－19；肖澤晟.憲法意義上的國(guó)家所有權(quán)[J].法學(xué)，2014(5):28－34；馬俊駒.國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討[J].中國(guó)法學(xué)，2011(4):89－102；程雪陽(yáng).中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義[J].法學(xué)研究，2015，37(4):105－126；稅兵.自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013，35(4):4－18；王涌.自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)[J].法學(xué)研究，2013，35(4):48－61.。筆者認(rèn)為，各類學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)體現(xiàn)了自然資源國(guó)家所有權(quán)的多重面向，均有其道理，但是對(duì)某一權(quán)利進(jìn)行性質(zhì)界定時(shí)，并不是單純?yōu)榱私缍ǘ缍?，而是為了?duì)權(quán)利內(nèi)容及行使等進(jìn)行塑造，實(shí)現(xiàn)制度目的。因此，界定自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)遵循“制度目的—制度設(shè)計(jì)”的邏輯思路，即首先把握創(chuàng)設(shè)自然資源國(guó)家所有或國(guó)家所有權(quán)的目的:其一，借助產(chǎn)權(quán)制度等多種工具，優(yōu)化資源的配置，發(fā)揮自然資源的利用價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益；其二，為全民的利益而管理、維護(hù)自然資源，使之免遭侵害、侵占，實(shí)現(xiàn)民享民用?；谶@一制度目的，在解釋論上宜將自然資源國(guó)家所有權(quán)定性為民事權(quán)利。

第一，國(guó)家所有權(quán)是《民法典》上明確規(guī)定的物權(quán)類型，而且權(quán)利內(nèi)容為自然資源的歸屬與利用關(guān)系，屬于民法的調(diào)整對(duì)象，自然應(yīng)當(dāng)是民事權(quán)利?！稇椃ā冯m然也對(duì)國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但不能就此認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)是憲法或公法上的權(quán)利/權(quán)力。我國(guó)《憲法》除了規(guī)定自然資源國(guó)家所有外，還規(guī)定了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，意在宣示這些權(quán)利受憲法保護(hù)，并不意味著這些權(quán)利是憲法或公法上的權(quán)利/權(quán)力。自然資源國(guó)家所有權(quán)與其他所有權(quán)存有差異，這并不足以否定其民法所有權(quán)的性質(zhì)[3]，其以自然資源為客體，以占有、使用、收益、處分等為權(quán)能，具備民法所有權(quán)的基本內(nèi)容。而且立足于所有權(quán)定性，可以為自然資源損害救濟(jì)提供物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)等路徑，結(jié)合自然資源損害賠償訴訟達(dá)到救濟(jì)目的。

第二，將自然資源國(guó)家所有權(quán)定性為民事權(quán)利，能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，最大程度地實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“堅(jiān)持物權(quán)法定”“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平”。清晰、確定的自然資源產(chǎn)權(quán)能夠降低交易費(fèi)用，促進(jìn)交易的達(dá)成。一個(gè)有效的產(chǎn)權(quán)規(guī)則需要具備兩個(gè)基本條件，“一是，相關(guān)各方必須擁有信息和正確的模型，以使他們能準(zhǔn)確地評(píng)估結(jié)果；二是，相關(guān)各方要有平等的參與決策過(guò)程的權(quán)利。但即使是歷史上那些最有利于形成有效率的政治決策的制度框架，也無(wú)法近似地滿足這兩個(gè)條件”[4]151。政治機(jī)構(gòu)或者公權(quán)力制定、實(shí)施自然資源交易規(guī)則，必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)缺少效率，“就算是能設(shè)計(jì)出有效率的產(chǎn)權(quán)，其監(jiān)督或?qū)嵤┑某杀就ǔ＿€是很高的”[4]151。換言之，自然資源的開(kāi)發(fā)利用由計(jì)劃走向市場(chǎng)不可避免，若通過(guò)公權(quán)力配置、利用自然資源，不僅效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，而且容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)[5]。

第三，絕大部分的自然資源同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多重價(jià)值，反對(duì)將自然資源國(guó)家所有權(quán)定性為私權(quán)的學(xué)者，主要是基于避免自然資源的過(guò)分市場(chǎng)化所帶來(lái)的國(guó)家趨利化，防止自然資源無(wú)序、過(guò)度利用并引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞，背離全民利益和公共目的，故而意圖通過(guò)將該權(quán)利定性為公權(quán)力以加強(qiáng)對(duì)自然資源利用的監(jiān)管。這一考量有其合理性，但沒(méi)有必要通過(guò)將國(guó)家所有權(quán)定位為公權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。原因在于，無(wú)論自然資源國(guó)家所有權(quán)是公權(quán)還是私權(quán)，國(guó)家都可以對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管，國(guó)家進(jìn)行監(jiān)管也無(wú)須以“國(guó)家所有”為前提[6]。在私權(quán)的定位之下，也可以通過(guò)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的權(quán)能設(shè)置限制，例如限制收益和處分權(quán)能，增設(shè)公共地役權(quán)作為權(quán)利負(fù)擔(dān)等來(lái)維護(hù)自然資源的生態(tài)利益價(jià)值，實(shí)現(xiàn)自然資源國(guó)家所有權(quán)與全民利益的契合。

(二)自然資源國(guó)家所有權(quán)的公益約束

若將自然資源國(guó)家所有權(quán)界定為民事權(quán)利，基于意思自治、權(quán)利本位等規(guī)范立場(chǎng)，自然資源國(guó)家所有權(quán)是否以及在多大程度上體現(xiàn)公益目標(biāo)，勢(shì)必引起諸多爭(zhēng)論[7]。筆者認(rèn)為，所有權(quán)制度“不是超越時(shí)間、空間的純粹理性作品，而是與特定時(shí)空相連的時(shí)代產(chǎn)物，反映著法律制定之時(shí)的特定時(shí)代背景和時(shí)代需求”[8]。因此，在以多元性、或然性、解構(gòu)性等為特征的后現(xiàn)代法治時(shí)期，所有權(quán)制度必須超越純粹個(gè)人主義的自治觀或契約觀，對(duì)公益問(wèn)題進(jìn)行關(guān)切，這是民法規(guī)范回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，從自治性、純粹性轉(zhuǎn)向開(kāi)放性、融合性的必經(jīng)之路。

從規(guī)范基礎(chǔ)角度觀之，公共信托理論能夠?yàn)槲覈?guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)的公益約束提供法理依據(jù)。公共信托制度緣起于英美法，最早用于解決水域的管理，后來(lái)美國(guó)將其發(fā)展、擴(kuò)大，適用于所有自然資源。公共信托關(guān)系由委托人、受托人、受益人和作為客體的自然資源共同構(gòu)成，其中全體民眾是委托人，政府或者國(guó)家是受托人，全體民眾將自然資源委托給國(guó)家或政府，國(guó)家或政府取得自然資源的所有權(quán)，其管理和處分自然資源應(yīng)當(dāng)以當(dāng)代和后代的所有民眾受益為目的[9]。國(guó)家或政府在對(duì)自然資源進(jìn)行配置和管理的過(guò)程中存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即“政府腐敗的本質(zhì)，是為個(gè)人利益而利用國(guó)家權(quán)力處分公共資產(chǎn)”[10]，并且作為行動(dòng)者的政府也傾向于將有效性要素作為行為選擇的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)，譬如決策工具是否有利于自然資源的管理、能否帶來(lái)利益最大化等，在此思維引導(dǎo)下，政府往往會(huì)忽略自然資源的生態(tài)價(jià)值而過(guò)分追逐其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而損害公共利益[11]。而公共信托關(guān)系恰恰能夠以全民受益為目的約束國(guó)家所有權(quán)的行使，在自然資源管理與利用中，要求國(guó)家平衡經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值最大化[12]，同時(shí)排除其他相沖突的利益，尤其是政府的“私利”，防止國(guó)家所有權(quán)退化成民法上一般的個(gè)人所有權(quán)，被直接控制人“趁虛而入”“監(jiān)守自盜”[1]。再者，我國(guó)《憲法》和《民法典》將自然資源權(quán)屬規(guī)定為“國(guó)家所有”和“全民所有”雙重所有權(quán)，將其在法律上解釋為公共信托關(guān)系，也契合“國(guó)家的形式所有權(quán)、全民的實(shí)質(zhì)所有權(quán)”構(gòu)造[13]。有觀點(diǎn)對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為我國(guó)物權(quán)法主要采用德國(guó)法體系，而公共信托則屬于美國(guó)財(cái)產(chǎn)法，引入的話將導(dǎo)致體系上的不倫不類[14]。其實(shí)這一擔(dān)憂是多余的，我國(guó)物權(quán)法雖然主要借鑒了德國(guó)法模式，但是在整體立法和具體制度設(shè)計(jì)上還借鑒了英美財(cái)產(chǎn)法、俄羅斯民法等經(jīng)驗(yàn)，例如英美財(cái)產(chǎn)法中的土地保有制度對(duì)我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)制度具有直接影響，我國(guó)合同法受英美法及國(guó)際公約的影響更大[15]。正是在英美法的影響下，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)信托法》，由此一來(lái)，以公共信托關(guān)系界定國(guó)家與全民的關(guān)系，存在一定的實(shí)證法基礎(chǔ)。

綜上所述，由于自然資源大多兼有經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性，不但可以提供具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的天然資源而承載著經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益，還具有凈化環(huán)境、保持水土、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)服務(wù)功能，承載著生態(tài)性環(huán)境公益[16]。因此，若不對(duì)國(guó)家所有權(quán)行使進(jìn)行一定的公益約束，將無(wú)法破解自然資源的社會(huì)公平、生態(tài)保護(hù)等公共利益訴求問(wèn)題，而純粹的公權(quán)路徑也無(wú)法為自然資源的資本化、市場(chǎng)化提供理論框架。這一雙重制度目的的實(shí)現(xiàn)，必須以私法規(guī)范和公法規(guī)范的協(xié)同融合為基礎(chǔ)[17]。換言之，盡管所有權(quán)的排他性、對(duì)抗性及其所承載的意思自治等一直被奉為民事權(quán)利的精神內(nèi)核，但在“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”①《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》(2017).的社會(huì)背景下，所有權(quán)制度規(guī)范必須回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，在權(quán)利行使中進(jìn)行公益約束。對(duì)此，筆者認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)的公益約束可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行展開(kāi)。

其一，應(yīng)在民法規(guī)范中明確自然資源國(guó)家所有權(quán)行使主體資源保護(hù)的具體義務(wù)。自然資源在民法秩序中主要被視為“物”或“財(cái)產(chǎn)”，而在《民法典》物權(quán)編中卻缺乏對(duì)自然資源物權(quán)的公益約束，要緩和“財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)絕對(duì)化”的狀況，一方面，要從制度目的角度出發(fā)，在物權(quán)編增加公益保護(hù)的目的條款，即將物權(quán)編第205條修正為“本編調(diào)整因物的歸屬和利用產(chǎn)生的民事關(guān)系，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的永續(xù)利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。另一方面，則需要對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行修改，確保資源保護(hù)的要求能夠貫穿于所有權(quán)行使的全過(guò)程，如在第207條后增加一條，規(guī)定“物權(quán)的取得、行使和拋棄，應(yīng)當(dāng)遵守法律，有利于節(jié)約資源，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益，不得損害生態(tài)環(huán)境”[18]。同時(shí)，對(duì)于公益性質(zhì)較強(qiáng)的自然資源(國(guó)家公園、濕地等)，在所有權(quán)權(quán)能限制方面，還應(yīng)設(shè)置比經(jīng)營(yíng)性自然資源(如礦產(chǎn)、石油等)更為嚴(yán)格的權(quán)利行使規(guī)則，以達(dá)到物權(quán)利用與生態(tài)保護(hù)的雙向平衡。再者，還應(yīng)對(duì)合同編規(guī)則進(jìn)行綠色改造，從合同效力、履行和解釋制度上直接體現(xiàn)對(duì)自然資源保護(hù)的要求，例如，涉及自然資源交易合同時(shí)，合同的履行應(yīng)當(dāng)“有利于節(jié)約資源、減少污染及生態(tài)保護(hù)”；當(dāng)事人對(duì)合同條款的理解有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照合同的目的、交易習(xí)慣以及“有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求進(jìn)行解釋，并明確污染和破壞自然資源的合同效力將產(chǎn)生瑕疵或無(wú)效等。此外，還可以在合同編的有名合同部分增加資源權(quán)合同，通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、取水權(quán)等資源權(quán)合同的合同標(biāo)的、主體和內(nèi)容的特殊規(guī)定，從而在物權(quán)利用的源頭上減少自然資源的損害[19]。

其二，應(yīng)在《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《濕地保護(hù)法》等自然資源單行立法當(dāng)中明確自然資源保護(hù)的客體，不僅應(yīng)包括森林、海洋等資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值(如林木、魚(yú)類生物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值)，而且應(yīng)包括各類資源相連的生態(tài)服務(wù)價(jià)值和環(huán)境容量?jī)r(jià)值(如森林凈化、海洋容量?jī)r(jià)值等)，并細(xì)化自然資源國(guó)家所有人在自然資源資產(chǎn)管理過(guò)程中為促進(jìn)資產(chǎn)保值增值、公益共享的作為/不作為義務(wù)等，確定違反義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。以《森林法》為例，未來(lái)修法時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確和細(xì)化“森林資源”的法學(xué)定義，不僅包括森林、林木的市場(chǎng)利用價(jià)值，還應(yīng)包括森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值(如水源涵養(yǎng)、納污凈化、防風(fēng)固沙、氣候調(diào)節(jié)等)，并將其納入法律保護(hù)的范圍；明確國(guó)家所有的森林資源的經(jīng)營(yíng)使用、出租、作價(jià)出資等，必須以森林資產(chǎn)的保值增值、有效利用為目的，確保森林資源的可持續(xù)生產(chǎn)和高效利用；破壞森林資源及其生態(tài)環(huán)境的，不僅應(yīng)承擔(dān)私法上的賠償、修復(fù)等侵權(quán)責(zé)任，還應(yīng)承擔(dān)公法上的行政、刑事責(zé)任。

其三，針對(duì)關(guān)涉公共利益的自然資源損害，應(yīng)在立法中明確法律救濟(jì)的主體、途徑和方式。我國(guó)目前自然資源損害救濟(jì)狀況不佳，一方面是由于前文所指出的自然資源損害救濟(jì)客體范圍不清，導(dǎo)致自然資源損害救濟(jì)不到位，效果甚微；另一方面則主要是因?yàn)槲覈?guó)缺乏科學(xué)、明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機(jī)制，致使相關(guān)主體在自然資源救濟(jì)中出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位等問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)自然資源的全面保護(hù)，就必須建構(gòu)起產(chǎn)權(quán)明晰、分工明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機(jī)制，明確自然資源部及其相關(guān)部門在自然資源保護(hù)與救濟(jì)中的權(quán)力/權(quán)利與職責(zé)/義務(wù)(下文將對(duì)此詳細(xì)分析，在此不作贅述)，確保在發(fā)生自然資源損害時(shí)，能夠提供充分的救濟(jì)路徑。

三、所有者與監(jiān)管者相區(qū)分的自然資源資產(chǎn)管理體制

回顧當(dāng)前關(guān)于自然資源損害救濟(jì)的眾多爭(zhēng)論，其根源之一便在于政府部門所有者與監(jiān)管者身份混同的問(wèn)題，要建構(gòu)自然資源損害救濟(jì)體系，最為優(yōu)先的步驟便是對(duì)政府及其相關(guān)部門的職能進(jìn)行有效安排，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)行自然資源損害救濟(jì)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。

(一)組建自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使所有權(quán)

檢視現(xiàn)行立法，《憲法》第9條僅規(guī)定了自然資源的所有權(quán)主體，未規(guī)定行使主體，后來(lái)《土地管理法》《草原法》《中華人民共和國(guó)水法》等資源管理單行立法規(guī)定土地、草原、水流等資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！睹穹ǖ洹返?46條在此基礎(chǔ)上也確認(rèn)了國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。然而，盡管在實(shí)然層面，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)具有現(xiàn)行法上的依據(jù)，但在實(shí)踐中卻面臨現(xiàn)實(shí)困境。一方面，我國(guó)自然資源種類繁多、分布廣泛、數(shù)量豐富，國(guó)務(wù)院不可能在事實(shí)上行使全部的所有權(quán)，還需要依托國(guó)務(wù)院各部委或地方政府部門實(shí)際行使。在我國(guó)實(shí)踐中，即便未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、委托，自然資源往往也被各地政府實(shí)際控制、利用，國(guó)務(wù)院的代表者身份實(shí)際上已被分解、架空。另一方面，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等自然資源單行立法，國(guó)務(wù)院的法定職責(zé)十分有限，主要集中于制定相關(guān)行政法規(guī)或規(guī)范性文件、協(xié)調(diào)地區(qū)間自然資源爭(zhēng)議以及進(jìn)行部分行政許可等事項(xiàng)[20]。也正因如此，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和自然資源管理體制改革中，國(guó)務(wù)院組建了自然資源部，由其統(tǒng)一行使自然資源所有權(quán)。但是這一改組引發(fā)了新的問(wèn)題，即是否違背了所有者與監(jiān)管者分開(kāi)的改革思路。

當(dāng)政府權(quán)力與所有權(quán)緊密結(jié)合時(shí)，權(quán)力會(huì)借助所有權(quán)的外衣攫取私利且難以制約，進(jìn)而導(dǎo)致所有權(quán)發(fā)生異化。因此，為避免權(quán)力異化以及人為割裂自然資源造成的職能交叉重復(fù)等問(wèn)題，《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，要秉承“所有者和監(jiān)管者分離”“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的總體原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。目前我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)便是理順該領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，避免政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”[21]。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，自然資源部的組建便在自然資源管理體制改革上作出了重要探索。然而這一措施的意義主要是將分散在各部門的自然資源所有權(quán)實(shí)際行使職能(例如水利部門、森林管理部門等)集中于自然資源部，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)行使的統(tǒng)一，并未實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與所有者分開(kāi)的改革目的。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部不僅要履行全民所有的各類自然資源所有者職責(zé)，同時(shí)還肩負(fù)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)。后者本來(lái)就是原國(guó)土資源部的主要職責(zé)，本次機(jī)構(gòu)改革為其新增了所有者職責(zé)，明顯不符合“所有者和監(jiān)管者分開(kāi)”的改革方案[22]。即便所有權(quán)行使職責(zé)由自然資源所有者權(quán)益司承擔(dān)，其他司負(fù)責(zé)自然資源的監(jiān)管，但是這種在同一機(jī)構(gòu)下的相對(duì)獨(dú)立是無(wú)法起到有效的權(quán)利/權(quán)力分離的。

自然資源的管理可以分為所有權(quán)意義上的管理和監(jiān)管權(quán)意義上的管理，而我國(guó)目前體制中往往混淆了兩種管理，相關(guān)主管部門時(shí)而作為所有者在管理某類資源的開(kāi)發(fā)利用，時(shí)而作為監(jiān)管者對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體資質(zhì)、開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的違法違規(guī)行為等進(jìn)行規(guī)制。實(shí)際上，兩種管理存在很大差異，在所有權(quán)意義上的管理，應(yīng)立足于民法關(guān)于占有、使用、收益和處分等權(quán)能以及市場(chǎng)交易規(guī)則的規(guī)定，進(jìn)行所有權(quán)的行使，例如礦業(yè)權(quán)的出讓、土地的租賃等，此時(shí)所有權(quán)行使主體與市場(chǎng)相對(duì)人是平等的民事主體，不存在管理與被管理的垂直關(guān)系；監(jiān)管權(quán)意義上的管理，則是立足于生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、稅收征收等國(guó)家利益和公共利益，在空間規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)、主體資質(zhì)、違法違規(guī)行為查處等方面對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的各方主體進(jìn)行公法上的監(jiān)管。據(jù)此，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)所有者與監(jiān)管者分開(kāi)的原則，由此提出以下兩種可行的方案。

其一，在自然資源部下設(shè)立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理局。其二，剝離自然資源部關(guān)于自然資源所有權(quán)行使的職能，在中央層面成立獨(dú)立于自然資源部的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在地方成立地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，自然資源部則負(fù)責(zé)做好對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)等方面的監(jiān)督管理[23]。比較而言，第一種方案實(shí)際上與目前在自然資源部下設(shè)自然資源所有者權(quán)益司并無(wú)實(shí)質(zhì)差異，依然難以避免所有權(quán)行使被監(jiān)管權(quán)侵蝕的問(wèn)題，無(wú)法獨(dú)善其身。相較之下，第二種方案更為妥適。成立自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，代表國(guó)家行使占有、使用、收益和處分等所有權(quán)權(quán)能，如許可、出資、轉(zhuǎn)包等，負(fù)責(zé)自然資源的保值增值，并可以作為自然資源所有者身份，對(duì)自然資源損害提起訴訟，或者通過(guò)其他方式救濟(jì)、保護(hù)自然資源。其行使所有權(quán)對(duì)全國(guó)/地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受全國(guó)/地方人民代表大會(huì)監(jiān)督，在組成人員上可以吸收行業(yè)專家、社會(huì)公眾等，也可以在具體行使所有權(quán)時(shí)設(shè)置公眾參與機(jī)制、專家論證機(jī)制等，以維持國(guó)家所有權(quán)行使的民主性、科學(xué)性。此外，自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使所有權(quán)還應(yīng)受自然資源部的監(jiān)督。如此一來(lái)，自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使所有權(quán)意義上的管理職能，包括開(kāi)發(fā)利用、管護(hù)、處分、收益等內(nèi)容；自然資源部則行使行政監(jiān)管意義上的管理職能，包括規(guī)劃、用途管制及對(duì)開(kāi)發(fā)利用行為合理合法的監(jiān)管等。

在實(shí)踐中，不論是國(guó)務(wù)院，抑或是自然資源部、自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，實(shí)際上都無(wú)法對(duì)我國(guó)龐大的自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“研究實(shí)行中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制”。至于如何構(gòu)建央地分級(jí)行使機(jī)制，有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國(guó)防等重要的自然資源資產(chǎn)，由中央直接行使，其他自然資源可以委托給地方政府行使[24]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，各級(jí)地方政府可以參照中央設(shè)立地方的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，受地方政府和國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”[25]。筆者認(rèn)為，與中央層面相對(duì)應(yīng)，應(yīng)在地方層面設(shè)置獨(dú)立于政府自然資源監(jiān)管部門的區(qū)域性自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)。不以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，而以分布情況設(shè)置跨行政區(qū)劃的區(qū)域性資產(chǎn)管理委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)有二:一是，可以在一定程度上避免地方政府的干預(yù)；二是，有利于自然資源的整體管理與開(kāi)發(fā)利用，避免不同行政地區(qū)之間因維護(hù)費(fèi)用、管護(hù)體制差異而導(dǎo)致保護(hù)缺失，產(chǎn)生矛盾或糾紛。目前我國(guó)已經(jīng)建立長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河等七大流域管理局，以及三江源國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局、東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局等，可以為今后設(shè)置國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)提供切實(shí)的實(shí)踐樣本[26]。

(二)中央與地方行使所有權(quán)的關(guān)系:分別代表而非分級(jí)代理

《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“探索建立委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度”，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第10條也使用了“中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使所有權(quán)”的表述，意在表明中央與地方政府之間構(gòu)成委托代理關(guān)系。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央與地方行使主體之間是一種“授權(quán)”關(guān)系[27]。筆者認(rèn)為，“授權(quán)”既可能是公法層面上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力授予，也可能是私法層面本人對(duì)代理人的授權(quán)委托，“委托”也同時(shí)包含行政法上的行政委托與民法上的民事委托兩種含義。其中的問(wèn)題是，地方自然資源所有權(quán)行使主體與中央自然資源所有權(quán)行使主體之間是什么法律關(guān)系，是公法上的授權(quán)，還是民法上的委托。在解釋上，自然資源國(guó)家所有權(quán)是民事權(quán)利，其行使機(jī)制原則上亦應(yīng)遵循民法規(guī)則，故應(yīng)將政策文件中的“授權(quán)”“委托”“代理”等表述理解為民法上的委托代理關(guān)系。

然而，將中央與地方行使主體之間的關(guān)系塑造為委托代理關(guān)系，雖然可以為地方行使自然資源國(guó)家所有權(quán)提供權(quán)利來(lái)源，卻存在一定的實(shí)踐困境，最突出的便是責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。依照民事代理制度，代理人的行為效果由被代理人承擔(dān)，在委托代理關(guān)系下，地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的行為后果將由國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)承擔(dān)，因資產(chǎn)管理不當(dāng)、未盡注意義務(wù)所導(dǎo)致的自然資源損害責(zé)任等也歸于國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)。這就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)可能的問(wèn)題:地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)就某種自然資源進(jìn)行管理利用時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖婋y以對(duì)其實(shí)施監(jiān)督，更難以進(jìn)行公眾參與，蓋因地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)僅僅是國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的代理人，若當(dāng)?shù)孛癖娤胍妥匀毁Y源所有權(quán)行使進(jìn)行參與、監(jiān)督等，應(yīng)向國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)作出參與或監(jiān)督要求，這必然是低效率且難以實(shí)現(xiàn)的。地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)若存在過(guò)錯(cuò)而造成損失，應(yīng)承擔(dān)的是委托代理關(guān)系中的合同責(zé)任，根據(jù)合同約定或法律規(guī)定承擔(dān)具體責(zé)任，而這一責(zé)任內(nèi)容是模糊而難以確定的。而且有權(quán)進(jìn)行追責(zé)的主體是作為合同相對(duì)人的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，而非合同之外的公眾。此外，在當(dāng)?shù)刈匀毁Y源遭受 損害時(shí)，若地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)僅為代理人身份，在未取得委托授權(quán)時(shí)，是無(wú)法以所有者身份提起自然資源損害賠償之訴的。綜上所述，將中央與地方的自然資源所有權(quán)行使主體之間的關(guān)系界定為委托代理關(guān)系，并非最優(yōu)選擇。

這一問(wèn)題的解決，應(yīng)秉持“制度目的—制度設(shè)計(jì)”的邏輯思路，自然資源國(guó)家所有權(quán)行使機(jī)制設(shè)計(jì)的目的是有效管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用自然資源，同時(shí)約束所有權(quán)的行使，以維持公共利益和全民受益的目的。以委托代理關(guān)系定位央地行使主體之間的關(guān)系只能實(shí)現(xiàn)前者，難以達(dá)成后者。因此，宜以中央和地方“分別直接代表國(guó)家”行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，即國(guó)家和地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)均為國(guó)家的直接代表者，二者之間不存在委托代理關(guān)系。理由有二。其一，基于前文對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的公益約束，地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)直接代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)，將會(huì)受到嚴(yán)格的法律約束，不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，也不會(huì)分解國(guó)家所有權(quán)或全民所有權(quán)。有學(xué)者提出中央和地方對(duì)自然資源“分別代表、分級(jí)所有”，將部分自然資源設(shè)定為地方所有[13]。對(duì)此觀點(diǎn)，本文不予認(rèn)同。我國(guó)《憲法》和《民法典》均已明確規(guī)定，除集體所有的之外，自然資源歸國(guó)家所有即全民所有，在憲法和民法典未修改的情形下不能將部分自然資源的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給地方政府或所謂地方民眾。故而，我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)是統(tǒng)一的，只不過(guò)在行使機(jī)制上，可以由地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)代表國(guó)家行使部分自然資源的所有權(quán)。其二，“分別直接代表”既可以為地方行使部分自然資源所有權(quán)提供權(quán)源，也有利于實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)權(quán)利行使的監(jiān)督制約，能夠更全面地實(shí)現(xiàn)制度目的。在地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)行使部分自然資源的所有權(quán)時(shí)，因?yàn)槠涫菄?guó)家的代表者，那么民眾可以基于其實(shí)質(zhì)所有權(quán)人和最終受益人身份參與民主決策、監(jiān)督，形成“公共信托委托人(民眾)→公共信托受托人(國(guó)家)→國(guó)家代表者(地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì))”的權(quán)利制約鏈條。

四、全民所有自然資源損害救濟(jì)的路徑設(shè)計(jì)

綜上所述，自然資源資產(chǎn)管理應(yīng)堅(jiān)持所有者與監(jiān)管者分開(kāi)的原則，建立國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，“分別直接代表”國(guó)家作為所有者行使自然資源所有權(quán)，中華人民共和國(guó)自然資源部及其相關(guān)部門則作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責(zé)。在此權(quán)利設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，本文對(duì)我國(guó)全民所有自然資源損害救濟(jì)制度作以下安排。

(一)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的救濟(jì)路徑

作為自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使主體，國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)分別直接代表國(guó)家行使所有權(quán)，行使出資、經(jīng)營(yíng)、決策、收益等權(quán)能，并對(duì)全國(guó)/地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受全國(guó)/地方人民代表大會(huì)監(jiān)督。若發(fā)生自然資源損害情形，國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定，及時(shí)與責(zé)任方進(jìn)行自然資源損害修復(fù)或賠償磋商，達(dá)成修復(fù)或賠償協(xié)議，并申請(qǐng)司法確認(rèn)；若無(wú)磋商空間，則國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)依據(jù)自然資源國(guó)家所有權(quán)提起自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟，該訴訟屬于民事訴訟范疇。若國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)怠于追究責(zé)任人修復(fù)或賠償責(zé)任的，自然資源部等監(jiān)管部門可依法提出督促履責(zé)建議，檢察機(jī)關(guān)也可作為公益監(jiān)督人提出檢察建議；仍不行使權(quán)利的，則檢察機(jī)關(guān)/社會(huì)組織可提起環(huán)境民事公益訴訟以追究違法行為人責(zé)任。同時(shí)，若國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)怠于履責(zé)，或者未盡注意義務(wù)造成自然資源損失，檢察機(jī)關(guān)/社會(huì)組織也可以提起行政公益訴訟，追究其法律責(zé)任。若國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員與其他組織或個(gè)人串通，背離公共利益和全民受益的目的處分自然資源，那么該行為既可以根據(jù)民法歸于無(wú)效，也可以基于國(guó)家與全民之間公共信托關(guān)系，由民眾通過(guò)公益訴訟請(qǐng)求法院撤銷該處分行為，并要求行使主體恢復(fù)原狀或予以賠償。

關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的損害求償范圍問(wèn)題，質(zhì)疑“自然資源國(guó)家所有權(quán)”的一種理由認(rèn)為，“作為生態(tài)服務(wù)功能物質(zhì)載體的自然資源依據(jù)憲法和法律規(guī)定原則上歸國(guó)家所有，但不特定多數(shù)人獨(dú)立享受的生態(tài)服務(wù)功能卻無(wú)論如何都不能視為國(guó)家所有”[28]。筆者認(rèn)為，一方面，國(guó)家所有并非指向權(quán)利和利益的私有化，對(duì)自然資源“國(guó)家所有”的理解也不能僅局限于財(cái)產(chǎn)價(jià)值，其應(yīng)是包括財(cái)產(chǎn)價(jià)值但又超越財(cái)產(chǎn)價(jià)值的多元價(jià)值載體，且從形態(tài)上來(lái)看表現(xiàn)為一種整體價(jià)值，具有不可分性[29]；另一方面，將同一自然資源的經(jīng)濟(jì)利益損害訴權(quán)與生態(tài)利益損害訴權(quán)進(jìn)行人為分割(況且兩種利益類型常難區(qū)分)，不僅不符合自然資源利益的系統(tǒng)性特征，從立法成本和實(shí)踐操作層面來(lái)考慮，實(shí)施難度也大，亦不經(jīng)濟(jì)。因此，基于自然資源與其自身所形成的生態(tài)系統(tǒng)以及周邊生態(tài)環(huán)境的密切關(guān)聯(lián)，國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的請(qǐng)求范圍不僅包括自然資源經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，還應(yīng)包括自然資源所形成的生態(tài)價(jià)值以及期間利益。譬如，針對(duì)破壞森林生態(tài)的行為，國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)不僅可訴請(qǐng)對(duì)林木資源進(jìn)行補(bǔ)植、修復(fù)或賠償，還可訴請(qǐng)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)功能進(jìn)行修復(fù)或賠償，以達(dá)到自然資源損害的全面填補(bǔ)。當(dāng)然，涉及到期間損害賠償以及不可修復(fù)時(shí)之金錢賠償時(shí)，由于賠償金是不能履行法律義務(wù)的一種金錢替代，且關(guān)涉公共利益，故賠償金數(shù)額并非僅由所有者與責(zé)任方單獨(dú)決斷，還需通過(guò)司法程序予以綜合判定。

(二)自然資源部及其相關(guān)部門的救濟(jì)路徑

與自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)主要以所有者身份對(duì)自然資源進(jìn)行管理與救濟(jì)不同，自然資源部及其相關(guān)部門(以下簡(jiǎn)稱“自然資源部門”)主要基于行政監(jiān)管權(quán)對(duì)自然資源的規(guī)劃、用途管制以及開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理。依據(jù)法律規(guī)定，目前我國(guó)自然資源部門已擁有廣泛的行政職權(quán)進(jìn)行自然資源管理，例如，《水污染防治法》第85條規(guī)定，針對(duì)水體損害，相關(guān)主管部門可責(zé)令停止違法行為，限期治理或處以罰款；逾期不采取治理措施的，可代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。因此，若自然資源部門在監(jiān)管的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)他人存在違反自然資源規(guī)劃、管制用途或不當(dāng)開(kāi)發(fā)利用行為的，自然資源部門應(yīng)根據(jù)自然資源損害實(shí)際狀況及時(shí)發(fā)出行政命令或行政處罰，要求責(zé)任方及時(shí)采取相應(yīng)的清理或修復(fù)措施。若自然資源部門窮盡自身行政規(guī)制措施后仍無(wú)法完全救濟(jì)自然資源損害，此時(shí)，自然資源部門應(yīng)及時(shí)將相關(guān)損害狀況通告國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，由國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)以所有者身份就損害賠償?shù)葐?wèn)題，進(jìn)行賠償磋商或提起自然資源損害賠償之訴。同樣，若自然資源部門怠于履行其行政職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以行使訴前程序，提出檢察建議，督促相關(guān)主體履行其職能；仍怠于行使職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)/社會(huì)組織可就其不當(dāng)作為或不作為依法提起行政公益訴訟。

(三)自然資源損害救濟(jì)競(jìng)合時(shí)的解決方案

針對(duì)同一起自然資源損害，自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)與自然資源部門存在救濟(jì)競(jìng)合的問(wèn)題。譬如，針對(duì)同一起森林資源損害問(wèn)題，自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)可以以所有者身份對(duì)責(zé)任人提出修復(fù)或賠償請(qǐng)求，自然資源部門也可以依據(jù)行政職權(quán)對(duì)責(zé)任進(jìn)行行政處罰或發(fā)出行政命令，責(zé)令責(zé)任方進(jìn)行損害修復(fù)等。由此，在修復(fù)或賠償方案上，該兩個(gè)部門極有可能發(fā)生分歧。就此，筆者認(rèn)為，自然資源損害治理是一項(xiàng)復(fù)雜活動(dòng)，涉及到損害事實(shí)調(diào)查、因果關(guān)系分析、損害實(shí)物/價(jià)值量化等一系列步驟和過(guò)程，因此，需要兩個(gè)部門與責(zé)任方共同進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成修復(fù)方案，以提升修復(fù)或賠償方案的科學(xué)性。若各方無(wú)法達(dá)成共同方案，且修復(fù)事態(tài)緊急的，自然資源部門可依據(jù)行政職權(quán)責(zé)令責(zé)任方及時(shí)進(jìn)行修復(fù)；無(wú)法修復(fù)需要進(jìn)行賠償?shù)?，則由自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)向責(zé)任方提出或提起訴訟。若自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)或責(zé)任方與自然資源部門的監(jiān)管職權(quán)產(chǎn)生異議的，也可以通過(guò)訴訟形式進(jìn)行司法救濟(jì)。

(四)與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接

綜上所述，“堅(jiān)持所有者與監(jiān)管者分開(kāi)的原則，建立國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，分別直接代表國(guó)家作為所有者行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，自然資源部門則作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責(zé)”，是理清、解決當(dāng)前自然資源損害救濟(jì)亂象的最徹底、有效的方案。但從國(guó)家組織結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，“建立國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)”這一方案關(guān)涉眾多，若施行還將進(jìn)行多方論證，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的法律工程。因此，在正式建立國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)之前，筆者認(rèn)為，可由自然資源部門暫代行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，由生態(tài)環(huán)境部及其相關(guān)部門(以下簡(jiǎn)稱“生態(tài)環(huán)境部門”)暫代行使自然資源監(jiān)管職責(zé)，待國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)建立后，再按照前述方案，進(jìn)行權(quán)利/權(quán)力的移轉(zhuǎn)。具體而言，第一，自然資源部門暫代行使所有權(quán)職責(zé)。在正式建立國(guó)家/地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)之前，由自然資源部門以自然資源所有者身份，對(duì)全民所有的森林、水流、礦藏、草原等各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所有權(quán)，行使出資、經(jīng)營(yíng)、決策、收益等權(quán)能；在發(fā)生自然資源損害時(shí)，自然資源部門應(yīng)及時(shí) 與責(zé)任方進(jìn)行賠償磋商，達(dá)成賠償協(xié)議；若無(wú)磋商空間，則應(yīng)以所有者身份提起自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟。若自然資源部門怠于追究責(zé)任或存在違法行為，則檢察機(jī)關(guān)/環(huán)保組織可以依法提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。第二，生態(tài)環(huán)境部門暫代行使監(jiān)管權(quán)職責(zé)。為貫徹“所有者與監(jiān)管者分開(kāi)原則”，在自然資源部門暫代行使自然資源國(guó)家所有權(quán)期間，由生態(tài)環(huán)境部門以監(jiān)管者身份對(duì)全民所有自然資源的規(guī)劃、用途管制以及開(kāi)發(fā)利用行為等進(jìn)行監(jiān)督管理，并針對(duì)違法行為及時(shí)行使行政職權(quán)，如對(duì)違法行為作出停止侵害、責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境等行政命令或行政處罰等；當(dāng)窮盡自身行政規(guī)制措施后仍無(wú)法完全救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)(如涉及到損害賠償問(wèn)題)，則應(yīng)及時(shí)告知自然資源部門及時(shí)提起自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟；若生態(tài)環(huán)境部門怠于行使職權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)/社會(huì)組織應(yīng)及時(shí)提起環(huán)境民事或行政公益訴訟[30]。

結(jié) 語(yǔ)

自然資源國(guó)家所有權(quán)是全民所有自然資源管理中的基礎(chǔ)性權(quán)利，是理清自然資源損害救濟(jì)制度中各類主體權(quán)力/權(quán)利和職責(zé)/義務(wù)的關(guān)鍵所在。本文以自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)判定為切入點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)被界定為民事權(quán)利，以促進(jìn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的市場(chǎng)化利用，但基于國(guó)家與全民之間的公共信托關(guān)系，還應(yīng)對(duì)權(quán)利行使課以公益限制。自然資源資產(chǎn)管理應(yīng)秉承所有者與監(jiān)管者分開(kāi)的原則，以理順各類行使主體之間的法律關(guān)系。建議在中央層面建立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在地方層面建立不以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)的跨區(qū)域的地方自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，二者之間不存在委托代理關(guān)系，“分別直接代表”國(guó)家行使所有權(quán)。由此，形成由自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)直接代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)、自然資源部作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責(zé)的二元格局。在此權(quán)責(zé)明晰的基礎(chǔ)上，再建立我國(guó)的全民所有自然資源損害救濟(jì)體系，即在發(fā)生自然資源損害情形時(shí)，由自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)依循民事路徑，及時(shí)與責(zé)任方進(jìn)行損害賠償磋商或提起自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟，該訴訟屬于民事訴訟范疇；事態(tài)緊急的，自然資源部門可及時(shí)作出行政命令或處罰；自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)與自然資源部門就賠償修復(fù)方案產(chǎn)生分歧的，可與責(zé)任方共同進(jìn)行協(xié)商或訴諸法院；檢察機(jī)關(guān)/環(huán)保組織存在異議的，也可提起公益訴訟予以救濟(jì)。針對(duì)自然資源損害救濟(jì)制度，我國(guó)未來(lái)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然資源國(guó)家所有者資源保護(hù)義務(wù)、自然資源國(guó)家所有權(quán)訴訟啟動(dòng)程序、自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)與自然資源部門權(quán)責(zé)劃分與協(xié)調(diào)等方面的規(guī)則設(shè)計(jì)與完善，以提升我國(guó)自然資源損害救濟(jì)的有效性，推進(jìn)我國(guó)自然資源管理體制的改革。