構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體:村級治理的優(yōu)化路徑

□毛一敬

黨的十九屆四中全會(huì)確定我國社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型方向?yàn)椤巴苿?dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。習(xí)近平總書記指出，在由國家治理、地方治理和基層治理構(gòu)成的國家治理體系中，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)”[1]?；鶎又卫韺?shí)踐中，自人民公社解體后，國家搭建起縣、鄉(xiāng)、村三級組織結(jié)構(gòu)，村民自治制度的實(shí)行進(jìn)一步確立了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局[2]?；鶎尤罕娮灾沃贫荣x予了村民參與村莊治理的民主權(quán)利，內(nèi)在規(guī)定了村民在村級治理中的主體性地位，內(nèi)含著“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的治理共同體價(jià)值內(nèi)核。然而，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)的群眾參與能力不足、動(dòng)力不強(qiáng)、路徑不暢等問題，制約著基層治理的有效推進(jìn)[3]。探討如何圍繞鄉(xiāng)村治理目標(biāo)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體，在利益整合基礎(chǔ)上動(dòng)員包括村民在內(nèi)的多元主體參與村莊治理，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)其參與的積極性，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，對推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、問題的提出

關(guān)于鄉(xiāng)村治理共同體的概念界定，學(xué)界尚未形成共識，但在對鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)涵的理解上，學(xué)者研究具有相似性，可以總結(jié)提煉為兩個(gè)方面:第一，鄉(xiāng)村治理共同體的主體性實(shí)體是多元的而非單一的，實(shí)踐著“治理”的內(nèi)涵[4]。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告將治理界定為“個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[5]，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性和治理手段的豐富性。在鄉(xiāng)政村治制度框架下，鄉(xiāng)村治理共同體的主體性實(shí)體涵蓋了基層政府、村級組織、村民、村民自組織等多元主體。第二，在鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)，多元主體間的關(guān)系是一種基于分工和協(xié)商達(dá)成的有機(jī)整合[6]，是一種責(zé)任共同體、行動(dòng)共同體、利益共同體[7]。共同體的本質(zhì)是基于共識的聯(lián)合體，強(qiáng)調(diào)集體中的個(gè)體在共識基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)對等，以及基于權(quán)責(zé)對等原則的利益可調(diào)適性[8]。在鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)，多元主體基于共識和信任充分發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)治理的整體協(xié)同與行動(dòng)的優(yōu)化。概而言之，基層政府、村級組織和村民等多元主體協(xié)同行動(dòng)是鄉(xiāng)村治理共同體的核心動(dòng)力，也是通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵機(jī)制。關(guān)注鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體的互動(dòng)實(shí)踐與機(jī)制，是開展鄉(xiāng)村治理共同體研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

除了探討鄉(xiāng)村治理共同體的內(nèi)涵，學(xué)者也關(guān)注到鄉(xiāng)村治理共同體面臨的困境和構(gòu)建路徑。已有研究認(rèn)為，價(jià)值認(rèn)知偏差引發(fā)的認(rèn)同困境、激烈利益博弈引致的融合困境、治理技術(shù)不足造成的行動(dòng)困境等，阻礙著鄉(xiāng)村治理共同體的順利建構(gòu)[9]。當(dāng)然，現(xiàn)有研究也提出了建構(gòu)鄉(xiāng)村治理共同體的路徑，包括創(chuàng)新治理機(jī)制[10]、優(yōu)化社區(qū)資源配備方式[11]、發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)資本優(yōu)勢[12]、重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色等[13]。綜上可以發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于鄉(xiāng)村治理共同體的研究整體上處于碎片化和零散化階段。已有研究雖在應(yīng)然層面上闡釋了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的必要性，并提出政策建議，卻較少基于典型案例分析呈現(xiàn)鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的底層架構(gòu)，更缺乏通過總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)案例提供構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的一般路徑。

本文基于近兩年在全國農(nóng)村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)型期多元主體參與鄉(xiāng)村治理面臨的困境，闡釋鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建動(dòng)力與邏輯必然。以武漢A村為實(shí)踐樣本，從自下而上的經(jīng)驗(yàn)視角出發(fā)，呈現(xiàn)鄉(xiāng)村治理共同體在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的運(yùn)行機(jī)制和建構(gòu)路徑，解析鄉(xiāng)村治理共同體在基層治理實(shí)踐中的底層架構(gòu)和建構(gòu)邏輯，豐富鄉(xiāng)村治理共同體研究。

二、鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建動(dòng)力

自村民自治制度實(shí)行以來，我國農(nóng)村基層逐步確立起“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，基層黨委政府引導(dǎo)、村級組織負(fù)責(zé)、村民積極參與是鄉(xiāng)村治理的理想實(shí)踐形態(tài)。然而在國家治理轉(zhuǎn)型和基層社會(huì)變遷背景下，國家治理下沉和資源下鄉(xiāng)改變了鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)；同時(shí)，城鎮(zhèn)化背景下村莊空心化、老齡化和村民之間的利益關(guān)聯(lián)弱化重塑了鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)。致使原本建基于簡單治理要求和熟人社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治和村民參與，面臨著來自政府治理要求和村落社會(huì)變遷的雙重挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為村民參與形式化。在此背景下村級治理出現(xiàn)的村莊主體性弱化和治理成本外化等困境，提出了通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體重新吸納村民參與、實(shí)現(xiàn)治理有效的迫切需求。

(一)鄉(xiāng)村治理中村民參與形式化

在村民自治實(shí)踐中，我國農(nóng)村基層民主建設(shè)經(jīng)歷了從民主選舉到民主治理的轉(zhuǎn)變[14]，村級治理不僅強(qiáng)調(diào)村民的選舉權(quán)利，還強(qiáng)調(diào)村民參與村級日常治理過程，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村民參與村級治理的制度路徑。然而，大多數(shù)村莊由于缺乏規(guī)則約束和激勵(lì)機(jī)制，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督成為“墻上制度”，村民自治只具有村民參與的形式，難以保證民主化村級治理的實(shí)質(zhì)。具體而言，村民通過兩種形式參與日常治理。一是選舉村民代表進(jìn)行間接參與。村民代表是村民利益的應(yīng)然代表，是民主化村級治理的重要參與主體。然而，在村級治理實(shí)踐中:一方面，雖然制度規(guī)定村民代表由村民選舉和授權(quán)產(chǎn)生，但在多數(shù)村莊，村干部在村民代表的選任中發(fā)揮著主導(dǎo)性影響，村民代表往往是村干部中意的人選；另一方面，由于村民代表是一種非正式身份，不享受制度性的物質(zhì)激勵(lì)，其所能獲得的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)多來源于協(xié)助村干部落實(shí)治理任務(wù)的勞務(wù)所得，因此，村民代表往往被村干部吸納，成為村莊民主化治理程序的一環(huán)。二是村民直接參與村莊治理過程，監(jiān)督村干部治理行為，向村干部提供村莊建設(shè)發(fā)展意見。村民直接參與治理面臨著參與效力和參與能力的挑戰(zhàn):一方面，村級治理回應(yīng)的是村莊的集體性需求，分散農(nóng)民的個(gè)體需求表達(dá)常難以獲得村干部重視，也難以對村干部形成自下而上的約束力；另一方面，受信息不對稱的影響，村民獲得的村級治理信息常具有滯后性和模糊性，制約著村民參與的有效性。概言之，村民直接參與村莊治理和通過代表間接參與村莊治理的權(quán)利都難以得到保障，因此村民自治空具民主治理的形式，失去了村民通過實(shí)質(zhì)性參與實(shí)現(xiàn)共建共治共享的民主治理內(nèi)涵。

(二)村民形式化參與下的村級治理困境

村民自治在治理實(shí)踐中的異化使其難以有效組織村民參與村莊治理，在基層政府考核壓力和獎(jiǎng)懲激勵(lì)推動(dòng)下，村干部成為村級治理的唯一能動(dòng)主體，既承擔(dān)著協(xié)助政府落實(shí)治理任務(wù)、維護(hù)村莊社會(huì)秩序、回應(yīng)村內(nèi)居民需求的責(zé)任，也壟斷著村級治理的權(quán)力。治理實(shí)踐中村干部和村民是一種主體—客體關(guān)系，村民隱匿于村級日常治理實(shí)踐中，參與動(dòng)力不強(qiáng)，參與程度不深，是村干部落實(shí)治理任務(wù)和服務(wù) 的客體。村民缺位的村級治理從以下兩個(gè)方面挑戰(zhàn)著村級治理的民主性和有效性。

一是村民缺位于治理造成村莊主體性弱化。在村級治理實(shí)踐中，村莊主體性具有兩種意涵，一方面，村民在村莊治理中作為治理主體具有主人翁意識和要求，能自覺主動(dòng)地參與村莊治理[15]；另一方面，村級組織能夠有效參與并決定村莊公共事務(wù)，在治理實(shí)踐中能夠與其他權(quán)力—利益主體進(jìn)行平等談判，保護(hù)并捍衛(wèi)村莊的合法權(quán)益[16]。因此，村莊主體性通過村民主體性參與的過程來保證村級治理的民主性，通過村民主體性參與

的結(jié)果來促進(jìn)村級治理的有效性。村民自治異化背景下村民缺位于村級治理，而村干部的權(quán)力來源和激勵(lì)來源決定了村干部治理面向的是基層政府而非村莊社會(huì)，以此從三個(gè)方面致使村級治理主體性弱化:其一，缺乏村干部的組織，村民難以作為治理主體參與村莊公共事務(wù)，也難以在村莊治理中發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性；其二，村民沒有作為治理主體實(shí)質(zhì)性參與村級治理、踐行民主權(quán)利，難以在村莊治理中強(qiáng)化責(zé)任感和獲得感，成為了村級治理的“他者”，對村莊社會(huì)的認(rèn)同弱化；其三，村干部是村莊主要治理主體，落實(shí)政府治理任務(wù)而非契合性地回應(yīng)村莊內(nèi)生性需求是其主要治理目標(biāo)，村干部成為基層政府的“辦事員”和“執(zhí)行者”，村級治理的自主性空間萎縮。

二是社會(huì)資本缺位致使村級治理成本外部化。村民參與和村莊內(nèi)生性社會(huì)規(guī)范是村級治理的重要資源，具有社會(huì)資本屬性，能夠從兩方面發(fā)揮治理作用，內(nèi)部消化治理成本，降低鄉(xiāng)村治理的行政成本和公共資源負(fù)擔(dān)。第一，村民積極參與治理，在集體討論基礎(chǔ)上表達(dá)集體訴求，形成集體決策，有利于自上而下的輸入性資源精準(zhǔn)有效對接農(nóng)民訴求，提高公共資源的配置效率，保障村莊社會(huì)的受益權(quán)利。第二，面對村級治理和村莊公共生活中行為“合規(guī)但不合理”的釘子戶，以村莊社會(huì)規(guī)范為合法性支撐的村莊輿論、閑話、人情排斥等作為社會(huì)性懲罰手段，能夠彌補(bǔ)正式治理規(guī)則的空缺，實(shí)現(xiàn)對村民“小私”的抑制和對集體利益的維護(hù)。然而，轉(zhuǎn)型期群眾參與形式化和村民自治異化背景下，社會(huì)資本在村級治理中發(fā)揮作用的空間萎縮，村莊社會(huì)內(nèi)部消化治理成本的能力弱化，大部分村級治理成本都外部化為政府的行政成本和公共資源成本，致使公共治理負(fù)擔(dān)加重。鄉(xiāng)村治理具有關(guān)系性、復(fù)雜性和突發(fā)性等特點(diǎn)，因此黨和政府以公共資源為基礎(chǔ)的包辦代替既受治理資源的限制而難以實(shí)現(xiàn)，也容易因無法有效回應(yīng)和對接農(nóng)民需求而產(chǎn)生治理無效。當(dāng)政府自上而下主導(dǎo)的公共治理難以精準(zhǔn)回應(yīng)村莊社會(huì)訴求時(shí)，村級治理的有效性和政府治理的公信力面臨挑戰(zhàn)。

(三)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的必然邏輯

基層黨委政府、村級組織和村民是鄉(xiāng)村治理共同體的重要構(gòu)成主體，面對村民形式化參與治理導(dǎo)致的村級治理困境，通過構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體保障村民參與治理的權(quán)利，增強(qiáng)多元主體協(xié)同共治的能力，是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的必然命題。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體有利于從兩方面化解現(xiàn)階段村級治理困境:第一，重構(gòu)村民參與村級治理的制度化道路，回應(yīng)在村民自治異化背景下，如何重新組織村民參與村莊公共事務(wù)的問題；第二，鄉(xiāng)村治理共同體不僅重視村民在村級治理中的主體性地位，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重要性，鄉(xiāng)村治理的出路不應(yīng)是行政抑或自治的二元選擇，而應(yīng)在治理有效目標(biāo)下整合行政力量和自治力量共同參與治理。因此，鄉(xiāng)村治理共同體既強(qiáng)調(diào)完善村民自治制度和自治程序，通過組織和動(dòng)員村民參與村級治理，培養(yǎng)村民的參與意識和權(quán)利意識，激活村莊社會(huì)內(nèi)生性社會(huì)資本優(yōu)勢；同時(shí)，村民自治并非達(dá)成鄉(xiāng)村善治的唯一途徑，黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政有效介入、市場主體配合也是村級治理有效的必要條件。

奧斯特羅姆發(fā)展和完善多中心治理理論，提出公共事務(wù)的治理主體應(yīng)該是多元而非一元，應(yīng)構(gòu)建政府、市場、社會(huì)等多元主體共同參與的“多元共治”模式[17]。這一治理理念與鄉(xiāng)村治理共同體主張的多元主體參與和協(xié)作具有共通之處。然而，西方多中心治理本質(zhì)是一種治理的“去中心化”，暗含著國家與社會(huì)的二元對立[18]。中西方國家在政治體制、制度環(huán)境、公民社會(huì)基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)展歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在的差異，決定了西方多中心治理理論主張的私有化、多中心化和去中心化治理模式難以直接適用于中國治理情境，也無法直接回應(yīng)中國現(xiàn)實(shí)治理問題。村民參與形式化引發(fā)的村級治理困境，使構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體成為契合鄉(xiāng)村治理需求，化解轉(zhuǎn)型期村級治理困境的重要路徑。鄉(xiāng)村治理共同體在吸收借鑒多元主體參與公共治理價(jià)值意涵基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村治理的具體情境，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元主體參與，自治主體和行政主體以治理事務(wù)為載體相互協(xié)作和共治共享，是中國特色基層治理理論的新發(fā)展。

三、A村的實(shí)踐:鄉(xiāng)村治理共同體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與運(yùn)行機(jī)制

2019年筆者于湖北省A村開展了為期20天的村級治理專題調(diào)研，運(yùn)用無結(jié)構(gòu)訪談法和半結(jié)構(gòu)訪談法與村組干部、黨員、村莊精英、普通群眾進(jìn)行深入訪談，獲取關(guān)于村級治理變遷和治理經(jīng)驗(yàn)的一手資料。在基層政府推動(dòng)下，A村村級治理經(jīng)歷了村民形式化參與的消極治理向村民積極參與和治理有效轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體在治理實(shí)踐中的互動(dòng)形態(tài)和治理共同體的運(yùn)行機(jī)制。A村作為論證案例具有兩個(gè)特點(diǎn):第一，A村內(nèi)生資源稀薄，市場化背景下人口流出程度較高，具有中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的共性；對該村莊的治理現(xiàn)狀進(jìn)行解讀，具有一般性和代表性。第二，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，以A村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊多因治理事務(wù)稀薄和治理資源匱乏維持著干群關(guān)系疏離的消極治理形態(tài)[19]，十八大以后，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家資源和規(guī)則輸入驅(qū)動(dòng)村級治理變遷，A村由村民缺位的消極治理向治理共同體下村民積極參與和治理有效轉(zhuǎn)型，是國家宏觀制度變遷在村級治理的微觀實(shí)踐。A村治理經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)了基層政府、村級組織和村民作為鄉(xiāng)村治理共同體的主要構(gòu)成主體，以具體治理事務(wù)為載體，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，履行治理責(zé)任，共同推動(dòng)村級治理有效的完整經(jīng)驗(yàn)，對資源下鄉(xiāng)背景下中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊村級治理的優(yōu)化具有啟發(fā)意義和實(shí)踐參考價(jià)值。本文通過分析A村治理實(shí)踐，思考鄉(xiāng)村治理共同體的運(yùn)作機(jī)制和建構(gòu)路徑，具象化鄉(xiāng)村治理共同體的研究。

(一)A村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

A村是武漢市遠(yuǎn)郊農(nóng)村，全村共有人口1586人，377戶，分為10個(gè)自然村，村民小組與自然村重合。村莊耕地面積2700多畝，人均耕地1畝多且土地細(xì)碎。隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起和勞動(dòng)力市場逐步完善，種地在農(nóng)戶看來既費(fèi)體力又不經(jīng)濟(jì)，最近六七年村莊土地拋荒現(xiàn)象不斷增多。在部分農(nóng)戶家庭退出土地種植的同時(shí)，一些因?yàn)楦鞣N原因沒有進(jìn)入市場務(wù)工的中青年通過土地流轉(zhuǎn)或幫種的形式成為村莊土地種植主體，“老年人農(nóng)業(yè)＋中農(nóng)”是村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要模式。A村集體經(jīng)濟(jì)匱乏，分田到戶時(shí)村集體沒有預(yù)留機(jī)動(dòng)田地，只有部分魚塘向村民有償流轉(zhuǎn)，每年收入1萬多元，是村集體主要內(nèi)生性收入來源。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面村民嵌入市場務(wù)工，農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求通過市場完成，對村莊的依賴性降低；另一方面集體經(jīng)濟(jì)匱乏限制了村級治理的回應(yīng)能力。因此在很長一段時(shí)間內(nèi)，A村都維持著消極治理形態(tài)，村民對村莊公共事務(wù)漠不關(guān)心，村干部在政府要求下落實(shí)有限的治理任務(wù)，村莊維持著底線治理。

十八大以來，隨著政府向村莊輸送資源，支持村莊建設(shè)和發(fā)展，A村村級治理煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。圍繞著輸入性資源黨建惠民資金的分配和使用，基層政府、村級組織和村民結(jié)成治理共同體，以公共資源的有序分配和農(nóng)民生產(chǎn)生活需求滿足為目標(biāo)，共同參與、相互協(xié)作，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。為支持村莊建設(shè)和發(fā)展，基層黨委政府整合各項(xiàng)黨建經(jīng)費(fèi)形成黨建惠民資金，每年每個(gè)村莊大約有10萬元能夠靈活使用的“活錢”，用于滿足村莊生產(chǎn)生活需求。圍繞惠民資金的使用和分配，在基層政府引導(dǎo)下，村集體組織村民進(jìn)行訴求表達(dá)和集體決策，滿足集體需求。以2018年為例，A村利用惠民資金回應(yīng)了以下村莊需求:一、組建腰鼓隊(duì)，購置腰鼓和表演服裝，回應(yīng)在村婦女的閑暇娛樂需求。二、改造全村路燈線路。在此之前，村莊路燈線路老化，農(nóng)民偷電現(xiàn)象頻發(fā)，存在諸多安全隱患，2018年村莊利用惠民資金改造了全村路燈線路，安裝電表，杜絕安全隱患。三、慰問困難群眾和老黨員。享受慰問福利的困難群眾和老黨員由村民代表評議產(chǎn)生，每人可獲得300元慰問資金。四、改造集體水塘。水塘對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要，村莊共有4個(gè)水塘需要升級改造以提高儲(chǔ)水能力和抗旱能力，但由于經(jīng)費(fèi)限制，村莊制訂計(jì)劃每年改造一個(gè)，具體改造順序在村民充分表達(dá)意見基礎(chǔ)上由村民代表、黨員干部共同商議決定。五、村委會(huì)辦事大廳安裝空調(diào)，改善為村民辦事和服務(wù)的環(huán)境。黨建惠民資金的輸入不僅賦予了村集體回應(yīng)村莊內(nèi)生性生產(chǎn)生活需求的能力，圍繞資金使用過程的社會(huì)動(dòng)員和村民參與，進(jìn)一步激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)的熱情，村民參與和村民受益進(jìn)一步強(qiáng)化村民對村集體和政府的認(rèn)同感。

(二)鄉(xiāng)村治理共同體的運(yùn)行機(jī)制

基層政府、村級組織和村民是鄉(xiāng)村治理共同體的主要構(gòu)成主體，在厘清權(quán)責(zé)義務(wù)邊界、匹配利益激勵(lì)基礎(chǔ)上，以共同體的形態(tài)相互協(xié)作，共同推動(dòng)惠民資金在村莊的分配和使用，是村莊治理有序的治理機(jī)制保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的支持和村莊社會(huì)的積極參與是村級治理有效的基礎(chǔ)，兩者間的關(guān)系并 非“強(qiáng)制－命令”式的治理與被治理關(guān)系，而是基于權(quán)利和責(zé)任分配形成的協(xié)作伙伴關(guān)系。一方面，黨委政府是資源供給主體和規(guī)則輸入主體?；鶎狱h委政府整合惠民資金和黨建資金為村莊提供能夠自主使用的“活錢”，并通過規(guī)則輸入提供村民參與村級治理的制度路徑，保障資源分配的公共性和村莊受益性；另一方面，村集體和村民是惠民資金分配方式的決策主體，充分體現(xiàn)了集體決策和村民本位的價(jià)值意涵。關(guān)于惠民資金具體用途的決策流程為:(1)村民以小組為單位提出本小組本年度的公共品供給需求；(2)村干部組織召開村民代表大會(huì)，集中討論各個(gè)小組提出的資金使用建議；(3)村民代表和黨員根據(jù)項(xiàng)目需求的輕重緩急排序，決定當(dāng)年惠民資金用于何處；(4)將結(jié)果向村民公示，向有異議的村民進(jìn)行權(quán)衡利弊的解釋。

鄉(xiāng)村治理共同體通過規(guī)范機(jī)制、整合機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制整合多元主體力量，使基層政府、村級組織和村民作為價(jià)值共同體、行動(dòng)共同體和利益共同體共同參與村級治理。

首先是通過權(quán)力分配規(guī)范多元主體的治理行為。權(quán)力分配為既為鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體參與村莊治理提供了制度保障，也是對鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體參與行為的制度規(guī)范，有利于厘清多元主體參與村級治理的權(quán)責(zé)邊界，保證多元主體參與的有序性。在A村的惠民資金使用和分配中:第一，基層黨委政府是“權(quán)力主體”。黨和政府是公共權(quán)力的代表，享有公共資源分配權(quán)和公共規(guī)則的制定權(quán)。在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，黨委政府向村莊輸入惠民資金，支持村莊建設(shè)發(fā)展，并輸入民主程序和規(guī)則以保證資金的使用能夠真正惠及村民。但與此同時(shí)，黨委政府并未包辦替代，而是在資源和規(guī)則輸入基礎(chǔ)上預(yù)留了村莊社會(huì)主體性參與的制度空間，由村莊集體決定公共資金的具體配置方式。第二，村級組織是“組織主體”。村民自治強(qiáng)調(diào)的是村莊社會(huì)的集體行動(dòng)能力，因此既非村干部“一言堂”，也非分散村民的個(gè)體意愿表達(dá)。村民參與村級治理離不開村干部的組織和動(dòng)員。在A村，村干部通過信息公開、召開村民會(huì)議、召開懇談會(huì)等形式組織村民參與惠民資金的使用決策，是惠民資金能夠有效回應(yīng)農(nóng)民需求的基礎(chǔ)。第三，村民是“權(quán)利主體”，包括參與權(quán)和受益權(quán)兩方面，且參與治理的權(quán)利是村民受益權(quán)利的保障。圍繞惠民資金的治理，村民實(shí)現(xiàn)了多層次參與，包括小組內(nèi)的分散討論、村民代表會(huì)議的集中討論、向組長和村民代表反饋意見等多種形式。鄉(xiāng)村治理共同體通過治理權(quán)力的分散化配置厘清了主體間的權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范著各個(gè)主體參與村莊治理的行為，為多元主體參與治理提供了制度保障。

其次是通過責(zé)任分配整合多元主體的治理資源。在全面把握主體資源稟賦優(yōu)勢基礎(chǔ)上進(jìn)行的治理責(zé)任分配，既能夠在“責(zé)”“能”匹配基礎(chǔ)上提高鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體參與村級治理的有效性，也有利于通過主體承擔(dān)責(zé)任和分擔(dān)治理成本，強(qiáng)化村莊治理與主體的直接利益關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對治理主體的優(yōu)勢整合。在實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好農(nóng)民的根本利益是一切鄉(xiāng)村治理行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的政治話語下，鄉(xiāng)村治理過于強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和農(nóng)民受益的權(quán)利，而相對忽視了村民應(yīng)在村莊治理中承擔(dān)的責(zé)任。村民缺乏以分擔(dān)成本為載體的深度參與，極易造成村民與村級治理的脫嵌。A村圍繞惠民資金的分配和使用形成的鄉(xiāng)村治理共同體，不僅強(qiáng)調(diào)村民的受益權(quán)利，更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村莊社會(huì)資本優(yōu)勢，是村民承擔(dān)村莊治理責(zé)任。第一，村民是分擔(dān)集體決策組織成本的責(zé)任主體。村民積極參與和集體討論是惠民資金使用的決策模式，既包括村民積極表達(dá)自身訴求，也包括面對其他村組提出的不同訴求，村民通過講事實(shí)、擺道理的方式相互說服、相互爭論以達(dá)到相互理解和集體認(rèn)同。第二，村民承擔(dān)著參與群眾工作和管理維護(hù)公共設(shè)施的責(zé)任。在村莊項(xiàng)目建設(shè)過程中，涉及砍樹、占地等與自身利益相關(guān)的矛盾糾紛，村民具有配合的義務(wù)，而其他村民具有協(xié)助村干部解決矛盾糾紛的責(zé)任；項(xiàng)目設(shè)施完成以后，村民承擔(dān)著設(shè)備維護(hù)的責(zé)任。責(zé)任分配是鄉(xiāng)村治理共同體整合社會(huì)資本優(yōu)勢、吸納村民參與治理的重要路徑，通過成本分?jǐn)倷C(jī)制建立農(nóng)民與村級治理的直接利益關(guān)聯(lián)，改變了村民對村級治理利益相關(guān)性的認(rèn)知，有利于實(shí)現(xiàn)對村莊社會(huì)力量的整合。

再次是通過利益分配激發(fā)多元主體的治理動(dòng)力。利益分配形成的激勵(lì)機(jī)制提供了鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)多元主體參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，是鄉(xiāng)村治理共同體持續(xù)性有效運(yùn)行的重要驅(qū)動(dòng)力。然而除了利益本身具有的激勵(lì)作用外，利益分配方式也是激勵(lì)主體參與村級治理的關(guān)鍵力量。在A村治理實(shí)踐中，惠民資金內(nèi)含兩種利益分配機(jī)制。第一，競爭性的利益分配機(jī)制凸顯了公共資源的稀缺性，需要村民以小組為單位、以集體需求為基礎(chǔ)進(jìn)行競爭。而小組內(nèi)村民參與的積極性、表達(dá)訴求的迫切性、資源落地的可行性等，直接影響著小組能否在資源競爭中獲得優(yōu)勢。這一競爭性的利益分配機(jī)制使村民參與程度與其需求滿足程度直接掛鉤，并在村莊組際之間形成集體行動(dòng)能力強(qiáng)弱、團(tuán)結(jié)與否的社會(huì)評價(jià)，在“不爭饅頭爭口氣”的村莊熟人社會(huì)行動(dòng)邏輯下，有利于激發(fā)村民參與公共事務(wù)的熱情。第二，制度性的利益分配機(jī)制是公共資源有序分配的制度保障。為避免惠民資金被村干部挪作他用，基層政府在向村莊輸入資源的同時(shí)，同時(shí)具體規(guī)定了惠民資金的使用程序和使用范圍?；菝褓Y金的使用辦法堅(jiān)持“民事民提、民事民決、民事民評”，資金使用實(shí)行負(fù)面清單管理，除負(fù)面清單禁止使用的項(xiàng)目外，按照“四議兩公開”程序，由村民自主決定資金用途。與一般村莊項(xiàng)目進(jìn)村形成的分利秩序不同，鄉(xiāng)村治理共同體中的利益分配格局并非由多元主體自由博弈形成，而是被政府自上而下供給的具有實(shí)操性的制度規(guī)范所確定。通過制度確定公共資源的分配路徑和各主體的利益實(shí)現(xiàn)方式，能夠最大限度增強(qiáng)村莊社會(huì)參與的政治效能感，保證農(nóng)民受益權(quán)利。

四、鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建路徑

A村村級治理從村民形式化參與的消極治理轉(zhuǎn)向村民積極參與和治理活力有序，是在鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)黨委政府自上而下資源輸入與村莊社會(huì)自下而上積極響應(yīng)共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。村莊本位的目標(biāo)共識是鄉(xiāng)村治理共同體形成的價(jià)值前提，資源輸入在村莊營造的公共治理空間是鄉(xiāng)村治理共同體行動(dòng)的物質(zhì)載體，分散村民的組織化參與是鄉(xiāng)村治理共同體有效運(yùn)行的主體基礎(chǔ)。因此，從多元主體目標(biāo)共識的形塑、村莊公共治理空間的營造、村民組織化參與三方面著手推動(dòng)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體具有可行性。

(一)凝聚多元主體目標(biāo)共識

如何凝聚和整合構(gòu)成鄉(xiāng)村治理共同體的多元主體的目標(biāo)共識，是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體價(jià)值基礎(chǔ)。在基層治理實(shí)踐中，基層政府、村級組織和村民作為主要治理主體都具有雙重行動(dòng)邏輯?；鶎诱裱魏涂茖又七壿嫞貞?yīng)村莊社會(huì)需求，執(zhí)行自上而下的治理任務(wù)；村級組織遵循行政和自治邏輯，配合基層政府落實(shí)治理任務(wù)，回應(yīng)村莊社會(huì)需求；村民遵循個(gè)體和集體行動(dòng)邏輯，維護(hù)個(gè)人利益，參與集體事務(wù)。當(dāng)缺乏對多元主體的價(jià)值整合時(shí)，基層政府的科層制邏輯、村級組織的行政邏輯、村民的個(gè)體邏輯主導(dǎo)著村級治理。在A村消極治理階段，村級組織行政化、村莊治理懸浮化、村莊“無公德個(gè)人”興起，村莊面臨治理碎片化和治理失效的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村治理共同體承認(rèn)多元主體各自的特殊利益，但同時(shí)更強(qiáng)調(diào)多元主體利益的一致性?；鶎诱恼芜壿嬕笃鋵?shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的根本利益作為一切農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；村級組織的自治邏輯要求村干部以村民“當(dāng)家人”的身份積極組織村民自治來回應(yīng)村莊社會(huì)需求；村民的集體行動(dòng)邏輯要求村民具有集體意識，通過參與集體行動(dòng)滿足集體需求。因此，基層政府的政治邏輯、村級組織的自治邏輯、村民的集體行動(dòng)邏輯共同指向村莊本位的治理理念。在A村治理實(shí)踐中，基層政府在政治邏輯主導(dǎo)下以服務(wù)村民為目標(biāo)，將惠民資金使用的決策權(quán)讓渡給村莊社會(huì)，村干部在自治邏輯主導(dǎo)下組織村民集體討論并集體決定惠民資金的使用，村民在集體邏輯主導(dǎo)下積極參與公共事務(wù)。因此，村莊本位的價(jià)值共識是多元主體間的最大公約數(shù)，以村莊本位價(jià)值凝聚多元主體目標(biāo)共識，是鄉(xiāng)村治理共同體形成的價(jià)值基礎(chǔ)。

(二)資源輸入再造集體利益聯(lián)結(jié)

鄉(xiāng)村治理共同體整合多元主體力量參與治理，需要一定的治理事務(wù)載體和治理資源支撐?；菝褓Y金輸入前村莊維持消極治理形態(tài)的成因有兩方面，一是市場化背景下村莊社會(huì)利益關(guān)聯(lián)不斷弱化，村民參與村級治理的內(nèi)生動(dòng)力不足；二是村干部缺乏治理事務(wù)載體來進(jìn)行群眾動(dòng)員，村民參與村級治理的外部激勵(lì)不足?；菝褓Y金的輸入和分配是鄉(xiāng)村治理共同體形成和發(fā)揮治理效力的物質(zhì)載體，它從兩方面改善村級治理格局。首先，在村莊社會(huì)的生產(chǎn)性聯(lián)結(jié)和社會(huì)性聯(lián)結(jié)弱化的背景下，惠民資金再造了村莊社會(huì)的利益聯(lián)結(jié)。在村莊，惠民資金如何分配既事關(guān)公平問題，也與農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求能否得到滿足直接相關(guān)；同時(shí)政府對資金使用程序的民主化規(guī)定，進(jìn)一步保證了村民參與的政治效能感，以此從受益權(quán)和參與權(quán)兩方面形成村民參與治理的激勵(lì)。其次，政府在輸入資源的同時(shí)也向村干部提出組織動(dòng)員群眾參與治理的要求，村干部在自上而下壓力下重新深入群眾、組織動(dòng)員群眾?；诖耍l(xiāng)村治理呈現(xiàn)為政府進(jìn)行資源和規(guī)則輸入、村干部組織動(dòng)員、村民積極參與的治理共同體態(tài)勢。在資源匱乏的一般 農(nóng)業(yè)型村莊，國家資源輸入使資源匱乏的“無事村”也具有了回應(yīng)村民需求的能力；同時(shí)，資金的分配和使用作為村莊重要的公共治理事件，為治理事務(wù)稀薄的農(nóng)業(yè)型村莊提供了村民參與村莊治理的空間和載體。因此，以資源輸入為載體再造村莊社會(huì)的利益聯(lián)結(jié)，營造村民參與村級治理的公共事務(wù)空間，是鄉(xiāng)村治理共同體形成的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)組織化策略吸納村民參與

村民是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理共同體的重要主體，吸納和整合村民參與構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理共同體有效運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村治理共同體中，基層政府和村級組織受正式規(guī)范的約束，是鄉(xiāng)村治理的制度性主體，承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然性責(zé)任。具有分散性和異質(zhì)性的普通村民既缺乏參與村級治理的制度壓力，也較難自發(fā)形成集體行動(dòng)影響村莊公共治理。村民參與治理依賴于基層政府的制度保障和村干部的組織動(dòng)員，組織化是吸納普通村民參與村級治理的主要路徑。A村惠民資金治理實(shí)踐中，村干部通過三種形式組織村民參與村莊治理:一是村民以小組為單元進(jìn)行訴求表達(dá)。惠民資金有效配置的前提是村集體能夠有效識別集體需求。面對具有異質(zhì)性和分散性的村民利益，村干部的首要職責(zé)便是進(jìn)行需求識別和需求整合。以小組為單元表達(dá)需求有利于通過小組對分散農(nóng)民需求的實(shí)現(xiàn)初次整合。小組是地緣關(guān)系和血緣關(guān)系的集合體，村民對小組具有更強(qiáng)認(rèn)同感和歸屬感，也更容易在社會(huì)關(guān)系激勵(lì)下以集體利益為目標(biāo)達(dá)成一致行動(dòng)。二是村干部組織召開村民會(huì)議，為村民交換信息、表達(dá)訴求、獲得認(rèn)同營造公共空間。村干部是村民會(huì)議的主持者而非主導(dǎo)者，村民代表、黨員等村莊精英在小組需求表達(dá)基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論，通過相互爭辯、相互說服形成村莊共識。三是圍繞治理任務(wù)目標(biāo)，組織村民成立村民自組織參與治理，如滿足農(nóng)民生活?yuàn)蕵沸枨蟮难年?duì)，滿足建設(shè)施工需求的路燈改造小組，池塘改造小組等。形式多樣、組織靈活的村民自組織是村民參與村莊公共事務(wù)的重要載體。通過組織化策略吸納普通村民參與村級治理，是鄉(xiāng)村治理共同體整合村莊社會(huì)力量、發(fā)揮村莊社會(huì)資本優(yōu)勢以達(dá)成治理目標(biāo)的重要路徑。

五、總結(jié)和討論

鄉(xiāng)村治理共同體作為基層治理機(jī)制的創(chuàng)新，是對轉(zhuǎn)型期“鄉(xiāng)政村治”治理格局下村民參與形式化困境的回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)基層政府、村級組織和村民等治理主體在權(quán)力分配、責(zé)任分配和利益分配基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主體優(yōu)勢，作為價(jià)值共同體、行動(dòng)共同體和利益共同體協(xié)同參與村級治理實(shí)踐。與既有治理模式相比，鄉(xiāng)村治理共同體具有兩種優(yōu)勢:第一，通過制度化路徑整合和吸納村民參與治理，更加注重村民在鄉(xiāng)村治理中的參與主體和受益主體地位；第二，在強(qiáng)調(diào)吸納村民參與治理、發(fā)揮村莊主體性基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)基層政府在村級治理實(shí)踐中的引導(dǎo)作用和村級組織的組織作用。因此，鄉(xiāng)村治理共同體既提供了多元主體參與村級治理的制度路徑，也以“共同體”的形式規(guī)范主體行為，避免村級治理碎片化和無序化。

新時(shí)期由制度推動(dòng)構(gòu)建的“鄉(xiāng)村治理共同體”與稅費(fèi)時(shí)期基層自發(fā)形成的“鄉(xiāng)村利益共同體”在治理主體、治理目標(biāo)、治理事務(wù)類型等方面有本質(zhì)性的不同，代表著鄉(xiāng)村治理的深刻變遷。在治理主體上，鄉(xiāng)村治理共同體突破了基層政府和村級組織主導(dǎo)的內(nèi)循環(huán)治理體系，在村莊本位的價(jià)值導(dǎo)向下更加注重村民參與和村莊的主體性。在此背景下，政府在資源供給和規(guī)則供給基礎(chǔ)上有限介入村莊事務(wù)，村莊社會(huì)是積極行動(dòng)主體。在治理目標(biāo)上，鄉(xiāng)村治理共同體堅(jiān)持村莊本位的治理邏輯而非以落實(shí)政府治理任務(wù)為中心，因此更加注重治理過程的民主性和治理結(jié)果的公共性。就治理事務(wù)類型而言，隨著國家治理資源不斷豐富，國家不再向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源，而是通過輸入資源支持鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展，基層政府的治理任務(wù)也由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型，使國家資源順利落地并有效回應(yīng)農(nóng)民需求是基層政府的主要治理目標(biāo)。然而服務(wù)群眾并不等于政府要包辦所有服務(wù)事項(xiàng)，鄉(xiāng)村治理共同體將通過強(qiáng)化村民的參與權(quán)利保障農(nóng)民的受益權(quán)利。

面對村民自治和群眾參與治理在實(shí)踐中的困境，學(xué)界存在著關(guān)于鄉(xiāng)村治理的出路究竟是行政抑或自治的二元路徑之爭，而本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的公共資源基礎(chǔ)和多任務(wù)目標(biāo)屬性決定了，任何單一主體都難以獨(dú)自承擔(dān)鄉(xiāng)村治理的責(zé)任，鄉(xiāng)村治理必然需要實(shí)現(xiàn)行政與自治的二元融合。鄉(xiāng)村治理共同體通過整合和規(guī)制多元主體力量，實(shí)現(xiàn)行政力量的規(guī)范優(yōu)勢和鄉(xiāng)村內(nèi)生性社會(huì)資本優(yōu)勢在治理實(shí)踐中的融合，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中提供行政和自治的融合發(fā)展道路。