論環(huán)境行政決策的調(diào)適模式及其法律控制

□吳凱杰

一、問題的提出

如何有效地在行政決策中納入對環(huán)境風險的考量是現(xiàn)代環(huán)境法的重要目標，環(huán)境影響評價制度則是實現(xiàn)這一目標的重要制度設計，但現(xiàn)行環(huán)境影響評價(簡稱“環(huán)評”)制度的有效性正在不斷接受實踐的拷問。 在廣受關注的“綠孔雀案”中，原告自然之友認為戛灑江一級水電站建設項目(下稱“水電站項目”)的環(huán)評報告未能充分考慮對淹沒區(qū)等受影響地區(qū)的環(huán)境影響，包括綠孔雀、陳氏蘇鐵等國家重點保護動植物以及熱帶雨林等，要求被告立即停止水電站建設等相關行為。 法院一審判決被告停止基于現(xiàn)有環(huán)評下的水電站項目，待被告按照生態(tài)環(huán)境部門要求完成環(huán)境影響后評價，采取改進措施并報生態(tài)環(huán)境部備案后由相關行政主管部門視具體情況依法作出決定①自然之友與中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司一審民事判決書，(2017)云01 民初2299 號。。 雙方上訴后，二審法院維持原判②自然之友與中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司二審民事判決書，(2020)云民終824 號。。

水電站項目環(huán)評報告本身的可靠性固然值得質(zhì)疑，但本案還揭示了環(huán)評制度在依據(jù)新信息及時調(diào)整舊決策上的不足。 在2014 年環(huán)評文件獲批后，出現(xiàn)了一些在環(huán)評編制、審批時可能未能預見的新事實:2015 年發(fā)現(xiàn)并命名新的國家重點保護植物陳氏蘇鐵，2017 年后部分受影響區(qū)域擬被劃入生態(tài)保護紅線，近年來人們對綠孔雀的活動范圍、生活習性的認識不斷加深等[1]。 原告自然之友在論證水電站項目構成損害環(huán)境公共利益的重大風險時，將這些新發(fā)現(xiàn)或發(fā)生的事實作為重要論據(jù)。 水電站項目環(huán)評的相關主體當初未能預見到這些事實可能情有可原，但在這些事實日漸清晰時不應無動于衷。 雖然現(xiàn)行環(huán)評制度包含建設項目環(huán)境影響后評價制度，但現(xiàn)行后評價制度難以有效發(fā)揮依據(jù)新信息及時調(diào)整舊決策的功能。 在“綠孔雀案”中，水電站項目的情形并不符合《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》第二條規(guī)定的建設項目環(huán)境影響后評價啟動條件，且后評價的補救方案、改進措施效果有限。行政機關也未能在后評價制度框架下及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整決策。 為此，自然之友在收到一審判決結果后立即聯(lián)合另外幾家社會組織，共同向生態(tài)環(huán)境部上書，建議撤銷水電站項目的環(huán)評批復，確保水電站永久停工[2]。

后評價制度的失效揭示了環(huán)境行政決策制度對事前預測的過度依賴。 環(huán)境影響評價制度是規(guī)劃審批、建設項目審批等環(huán)境行政決策的重要支持工具，通過對環(huán)境影響的事前預測來改善決策。 環(huán)評制度對事前預測確定性的重視與傳統(tǒng)行政法的理念具有內(nèi)在的一致性。 傳統(tǒng)行政法以秩序行政為規(guī)范對象，對行政決策的基本定位是“面向確定性的決策”[3]，預設行政機關有能力預測決策后果并采取應對措施[4]。 但環(huán)境行政不同于傳統(tǒng)的秩序行政，屬于風險行政、復雜行政、系統(tǒng)行政、過程行政，具有不確定性、復雜性、變動性等特征[5][6]。 環(huán)境風險是否存在、風險發(fā)生的概率有多大、風險造成的損害后果有多嚴重、風險應該和可以控制在什么程度等涉及決策合法性與合理性的重要問題，都可能沒有確定的信息為決策提供支持[7]，行政機關只能“決策于未知之中”，所有的決策都是暫時的[8]。 據(jù)此，相較于將行政決策視為“一勞永逸”的決定，追求在既有信息的基礎上采用最佳處理方案，行政機關更應當將行政決策視為一個持續(xù)的學習和調(diào)適的過程①正如沈巋所言，“這種先前經(jīng)過風險評估認為是‘安全可靠’的，后來又經(jīng)過風險評估被認為是‘不安全可靠’的，看似前后矛盾，卻是‘決策于不確定性之中’、持續(xù)依賴信息更新的風險規(guī)制所特有的”。 沈巋.食品安全、風險治理與行政法[M].北京:北京大學出版社，2018:74.。 換言之，探究“什么是獲取和回應決策問題相關信息的最佳方式”比回答“什么是當下的最優(yōu)決策”更為重要[9]。

目前學界對環(huán)境行政決策制度的研究主要集中于事前預測與防范層面，探討如何通過強化事前預測階段的公眾參與、司法審查等制度來增進對行政決策的合法性控制②代表性論文參見吳宇.建設項目環(huán)境影響評價公眾參與有效性的法律保障[J].法商研究，2018(2).阮麗娟.環(huán)評審批的司法審查之困境與克服[J].政治與法律，2017(10).金自寧.環(huán)境影響評價公眾參與的司法審查機制完善[J].中州學刊，2017(2).汪勁.環(huán)境影響評價之公眾參與問題研究——簡論我國《環(huán)境影響評價法》相關規(guī)定的實施[J].法學評論，2004(2).，但現(xiàn)有研究未能充分認識事前預測的固有局限性，對環(huán)境行政決策的效能追求缺乏應有的關照，存在忽視最佳性與有效性考量的問題③關于行政法治體系的“合法性”與“最佳性”二維互動結構，參見朱新力、唐明良等.行政法基礎理論改革的基本圖譜:“合法性”與“最佳性”二維結構的展開路徑[M].北京:法律出版社，2013:1-20.。 目前《環(huán)境影響評價法》的修訂工作已被納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部正在組織起草修訂稿草案，如何改善環(huán)評制度的實效是本次修法的重點內(nèi)容。 在此背景下，本文將以環(huán)評制度為中心，反思目前環(huán)境行政決策的“預測模式”，進而提出環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”或稱“調(diào)適型”環(huán)境行政決策，并據(jù)此審視主流理論與制度模式的不足，最后討論如何在增進“調(diào)適型”環(huán)境行政決策效能的同時施加必要的法律控制。

二、事前預測:環(huán)境行政決策的靜態(tài)規(guī)范邏輯

為防范環(huán)境風險，環(huán)境法重視對環(huán)境風險的預測和分析，以提升環(huán)境行政決策的先見之明。 環(huán)境影響評價制度是承擔這一功能的核心制度。 我國現(xiàn)行環(huán)評制度對環(huán)境行政決策的規(guī)范重心在于事前預測，可稱之為“預測模式”。 在預測模式下，環(huán)評制度旨在創(chuàng)設實體與程序機制，規(guī)范行政決策對環(huán)境影響的事前預測與防范，從而實現(xiàn)對決策權力的合法性控制。 但是，預測模式局限于靜態(tài)視角，缺乏對環(huán)境風險不確定性的動態(tài)考量，在確保環(huán)境決策實效上存在不足。

(一)環(huán)境行政決策制度的預測模式

由于環(huán)境風險的不確定性，環(huán)境行政決策是典型的“面向未知而決策”，面臨的挑戰(zhàn)是如何在信息不足的約束下作出正當決策[10]。 面對這一挑戰(zhàn)，在秩序行政背景下構建的比例原則難以為繼。 比例原則要求行政機關對決策相關事實進行科學判斷，對決策后果作出確定的預測，在此基礎上對規(guī)制目標與規(guī)制手段進行妥善的衡量[11]，但風險行政所面臨的信息困境導致比例原則難以適用。 為此風險預防原則逐漸興起，成為風險行政決策正當性的理論支撐[12]。 風險預防原則的經(jīng)典表述來源于1992 年的《里約宣言》:“在面對嚴重的或不可逆轉的環(huán)境損害威脅時，科學不確定性不能成為推遲采取具有成本效益的環(huán)境損害預防措施的理由?！憋L險預防原則所秉持的“不確定性不能成為推遲采取預防措施的理由”理念符合環(huán)境風險行政的需要，但不確定性本身并不足以證成特定預防措施的選用，因而難以全然代替比例原則的適用[13]。

作為環(huán)境行政決策的正當性基礎，風險預防原則與比例原則在向具體制度轉化的過程中面臨過度依賴預測模式的問題[14]。 預測模式對環(huán)境風險的認知持靜態(tài)視角，認為環(huán)境行政決策是在既有信息水平基礎上面向未來作出的單次決策。 在靜態(tài)視角下，預測模式重視行政決策的確定性，旨在對未來作出全面的理性規(guī)劃和指令性的規(guī)范，追求“畢其功于一役”，期待單次決策即可徹底解決問題。 在決策過程中，行政機關可以引入不同主體，廣泛搜集信息，論證不同方案，一旦決策結果作出，即從決策階段轉入執(zhí)行階段，行政機關需要依據(jù)已形成的檔案資料來應對司法審查等可能的挑戰(zhàn)。 與此價值取向一致，法律規(guī)范要求行政決策具有明確的事實認定、確定的規(guī)則依據(jù)、終局性的決策結果等，從而為秩序的安定性提供信賴保護或合理期待[15][16]。 現(xiàn)行以環(huán)評制度為核心的環(huán)境行政決策制度深受預測模式影響，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，以事前預測分析的確定性為核心追求。 現(xiàn)行環(huán)評制度的適用對象主要包括規(guī)劃與建設項目兩類。 在規(guī)劃環(huán)評方面，《環(huán)境影響評價法》第7、11 條要求對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。 為了確保事前預測的可靠性，第13 條規(guī)定由有關部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查。 《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第21 條進而規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術條件，對規(guī)劃實施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學判斷時，審查小組應當提出不予通過環(huán)境影響報告書的意見。 由此可見規(guī)劃環(huán)評制度對事前預測的科學確定性的強調(diào)[17]。 建設項目環(huán)評制度同樣如此，我國《建設項目環(huán)境保護管理條例》第9 條要求環(huán)境保護行政主管部門“重點審查建設項目的環(huán)境可行性、環(huán)境影響分析預測評估的可靠性、環(huán)境保護措施的有效性、環(huán)評結論的科學性等”，沒有考慮存在科學不確定性的情形。

第二，對事前預測結論的后續(xù)評估重視不足。 以事前預測為核心的建設項目環(huán)評制度早在1973 年就開始實施，而建設項目環(huán)境影響后評價制度在2002 年《環(huán)境影響評價法》制定之后才開始推行。 不同于在事前預測方面的詳細規(guī)定，《環(huán)境影響評價法》僅用一個條文對后評價制度進行了概括性、原則性的規(guī)定，未對后評價的啟動條件、適用范圍、介入時機、評價程序與內(nèi)容、對決策的影響等關鍵內(nèi)容作出具體規(guī)定[18]。 2008 年全國人大常委會組織開展《環(huán)境影響評價法》執(zhí)法檢查，明確指出環(huán)境影響后評價機制體制還沒有建立[19]。 直到2015 年12 月，原環(huán)境保護部才制定了《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》，初步明確了環(huán)境影響后評價的定義、開展環(huán)境影響后評價的項目類型及后評價內(nèi)容，但依然缺乏必要的環(huán)境影響后評價技術導則、方法及標準體系等[20]。 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價的制度建設與實踐同樣落后于規(guī)劃環(huán)評本身。 雖然2002 年《環(huán)境影響評價法》在建立規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的同時規(guī)定了跟蹤評價制度，但直到2009 年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》頒布后，中國才以園區(qū)為試點開展跟蹤評價實踐工作。 以規(guī)劃環(huán)評的重點對象產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018 年版)，現(xiàn)有國家級開發(fā)區(qū)552 家、省級開發(fā)區(qū)1991 家，但據(jù)統(tǒng)計，截至2019 年10 月，生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評項目僅100 多個，其中跟蹤評價項目更是不足20 個；另據(jù)長江經(jīng)濟帶11 個省市調(diào)查，尚有300 多個園區(qū)應開展卻未開展跟蹤評價工作[21]。

第三，公眾參與制度主要圍繞事前預測設計。 公眾參與制度是對環(huán)評實施正當行政程序控制的核心制度，除《環(huán)境影響評價法》本身規(guī)定了建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的公眾參與制度之外，生態(tài)環(huán)境部還專門制定了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，細化對公眾環(huán)境保護知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的法律保障。 然而《環(huán)境影響評價法》與《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》僅要求在規(guī)劃和建設項目環(huán)評的編制和審批階段納入公眾參與，對建設項目環(huán)境影響后評價階段和規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價階段的公眾參與只字未提。 《建設項目環(huán)境保護管理條例》同樣未規(guī)定建設項目環(huán)境影響后評價階段的公眾參與。雖然《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第26 條規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價階段的公眾參與，但因缺乏具體、細化的規(guī)定而難以落實。

(二)預測模式應對環(huán)境風險的缺陷

通過預測環(huán)境影響，環(huán)評制度有助于改善環(huán)境行政決策的風險防范能力，但問題是，通過事前預測分析獲得的“先見之明”并不總是準確可靠。 環(huán)評制度起源于美國1969 年的《國家環(huán)境政策法》，隨后被全球超過100 個國家的環(huán)境法所吸納，美國的環(huán)評制度也是我國在構建環(huán)評制度時重點參考借鑒的對象[22]。 在環(huán)評制度之外，美國還建立了規(guī)制影響評估、風險評估等其他行政決策制度，也涉及在行政決策中增進對環(huán)境影響的考量。 在過去的五十多年中，這些環(huán)境行政決策制度都將重心置于對決策 后果的事前預測上[23]，但研究發(fā)現(xiàn)事前預測結論經(jīng)常存在嚴重的錯誤，包括高估或者低估決策的環(huán)境影響以及防范成本，僅有不到半數(shù)的事前預測結論被證明是正確的[24]。 除美國之外，對加拿大、英國等國環(huán)評的實證研究同樣證明事前預測錯誤是普遍存在的[25]。

事前預測的錯誤源于人類的有限理性與有限資源，以及環(huán)境風險所具有的不確定性、復雜性、變動性等特征。 環(huán)境風險的不確定性無法被徹底消除，只能通過持續(xù)的科學研究來不斷改善對風險概率和后果的估計[26]，尤其是氣候變化等具有高度復雜性與不確定性的問題，行為與環(huán)境影響之間以及環(huán)境影響與社會后果之間存在復雜的非線性關系，這種復雜性將超越預測模式所依靠的已有知識和經(jīng)驗，使得預測模式不再可靠[16]。 具言之，預測模式具有以下難以克服的缺陷。

第一，由于人類的理性與認知能力有限，以及監(jiān)管資源的約束，錯誤的預測在所難免[27]。 為了作出行政決策，監(jiān)管者不僅需要預測不同方案在未來可能導致或規(guī)避的后果，還需要預測未來人們對這種后果的評價，而這兩者都非易事，難以考慮周全[28]。 尤其是在規(guī)劃階段，規(guī)劃內(nèi)容只包括如產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能布局等大致方向，尚未明確建設項目的類型、數(shù)量、規(guī)模等具體情形，難以進行客觀的定量分析[29]。由于缺乏確定的事實基礎，監(jiān)管者在決策過程中還可能受到認知偏差等非理性因素的影響。 例如，人們傾向于夸大突出事件的實際影響(即“可得性啟發(fā)”)，人們還傾向于過度放大現(xiàn)狀對預測未來情形的參考價值[30]。 再考慮人力資源與經(jīng)費預算的約束，對事前預測的過度重視可能導致決策的遲延與決策收益的降低，并且當監(jiān)管者窮盡各種分析工具獲得“完美”的事前預測結論時，決策所依據(jù)的科學技術事實和經(jīng)濟社會條件可能已經(jīng)發(fā)生變化，致使監(jiān)管者處于重頭再來或采用過時決策的兩難境地[9]。

第二，即使不犯錯，不斷出現(xiàn)的新信息、更優(yōu)的分析方法將動搖決策的事實基礎。 在20 世紀70 年代的美國，當時的規(guī)制者認為二噁英是所有有毒化學品中最致命的致癌物質(zhì)，即使是在微量的情形下也會導致癌癥，于是對二噁英的生產(chǎn)與使用制定了嚴格的限制性措施，但隨后數(shù)年間的科學發(fā)展不斷調(diào)低對其危害的估計，相關的規(guī)制標準也隨之不斷調(diào)整，到20 世紀90 年代初，科學家們已經(jīng)認為二噁英在特定水平之下不具有致癌作用，流行病學研究甚至發(fā)現(xiàn)高劑量二噁英暴露者的總體患癌水平比一般人群更低[9]。 又如在水污染物排放許可決策中，由于水環(huán)境質(zhì)量的不斷變化、污染處理技術的不斷更新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形勢的不斷波動等因素，水污染排放許可的附加條件無法一成不變，行政機關需要根據(jù)新的信息來持續(xù)調(diào)整[14]。 有毒化學品、水污染防治等傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管領域尚且如此，氣候變化、轉基因安全等更具風險不確定性的新興領域更是時刻面臨新信息、新分析方法的沖擊。

預測模式的上述缺陷在我國實踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，行政機關難以在現(xiàn)行法律框架下對動搖事前預測結論的新信息與新方法作出適當回應。 如在簡陽市先林紙廠訴簡陽市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政許可案中①參見簡陽市先林紙廠與簡陽市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政許可案一審行政判決書，(2016)川2081 行初243 號。，原告簡陽市先林紙廠已取得環(huán)評批復并完成竣工環(huán)境保護驗收，生產(chǎn)一段時間后因資金不足而停產(chǎn)，后又向被告簡陽市環(huán)境保護局申請恢復生產(chǎn)，被告以原告生產(chǎn)狀況和周邊環(huán)境發(fā)生較大變化為由，認為應當開展建設項目環(huán)境影響后評價，在未進行后評價前不能恢復生產(chǎn)。 法院經(jīng)審理后認為，被告未能按照《環(huán)境影響評價法》第27 條的規(guī)定提供原告“不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形”的具體依據(jù)，因而判決被告敗訴。 審理本案的法院在判斷是否需要開展后評價時，只關注原告是否存在不符既有環(huán)評文件的情形，而對環(huán)評文件本身是否需要調(diào)整更新則在所不問。 在“綠孔雀案”中，法院判決雖然認可生態(tài)環(huán)境部門對被告水電站開發(fā)企業(yè)的后評價要求，但本質(zhì)上是在環(huán)評文件缺陷已顯現(xiàn)的情形下采用的權宜之計，與現(xiàn)行制度之間存在的張力并未得到化解。 為構建適應環(huán)境風險特征的環(huán)境行政決策制度，學界需要對事前預測模式進行系統(tǒng)的反思與重構。

三、持續(xù)調(diào)適:環(huán)境行政決策的動態(tài)效能追求

預測模式下的環(huán)境行政決策制度有助于實現(xiàn)合法性控制，但在有效應對環(huán)境風險上存在難以克服的固有缺陷，不利于增進行政效能。 “現(xiàn)在與未來的行政法學，需要植入行政官員的視角和問題意識，需要為行政的有效性提供概念和知識工具，以期實現(xiàn)有效性與合法性的有機結合”[31]，環(huán)境行政法同樣如此。 為彌補預測模式的不足，需要轉變視角，在動態(tài)視角下認識環(huán)境行政決策的持續(xù)性與多階段性，通過持續(xù)的學習和調(diào)適來改善事前預測結論與環(huán)境行政決策結果，構建環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”。目前，環(huán)評制度已經(jīng)初步構建規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價、建設項目環(huán)境影響后評價等后續(xù)評估制度，但受預測模式影響，現(xiàn)行后續(xù)評估制度面臨諸多局限，難以實現(xiàn)持續(xù)的調(diào)適功能。

(一)調(diào)適模式對預測模式的修正

環(huán)境法的調(diào)整對象是“人—自然—人”關系，為實現(xiàn)環(huán)境法的調(diào)整目的，環(huán)境法的制度設計應當尊重生態(tài)規(guī)律，吸收生態(tài)學等自然科學的研究成果[32]。 環(huán)境行政決策的調(diào)適模式正是將生態(tài)學的發(fā)現(xiàn)應用于環(huán)境規(guī)制領域，它來源于霍林等生態(tài)學家于上個世紀70 年代提出的“適應性管理”理論[33]。 該理論認為，自然生態(tài)的微妙平衡并不存在，相反卻是動態(tài)的、不可預測甚至是混亂無序的[34]。 由于對生態(tài)環(huán)境動態(tài)變化的有限認知，環(huán)境決策需要采用結構化的反復過程，通過系統(tǒng)的觀察和學習來減少不確定性，并在后續(xù)決策過程中不斷調(diào)整決策①對調(diào)適型環(huán)境行政決策過程的詳細介紹，參見Holly Doremus et al. Making Good Use of Adaptive Management，Center for Progressive Reform White Paper #1104， 2 (2011).。 美國環(huán)境法學者已充分關注調(diào)適模式對環(huán)境法的影響，認為“先學后做”(learning before doing)的環(huán)境行政決策模式已不符合環(huán)境法的規(guī)制目標，應當轉向以系統(tǒng)的觀察和學習為核心的調(diào)適模式，也稱“邊學邊做”(learning while doing)模式或“從做中學”(learning by doing)模式[14]。

不同于預測模式，環(huán)境行政決策的調(diào)適模式對環(huán)境風險的認知持動態(tài)視角，旨在通過不斷學習新信息與打磨預測模型來減少決策面對的不確定性[35]。 在動態(tài)視角下，調(diào)適模式不奢求“畢其功于一役”，而是采用更加復雜的多步驟決策模式[28]。 在具體內(nèi)容上，調(diào)適模式包括“適應新形勢”和“調(diào)整舊決策”兩個要素，初次決策只是整個決策過程的開端，隨后需要不斷發(fā)現(xiàn)新問題、學習新知識、適應新形勢、評估舊決策并相應地調(diào)整舊決策。 預測模式預設決策者在單次決策中即可全面地評估所有需要考量的因素，調(diào)適型決策則主張在多次決策過程中不斷引入新信息以降低不確定性。

調(diào)適模式是風險預防原則與科學決策原則的共同要求。 在預測模式下，科學決策原則與風險預防原則之間存在張力，甚至可以認為科學決策原則是對風險預防原則的否定。 但在調(diào)適模式下，科學決策原則不僅與風險預防原則不存在矛盾，而且是實現(xiàn)風險預防價值的重要方法支撐。 面對風險不確定性與調(diào)適的可能性，任何決策都是暫時的，為此風險預防原則要求決策者不能固守事前預測結論，而應當采取措施降低不確定性，從而為最終決策創(chuàng)造條件[36]。 風險預防原則提供持續(xù)調(diào)適的動力，科學決策原則則指明持續(xù)調(diào)適的方法。 科學決策原則重視決策的科學基礎，科學的本質(zhì)不是客觀的確定性，而是經(jīng)過精心設計以不斷提升已有知識可靠性的過程[37]。 換言之，科學提供識別現(xiàn)有認知缺陷并促進決策者持續(xù)學習的結構化流程。 只要存在不確定性并且這種不確定性并非不可消除，那么決策者就應當依據(jù)風險預防原則與科學決策原則的要求采用調(diào)適模式。

在中外的環(huán)境監(jiān)管實踐中，調(diào)適型行政決策現(xiàn)象正在逐漸興起。 在美國，調(diào)適型決策在上個世紀90 年代中期首先被普遍適用于自然資源管理領域，然后逐漸向公共土地管理、污染防治、環(huán)境影響評價等領域拓展。 在自然資源管理方面，美國聯(lián)邦魚類和野生動物署、內(nèi)政部、環(huán)境保護署、森林署已經(jīng)在野生動物及其棲息地保護、濕地保護、森林保護等領域的行政決策中廣泛適用調(diào)適模式②美國的各個自然資源管理部門都已出臺要求采用調(diào)適型決策模式的正式行政規(guī)則或非正式的政策性文件，并且已經(jīng)在西北森林計劃(Northwest Forest Plan)、薩克拉門托-圣華金三角洲計劃(Sacramento-San Joaquin River Delta)多項重大自然資源管理決策中實踐調(diào)適型決策。。 在污染防治方面，2009 年奧巴馬總統(tǒng)下達總統(tǒng)行政命令，要求聯(lián)邦環(huán)境保護署在切薩皮克灣的水體污染治理戰(zhàn)略中納入調(diào)適型決策，規(guī)劃、監(jiān)測、評估和調(diào)整環(huán)境行政決策③See Executive Order No. 13508， 74 Fed. Reg. 23099， 23101-03 (May 12， 2009).。 相較于美國，我國對調(diào)適型決策的研究和實踐起步較晚，目前已有學者提出在水污染防治、森林生態(tài)系統(tǒng)管理、草原管理、流域管理、鄰避項目選址等不同領域采用調(diào)適型決策④代表性論文參見劉小峰，等.基于適應性管理的水污染控制體系構建——以太湖流域為例[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011(2).葉功富，等.全球氣候變化及森林生態(tài)系統(tǒng)的適應性管理[J].世界林業(yè)研究，2015(1).侯向陽，等.中國草原適應性管理研究現(xiàn)狀與展望[J].草業(yè)學報，2011(2).金帥.流域系統(tǒng)復雜性與適應性管理[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010(7).劉小峰，等.鄰避項目的適應性環(huán)境影響評價模式研究[J].中國行政管理，2018(8).。

(二)調(diào)適模式下后續(xù)評估制度的不足

環(huán)境行政決策的調(diào)適模式重視對環(huán)境影響評價的后續(xù)調(diào)適，以增進動態(tài)學習，改善既有決策，并且提升未來預測的準確度[38]。 目前我國的環(huán)評制度受預測模式影響，缺乏有效的持續(xù)調(diào)適機制。 雖然現(xiàn)行環(huán)評制度已初步構建包括規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價與建設項目環(huán)境影響后評價在內(nèi)的后續(xù)評估制度，但現(xiàn)行后續(xù)評估制度側重于應對環(huán)評實施過程中出現(xiàn)的問題，而非發(fā)現(xiàn)環(huán)評決策本身存在的問題并提供持續(xù)改進方案。 這主要體現(xiàn)為以下三個方面。

第一，后續(xù)評估的啟動情形不明確且過度受限。 在建設項目環(huán)評方面，《環(huán)境影響評價法》第27 條要求建設單位“在項目建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形”時組織環(huán)境影響的后評價，但“不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形”可被解釋為實際采取的應對措施與環(huán)評文件要求不一致的情形，未能明確指向建設項目的實際環(huán)境影響與預測環(huán)境影響不同的情形[39]，并且許多應當反思環(huán)評決策的情形并非“在項目建設、運行過程中產(chǎn)生”，而是在項目建設之前就已經(jīng)存在，只是當初由于認識所限而未能預見，將此類情形排除在外不符合持續(xù)調(diào)適的目標[40]。 《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》將“在項目建設、運行過程中”不當?shù)叵蘅s解釋為“通過環(huán)境保護設施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后”，過度限制后評價的啟動情形，更加不利于持續(xù)調(diào)適目標的實現(xiàn)。 規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價的問題更加突出，《環(huán)境影響評價法》第15 條只規(guī)定“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，編制機關應當及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價”，未明確需要啟動跟蹤評價的具體條件與時機，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第24 條也未能在本條基礎上提供進一步規(guī)定。

第二，后續(xù)評估內(nèi)容未能聚焦對現(xiàn)行環(huán)評文件的驗證與更新。 《環(huán)境影響評價法》第15、27 條只要求編制機關及時組織規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價與建設項目環(huán)評后評價，未明確跟蹤評價與后評價的具體內(nèi)容。在此基礎上《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第25 條規(guī)定跟蹤評價的內(nèi)容包括“規(guī)劃實施后實際產(chǎn)生的環(huán)境影響與環(huán)境影響評價文件預測可能產(chǎn)生的環(huán)境影響之間的比較分析和評估”“規(guī)劃實施中所采取的預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施有效性的分析和評估”等。 在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評價實踐中，部分園區(qū)將跟蹤評價等同于現(xiàn)狀評估，只梳理規(guī)劃實施的環(huán)境影響現(xiàn)狀，而未能分析、檢驗環(huán)評文件環(huán)境影響預測結論的科學性，以及所提出的環(huán)保應對措施的有效性[21]。 由于對規(guī)劃環(huán)評與跟蹤環(huán)評的不同性質(zhì)的認識不足，部分園區(qū)還在重新修編園區(qū)規(guī)劃后用跟蹤評價代替本應重新開展的規(guī)劃環(huán)評，以簡化環(huán)評的程序與內(nèi)容。 事實上，當規(guī)劃本身在定位、范圍、布局、結構、規(guī)模、用地性質(zhì)等方面發(fā)生重大調(diào)整時，應重新開展規(guī)劃環(huán)評而非跟蹤評價。

第三，后續(xù)評估結論對改善既有環(huán)評決策的效果有限。 對于建設項目環(huán)境影響后評價，《環(huán)境影響評價法》第27 條只要求建設單位“采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案”，未明確“改進措施”的具體內(nèi)涵，并且該法第24 條只規(guī)定當“建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動”時，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)評文件。 據(jù)此，由于“綠孔雀案”中水電站項目及其環(huán)境保護措施本身并未發(fā)生變動，即使新的事實證明項目的環(huán)境影響遠超預期，建設單位也無需重新報批建設項目的環(huán)評文件。 規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價方面與此相似，《環(huán)境影響評價法》第15 條只要求規(guī)劃編制機關“將評價結果報告審批機關；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應當及時提出改進措施”。

(三)調(diào)適型環(huán)境行政決策的核心構造

現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度之所以存在上述不足，是因為將后續(xù)評估決策視為與環(huán)評決策相互獨立的不同決策程序，且對后續(xù)評估缺乏應有的重視，本質(zhì)上反映了以事前預測為中心的規(guī)范邏輯，難以實現(xiàn)持續(xù)改善決策質(zhì)量的效能追求。 為落實環(huán)境行政決策的調(diào)適模式，需要改“后續(xù)評估”為“后續(xù)調(diào)適”，構建以持續(xù)調(diào)適為目標的決策制度，將初次決策與后續(xù)調(diào)適決策視為同一決策程序中的不同階段，明確行政機關進行調(diào)適型決策的職權與職責。 據(jù)此，調(diào)適型環(huán)境行政決策主要包括適用情形、決策程序、決策內(nèi)容等三方面的核心構造。

首先，調(diào)適模式的效能優(yōu)勢并非“放之四海而皆準”，需要合理確定其適用情形。 在確定適用情形時，需要考量監(jiān)管對象四個方面的特征:不確定性、變動性、可控性與負面后果的嚴重性[41]。 調(diào)適模式應優(yōu)先適用于不確定性與變動性比較顯著、可控性比較大，而負面后果比較輕的環(huán)境監(jiān)管領域[4]。 監(jiān)管對象的不確定性與變動性越顯著，事前預測結論的可靠性就越差，在初次決策之后進行調(diào)適就越有價值，有助于不斷填補信息缺口與改善預測結論。 可控性則是指行政決策者對監(jiān)管環(huán)境的掌控能力，可控性越高，將更新后的環(huán)境影響認知轉化為實際應對措施的可行性就越高，否則決策調(diào)整將因無法實現(xiàn)而無濟于事。 負面后果的嚴重性對決定是否適用調(diào)適型環(huán)境行政決策同樣至關重要，若前期決策對后續(xù)調(diào)適的考量將導致不可逆轉的負面后果，后續(xù)調(diào)適將得不償失，此時應當將更多的監(jiān)管資源投入到完善事前預測上。

其次，調(diào)適型環(huán)境行政決策應采用多階段的決策程序。 在現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評二分的基礎上，整合規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價與建設項目環(huán)境影響后評價，形成“初次規(guī)劃環(huán)評—后續(xù)調(diào)適”或“初次項目環(huán)評—后續(xù)調(diào)適”的多階段決策程序。 在規(guī)劃環(huán)評結論構成項目環(huán)評基礎的情形下，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評一般包含對園區(qū)內(nèi)各類建設項目的整體環(huán)境影響評價，可以進一步打通規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評，構建“初次規(guī)劃環(huán)評—后續(xù)調(diào)適—初次項目環(huán)評—后續(xù)調(diào)適”的多階段決策程序。 現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》第18 條雖規(guī)定項目環(huán)評應將規(guī)劃環(huán)評結論作為重要依據(jù)并適當簡化，強調(diào)規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的依據(jù)作用，但未認識到項目環(huán)評對規(guī)劃環(huán)評結論的調(diào)適功能。

多階段決策程序的有效性有賴于合理確定后續(xù)調(diào)適程序的啟動條件與時機。 在啟動條件方面，應當考慮兩種方式:一是精準定位方式，重點考慮是否有助于改善事前預測的準確性以及應對措施的有效性，當后續(xù)調(diào)適的成本較高而改善決策的收益較低時，不應啟動后續(xù)調(diào)適；二是隨機選擇方式，按照不同規(guī)劃或建設項目類別隨機選取具有代表性的環(huán)評決策，以免精準定位方式考慮不周，未能預見前期決策的潛在環(huán)境影響，或者對決策環(huán)境影響的不確定性估計不足，導致錯失調(diào)適的機會[28]。 在啟動時機方面，后續(xù)調(diào)適從初次環(huán)評文件獲批之后即可啟動，只要符合啟動條件即可。 為避免行政機關缺乏主動性，可以在法律上要求行政機關定期(如每五年)啟動后續(xù)調(diào)適，除非證明不符合啟動條件。

最后，在決策內(nèi)容方面，初次環(huán)評決策的審查意見或許可文件中應當包含調(diào)適計劃。 調(diào)適計劃應當包括存在不確定性的預測結論范圍，檢驗不確定性預測結論的后續(xù)調(diào)適機制，以及在發(fā)現(xiàn)實際環(huán)境影響與預測不一致時應當采取的改進措施。 以“綠孔雀案”為例，具有不確定性的預測結論包括建水電站對綠孔雀、蘇鐵等瀕危動植物的影響程度等，可采取的改進措施包括改變水電站的布局和規(guī)模等。 據(jù)此，調(diào)適計劃的核心內(nèi)容可以表述為:“我們預測行政決策的環(huán)境影響為A，但若后續(xù)評估顯示環(huán)境影響超過B，那么就應當對減少環(huán)境影響的措施作如下調(diào)整；若后續(xù)評估顯示環(huán)境影響低于C，那么就應當對減少環(huán)境影響的措施作下述調(diào)整?！盵25]此外，調(diào)適計劃還需要闡明如何監(jiān)測決策的實施情況、如何獲取與分析數(shù)據(jù)信息，以及何時進行后續(xù)評估以及相應地調(diào)整決策等內(nèi)容[28]。

在納入調(diào)適計劃的同時，前期決策應當為后續(xù)調(diào)適預留空間。 若在前期決策中就要求行政相對人投入大量資金、應用昂貴的環(huán)境保護設備和技術，將可能導致后續(xù)證明原先預測的環(huán)境影響被高估或更有效且成本更低的應對方案出現(xiàn)時，難以收回不必要的支出。 為避免這一問題，行政機關應當考慮在前期決策中優(yōu)先考慮采用資本投入較少、更易調(diào)整變通的措施。 例如，可以考慮允許工廠通過給工人佩帶防毒面具的方式來應對工作場所的危險氣體，而非要求工廠必須改變生產(chǎn)工藝或者安裝消除危險氣體的技術設施。 又如，可以允許排污者通過改用低硫煤炭的方式來降低二氧化硫排放，而非要求排污者必須安裝昂貴的洗滌器。 這些暫時性的措施雖然不是最優(yōu)解決方案，但能夠為后續(xù)獲取新信息和調(diào)整舊決策留下空間。

四、有效負責:調(diào)適型環(huán)境行政決策的法律控制

調(diào)適型環(huán)境行政決策有助于提升行政效能，但行政機關可能濫用裁量權力，需要對其施加法律控制[42]。 行政機關可能利用調(diào)適型行政決策賦予的靈活性拖延決策，或作出不符合環(huán)境立法目標與原則的決定。 調(diào)適型決策也導致被監(jiān)管者的責任義務處于變動之中，危及行政相對人的信賴利益與正當期待。 在預測模式下，行政法主要通過公眾參與、司法審查等制度來實現(xiàn)對環(huán)境行政決策的合法性控制 。在調(diào)適模式下，這些制度所體現(xiàn)的依法行政、合理行政、正當程序、信賴保護等原則依然適用，但需要在具體的制度設計上作出改革和創(chuàng)新，以適應調(diào)適模式的特殊性。 為此，需要在公眾參與、司法審查等行政法制度中吸收調(diào)適型決策的非終局性特征，同時增進決策的合法性與有效性。

(一)調(diào)適型環(huán)境行政決策的非終局性

行政法適應調(diào)適模式特殊性的關鍵是認可調(diào)適型決策的非終局性。 在預測模式下，環(huán)境影響評價制度對事前預測分析的實體性與程序性要求，以及相應的公眾參與程序、司法審查標準，都要求決策在一開始就走向終局。 行政機關需要投入足夠的行政資源證明決策是對未來的全面理性規(guī)劃，否則將難以通過程序機制與司法審查的考驗。 一旦通過考驗，決策終局性即告達成，這意味著決策階段的結束與實施階段的開始，行政機關的任務從決定如何行動轉變?yōu)榘凑諞Q定行動，以及在面對挑戰(zhàn)時為既定的決策結果辯護[4]。 這種立足于事前預測的合法性控制模式固然能夠防止行政權的濫用，但對決策終局性的強調(diào)將使得行政權走向僵化，難以擔當起確保行政決策正確性、激發(fā)行政權力效能、實現(xiàn)行政監(jiān)管目標的形成性機能[43]。

不同于預測模式下的環(huán)境行政決策，調(diào)適型環(huán)境行政決策的多階段決策特征決定了其非終局性。調(diào)適計劃是前期決策的核心內(nèi)容，向行政相對人表明環(huán)境影響的不確定性與應對措施的非終局性。 雖然在后續(xù)調(diào)適改變前期決策之前，前期決策結果是確保有關主體考慮環(huán)境影響的行為準則，但從整個調(diào)適型行政決策過程來看，先前決策并不具備真正意義上的終局性[4]。 行政相對人需要按照調(diào)適計劃的要求及時開展對環(huán)境影響的后續(xù)調(diào)適，并按照實際環(huán)境影響調(diào)整應對措施。 因此，對調(diào)適型環(huán)境行政決策是否有效負責的判斷，不應取決于決策結果是否足夠“終局”，而應取決于決策結果是否具有合法且有效的調(diào)適計劃，能夠消減監(jiān)管問題的不確定性，改善對監(jiān)管問題的認知，并且將改善的認識轉化為決策質(zhì)量的提升。

鑒于調(diào)適型環(huán)境行政決策的非終局性特征，立法機關需要通過修改《環(huán)境影響評價法》等法律，在一般行政法制度的基礎上作出特別安排，以適應控制環(huán)境行政決策權力的特殊需要。 其中，公眾參與是行政程序控制的核心內(nèi)容，司法審查則是控制行政權力行使的關鍵機制，二者對控制調(diào)適型環(huán)境行政決策行為同樣具有重要價值，以下分別展開論述。

(二)公眾參與：時機選擇與理性交流

公眾參與被認為是環(huán)境行政正當法律程序的重要組成部分，對補強行政決策的民主正當性、約束行政裁量具有重要作用[44]。 除了增進對行政決策的合法性控制外，公眾參與還具有鼓勵行政機關考慮多元觀點、幫助行政機關拓展信息渠道、提升行政決策的質(zhì)量等效能保障功能。 我國《環(huán)境保護法》已將公眾參與明文規(guī)定為環(huán)境法的基本原則，公眾參與也是《環(huán)境影響評價法》等環(huán)評立法的重要內(nèi)容。 但現(xiàn)行公眾參與制度主要關注事前預測階段，缺乏對后續(xù)調(diào)適過程中公眾參與的考量。

公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策的效能追求之間存在一定的張力。 美國行政決策中的公眾參與實踐已經(jīng)證明，過度的公眾參與不僅無助于改善決策質(zhì)量，反而會影響行政決策的效率[45]。 由于調(diào)適型環(huán)境行政決策所需的靈活性，公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策之間的張力較一般環(huán)境行政決策更加顯著。 公眾參與將拉長通過調(diào)適改善決策的反應過程，在客觀上會影響監(jiān)管者的“見機行事”[4]。 按照前期決策制定的調(diào)適計劃，行政機關需要持續(xù)地評估環(huán)境影響，調(diào)整應對措施。 若在每次調(diào)適過程中納入公眾參與，將導致延誤調(diào)適時機等負面影響的產(chǎn)生。 不僅如此，在既定的調(diào)適計劃已經(jīng)納入公眾參與的情況下，重復納入公眾參與缺乏提升決策質(zhì)量、增進社會共識等正面效益。

為消解公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策之間的張力，關鍵問題不在于是否納入公眾參與，而在于何時納入公眾參與。 雖然公眾參與會在一定程度上影響調(diào)適型環(huán)境行政決策的靈活性，但公眾參與對決策的合法性與有效性依然具有至關重要的作用，需要區(qū)分不同決策階段來安排相應的公眾參與程序。 首先，初次決策過程是納入公眾參與的合適時機。 初次決策過程制定調(diào)適計劃，對后續(xù)調(diào)適的成功至關重要。 公眾參與程序應當適用于初次決策過程，確保公眾盡早參與決策，提供信息支持與多元觀點，以增進初次決策與調(diào)適計劃的質(zhì)量。 其次，不應要求在所有按照既定調(diào)適計劃獲取新信息、調(diào)整舊決策的后續(xù)過程中納入公眾參與，以免阻礙行政機關及時調(diào)整決策，但行政機關應當定期向社會公布有關調(diào)適成果的報告，以增進決策的透明度。 最后，行政機關對調(diào)適計劃本身的評估與調(diào)整需要公眾參與。 公眾對后續(xù)調(diào)適過程的意見可以在此進行集中表達。 根據(jù)定期評估的時間間隔，公眾將有多次參與決策的機會。

上述制度安排不僅為公眾提供了充分的參與機會，也有助于促進公眾與行政機關之間的理性交流，增進決策的合法性與有效性。 一方面，通過在整個多階段決策過程的關鍵環(huán)節(jié)中多次納入公眾參與，公眾能夠持續(xù)關注與參與決策過程，有助于公眾充分表達訴求。 與單次決策過程不同，公眾能夠監(jiān)督?jīng)Q策主體對先前決策中所提意見的落實情況，有助于增強公眾參與對決策過程的實質(zhì)影響。 另一方面，行政機關持續(xù)發(fā)布的調(diào)適報告等信息有助于公眾全面了解決策，從而更加理性地表達訴求與監(jiān)督行政。 公眾不僅知道行政機關對決策環(huán)境影響的事前預測結論，而且能夠得知行政決策的實際環(huán)境影響，從而兩相對照，對行政決策形成更加全面客觀的評價[25]。 為增進公眾與行政機關之間風險交流的效果，行政機關不應只報告是否實施后續(xù)調(diào)適，而應當及時向社會全面公開后續(xù)調(diào)適的程序、方法和結論。 行政機關還可以考慮建立統(tǒng)一的信息公開平臺，全面匯總并清晰呈現(xiàn)同一決策的各階段環(huán)評文件以及相關的環(huán)境監(jiān)測等信息[28]。

(三)司法審查：受案范圍與審查標準

司法審查也是傳統(tǒng)行政法的核心支柱，具有確保行政機關遵循立法機關的意志、避免行政機關被利益集團俘獲、促進行政決策的合理性、增進行政決策的透明度和保證公眾參與等制衡行政權力的功能[46]。 但是，“司法審查制度的確立、運轉多少會減損行政權的效率，這是不言而喻的事實”[47]，尤其對于多階段的調(diào)適型環(huán)境行政決策，司法審查可能會打亂整個決策過程的節(jié)奏。 為此，司法審查需要確定適當?shù)氖馨阜秶c審查標準，在實現(xiàn)制衡行政權力功能的同時，避免過度干預行政權力的正常運行[48]。

在受案范圍方面，法院應當區(qū)分不同決策階段來決定是否審查調(diào)適型環(huán)境行政決策行為[4]。 首先，若初次環(huán)境行政決策包含制定調(diào)適計劃，法院應當重點審查調(diào)適計劃的合法性。 調(diào)適計劃雖然面向不確定的未來，但其本質(zhì)上構成行政機關的行政承諾，特定行政相對人將據(jù)此安排自身的生產(chǎn)、投資等行為，因而調(diào)適計劃將實際影響特定行政相對人的財產(chǎn)權、人身權等合法權益。 按照《行政訴訟法》第12 條第一款第十二項的規(guī)定，需要將制定調(diào)適計劃的行為納入司法審查的受案范圍。 其次，若法院認為調(diào)適計劃合法，司法審查就應排除行政機關按照既定計劃調(diào)整舊決策、適應新形勢的情形，或以行政復議作為前置條件。 這是因為按計劃調(diào)適的過程主要涉及比較分析環(huán)境影響的技術性問題，而法院缺乏所需的專業(yè)知識、專門經(jīng)驗和相應技術手段、設備、條件等，難以對技術性爭議實施有效的司法審查，宜由行政復議等其他方式來予以監(jiān)督[49]。 立法機關可以依據(jù)《行政訴訟法》第13 條第(四)項，在《環(huán)境影響評價法》等法律中將其明確為由行政機關最終裁決的行政行為。 但若后續(xù)決策行為超越了調(diào)適計劃的范圍，涉及對調(diào)適計劃本身的調(diào)整，需對行政相對人的行為義務作出重新安排，則有必要予以審查。

在審查標準方面，法院需要區(qū)分不同審查要素來采用相應的審查標準。 在現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的基礎上，學者將司法審查的審查要素歸納為行政主體、適用條件、事實根據(jù)、行政程序、處理結果等五項，分別進行合法性與合理性審查[50]。 相較于一般行政決策行為，調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的特殊性主要體現(xiàn)為適用條件、行政程序、處理結果這三項要素。 對于調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的適用條件與行政程序，法院應當依據(jù)《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)的特別制度重點進行合法性審查。 例如，在適用情形方面，監(jiān)管問題是否具有較高的不確定性、變動性和可控性，是否會導致不可逆轉的損害；在決策程序方面，行政機關是否已經(jīng)采取措施以獲取更多與決策問題相關的信息，是否已經(jīng)構建應用新信息來重新評估現(xiàn)有決策的程序機制[9]。 并且由于法院在環(huán)境專業(yè)判斷上的不足，正當行政程序是司法審查的重點。

對于調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的處理結果，立法一般賦予行政機關較大的裁量權力，法院需要依據(jù)《行政訴訟法》的“濫用職權”標準進行合理性審查。 “濫用職權”標準主要包含目的不適當、考慮不相關因素或不考慮相關因素、顯失公正、對裁量的不適當拘束等方面[51]。 司法審查應當從調(diào)適型決策的特殊性出發(fā)，綜合考量多階段決策的整體合理性，而非僅僅著眼于單次決策。 例如，前期決策需要為 后續(xù)調(diào)適留有余地，確保后續(xù)調(diào)適具有改善環(huán)境影響的實際意義。 如行政機關可能會要求水電站建設單位先行開工建設對環(huán)境影響較小的項目區(qū)域或項目環(huán)節(jié)，并在這個過程中持續(xù)觀察項目建設對環(huán)境的影響。 法院在判斷決策行為是否“考慮不相關因素”時，不應將后續(xù)調(diào)適的需要視為“不相關因素”。 又如，通過后續(xù)調(diào)適改變前期決策的暫時性安排是調(diào)適型決策的常態(tài)，并且已經(jīng)通過調(diào)適計劃告知行政相對人。 因此，法院在判斷決策行為是否因違反信賴保護原則而“顯失公正”時，不應將按調(diào)適計劃調(diào)整前期決策的行為視為對行政相對人信賴利益的損害。

五、結論

目前環(huán)境行政決策制度采用“預測模式”，對風險認知持靜態(tài)視角，期待行政機關通過事前預測“一勞永逸”地解決問題，不重視對環(huán)境風險的后續(xù)評估與措施調(diào)整，難以適應環(huán)境風險的不確定性、復雜性、變動性等特征。 為提升環(huán)境行政決策的效能，需要在動態(tài)視角下認識環(huán)境行政決策的多階段性，通過持續(xù)的學習和調(diào)適來改善事前預測結論與應對措施，構建環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”。 據(jù)此，《環(huán)境影響評價法》第10、17 條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評與建設項目環(huán)評文件的內(nèi)容應當增加后續(xù)調(diào)適計劃，適用于不確定性大、變動性顯著且可控性強的風險領域，并且明確存在不確定性的預測結論范圍，以及在發(fā)現(xiàn)預測結論有誤時可供備選的對策措施。 相應地，應當修改《環(huán)境影響評價法》第15 條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價啟動情形與第27 條規(guī)定的項目環(huán)評后評價啟動情形，要求規(guī)劃編制機關與建設項目單位按照經(jīng)過審批或審查的環(huán)評文件啟動后續(xù)調(diào)適程序，根據(jù)評估結果提出相關環(huán)保對策措施的調(diào)整方案，報送環(huán)評文件的原審批或審查主體決策。 《環(huán)境影響評價法》第15、27 條還應當增加規(guī)定，要求原審批或審查主體及時組織對后續(xù)調(diào)適方案的論證，并根據(jù)論證結果調(diào)整規(guī)劃或建設項目的相關環(huán)保對策措施，或者對后續(xù)調(diào)適計劃本身進行評估與調(diào)整。

為確保行政機關妥當?shù)匦惺拐{(diào)適模式賦予的裁量權力，《環(huán)境影響評價法》需吸收調(diào)適型行政決策的非終局性特征，在合法性控制之外納入對行政效能的考量。 一方面，改善公眾參與時機，促進理性交流。 《環(huán)境影響評價法》第11、21 條在規(guī)定初次環(huán)評決策過程中的公眾參與程序之外，還應建立公眾參與后續(xù)調(diào)適過程的程序機制。 公眾應當有權獲取有關后續(xù)調(diào)適計劃執(zhí)行情況的信息，并且有權在后續(xù)調(diào)適計劃本身面臨調(diào)整時提出意見并獲取反饋。 另一方面，合理確定司法審查的受案范圍與審查標準?！董h(huán)境影響評價法》第15、27 條應當增加規(guī)定，將后續(xù)調(diào)適計劃的執(zhí)行明確為由行政機關最終裁決的行政行為，不屬于司法審查的受案范圍。 但若后續(xù)決策行為超越了調(diào)適計劃的范圍，涉及對調(diào)適計劃本身的調(diào)整，則有必要予以審查。 法院應當依據(jù)前述的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定對后續(xù)調(diào)適的適用條件和決策程序進行合法性審查，并在合理性審查時綜合考量多階段決策的整體合理性，而非僅僅著眼于單次決策。