科學不確定性背景下環(huán)境風險規(guī)制對公眾參與的訴求

李旭東， 鄧禾

（西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶401120）

環(huán)境風險是風險社會的產(chǎn)物，具有現(xiàn)實性與非現(xiàn)實性的表征，人類有意識或無意識的活動都可能造成環(huán)境風險。就環(huán)境風險規(guī)制而言，我國主要依賴國家行政規(guī)制手段，然而科學不確定性已對環(huán)境風險規(guī)制產(chǎn)生復雜影響，單純依賴行政規(guī)制很難一一做出有效回應。環(huán)境風險規(guī)制需要多元主體的介入，尤其對公眾（文中的公眾即為普通民眾）力量介入的呼喚與日俱增。不過，公眾也一直是飽受爭議的介入主體，公眾介入環(huán)境風險規(guī)制的過程中可能會出現(xiàn)非理性行為，而且需要考慮公眾參與的非組織性、不信任等局限性問題。

一、提出問題：科學不確定性對環(huán)境風險規(guī)制的影響

不確定性在現(xiàn)代科技中普遍存在,并意味著風險,以至于吉登斯（Anthony Giddens）和貝克（Ulrich Beck）等社會學家稱后工業(yè)化社會為“風險社會”，借以表明風險的深刻存在和普遍性[1]。環(huán)境風險的潛在性與損害結(jié)果的難以估計性都是科學不確定性的表現(xiàn)，即科學的不確定性導致風險的不確定性。面對科學不確定性的環(huán)境風險，專家的判斷及預測作用不再權(quán)威。應對現(xiàn)代社會頻繁發(fā)生的環(huán)境風險，專家與技術(shù)官僚依然發(fā)揮著一定的作用，但是科學不確定性使得環(huán)境風險不再僅僅是簡單的技術(shù)或科學問題。環(huán)境風險的廣泛滲透體現(xiàn)出了一定的主觀性與建構(gòu)性，專家與技術(shù)官僚對風險確定的認知已然產(chǎn)生矛盾。而隨著公眾風險認知能力的增強，環(huán)境風險規(guī)制中專家與技術(shù)官僚的知識壟斷地位也受到質(zhì)疑。從知識理性的角度思考，科學不確定性背景下，專家與技術(shù)官僚對風險的認知和公眾對風險的認知實際上處于相對平行的狀態(tài)，不再是絕對意義上的風險知識“生產(chǎn)者”與“接收者”[2]，二者可能會出現(xiàn)角色上的顛倒。換言之，公眾也可以成為環(huán)境風險知識的“生產(chǎn)者”。

傳統(tǒng)環(huán)境風險指的是“內(nèi)生性”風險，即自然因素的內(nèi)在作用引發(fā)的環(huán)境問題，是一種線性風險。針對這種線性風險，依靠常規(guī)的科學手段是可以預測的，因此對傳統(tǒng)環(huán)境風險可以在專家協(xié)助下通過行政手段加以規(guī)制。而現(xiàn)代環(huán)境風險是典型的“外發(fā)性”風險，屬于人造風險?，F(xiàn)代環(huán)境風險在科學不確定性的影響下變得更加復雜，模糊了科學知識與風險預測之間原本簡單的關(guān)系，從而導致了現(xiàn)代環(huán)境風險不能再僅憑借科學知識直接應對。因而有必要廣泛引入其他類型知識，如民間的常識性知識、經(jīng)驗知識等。另外，不確定性已然成為科學研究的常態(tài)特征，不過傳統(tǒng)的技術(shù)治理范式強調(diào)的是一種“確定性”的科學思維，為彌補科學的“無知”，需要對環(huán)境風險規(guī)制的行政決策重新反思，積極尋求多元主體的參與。有學者認為，“由于不得不決策于不確定性之中，風險規(guī)制實踐對傳統(tǒng)行政法治理念構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。有必要發(fā)展‘軟法之治’和‘參與型行政’等新的制度技術(shù)，以求得風險規(guī)制與行政法治之間的平衡”[3]。也有學者指出，環(huán)境風險導致國家任務的變遷，應對風險的決策主體應當多元化，并提出公私協(xié)力的環(huán)境風險治理模式[4]。無論是“參與型行政”或是“公私協(xié)力的治理模式”，都是在對傳統(tǒng)行政規(guī)制手段反思的基礎(chǔ)上尋求多元主體的參與，在“多元主體”概念之內(nèi)，公眾雖最具有普遍性，實則也是最重要、最復雜的角色。環(huán)境風險規(guī)制既要突破公眾參與形式化的桎梏，也要避免過于強調(diào)公眾參與而弱化行政應有效能的發(fā)揮。環(huán)境風險規(guī)制因何需要公眾參與，而公眾參與又存在怎樣的局限性以及如何強化公眾參與，將是需要接著探討的問題。

二、正本溯源：環(huán)境風險規(guī)制要加強公眾參與的必要性分析

行政壟斷的技術(shù)治理范式在回應現(xiàn)代環(huán)境風險規(guī)制上呈現(xiàn)出其明顯的弊端，尋求多元主體參與已然成為最佳解決路徑。多元主體范疇下，包括企業(yè)、社會組織、專家、公眾等。其中企業(yè)本身不僅處于一種信息強勢主體地位，而且也是環(huán)境風險的最大制造者。雖然社會組織表現(xiàn)為人合性、結(jié)構(gòu)性、規(guī)范性等特征，但是在我國參與環(huán)境保護的社會組織一般為市級以上的規(guī)?；瘓F體，基層社會組織數(shù)量較少，參與范圍較小。因此，多元主體的參與任務主要落在了專家和公眾身上，而我國環(huán)境風險規(guī)制的最初路徑便是行政主導下發(fā)揮專家的知識與技術(shù)幫助作用，通過分析專家與公眾的區(qū)別，明確專家參與的不足，方能為加強公眾參與的訴求提供合理依據(jù)。

（一）公眾理性的“覺醒”與專家理性的缺陷

1.公眾理性的“覺醒”

在傳統(tǒng)的社會認知中，公眾經(jīng)常被貼上“主觀”“非理性”“無知”等標簽，而專家由于其文化水平、社會地位等因素往往備受民眾尊重與信賴。長期以來，我國民眾對環(huán)境風險知識的專家壟斷狀態(tài)長期秉持一種默認態(tài)度，從而導致了我國早期環(huán)境風險規(guī)制中專家與技術(shù)官僚的獨斷地位?？茖W的不確定性使得專家對環(huán)境風險不能作出準確預測，專家理性下的技術(shù)導向已不適應風險規(guī)制的目標，而隨著國家環(huán)保教育的深入，民眾對環(huán)境的敏感程度逐漸提升，公眾理性開始覺醒。如2007年廈門反對PX項目事件、2009年廣州番禺區(qū)民眾反對垃圾焚燒廠事件、2011年大連市民眾反對PX項目事件等，這些廣受關(guān)注的環(huán)境群體性事件凸顯出公眾對科學知識的不信任和對專家與技術(shù)官僚權(quán)威的質(zhì)疑。由于對環(huán)境風險認知的加深，公眾對風險規(guī)制的參與意愿逐漸迸發(fā)出來。根據(jù)以上典型案例分析，受到項目建設影響的附近居民具有強烈的參與動機，并且在事實上會采取各種方式積極表達自己的權(quán)利主張和利益訴求，以期促使行政機關(guān)在決策時對其意見予以慎重考慮[5]。因此，隨著公眾理性的覺醒，普通民眾的感知與經(jīng)驗已經(jīng)成為環(huán)境風險規(guī)制所不容忽視的因素。

2.專家理性的缺陷

理想狀態(tài)的專家理性應當是建立在專家的知識理性與價值中立的基礎(chǔ)之上，但是實際情況卻并不理想，專家理性實則處于一種相對的狀態(tài)，有其自身的局限性。一方面，專家的“非中立性”?？此浦行钥陀^的科學證據(jù)或?qū)＜乙娊獠⒎遣粫衅娀蝈e誤存在[6]。專家與普通公民一樣都具有“經(jīng)濟人”的屬性，專家并非無利可圖的“圣人”，也希望拓展自身的業(yè)務市場，不免會在理性的技術(shù)判斷中添入主觀認識。而且專家理性的作用在風險規(guī)制中往往體現(xiàn)在政府及相關(guān)部門行政措施的實施過程中，也就是說，專家理性實際上是可能受到行政干預的，專家也并不享有絕對的獨立性。正如學者指出的那樣，“理想中中立的專家并非沒有偏見，客觀的科學研究可能出現(xiàn)錯誤，風險評估的結(jié)論可能是相對模糊的”[7]。另一方面，專家理性的“合成謬誤”?！昂铣芍囌`”的命題是由美國經(jīng)濟學家薩繆爾森提出的，即對于部分來說是對的事情，被誤認為對于整體來說也是對的，這一錯誤即“合成謬誤”[8]。專家理性的“合成謬誤”體現(xiàn)在專家個體與專家集體的理性沖突，對于許多環(huán)境風險往往需要專家集體做出判斷，具體的規(guī)制決策也需要集體理性的作用?？茖W不確定性不僅使得同一領(lǐng)域的專家理性之間存在矛盾，出現(xiàn)個體理性而集體不理性的問題，而且使得環(huán)境風險規(guī)制中不同階段的專家理性之間出現(xiàn)“合成謬誤”，在環(huán)境風險規(guī)制的不同階段，由于不同專家知識理性與專業(yè)素養(yǎng)的出入，專家集體在整個風險規(guī)制過程中可能出現(xiàn)“1+1〈2”的效果，即風險規(guī)制投入的專家成本與取得收益成反比。

（二）環(huán)境風險規(guī)制的困境：弱化的公眾參與和強勢的專家理性結(jié)構(gòu)矛盾

傳統(tǒng)的技術(shù)治理范式不能有效應對現(xiàn)代環(huán)境風險，由此產(chǎn)生了對專家與技術(shù)官僚風險知識生產(chǎn)與風險決策壟斷的質(zhì)疑。不僅公眾在尋求打破這種壟斷，國家也重視起公眾在風險知識生產(chǎn)與風險決策中的有效貢獻。不過，雖然國家已經(jīng)認識到公眾參與的必要性，但是仍沒有將公眾參與的力量實質(zhì)性引入環(huán)境風險規(guī)制之中。

國家對公眾參與業(yè)已作出了一些規(guī)范性規(guī)定，如2014年修訂的《環(huán)境保護法》專章規(guī)定了“信息公開與公眾參與”，2015年發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》，2018年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，都體現(xiàn)了國家對公眾參與的重視，且在各環(huán)境保護單行法如《海洋環(huán)境保護法》（2017）《大氣污染防治法》（2018）《水污染防治法》（2017）①參見《海洋環(huán)境保護法》（2017）第四條等，《大氣污染防治法》（2018）第十條、十一條、十四條等，《水污染防治法》（2017）第十一條等。等也都相應設置了公眾參與的條款。公眾參與雖見于眾多法律、規(guī)章等規(guī)范性文件之中，實際上仍存在諸多缺陷：①公眾參與的環(huán)節(jié)受到限制，很多時候處于行政決策過程的“末端”或“下游”[9]；②雖然法律、規(guī)章等對公眾的知情權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)等都有所涉及，但各項規(guī)定過于抽象，可操作性不強；③公眾參與的渠道受限，以被動參與的方式為主，沒有詳細規(guī)定公眾主動參與的方式；④對于公眾意見的處理，多數(shù)條款規(guī)定的較為原則，并沒有做出強制性規(guī)定，公眾意見很難得到有效反饋；⑤公眾參與的權(quán)利得不到合理有效的救濟，尚未出臺公眾參與的司法救濟手段。

總體而言，我國法律、規(guī)章等規(guī)范性文件對公眾參與的規(guī)定強調(diào)更多的是“程序性參與”而非“實質(zhì)性參與”。對于強勢的專家理性而言，公眾的“非理性”“無知”的標簽仍然沒有被摘除，公眾參與實際上更多流于形式。

從規(guī)范性分析而言，公眾參與的法律規(guī)定沒有改變公眾的弱勢局面，與專家相比較，公眾理性仍然不能撼動專家理性在行政決策中的地位，弱化的公眾參與和強勢的專家理性之間依舊處于一種結(jié)構(gòu)矛盾的狀態(tài)，構(gòu)成了環(huán)境風險規(guī)制的困境。因此，要想打破這一困境，必須對公眾參與的機制進行調(diào)整，改變公眾的弱勢地位。當然，公眾參與并不能取代行政機關(guān)的作用，甚至行政機關(guān)的主導地位不能予以讓步，公眾有其自身獨有的參與局限性，要在考量其參與局限性的基礎(chǔ)上強化其參與能力。

三、不足之處：公眾參與的局限性分析

環(huán)境風險規(guī)制的公眾參與范式受到越來越多的關(guān)注，但是在強調(diào)環(huán)境風險規(guī)制的公眾參與必要性的同時，必須要對公眾參與的局限性進行分析，以避免走入“公眾參與的權(quán)利膨脹而弱化行政應有效能發(fā)揮”的模式陷阱。

（一）公眾參與的“非理性”問題

這里的公眾理性“覺醒”，意在強調(diào)公眾對環(huán)境風險的認知理性與參與風險規(guī)制理性的覺醒，但是此處的公眾理性并非意味著公眾理性的中立，或者說公眾理性的絕對客觀。社會發(fā)展引發(fā)社會群體的異質(zhì)化，隨之而來的是公眾利益與需求的多元化，風險規(guī)制中公眾參與主體往往是從自身利益角度提出意見，在不同的利益選擇之下難免會造成不同主體之間的利益角力，影響到對風險的正確決策。一則，公眾對環(huán)境風險的認知依賴的是感知與經(jīng)驗，作為感覺的風險以及能否激起發(fā)自內(nèi)心的本能反應都具有相當?shù)闹饔^性[10]，一旦公眾形成對某事項的第一感官，則容易陷進先入為主的思維定式，很難去評判公眾對環(huán)境風險的認知是基于“對未知性的不安”還是基于“理性的考量”；二則，公眾認知容易受到外界因素的誘導，尤其是新聞媒體?，F(xiàn)代社會是一個高度信息化社會，媒體借助網(wǎng)絡媒介傳播信息，而媒體傳播信息的過程只是新聞產(chǎn)業(yè)鏈條中的一環(huán)，信息傳遞過程中也會受到多種因素的干擾，所以媒體信息也并非總是真實客觀的。由此容易導致公眾從信息獲取環(huán)節(jié)就受到誤導，偏離了對環(huán)境風險本身的正確認識。

（二）公眾參與的“非組織性”問題

公眾意見得不到有力表達不僅包括法律規(guī)定缺失的原因，也包括公眾組織性不強的原因。在中國出現(xiàn)的“鄰避運動”事件，即使很多情況下得到政府及相關(guān)部門的回應，事后也會產(chǎn)生對公眾“科學無知”的批判聲音。固然，公眾可以將之解釋為“專家理性對常民知識的否定偏見”。不能否認的是，多數(shù)“鄰避運動”中都會穿插著感情色彩。不僅是因為公眾認知存在“非理性”因素（專家也會出現(xiàn)“非理性”認知），還因為“公眾”作為一個集合概念卻表現(xiàn)得相對零散。非組織化公眾的參與總是存在多重、多樣利益的矛盾與妥協(xié)，包括環(huán)境利益、經(jīng)濟利益等[11]。環(huán)境保護領(lǐng)域，環(huán)保組織的獨立性、社會性、專業(yè)性日漸增強，已經(jīng)成為環(huán)境保護的重要組成部門。不過，環(huán)保組織在我國發(fā)展多年，但目前的數(shù)量仍相對較少，且對基層人員的吸納不足，可以說環(huán)保組織并沒有深入民間。依靠現(xiàn)有的環(huán)保組織力量，不能有效解決公眾參與組織性不強的問題。參與主體的分散和個體性為政府相關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)的非環(huán)保行為提供了合法的機會[12]。非組織化的公眾參與更容易體現(xiàn)出內(nèi)發(fā)性、盲目性的特點，理性的群體需要科學、合理、嚴格的組織建構(gòu)，方能形成相對成熟的內(nèi)部協(xié)商機制，以掌握強有力的話語權(quán)將公眾的意見傳達得更具合理性、專業(yè)性，從而更能被行政機關(guān)所接受。

（三）公眾參與的“不信任”問題

公眾參與的不信任包括公眾內(nèi)部的不信任、公眾對專業(yè)機構(gòu)的不信任、公眾對政府的不信任。其一，公眾內(nèi)部的不信任。公眾內(nèi)部的不信任可以從公眾的非理性、非組織性推斷出來，公眾作為一個集合體是由無數(shù)個體所組成的。個體與個體之間的隔閡不可避免，集體做不好對個體意見的理性選擇就會加劇個體之間的不信任。其二，公眾對專業(yè)機構(gòu)的不信任。一方面，科學不確定性使得公眾對專家的專業(yè)知識產(chǎn)生懷疑，相應的對專業(yè)機構(gòu)提供的科學信息予以否定。另一方面，專業(yè)機構(gòu)的運行受到行政部門的監(jiān)管，行政部門與專業(yè)機構(gòu)的聯(lián)系緊密，公眾對專業(yè)機構(gòu)的獨立性與客觀性存有疑問。其三，公眾對政府的不信任。我國已建立比較完善的環(huán)境法律規(guī)范體系和制度體系，但是生態(tài)環(huán)境問題卻日益凸顯，形成了鮮明的反差[13]，使得公眾對政府規(guī)制行為產(chǎn)生不認同的態(tài)度。環(huán)境風險規(guī)制需要多元主體的廣泛參與，在吸納公眾參與的同時，亦不能忽視專業(yè)機構(gòu)、行政部門的重要作用，公眾參與中體現(xiàn)的三種不信任問題會影響到多元主體的利益彌合及作用協(xié)調(diào)，對環(huán)境風險規(guī)制產(chǎn)生不利影響。

四、完善對策：環(huán)境風險規(guī)制中公眾參與的創(chuàng)新路徑

通過上文分析，環(huán)境風險規(guī)制的困境需要引進公眾參與的方式予以破解，但是環(huán)境風險規(guī)制的國家任務大方向沒有改變，行政規(guī)制手段主導的風險治理體制仍體現(xiàn)其優(yōu)越性，而且公眾參與存在一定的局限性。對公眾參與的加強并不能以削弱行政效能為代價，需要建構(gòu)相應的“政府職能主導，輔之以公眾參與”風險規(guī)制框架。

其一，行政機關(guān)要認可公眾的環(huán)境風險知識“生產(chǎn)者”地位，即要打破專家與技術(shù)官僚對風險知識的壟斷，重視公眾在環(huán)境風險規(guī)制中的認知價值。行政機關(guān)在接受專家技術(shù)指導的同時，亦要注意民間知識對風險治理的重要性，而且要主動引導專家、公眾與行政機關(guān)的合作、互動，在交流下實現(xiàn)對風險知識的生產(chǎn)。

其二，要保證公眾在環(huán)境風險預防、環(huán)境風險管理階段的全過程參與。在環(huán)境風險預防階段，以環(huán)境影響評價為例，環(huán)境影響評價作為環(huán)境風險預防的重要制度保障，在環(huán)境風險規(guī)制中發(fā)揮著重要作用。不過環(huán)境影響評價中的公眾參與卻存在參與范圍狹窄的問題，環(huán)境影響評價的公眾參與規(guī)定重在針對環(huán)境影響評價文件編制環(huán)節(jié)，在審批和監(jiān)管環(huán)節(jié)沒有得到有效落實。鑒于此，應當在環(huán)境影響評價審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)明確公眾參與的程序規(guī)定。環(huán)境風險管理階段也要積極引進公眾參與，參與式治理要求政府賦予公民足夠的社會治理權(quán)力，才能實現(xiàn)充分有效的公民參與。而公民賦權(quán)是一種“雙重賦權(quán)”過程，公民既需要被賦予享受社會參與權(quán)利，又應當被賦予管理公共事務的權(quán)力[14]。管理階段的參與可以保證風險管理措施的公正，普通公民的參與能夠為環(huán)境風險管理措施的選擇提供多樣化的意見參考，提高風險管理與效能。

其三，公眾參與方式的制度化保障?？傮w而言，公眾參與的形式表現(xiàn)為制度化參與和非制度化參與兩種，制度化是通過國家法律規(guī)定的渠道、方式參與，而非制度化參與的典型事例就是“群體性事件”，在環(huán)境領(lǐng)域表現(xiàn)為“鄰避運動”。要想避免“鄰避運動”或者公眾非理性行為的發(fā)生，為公眾參與方式提供制度化保障具有重要意義。首先，增設公眾的參與渠道。在環(huán)境風險預防階段，政府及相關(guān)部門應當建立多渠道的環(huán)境信息公示平臺，設置網(wǎng)絡平臺、聽證會、座談會等方式，從公眾主動要求參加向主動邀請公眾參加的模式轉(zhuǎn)變。在環(huán)境風險管理階段，對利益相關(guān)者的參與可以通過設置調(diào)解委員會的形式，對普通公眾可以通過設置公民介入委員會、咨詢委員會公民小組會議等與行政機關(guān)協(xié)商、交流的形式參與到風險管理階段；其次，引導公眾參與的組織化發(fā)展。為改善公眾參與的非組織性問題，一方面，從法律層面來看，可以通過立法明確公眾能夠以環(huán)保組織等民間團體形式參與到環(huán)境風險規(guī)制當中；另一方面，政府應當給合法的民間環(huán)保團體一定的資助,并允許其公開募集資金和對其實施稅收上的優(yōu)惠,適當許可環(huán)保民間團體從事一些營利活動以維持團體的存在和發(fā)展[11]。

其四，公眾參與的效力保障。缺乏明確的效力保障規(guī)定是公眾參與流于形式的直接原因，要想發(fā)揮公眾參與對環(huán)境風險規(guī)制的實質(zhì)性影響，必須兼顧公眾參與的程序性效力與實體性效力。上文所提出的拓寬公眾參與的范圍、增設公眾參與的渠道等均體現(xiàn)為對公眾參與程序性效力的保障，還需要強化公眾參與的實體性效力。

一方面，要明確對公眾參與的回應規(guī)定。公共參與的回應與參與的機會本身同等重要。公眾參與的意義在于公眾的意見應受到?jīng)Q策部門的尊重，公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋[15]。因此，要設立公眾參與的反饋機制，政府及相關(guān)部門對環(huán)境風險規(guī)制各個階段的公眾意見都必須予以反饋，對公眾意見采納或不予采納的情況要向社會公示；另一方面，設立公眾參與的司法救濟機制。公民參與是中國特色社會主義民主的核心內(nèi)容，公民參與權(quán)是公民的一項基本權(quán)利[16]。因此，需要對公眾參與予以司法保障，對未經(jīng)法定的公眾參與程序制定的環(huán)境風險行政決策，應當規(guī)定公眾有權(quán)向其上級行政機關(guān)提起行政復議。在民事訴訟方面，應當規(guī)定因企業(yè)、行政機關(guān)等不依法履行信息公開、公眾意見反饋義務造成權(quán)利人受到損害的，有關(guān)權(quán)利人有權(quán)向法院提起侵權(quán)損害賠償訴訟。在行政訴訟方面，我國《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟的受案范圍是行政機關(guān)的具體行政行為，且必須是由認為具體行政行為造成其權(quán)利受到侵害的主體提起訴訟。《行政訴訟法》對公眾參與的司法救濟進行了限制，不利于對公眾參與權(quán)利救濟。因此，應當擴展行政訴訟的受案范圍，可通過立法解釋或司法解釋將行政機關(guān)在行政決策過程中侵害公眾參與權(quán)利的行為納入行政訴訟的受案范圍。

五、結(jié) 語

科學不確定性的存在，使得現(xiàn)代環(huán)境風險呈現(xiàn)出高度復雜性與不確定性的特征，傳統(tǒng)的技術(shù)治理范式不能有效解決環(huán)境風險規(guī)制的困境。公眾理性越來越受到重點關(guān)注，環(huán)境風險規(guī)制開始探求公眾力量的介入，因此，公眾參與日漸成為打破環(huán)境風險規(guī)制困境的有力武器。不過，我國對公眾參與的制度規(guī)定仍存在很多缺陷，在參與范圍、參與方式、參與效力上都未得到有效保障，公眾參與對我國環(huán)境風險規(guī)制的實效性較弱。而公眾參與的局限性也使得其不能成為環(huán)境風險規(guī)制的主導力量，因此，要立足于“行政規(guī)制為主，輔之以公眾參與”的模式,加強公眾參與,推動國家行政權(quán)威與公眾參與協(xié)調(diào)發(fā)展。