環(huán)境治理的法制研究
——以司法實(shí)踐分析為視角

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院 喬世朋

1 解讀“環(huán)境”和“司法”

環(huán)境糾紛和其他糾紛一樣可以通過訴訟方式予以解決，依靠司法活動(dòng)來解決環(huán)境糾紛不失為最有效的途徑，環(huán)境司法是司法部門在其領(lǐng)域內(nèi)從事實(shí)踐活動(dòng)的必不可少的一部分，通過環(huán)境司法，既可以解決環(huán)境污染問題、解決糾紛、保障人民權(quán)益，又能提高人們對(duì)環(huán)保的重視程度，強(qiáng)化環(huán)保法的實(shí)施，提高司法公信力。環(huán)境司法相比行政執(zhí)法來說，能更加彰顯司法權(quán)威性和強(qiáng)制性。

2 環(huán)境司法存在的難題

2018年3月2號(hào)，最高人民法院、最高人民檢察院共同召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2018年，最高人民法院發(fā)布指導(dǎo)性意見“運(yùn)用司法手段修復(fù)生態(tài)環(huán)境”“妥善協(xié)調(diào)當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的刑事、民事、行政法律責(zé)任，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的一體保護(hù)和修復(fù)”[1]。這一政策對(duì)河北省的環(huán)保工作具有很大的指導(dǎo)性作用，但是在落實(shí)過程中，也遇到了些不可避免的問題。

2.1 環(huán)境損害評(píng)估鑒定問題

環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)不完善，機(jī)構(gòu)數(shù)量少，專業(yè)人員不足，鑒定周期長，成本高，很難應(yīng)對(duì)逐漸增多的環(huán)保案件。司法鑒定涉及環(huán)境修復(fù)、確定損失額等，難度很大，需要專業(yè)人才。比如各種類型化工企業(yè)的增加，各種有毒化學(xué)物質(zhì)的增多，都需要鑒定人員對(duì)其進(jìn)行鑒定，從而得出正確的評(píng)估結(jié)果。

2.2 環(huán)保公益訴訟的原告主體范圍過于狹窄

現(xiàn)行《中華人民共和國民訴法》規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！币簿褪钦f，法律規(guī)定，只能由具有資質(zhì)的社會(huì)組織和檢查機(jī)關(guān)提起環(huán)保公益訴訟，個(gè)人不能作為訴訟原告主體。這就使得環(huán)保公益訴訟變得很陌生，從而效果不是很理想。比如律師金奎喜訴杭州規(guī)劃局一案，原告金某認(rèn)為不應(yīng)該批準(zhǔn)在西湖區(qū)建立浙江老年大學(xué)，但是法院認(rèn)為建老年大學(xué)并沒有影響到金某，以“原告主體不適格”為由裁定不予受理。而政府對(duì)于可以提起公益訴訟的社會(huì)組織設(shè)立的門檻又相對(duì)較高，這直接導(dǎo)致參與的社會(huì)組織數(shù)量很少，而且這些社會(huì)組織大多與政府有聯(lián)系，而政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高生產(chǎn)總值又會(huì)出現(xiàn)不愿意提起公益訴訟的情況，這些因素都阻礙了公益訴訟的發(fā)展。

2.3 環(huán)保公益訴訟舉證責(zé)任分配問題

司法解釋和法律存在沖突，直接導(dǎo)致雙方舉證責(zé)任分配出現(xiàn)問題。環(huán)保公益訴訟包括兩種：民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟司法解釋第二十二條：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被訴行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料，即檢查機(jī)關(guān)需要對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的違法或者不作為承擔(dān)舉證責(zé)任。但是在行政訴訟中，原則上由被告方承擔(dān)舉證責(zé)任。這就出現(xiàn)了矛盾?，F(xiàn)行《民訴法》的一般舉證規(guī)則是“誰主張，誰舉證”，環(huán)境侵權(quán)案件適用舉證責(zé)任倒置，進(jìn)而責(zé)任落到了被告方，雖然一定程度了減輕了原告的舉證壓力，但是大部分優(yōu)勢(shì)證據(jù)都被被告方掌握，原告處在劣勢(shì)地位，這給案件的審理帶來了很大的難度。因此，處理好舉證責(zé)任的分配問題亟待解決。

2.4 訴訟費(fèi)用過高

提起環(huán)境損害賠償訴訟，訴訟費(fèi)用相當(dāng)高，若要證明污染企業(yè)與環(huán)境污染之間的因果關(guān)系，舉證過程中可能會(huì)用到高科技儀器或者其他方式，這筆費(fèi)用不是一般人能承受的，這就給公眾參與環(huán)保訴訟制造了障礙，很多情況下由于這個(gè)原因，當(dāng)事人不得不放棄起訴的權(quán)力。當(dāng)一個(gè)人為了維護(hù)社會(huì)公共利益去起訴，最后起訴費(fèi)還需要自己承擔(dān)，這顯然不合乎情理。這也許就是《民訴法》為什么沒有將個(gè)人納入環(huán)保訴訟原告主體內(nèi)的原因。

2.5 缺乏專門從事環(huán)保訴訟業(yè)務(wù)的專業(yè)性人才

眾所周知，各行各業(yè)如果沒有頂尖的人才支撐，那么勢(shì)必是不會(huì)有很大發(fā)展的，環(huán)境公益訴訟涉及法律范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)法律人的專業(yè)要求很高，整個(gè)司法過程中，原告想要打贏官司，勢(shì)必檢察官需要精通環(huán)保法相關(guān)知識(shí)，勢(shì)必要借助在環(huán)保訴訟方面有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師的力量，法官想要審得得心應(yīng)手，勢(shì)必也要具有豐富的相關(guān)知識(shí)，這樣贏得官司的勝算就會(huì)加大，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的，懲治污染環(huán)境者。

3 解決環(huán)境司法難題的對(duì)策

3.1 要建設(shè)環(huán)保法庭，培養(yǎng)深諳環(huán)保法律實(shí)務(wù)的法官

貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭是中國第一個(gè)環(huán)保法庭，2007年成立，截至2017年2月，這個(gè)法庭共受理了各類環(huán)保案件1160件，平均每年116件，可以說收獲頗豐。環(huán)保問題涉及面比較廣，這就需要法官具有多方面的知識(shí)，要深諳環(huán)保法，熟知法理學(xué)、法律邏輯學(xué)和法律方法論，這樣，審判過程才會(huì)科學(xué)合理。環(huán)保案件由環(huán)保法庭專門審理，充分發(fā)揮環(huán)保法庭的優(yōu)勢(shì)，也可以規(guī)范我國的法律秩序。

3.2 擴(kuò)大訴訟原告主體的適格范圍

環(huán)境污染事關(guān)大眾群體的生命健康安全，如果只限定社會(huì)組織和監(jiān)察機(jī)關(guān)才可以提起訴訟，那么萬一受害者無法起訴，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也不起訴，那么污染企業(yè)將會(huì)逃脫法律制裁。當(dāng)擴(kuò)大主體到一般公眾時(shí)，公眾看到污染企業(yè)在污染環(huán)境后，基于環(huán)保意識(shí)和公德意識(shí)就會(huì)走向法院，使被告受到懲罰，這樣就可以起到我們希望的作用。擴(kuò)大訴訟適格主體，既可以有效監(jiān)督污染企業(yè)，又可以監(jiān)督環(huán)保部門積極作為。

3.3 設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)原告政策

環(huán)保公益訴訟是為了公眾利益而起訴的，不是為了個(gè)人的私利，起訴需要自己時(shí)間、金錢的投入消耗，司法機(jī)關(guān)如果不給起訴人一定的獎(jiǎng)勵(lì)，那么起訴人可能就不會(huì)去犧牲自己的私利去維護(hù)公眾利益了，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)既有利于彌補(bǔ)原告的付出，又可以鼓勵(lì)更多的人去維護(hù)公眾利益。

3.4 剝奪檢察機(jī)關(guān)在此類案件中的再審建議權(quán)

在環(huán)保行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)否定本級(jí)檢察院的再審建議權(quán)，只允許由上級(jí)檢察院啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，環(huán)保公益訴訟是由檢察院作為原告出庭應(yīng)訴的，如果再賦予檢察院再審建議權(quán)，就很容易出現(xiàn)司法不公正的情況。為了保證程序公平，充分發(fā)揮環(huán)保行政公益訴訟的作用和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,我們要限制它。

3.5 解決相關(guān)法律人才缺乏問題

可以建立檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政部門之間人員的相互交流學(xué)習(xí)制度，融合貫通，相互促進(jìn)，一起提高環(huán)保公益訴訟技能。這一點(diǎn)最高檢起了帶頭作用，它與生態(tài)環(huán)境部互派干部交流學(xué)習(xí)，還任命那些具有法律職業(yè)資格的環(huán)保部門人員為檢察官助理，這樣的舉措提升了檢察院辦理環(huán)保訴訟案件的能力。地方檢察機(jī)關(guān)還可以聘請(qǐng)外界的專家為自己的智囊，讓專家利用專業(yè)知識(shí)來為自己提供技術(shù)支持。

3.6 完善環(huán)境損害鑒定制度

鑒定評(píng)估費(fèi)用昂貴，為了解決這個(gè)問題，2019年1月，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委發(fā)布了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，同年6月，司法部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》。這兩個(gè)文件明確規(guī)定了可以先不交鑒定費(fèi)，等到審判結(jié)束由敗訴方承擔(dān)。

4 結(jié)語

通過一步一步完善相關(guān)法律法規(guī)，多部門通力協(xié)作，提高環(huán)境司法執(zhí)法能力，培養(yǎng)具有豐富環(huán)保專業(yè)技能的執(zhí)法人員和審判人員，完善環(huán)保損害司法鑒定制度，環(huán)境司法案件會(huì)處理的越來越好，環(huán)境也會(huì)越來越好，大家的生活也會(huì)越來越好。