國際社會應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制、成效及其啟示

摘 要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件對人類生命健康安全構成威脅，對經濟、社會的嚴重沖擊不可低估。為降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的損失與影響，向新冠肺炎疫情防控提供一定的借鑒，以2005年印尼脊灰疫情為例，從歷史學的角度追溯印尼疫情再次爆發(fā)的背景，闡述了脊灰疫情爆發(fā)的偶然性與必然性。從疫情爆發(fā)前的預警機制、疫情肆虐時的響應機制和疫情后的調查與分析等方面闡釋了印尼脊灰疫情應對舉措，從而總結了國際組織與印尼協(xié)作應對疫情的機制與成效，得出了國際社會合作應對新冠肺炎疫情的啟示。面對新冠疫情這一全球突發(fā)衛(wèi)生事件，國際社會應保持高度警惕，通過構建國際監(jiān)測網絡、加強國際多邊合作、優(yōu)化應急預案、推行疫苗的研發(fā)與接種等方式來共同應對。

關鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;疫情管理;印度尼西亞;脊灰疫情;響應機制

中圖分類號：R 181.8

文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2021）06-0712-05

The Mechanism，Effectiveness and Enlightenment of the International Community in Responding to Public Health Emergencies

——Taking the polio outbreak in Indonesia as an example

ZHANG Ziying

（College of Sociology and History，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350117，China）

Abstract：Public health emergencies pose a threat to human life，and the serious impact on economy，society and psychology cannot be underestimated.In order to reduce the loss and impact of such incidents，and to provide some reference for the current prevention and control of COVID 19，this paper takes the polio outbreak in Indonesia in 2005 as an example，traces back the background of the re-outbreak in Indonesia from a historical perspective，and expounds the contingency and inevitability of the outbreak of polio.Indonesias responses to the polio epidemic are explained from the aspects of early warning mechanism before the outbreak，response mechanism when the epidemic was raging，and investigation and analysis after the epidemic.The paper summarizes the mechanism and effectiveness of cooperation between international organizations and Indonesia to deal with the epidemic，and draws inspiration from the cooperation of the international community to deal with the COVID 19 epidemic.In the face of COVID 19，a global health emergency，the international community should remain on high alert by building an international surveillance network，strengthening multilateral cooperation，optimizing contingency plans，and promoting vaccine research and development and vaccination.

Key words：public health emergency;epidemic control;Indonesia;polio epidemic;response mechanism

0 引言

縱觀人類衛(wèi)生健康史，就是一部與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抗爭史[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件深刻影響著全球經濟與國際政治，嚴重威脅人類健康。1988年，全世界超過125個國家爆發(fā)脊灰疫情，作為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一，該疫情持續(xù)蔓延，造成至少35萬兒童癱瘓。脊髓灰質炎（Poliomyelitis）也被稱為小兒麻痹癥，是一種古老的人類疾病。作為一種傳播性較強的烈性傳染病，直至20世紀上半葉，脊灰仍然是發(fā)達國家的一個主要公共衛(wèi)生問題。1988年5月，第41屆世界衛(wèi)生大會向世衛(wèi)組織成員國承諾，到2000年將在全球范圍內根除脊灰，并于來年正式批準“全球根除脊髓灰質炎倡議”組織成立[2]。該組織于2002年在全球絕大部分地區(qū)成功根除脊灰。其中，作為該組織成員國的印度尼西亞早在1995年就已宣布在全國范圍內消滅脊灰，但2005年印尼再次爆發(fā)了當時世界上規(guī)模最大的脊灰疫情。國際學術界對印尼再次爆發(fā)大規(guī)模脊灰疫情十分關注。如世衛(wèi)組織醫(yī)學專家布魯斯和克里斯[3]共同研究和評價了“全球根除脊灰倡議”組織在面對印尼大規(guī)模脊灰疫情時所提供的解決方案和政治承諾;世衛(wèi)組織疫苗學專家姆文吉·威廉[4]等人考察了“全球根除脊灰倡議”組織與急性遲緩性麻痹癥疾病監(jiān)測網絡在應對脊灰疫情時的效用;蘇馬爾莫·索達爾莫[5]等人通過對2005年印尼脊灰疫情再爆發(fā)的背景和控制過程進行分析，研究得出印尼成功的消除此次疫情的結論。國內學者多數(shù)將其當作整個地區(qū)感染情況的一個佐證或警示，如劉牧[6]在90年代對全球脊灰疫情概況進行了總結。為此，通過梳理2005年印尼脊灰疫情再爆發(fā)的全過程，分析國際組織與印尼政府針對此次疫情的應對機制，以總結全球合作共同遏制傳染病的經驗與教訓。

1 印尼脊灰疫情再爆發(fā)的背景與國際防控組織的成立

1.1 印尼再次爆發(fā)脊灰疫情的背景

首先，印尼在宣布根除脊灰疫情之后，仍存在境外輸入的風險。2004年，“全球根除脊灰倡議”組織的行動已將脊灰流行國家減少到4個，即尼日利亞、印度、巴基斯坦和阿富汗。其中，尼日利亞因社會各界輿論對口服脊灰疫苗安全性產生質疑，使得該地區(qū)脊灰疫苗接種工作在很長時間內處于停滯狀態(tài)，從而導致尼日利亞北部部分地區(qū)的病毒傳播處于失控狀態(tài)。根據“全球根除脊灰倡議”組織的報告，尼日利亞脊灰病例占據當時全世界所有病例的56%，是世界上唯一一個野生脊灰病毒傳播不受控制、脊灰發(fā)病率逐年上升的地區(qū)[6]。尼日利亞的脊灰病毒最先傳播到西非和中非的多個國家，緊接著它橫跨印度洋到達東南亞地區(qū)繼續(xù)肆虐，由此構成印尼境外輸入的風險。其次，印尼遭遇的特大自然災害加劇了脊灰疫情再次爆發(fā)的風險。印尼位于環(huán)太平洋火山帶和高山帶之間十分活躍的地震帶上。根據美國地質調查局的數(shù)據[7]，2004年12月26日在印尼蘇門答臘島西部附近海底發(fā)生了一場9級以上的地震。這場海底地震緊接著造成了印尼歷史上最嚴重的一次海嘯。地震和海嘯幾乎摧毀了印尼蘇門答臘島亞齊省西部3公里左右海岸線的所有房屋，僅在印尼就造成多達22萬人死亡[8]。眾所周知，每當自然災害過后，傳染病防控都是最為棘手的問題，如此嚴重的地震與海嘯對2005年的印尼脊灰疫情再爆發(fā)產生了一定的推動作用。

1.2 國際防控組織的成立

20世紀下半葉，脊灰病毒在全球范圍內的蔓延已成為各國共同關注的重要公共衛(wèi)生問題。自1978年世衛(wèi)組織提出擴大免疫計劃后，根除脊灰病毒作為該計劃的重要組成部分就備受重視。1988年，全球有超過125個國家存在脊灰病毒，有35萬以上的兒童癱瘓。1989年，“全球根除脊灰倡議”組織成立，該組織成為當時全球最大的公共衛(wèi)生行動組織。世衛(wèi)組織、國際扶輪社、美國疾控中心、聯(lián)合國兒童基金會、比爾和梅琳達蓋茨基金會以及疫苗聯(lián)盟等國際組織作為該組織的成員，通力合作，使得脊灰病毒防控取得了較大進展。至2002年底，美洲、歐洲和西太平洋地區(qū)的脊灰傳播已經宣布阻斷，大多數(shù)國家和地區(qū)實現(xiàn)了無脊灰傳播的目標并得到世衛(wèi)組織認證。至此，全球范圍內報告的脊灰病例不足2 000例[6]。

2 國際組織協(xié)助印尼應對脊灰疫情的舉措

2.1 疫情爆發(fā)前的預警機制

1991年，約90個國家的145個實驗室組成的全球急性弛緩性麻痹癥疾病監(jiān)測網絡（acute flaccid paralysis，AFP）建立。全球97%的實驗室獲得了世衛(wèi)組織的認可，并保證所有疑似病例的樣本都會在已認可的實驗室檢測，必要時會重復檢測以規(guī)避失誤[6]。印尼在“全球根除脊灰倡議”組織的援助和指導下，與國際社會合作建立了本地急性弛緩性麻痹癥疾病監(jiān)測網絡。疫情爆發(fā)前，“全球根除脊灰倡議”組織通過急性監(jiān)測網絡和實驗室結果準確而快速的定位了脊灰病毒流行的地區(qū)和人群，并向印尼當?shù)卣峁┯嘘P情報和建議，根據有關情報和建議，印尼相關公共衛(wèi)生部門對疫情發(fā)展采取進一步判斷與規(guī)劃免疫行動。因此，監(jiān)測網絡的組建是阻斷脊灰傳播并最終消滅脊灰的關鍵因素之一，預警機制如圖1所示。

2005年，急性監(jiān)測網絡從16個國家的病例中分離出了野生脊灰病毒。實驗室結果顯示，7個國家有外來病毒輸入，其中就包括印度尼西亞。根據急性監(jiān)測網絡的通報，印尼此次脊灰疫情大爆發(fā)共出現(xiàn)了700多例感染者，占2005年全球病例的40%[6]。疫情始于爪哇島的萬丹省和西爪哇省，后迅速蔓延到鄰近的蘇門答臘島以及中爪哇島和首都雅加達。印尼公共衛(wèi)生部門在得到這些有科學證據支撐的情況后，及時作出了正確的舉措。在消除了印尼脊灰疫情后，國際組織又整合規(guī)劃流行病學實驗室并優(yōu)化全球的監(jiān)測監(jiān)控機制，形成了免疫監(jiān)測和全球框架系統(tǒng)。通過最大限度地安全、有效和公平地使用疫苗，減少全球公共衛(wèi)生負擔[6]。

2.2 疫情肆虐時的響應機制

印尼的脊灰疫情爆發(fā)引起了全世界的關注，各國政府紛紛出臺應急措施，如馬來西亞規(guī)定對入境的印尼公民進行檢測，菲律賓和越南則發(fā)起了大規(guī)模的預防性免疫接種運動。印尼自身也迅速響應，響應機制如圖2所示。

首先，在印尼控制和根除脊灰病毒的過程中，疫苗的大面積接種起到了決定性作用。2005年初，印尼多次開展緊急疫苗接種運動，大力推行一價和三價口服脊灰疫苗，為全國兒童進行強化免疫接種;還開展了全國免疫周，補充接種尚未獲得免疫的人群。同時，在急性監(jiān)測網絡的作用下，當?shù)卣罁嶒炇覉蟾娴囊咔榘l(fā)展情況，判斷是否需要進一步開展免疫接種運動。其次，“全球根除脊灰倡議”組織為印尼提供了大量的資金援助和醫(yī)療衛(wèi)生援助，及時的信息通報也為當?shù)卣畢f(xié)調組織免疫接種和集中隔離等措施提供依據。與此同時，該組織還提供了基礎免疫覆蓋方案，即通過對基礎社區(qū)的詳細規(guī)劃以覆蓋到全部人口。它還可以提供更多衛(wèi)生干預措施，包括提供維生素A、麻疹疫苗、瘧疾蚊帳和抗寄生蟲藥等[9]。這一類方案在加大脊灰疫情控制力度的同時也幫助警惕和預防了其他烈性傳染病的爆發(fā)。另外，“全球根除脊灰倡議”組織、世衛(wèi)組織及其成員國針對此次印尼脊灰疫情都提出新的應對方案。其中，2005年5月，世界衛(wèi)生大會通過了《國際衛(wèi)生條例（2005）》的提案，確定了天花、SARS、禽流感和脊灰的發(fā)生必須上報世衛(wèi)組織。大會通過的新疫情應對方案大致內容為：①確診首例后72 h內快速調查，以制定應急計劃;②至少進行三輪大規(guī)模免疫，最后一個確診病例后需進行2輪免疫;③疫苗接種目標是該地區(qū)至少200萬名5歲以下兒童;④根據情況，逐戶調查以確定免疫覆蓋率達到95%;⑤在爆發(fā)時和爆發(fā)后12個月內急性弛緩性麻痹監(jiān)測和常規(guī)免疫覆蓋率要高于標準[6]。在此次疫情中印尼也接受了世衛(wèi)組織這一方案，在脊灰病毒流行地區(qū)進行多次免疫接種后還進行了三輪特異性免疫[10]。2006年，在當?shù)卣兔癖娪行獙εc國際社會援助的共同作用下，根據實驗室報告，印尼脊灰疫情基本得到了控制，雖然還有小規(guī)模流行的情況，但已逐步阻斷了脊灰病毒的傳播。印尼再次宣布消滅了脊灰疫情。

2.3 疫情后的調查與分析

針對印尼這一類曾經宣布已無脊灰感染的國家再次爆發(fā)脊灰病毒的情況，有必要對其進行詳細的調查和研究。

首先，印尼的特殊地理位置和多元文化性導致疫情管控難度加大。印尼是世界上最大的島國，也是東南亞地區(qū)人口最多的國家。在全球脊灰疫情快速傳播的時期，對于港口眾多且與多個國家接壤的印尼來說，想要控制脊灰病毒境外輸入的可能性接近于零。印尼又是一個由數(shù)百個不同的本土民族和語言群體組成的文化多元國家，且多數(shù)人信奉伊斯蘭教，文化多元性與宗教信仰使當?shù)卣畬嵤娭聘綦x、治療等措施十分困難。

其次，2004年，印尼連續(xù)發(fā)生自然災害，當?shù)毓残l(wèi)生部門此時難以分出余力控制脊灰病毒的傳播。因此，脊灰病毒迅速傳播到首都雅加達乃至中爪哇等地并形成爆發(fā)之勢就可以預見了。

最后，在疫苗接種過程中，人們對疫苗免疫出現(xiàn)了信任危機。口服脊灰疫苗中含有的減毒活株病毒發(fā)生突變，在恢復為嗜神經型的同時增強了傳播性。急性監(jiān)測網絡在印尼發(fā)現(xiàn)了Ⅰ型疫苗衍生脊灰病毒的爆發(fā)，迅速傳染了47例患者[6]。2000年至2007年，全世界使用了超過百億劑的口服脊灰疫苗，疫苗衍生病毒成為了脊灰病毒快速傳播的重要因素之一，這極大的影響到人們對疫苗免疫的信任程度。

在此次印尼脊灰疫情再爆發(fā)的過程中，既有一些可預見的問題，也出現(xiàn)了無法預設的新問題。無論是印尼民眾在消除脊灰疫情后的松懈，還是疫情爆發(fā)過程中醫(yī)院的漏診，乃至新聞媒體的誘導性報道等都是可以通過政策行動提前預防的。但類似疫苗衍生脊灰病毒等未能研究透徹的問題，是公共衛(wèi)生專家們無法預見的新情況。針對該情況，全球根除脊灰倡議”組織提出了《實驗室遏制野生脊灰病毒全球行動計劃》[6]，這一計劃著重概述了野生脊灰病毒根除后，在確保世界各國有足夠的脊灰疫苗儲備和及時響應能力的情況下，全球將停止使用口服脊灰疫苗，以及停止使用口服脊灰疫苗后如何處理病毒重新傳入的情況。印尼也響應了這一計劃，2007年于日惹省啟動了一個滅活脊灰疫苗的引進項目，準備在停止使用口服脊灰疫苗后可以用滅活脊灰疫苗替代，并確保其提供免疫效果的同時在熱帶環(huán)境中不會出現(xiàn)疫苗衍生脊灰病毒的風險[10]。

3 印尼脊灰疫情對國際社會協(xié)作應對新冠肺炎疫情的啟示

近年來，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件困擾著人類社會，新冠肺炎疫情在全球范圍內的擴散更是人們密切關注的問題。因此，可以從印尼脊灰疫情再爆發(fā)的防控過程中得到一些應對新冠疫情的啟示。

建立更高效精準的國際預警監(jiān)測網絡是預防突發(fā)事件的必經之路。在應對所有突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，快速的確定病毒的種類，傳播途徑和是否可免疫等信息是采取行動的前提[11]。世界各國想要迅速阻斷病毒傳播的前提條件是長期保持對特定傳染病的監(jiān)測和報告。世界各國在應對此次新冠肺炎疫情的過程中，不同程度上得到了世衛(wèi)組織的警示，已建立了急性監(jiān)測網絡的國家往往能夠更快更準確的得到疫情信息，從而更有效地遏制病毒的傳播[12]。世界各國應當加強與各類國際組織在疫情監(jiān)測方面的合作，共同建設疾病監(jiān)測網絡，持續(xù)優(yōu)化各國不同級別和地區(qū)的實驗室，保證檢測結果和其他信息交流的高效準確，從而更快的遏制新冠疫情。

加強國家與國際組織等多邊合作是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關鍵。回顧歷史，天花是第一例多國相互配合而徹底消除的傳染病。根除脊灰病毒則是更進一步的嘗試，世界各國在世衛(wèi)組織的協(xié)調和“全球根除脊灰倡議”組織的專業(yè)意見之下進行了更多更深入的合作與努力。從此次新冠疫情的抗疫實踐效果來看，部分國家將自身國家治理能力與專業(yè)的公共衛(wèi)生建議相結合達到了良好的防控效果[13] 。不同國家和國際組織之間通過委派專家小組、醫(yī)療小隊以及合作研發(fā)生產疫苗等方式，在保持國家內部穩(wěn)定運行的同時與國際社會通力合作，取得了良好的成效。對無意參與或配合國際多邊合作的國家而言，加強合作意識以更開放的姿態(tài)面對國際社會，才是更快消除疫情的方式。

在預防新冠疫情時對其他自然災害的警惕也不容松懈。在新冠疫情防控過程中世界各國也接連遭受了山火、蝗災和洪澇災害等自然災害的襲擊[14]。無論是蝗災造成的糧食短缺，洪澇災害造成的人員傷亡和交通阻塞，還是山火造成的居民遷徙和消防人員的聚集都會影響到當?shù)氐囊咔榉揽刭|量，甚至有可能打開病毒傳播的缺口。因此，各國要制定疫情防控與預防其他自然災害二者并行的應急預案。

4 結語

“全球根除脊灰倡議”組織在2005年印尼脊灰疫情再次爆發(fā)的過程中發(fā)揮了巨大作用，幫助當?shù)卣谝荒甓嗟臅r間內成功將當時規(guī)模最大的脊灰疫情控制并消除。疫情爆發(fā)的初期，國際組織建立的急性監(jiān)測網絡在發(fā)現(xiàn)和確定疫情的過程中提供了重要的預警信息。疫情爆發(fā)時，世界各國與國際組織為印尼各受災地區(qū)捐助并派遣人員協(xié)助免疫接種也是控制疫情的重要一環(huán)。疫情得到控制后，國際組織與印尼政府對此次疫情進行了調查，對新出現(xiàn)的問題進行了研究總結，升級優(yōu)化了預防措施和應急預案。其中，世衛(wèi)組織和“全球根除脊灰倡議”組織提供了《國際衛(wèi)生條例》和《實驗室計劃》等應對大規(guī)模突發(fā)疫情的方案是頗具學習價值的。國際組織在應對印尼脊灰疫情的防控經驗，為當今人類共同應對新冠肺炎這一全球公共衛(wèi)生事件提供了一定的借鑒意義。新冠疫情是全世界面臨的共同災難，沒有一個國家可以獨善其身，也沒有一個國家能夠置身事外。因此，全球都應保持高度警惕，在國際組織的協(xié)助下，采取優(yōu)化監(jiān)測網絡和應急預案;加強國際多邊合作;大力推行疫苗的研發(fā)與接種等措施，積極合作共同應對，方能早日消除新冠肺炎疫情。

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（責任編輯：張 江）

收稿日期：2021-06-15

基金項目：國家社會科學基金一般項目（19BSS031）

作者簡介：張子鶯（1996—），女，河南沁陽人，碩士研究生，主要從事國際關系史、東南亞史等方面的研究工作。