封山禁牧與畜牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系研究

王彥飛

（陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)森林草原火災(zāi)防控中心，陜西 榆林 719000）

1 封山禁牧的意義

1.1 改善傳統(tǒng)畜牧業(yè)的運(yùn)行方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞

傳統(tǒng)的畜牧業(yè)放養(yǎng)方式主要是通過當(dāng)?shù)鼐哂休^強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)帶動(dòng)發(fā)展畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，從而在當(dāng)?shù)匦纬奢^大規(guī)模的畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)集群。這種生產(chǎn)方式在短期內(nèi)確實(shí)會(huì)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)收益，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來強(qiáng)大的動(dòng)力。但是在發(fā)展的過程中我們也能夠看到，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃，畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)養(yǎng)殖的牲畜越來越多，草場(chǎng)壓力越來越大，最終難以承擔(dān)過量的牲畜覓食而退化。牛羊吃不到足量的草，就會(huì)轉(zhuǎn)而去啃食其他植物，甚至啃食樹皮樹葉，這樣的生產(chǎn)模式一旦長(zhǎng)期實(shí)施，就會(huì)造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的嚴(yán)重退化，限制當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展前景，不利于當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。

1.2 有利于保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境

為了恢復(fù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，我們往往采用植樹造林的方式來恢復(fù)當(dāng)?shù)刂脖??；謴?fù)當(dāng)?shù)刂脖坏闹饕緩綖槿N：人工造林育林、人工播種、封山禁牧。這三種綠化途徑構(gòu)成了完整的生態(tài)恢復(fù)工作系統(tǒng)。如果我們不能夠完整地落實(shí)這三種途徑，就會(huì)大大影響綠化工作的質(zhì)量和效率。比如說人工造林育林，俗話說得好：“十年樹木”，植樹造林絕非一朝一夕可以完成的事情，短期內(nèi)是看不到非常明顯的收益，如果不加以保護(hù)，很快就會(huì)被摧毀殆盡。人工播種通常情況下采用飛機(jī)播種的方式，這種方式要比真人直接進(jìn)行手動(dòng)播種的效率更高，但是在一些土壤比較貧瘠缺水的地區(qū)難以實(shí)施。因此，我們需要采用封山禁牧的方式來保護(hù)人工綠化地區(qū)，通過讓植物自然繁殖來恢復(fù)當(dāng)?shù)刂参锷鷳B(tài)。當(dāng)一片區(qū)域內(nèi)的植物被破壞時(shí)，我們要及實(shí)地將這片區(qū)域區(qū)劃、保護(hù)起來，防止牲畜進(jìn)入其中對(duì)此地造成更加嚴(yán)重的破壞。然后再對(duì)這片區(qū)域進(jìn)行人工種植、養(yǎng)育，縮短植被的自然恢復(fù)時(shí)間，從而讓這片區(qū)域快速地恢復(fù)到被破壞之前的狀態(tài)，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，這種方式是提升植被覆蓋率的最為有效的方式。

2 當(dāng)前所存在的主要問題

2.1 偷牧、亂牧現(xiàn)象比較嚴(yán)重

實(shí)施封山育林對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民來說，無疑是對(duì)其傳統(tǒng)生產(chǎn)模式造成了比較嚴(yán)重的影響。傳統(tǒng)的野外自由放牧模式缺乏時(shí)間地點(diǎn)規(guī)劃，要在短期內(nèi)轉(zhuǎn)為圈養(yǎng)模式，對(duì)于農(nóng)民來說是存在所謂“陣痛”的，一時(shí)間內(nèi)還難以適應(yīng)。當(dāng)然，圈養(yǎng)模式相比于粗放模式是存在優(yōu)點(diǎn)的，有利于農(nóng)民快速地把握牲畜的健康狀態(tài)，有利于畜牧業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的提高。但是，不同的鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)置條件和自然條件存在差異，一些條件比較好的地區(qū)轉(zhuǎn)入圈養(yǎng)模式相對(duì)比較容易，而其他條件比較差的地區(qū)在進(jìn)入圈養(yǎng)模式之后，就容易出現(xiàn)飼料供給不足的問題。一些農(nóng)民由于缺少飼料，不得不買賣牲畜來補(bǔ)貼家用，從而造成牲畜總量的減少。短期應(yīng)急式的牲畜販賣一方面使產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，另一方面也不利于農(nóng)民取得更多的經(jīng)濟(jì)收益。那些沒有販賣牲畜而又難以進(jìn)入穩(wěn)定的圈養(yǎng)模式的農(nóng)民，不得不冒著被罰款的風(fēng)險(xiǎn)在晚上或其他管理較為空虛的時(shí)候進(jìn)行放牧。長(zhǎng)期下來，使封山育林政策形同虛設(shè)，封山育林的成果遭受破壞，從另一方面也造成農(nóng)民和政府部門產(chǎn)生了比較緊張的對(duì)立氛圍。

2.2 農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入減少

在一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)品種類比較單一、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)，農(nóng)民的畜牧業(yè)生產(chǎn)往往采用粗放的野外放牧模式，辛苦一年賺一點(diǎn)錢來補(bǔ)貼家用，也只能勉強(qiáng)維持生活。一旦當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)比較嚴(yán)重的自然災(zāi)害，農(nóng)民的生產(chǎn)就要受到嚴(yán)重的影響，甚至有可能導(dǎo)致家庭的破產(chǎn)。因此，野外放牧模式對(duì)于農(nóng)民意義重大，甚至承擔(dān)了一個(gè)家庭近一半的經(jīng)濟(jì)收入來源，農(nóng)民對(duì)畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)依賴極重。因此，封山禁牧政策的實(shí)施將會(huì)對(duì)農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況造成一定影響。盡管封山育林政策有利于當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，但是在推進(jìn)的過程中，短期之內(nèi)會(huì)對(duì)農(nóng)民的生存狀況造成不利影響，不少資金匱乏的農(nóng)民不得不將自己養(yǎng)殖的牲畜賣掉，反而使當(dāng)?shù)氐男竽翗I(yè)受到打擊。當(dāng)農(nóng)民失去了自己的牲畜，經(jīng)濟(jì)收入來源受到極大影響的他們將不得不加入到城市的打工大軍當(dāng)中，農(nóng)村地區(qū)的土地將會(huì)被擱置、撂荒，從而會(huì)威脅當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至可能會(huì)發(fā)展到不利于維護(hù)我國(guó)糧食安全的局面。同時(shí)，農(nóng)村壯年勞動(dòng)人口的大量流失，一方面會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)老人缺少贍養(yǎng)，養(yǎng)老問題嚴(yán)重，另一方面也會(huì)對(duì)留守兒童的心理健康造成不良影響。這些都將成為農(nóng)村勞動(dòng)力流失地區(qū)的嚴(yán)重社會(huì)問題。

2.3 技術(shù)與資金支持不到位

封山育林政策的實(shí)施也是需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的地區(qū)，大部分農(nóng)民的生產(chǎn)設(shè)施比較落后，棚舍較為簡(jiǎn)陋，飼料供應(yīng)不足，生產(chǎn)機(jī)械匱乏，相關(guān)配套設(shè)備不健全等，難以適應(yīng)圈養(yǎng)模式的畜牧業(yè)生產(chǎn)要求。即便政府進(jìn)行專項(xiàng)撥款用以幫助當(dāng)?shù)氐男竽翗I(yè)發(fā)展，但是這些資金對(duì)于農(nóng)民來說也不過是杯水車薪，這些客觀條件將大大影響封山育林的實(shí)施效果。同時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較好的地區(qū)，農(nóng)民在進(jìn)行圈養(yǎng)時(shí)，往往自身缺乏科學(xué)知識(shí)，對(duì)于牲畜的疫病防治缺乏經(jīng)驗(yàn)，不能夠及時(shí)地控制動(dòng)物疫病，從而造成了疫病的擴(kuò)散，造成比較嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。在養(yǎng)殖的過程中，也沒有一套完善的科學(xué)養(yǎng)殖技術(shù)體系，對(duì)于如何準(zhǔn)確地打入市場(chǎng)、如何更好地滿足市場(chǎng)需求、如何降低生產(chǎn)周期、如何減少生產(chǎn)損耗等問題缺乏認(rèn)識(shí)。而政府針對(duì)這些方面對(duì)農(nóng)民所提供的支持比較缺乏，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為農(nóng)民所提供的服務(wù)的局限性也比較大，因此農(nóng)民在轉(zhuǎn)入圈養(yǎng)之后很難快速地體會(huì)到圈養(yǎng)的優(yōu)勢(shì)。

3 解決問題的具體實(shí)踐措施

3.1 加強(qiáng)政策宣傳

首先，政府要加強(qiáng)政策宣傳，積極引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)于封山育林政策的理解，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到封山育林政策對(duì)于當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展的意義，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己粗放的養(yǎng)殖模式對(duì)于自然環(huán)境的破壞，當(dāng)農(nóng)民理解到這些認(rèn)知的時(shí)候，封山育林政策在實(shí)施時(shí)所受到的阻力會(huì)減輕很多。我們可以通過電視、村口廣播、召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民進(jìn)行集會(huì)、培訓(xùn)等方式來推動(dòng)知識(shí)的傳播，從而讓群眾理解政府政策的價(jià)值。

3.2 加強(qiáng)資金投入

政府要盡可能地為農(nóng)民提供資金和技術(shù)支持，定期撥款來幫助農(nóng)民進(jìn)行圈舍的建設(shè)，定期撥款來購(gòu)入一些飼料，召集村民對(duì)其進(jìn)行公平地發(fā)放，緩解農(nóng)民在進(jìn)行牲畜圈養(yǎng)時(shí)所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力。盡可能地為農(nóng)民提供政策補(bǔ)貼，當(dāng)農(nóng)民不得不進(jìn)行貸款時(shí)，盡量調(diào)整貸款利率亦或者延長(zhǎng)貸款償還期限，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力，讓農(nóng)民能夠挺過生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的陣痛期。同時(shí)，另一方面也要增加對(duì)封山禁牧工作的資金投入。2020 年開始，我區(qū)充分發(fā)揮天保管護(hù)資金作用，每年投入389.8 萬元作為封禁專項(xiàng)資金（其中天保專職護(hù)林員工資208.8 萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)經(jīng)費(fèi)181 萬元），解決區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)專職禁牧隊(duì)工作經(jīng)費(fèi)，區(qū)上把上繳的罰沒款全部返還各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，用于封山（沙）禁牧工作，先后出臺(tái)了《榆陽(yáng)區(qū)改進(jìn)封山（沙）禁牧工作實(shí)施方案》《榆陽(yáng)區(qū)封山（沙）禁牧工作監(jiān)督管理辦法》。對(duì)封山（沙）禁牧進(jìn)行了深層次改革，組建5 人以上的鄉(xiāng)級(jí)專職禁牧隊(duì)，精簡(jiǎn)優(yōu)化選用護(hù)林員87 名，管理方式從分散自由改變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一集中管理，并對(duì)封山（沙）禁牧隊(duì)伍按期進(jìn)行培訓(xùn)，每年集中培訓(xùn)2 次。工資從每人每年的18000 元提高到24000 元，通過嚴(yán)格管理、提高工資待遇，有效提高護(hù)林員的履職盡責(zé)能力，確保封禁工作積極有效開展。

3.3 因地制宜，提升政策的人性化水平

在實(shí)施政策的時(shí)候，如果采用“全年禁牧”的方式，確實(shí)極大利于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)恢復(fù)，但是全年的禁牧將會(huì)對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)造成嚴(yán)重打擊。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件也并非是全年不變，有些時(shí)候降水比較充沛，草料的生長(zhǎng)能夠滿足牲畜的覓食需求，不會(huì)對(duì)植被生態(tài)形成比較嚴(yán)重的破壞，如果這個(gè)時(shí)候還要求“一刀切”地進(jìn)行禁牧，其實(shí)也是對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源的一種浪費(fèi)。禁牧的本意是最大限度地在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)發(fā)揮草料的最大價(jià)值，因此并不適合盲目禁止。同時(shí)，要是當(dāng)?shù)匾氩萘戏N植，擴(kuò)大牲畜飼草的種植面積，緩解當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)壓力，構(gòu)成健康合理的生態(tài)養(yǎng)殖循環(huán)體系。此外，當(dāng)?shù)貞?yīng)該進(jìn)一步完善封山禁牧的監(jiān)督體系。根據(jù)榆陽(yáng)區(qū)“羊子飼養(yǎng)量大，林業(yè)工程項(xiàng)目區(qū)林木保護(hù)難”的現(xiàn)狀，2018 年推出“封山禁牧，掛圖作戰(zhàn)、精準(zhǔn)護(hù)林”管護(hù)模式，一方面建設(shè)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)禁牧隊(duì)、承包護(hù)林員與造林驗(yàn)收組實(shí)地?zé)o縫對(duì)接，逐塊踏查摸清造林面積，封禁設(shè)施，保存株數(shù)及周邊羊子飼養(yǎng)狀況等，建立現(xiàn)狀登記臺(tái)賬；另一方面推行家庭承包責(zé)任制，以每1000 畝每年4000 元管護(hù)費(fèi)把林地管護(hù)權(quán)全部承包給護(hù)林員家庭，簽訂管護(hù)承包責(zé)任合同；三是對(duì)照封禁登記臺(tái)賬，對(duì)承包護(hù)林員按月進(jìn)行考核管理。當(dāng)進(jìn)入禁牧期時(shí)，封山禁牧監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)貫徹始終，各執(zhí)法單位一方面要優(yōu)化執(zhí)法程序，確保禁牧工作能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地實(shí)施下去，另一方面也要提高禁牧工作的程序規(guī)范性，按照規(guī)章制度去辦事，在執(zhí)法的過程中要盡可能地符合人性化需求，執(zhí)法不能過激。

4 結(jié)語

總而言之，封山禁牧應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，實(shí)施的過程中要注重各方面問題，提出針對(duì)性的解決措施，使當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)能夠長(zhǎng)期健康地發(fā)展下去。