地方國企環(huán)境監(jiān)管困境及解決措施的思考
——以北海市鐵山港違法傾倒堆填案為例

李興確，熊 超

一、問題的提出

2018年，中央第五環(huán)保督察組進(jìn)駐廣西，收到群眾舉報(bào)反映鐵山港海港碼頭存在違規(guī)傾倒堆填、嚴(yán)重污染環(huán)境的情況。2016年7月第一輪中央環(huán)保督察期間，該問題也被群眾舉報(bào)過，但北海市核查后回復(fù)督察組，“手續(xù)齊全、不存在違規(guī)堆填傾倒”。據(jù)此，中央督察組到北海進(jìn)行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，北海誠德鎳業(yè)有限公司（以下簡稱“北海誠德公司”）自2013年6月投產(chǎn)以來在未經(jīng)行政部門批準(zhǔn)的情況下，將80余萬噸廢渣堆填在北海的鐵山港碼頭的填海區(qū)域。廣西瑞德環(huán)?？萍加邢挢?zé)任公司是利用處置誠德公司精煉爐渣的下游企業(yè)，以綜合利用為名，行違規(guī)傾倒之實(shí)，露天堆存的精煉爐渣約30萬噸。堆填區(qū)域的廢渣已經(jīng)大面積板結(jié)，呈乳白色，明顯有鹽堿的析出，嚴(yán)重威脅到北部灣近海域的生態(tài)環(huán)境安全。此外，北海誠德公司的大股東為廣西壯族自治區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會獨(dú)資的廣西北部灣國際港務(wù)集團(tuán)（以下簡稱“北部灣港務(wù)集團(tuán)”）。

生態(tài)環(huán)境部后續(xù)公布的信息顯示，北海市環(huán)保局2012年以來，針對北海誠德公司廢渣污染問題累計(jì)下達(dá)整改通知和行政處罰文件多達(dá)20余份，鐵山港區(qū)政府2016年以來多次約談涉事企業(yè)。2017年，北海市環(huán)保部門將相關(guān)情況書面報(bào)告北海市黨委、政府，但并未對企業(yè)進(jìn)行督促整改，反而在同年9月給予北海誠德公司的下屬公司產(chǎn)業(yè)扶持資金2968萬元[1]。最終該問題被中央環(huán)保督察組披露，造成了極其惡劣的社會影響[2]。

該案件被環(huán)保督察組披露，反映出地方高行政職級、大經(jīng)濟(jì)規(guī)模國企的環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)了問題。前期的公眾舉報(bào)曾因政府不真實(shí)回函而不了了之，行政部門多次流于形式、缺乏實(shí)質(zhì)的監(jiān)管，未能切實(shí)解決問題。

二、地方國企環(huán)境監(jiān)管困境

地方國企由地方政府或者地方政府的國資委獨(dú)資控制。在我國的體制下，地方國企具有行政職級。行政職級與控股地方政府或者國資委的行政職級相關(guān)聯(lián)。地方國企的環(huán)境監(jiān)管，包括內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管依靠國企環(huán)保理念的貫徹、環(huán)境政策的落實(shí)而實(shí)施。外部監(jiān)管則由行政監(jiān)管、社會監(jiān)管以及司法監(jiān)管組成。從鐵山港案件來看，大型地方國企缺乏自律的環(huán)境管理，內(nèi)部監(jiān)管無從談起。同時，社會監(jiān)管、行政監(jiān)管和司法監(jiān)管組成的外部監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中缺位或者缺乏實(shí)效。

（一）地方國企缺乏自律環(huán)境管理

地方國企由地方人民政府或者地方國有資產(chǎn)管理委員會獨(dú)資控股。鐵山港案件中的違法企業(yè)北海誠德公司的大股東北部灣港務(wù)集團(tuán)持有公司51%的股份。北部灣港務(wù)集團(tuán)是廣西壯族自治區(qū)資產(chǎn)管理委員會獨(dú)資的國企。因此，北海誠德公司在當(dāng)?shù)厥歉呗毤?、大?guī)模的國企。國企的一大重要作用，是履行社會責(zé)任。2020年11月發(fā)布的《企業(yè)社會責(zé)任藍(lán)皮書（2020）》顯示，國企社會責(zé)任發(fā)展指數(shù)連續(xù)12年領(lǐng)先于民營企業(yè)與外資企業(yè)[3]。國企對地方的社會發(fā)展，具有重大的貢獻(xiàn)。2018年廣西壯族自治區(qū)工信委、廣西企業(yè)與企業(yè)家聯(lián)合會發(fā)布的“2018廣西制造企業(yè)50強(qiáng)”排行榜當(dāng)中，北海誠德公司以4514142萬元的年?duì)I業(yè)收入，位列第三[4]。北海誠德公司對當(dāng)?shù)刎?cái)政創(chuàng)收有著重要的作用。北海市政府鑒于北海誠德公司對當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)，對其監(jiān)管手段不盡嚴(yán)格。過于嚴(yán)厲的監(jiān)管手段，可能會導(dǎo)致該企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到影響，從而影響北海市的GDP。因此，這樣的環(huán)境下，地方國企的環(huán)境管理需要依靠內(nèi)部自管。

然而，企業(yè)追求營利，地方國企的環(huán)境自管缺失動力。一方面，追求短期利益，企業(yè)將環(huán)境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、環(huán)境技術(shù)管理政策的落實(shí)，置于經(jīng)濟(jì)利益之后的順位[5]?；趯I業(yè)利潤的追求，面對經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的權(quán)衡，國企的天平會向經(jīng)濟(jì)利益傾斜。企業(yè)追求短期經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)境況下，其自我環(huán)境管理難以實(shí)現(xiàn)。我國環(huán)境管理的立法關(guān)注環(huán)境的末端治理，對企業(yè)的環(huán)境管理也不例外[6]。當(dāng)前的管理狀態(tài)是激勵性政策缺乏，環(huán)保守法成本高、違法成本低。另一方面，企業(yè)環(huán)境守法缺乏引導(dǎo)機(jī)制[7]。以間接引導(dǎo)為目的的行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制欠完善，以直接引導(dǎo)為目的的企業(yè)守法激勵機(jī)制過于原則化，操作性不強(qiáng)。既追求短期經(jīng)濟(jì)收益又缺乏守法引導(dǎo)的現(xiàn)狀下，國企自律性環(huán)境管理難言可觀。國企總體上就環(huán)境管理欠缺自律，其內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管亦是得過且過。董事長、總經(jīng)理等高管是重經(jīng)濟(jì)利益、輕環(huán)境保護(hù)決策的作出者，指望他們來實(shí)現(xiàn)國企內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管，自然不可行。同時，國企內(nèi)部亦欠缺環(huán)境監(jiān)管專員，無法及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的環(huán)境問題。事實(shí)上，即使存在環(huán)境監(jiān)管專員，如果不處理好環(huán)境專員人事編制歸屬，這一負(fù)擔(dān)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的人員，亦會因?yàn)閲蟮恼w決策、董事等高管的壓力，陷入不敢監(jiān)管的境地。由內(nèi)部人員實(shí)施的環(huán)境監(jiān)管，在企業(yè)內(nèi)部不重視環(huán)境保護(hù)的情況下，具體存在的環(huán)境問題只能是“關(guān)起門來”解決，內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管形同虛設(shè)。

（二）行政監(jiān)管處境尷尬

地方政府缺乏環(huán)境監(jiān)管的動力?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方政府對行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)該地區(qū)環(huán)境工作的統(tǒng)一監(jiān)管。國企入駐地方，將對地方的社會發(fā)展提供較大貢獻(xiàn)。從前文提到的數(shù)據(jù)可知，北海誠德公司對北海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。對北海誠德公司的污染行為采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，會波及北海當(dāng)?shù)氐腉DP。經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)向來是地方政府政績考核指標(biāo)中的重要組成部分。監(jiān)管涉及自身利益的情況下，地方環(huán)境管理會出現(xiàn)形式監(jiān)管的問題。分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入減少，財(cái)政支出增長，這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，地方財(cái)政難免陷入困境。地方政府為緩解財(cái)政壓力，與企業(yè)聯(lián)動，吸引大型企業(yè)進(jìn)入地方投資建廠，以獲取足夠的財(cái)政收入。企業(yè)能夠給地方帶來財(cái)政收入，對地方的發(fā)展有所助益。因此，地方政府對于企業(yè)是缺乏監(jiān)管動力的。即便《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。規(guī)定了地方政府的環(huán)境責(zé)任，但具體的政績考核指標(biāo)還有待細(xì)化。過于原則化、抽象化的環(huán)境考核指標(biāo)，實(shí)踐當(dāng)中會導(dǎo)致地方政府存在“不犯錯、無責(zé)任”的心理，不利于環(huán)境監(jiān)管工作的實(shí)際開展，對潛在環(huán)境事件的發(fā)生埋下隱患。

同時，環(huán)保部門難以作為。從鐵山港案件披露的信息來看，環(huán)保部門自2012年起，多次對北海誠德公司下達(dá)過整改通知書、行政處罰書等文件，但均無法解決問題。直到2018年鐵山港碼頭傾倒堆填現(xiàn)象被環(huán)保督察組披露后，才切實(shí)得到解決。可以看到，在長達(dá)6年的時間里，環(huán)保部門的執(zhí)法行為并不能切實(shí)解決北海誠德公司傾倒堆填損害生態(tài)環(huán)境的問題。雖然根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律的規(guī)定，對于損害環(huán)境的企業(yè)，環(huán)保部門可以作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰決定，但在后續(xù)披露的案情里，并未看到環(huán)保部門依法實(shí)施強(qiáng)制措施。經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系是此消彼長的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，環(huán)境必然會受到影響。以環(huán)境保護(hù)為職責(zé)的環(huán)保部門，因此具有“反GDP”的性質(zhì)。地方政府基于政績方面的考量，將地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益置于首位。而環(huán)保部門的人權(quán)與事權(quán)受制于地方政府，面對重大污染且涉及當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的情形，環(huán)保部門難以得到地方政府的支持[8]。存在地方政府限制的情況下，環(huán)保部門自然不能采取強(qiáng)硬的環(huán)境監(jiān)管措施。

同時，對地方國企的環(huán)境監(jiān)管，環(huán)保部門還存在行政職級層面的壓力。鐵山港案件涉及的北海誠德公司由北部灣港務(wù)集團(tuán)控股。北部灣港務(wù)集團(tuán)由自治區(qū)國資委獨(dú)資管理，行政職級是副廳級，而地級市的環(huán)保部門的行政職級為正處級。環(huán)保部門對國企監(jiān)管，存在“小管大”的局面。地方環(huán)保部門在實(shí)踐中迫于行政級別上的壓力，難以實(shí)施強(qiáng)有力的環(huán)境監(jiān)管措施。監(jiān)管措施缺乏實(shí)效性，導(dǎo)致環(huán)境污染行為無法得到遏止，環(huán)境損害持續(xù)發(fā)生。

（三）環(huán)境社會監(jiān)管缺乏實(shí)效

從鐵山港案件披露出的信息來看，案件直到2018年才被中央環(huán)保督察組披露。2016年，群眾向中央環(huán)保督察組的舉報(bào)，因?yàn)楸焙Ｊ姓牟徽鎸?shí)回復(fù)而不了了之。該次舉報(bào)環(huán)保督察組核實(shí)途徑是與地方政府的往來函件。在地方政府隱瞞真實(shí)信息的情況下，以公眾舉報(bào)、批評和建議等形式表現(xiàn)出來的環(huán)境社會監(jiān)管，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。一方面，中央督察組進(jìn)駐某個地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)督察，基于督察組人員的有限，面對眾多的群眾舉報(bào)不可能一一現(xiàn)場核實(shí)。另一方面，地方政府面對督察組的發(fā)函詢問隱瞞真相，導(dǎo)致督察組對群眾舉報(bào)信息真實(shí)性的誤判。

環(huán)境社會監(jiān)管發(fā)揮實(shí)效，很大程度上依賴于政府部門的回應(yīng)與配合。地方政府消極對待公眾的參與監(jiān)管，社會監(jiān)管則會表現(xiàn)無力。面對高行政職級、大經(jīng)濟(jì)體量的地方國企，地方政府對社會環(huán)境監(jiān)管的態(tài)度尤為冷漠。從鐵山港案例披露的信息來看，北海市政府對于環(huán)境非法損害行為的存在是知情的，但鑒于績效考核、利益驅(qū)動等原因，對非法損害環(huán)境行為監(jiān)管不力。案件中的責(zé)任主體北海誠德公司是大型國企，從前文提及的數(shù)據(jù)可知，其是北海鐵山港臨海工業(yè)區(qū)中的重要企業(yè)，對北海市的GDP發(fā)展、政府財(cái)政創(chuàng)收具有重要作用。這樣的模式下，社會公眾向地方政府舉報(bào)環(huán)境違法行為，會因得不到地方政府的真實(shí)回應(yīng)而缺乏實(shí)際效用。

（四）司法監(jiān)管缺位

司法上對國企進(jìn)行的環(huán)境監(jiān)管，主要表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟以及環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟。環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的是社會公眾的生態(tài)利益，為嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等損害公共利益的行為提供了司法救濟(jì)的途徑。然而在持續(xù)長達(dá)五六年的鐵山港案件當(dāng)中，環(huán)境公益訴訟并未發(fā)揮作用。在生態(tài)環(huán)境遭受損害的情況下，無論是適格的行政部門、社會組織還是檢察院，均未能積極行使訴權(quán)。面對大型的國有企業(yè)，行政部門基于前文所述的原因，自然不會積極行使訴權(quán)，啟動環(huán)境民事公益訴訟程序。多數(shù)社會組織則是迫于資金不足、缺乏訴訟專業(yè)知識、搜集證據(jù)困難等原因，一般不具備起訴的物質(zhì)條件。而檢察機(jī)關(guān)雖屬司法機(jī)關(guān)，不由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，但在涉及地方重大經(jīng)濟(jì)利益的情況下，主動介入監(jiān)管并啟動司法程序的熱情不高。且《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條、第二十八條①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。第二十八條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提是履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境侵害社會公共利益的行為。只要檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)未發(fā)現(xiàn)違法行為，就不具備啟動公益訴訟的條件。

在鐵山港案件當(dāng)中，還存在著行政機(jī)關(guān)怠于行使環(huán)境監(jiān)管職能的現(xiàn)象。遺憾的是檢察機(jī)關(guān)未能積極履行職責(zé)、獲取案源，從而發(fā)起行政公益訴訟程序，以督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟程序，多是通過群眾提供的舉報(bào)線索或是其他部門移送的案件信息，其中群眾提供的線索是檢察機(jī)關(guān)主要的案件來源。在鐵山港案件當(dāng)中，針對環(huán)境問題，社會公眾的信息反饋渠道聚焦于行政部門，而忽略了可以通過檢察機(jī)關(guān)發(fā)起公益訴訟的司法途徑。這也是檢察機(jī)關(guān)較少通過行政公益訴訟程序介入環(huán)境監(jiān)管的原因之一。

三、地方國企環(huán)境監(jiān)管完善路徑

地方國企現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管困境，有待從內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)管兩個視域加以解決。內(nèi)部監(jiān)管層面，需要加強(qiáng)國企內(nèi)部環(huán)境管理，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境政策、環(huán)境社會責(zé)任，設(shè)置環(huán)境督察專員。同時，外部監(jiān)管層面的行政監(jiān)管、社會監(jiān)管實(shí)效機(jī)制有待完善，司法監(jiān)管應(yīng)當(dāng)積極介入。

（一）加強(qiáng)國企內(nèi)部環(huán)境管理

打破地方國企監(jiān)管僵局，應(yīng)從源頭上遏制企業(yè)實(shí)施違法損害生態(tài)環(huán)境的行為。遏制環(huán)境違法行為的實(shí)施，內(nèi)部環(huán)境管理是關(guān)鍵。國企基于自身特殊的性質(zhì)，關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是長期利益而非短期收益。履行社會責(zé)任不僅包括經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，還應(yīng)當(dāng)有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。2010年5月財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第4號——社會責(zé)任》強(qiáng)調(diào)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約制度，防范環(huán)保投入不足。環(huán)境保護(hù)，是企業(yè)履行社會責(zé)任的重要組成部分。國企較之一般的民營企業(yè)，更應(yīng)切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，將環(huán)境保護(hù)與企業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來，切實(shí)嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)法》等法律的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)，嚴(yán)格落實(shí)“三同時”等基本環(huán)境制度。

為加強(qiáng)國企的內(nèi)部自管，還應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的守法引導(dǎo)性機(jī)制。行政監(jiān)管執(zhí)法方面，應(yīng)當(dāng)對部分較為原則性的規(guī)定加以具體化。落實(shí)行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法措施的程序性規(guī)定，讓監(jiān)管措施更具操作性。明確具體的行政監(jiān)管執(zhí)法措施，治理效果會更明顯。企業(yè)的違法成本高，會間接促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境自我管理。同時，應(yīng)當(dāng)完善各類激勵性政策措施。對企業(yè)守法的環(huán)保補(bǔ)貼、環(huán)保獎勵等激勵性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具體化，以減少國企的守法成本，讓國企的環(huán)境守法得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)支撐。

在落實(shí)環(huán)境自律管理的前提下，應(yīng)當(dāng)明確國企內(nèi)部的環(huán)境監(jiān)管主體。存在環(huán)境監(jiān)管困難的多為高行政職級、經(jīng)濟(jì)體量大的地方國企，這類國企規(guī)模大，要實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部環(huán)境監(jiān)管，可以由國資委在國企內(nèi)部設(shè)立環(huán)境督察專員，環(huán)境督察專員的編制由國資委負(fù)責(zé)。企業(yè)的環(huán)境違法行為，會對作為獨(dú)資股東的國資委的長期經(jīng)濟(jì)收益和社會聲譽(yù)帶來不良影響。國資委通過設(shè)立的環(huán)境督察專員，及時向社會公眾公布獲取的環(huán)境信息，從而進(jìn)一步完善地方國企的信息公開，避免國資委與大型國企在生產(chǎn)經(jīng)營過程中獲取環(huán)境信息滯后。環(huán)境的內(nèi)部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重全過程的監(jiān)管而非污染末端的治理，在企業(yè)生產(chǎn)的全過程中注重環(huán)境保護(hù)理念的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。因此，具體的環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)落實(shí)到企業(yè)生產(chǎn)的全過程當(dāng)中。設(shè)立環(huán)境督察專員，是大型國企生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)全過程環(huán)境監(jiān)管的一大保障。

（二）完善行政監(jiān)管路徑

地方政府層面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境責(zé)任指標(biāo)?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條強(qiáng)調(diào)地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，規(guī)定地方各級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提到，要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子的考核指標(biāo)?？梢?，現(xiàn)階段政府環(huán)境責(zé)任，是改革中的一大重點(diǎn)內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，在確保環(huán)境質(zhì)量的前提下發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。針對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能嚴(yán)重?fù)p害地方生態(tài)環(huán)境利益的情形，要嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。同時，與環(huán)境考核指標(biāo)相關(guān)的法律規(guī)定、政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體化，具備可操作性。過于原則性的指標(biāo)，容易導(dǎo)致地方政府只注重環(huán)境末端治理，對于不造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為不會采取嚴(yán)格監(jiān)管措施。

地方環(huán)保部門層面，一方面逐步實(shí)現(xiàn)省級環(huán)保部門對地市級環(huán)保部門的垂直管理，另一方面構(gòu)建平等職級的環(huán)保部門與國資委間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。目前環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)垂改下，縣級環(huán)保部門作為市級環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，不再受縣級政府的行政領(lǐng)導(dǎo)。機(jī)構(gòu)垂改僅僅針對縣級環(huán)保部門，不能排除市級政府對市級環(huán)保部門的干擾。環(huán)保部門受上級環(huán)保部門與本級人民政府的雙重管理，而人力、財(cái)力又受制于本級政府。環(huán)保部門夾在雙重領(lǐng)導(dǎo)者之間，面對環(huán)境損害行為的發(fā)生，扮演的更多是一種信息傳達(dá)者而非實(shí)際決策者的角色。在本級政府領(lǐng)導(dǎo)拍板之前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法難以落到實(shí)處。逐步實(shí)現(xiàn)省級環(huán)保部門對地市級環(huán)保部門的垂直管理，是對地方環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法的切實(shí)保障。國企具有行政職級，是我國經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，短期內(nèi)取消并不現(xiàn)實(shí)。地方環(huán)保部門限于職級上的高低關(guān)系，面對大型國企的高行政級別，存在不敢嚴(yán)格監(jiān)管的現(xiàn)象。在垂直監(jiān)管的前提下，由省級環(huán)保部門來直接管理，可以避免行政職級上的不平等而帶來的監(jiān)管效果不良的影響。地方環(huán)保部門面對行政職級高于本部門的地方國企，可以上報(bào)上級環(huán)保部門，由上級環(huán)保部門與管理國企的國資委進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而起到對地方國企的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管作用。我國實(shí)施的中央環(huán)保督察機(jī)制下，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐某一地區(qū)，先行與該地區(qū)的省級環(huán)保部門對接。省級環(huán)保部門有中央環(huán)保督察組作為后盾保障，大大加強(qiáng)了與省級國資委協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)效性。

（三）重視社會監(jiān)管實(shí)效

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，生態(tài)文明治理體系的完善，需要貫徹“共治”理念?！肮仓巍崩砟畹呢瀼?，社會公眾的積極參與十分重要。《環(huán)境保護(hù)法》第六條亦明確了社會公眾的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。公眾參與環(huán)境治理，直接目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的好壞，關(guān)乎公眾的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展。社會監(jiān)管的完善能夠彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，增添環(huán)境監(jiān)管的多元化。在政策、法律均有明文規(guī)定的情況下，環(huán)境社會監(jiān)管機(jī)制主要存在的問題是缺乏實(shí)效。公眾在實(shí)施了監(jiān)管行為之后，無法實(shí)現(xiàn)所期待的目的。鑒于此，可從加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管知識普及、發(fā)揮社會組織作用等方面來完善社會監(jiān)管。

首先，應(yīng)夯實(shí)公眾參與監(jiān)管的基礎(chǔ)。社會公眾了解相關(guān)知識后，監(jiān)管路徑不明的問題自然得以解決。社會監(jiān)管知識包括社會監(jiān)管法律法規(guī)、社會監(jiān)管途徑等內(nèi)容。環(huán)境社會監(jiān)管的法律法規(guī)包括《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境信息公開辦法》等。我們國家對于社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管的立法相對完善，不足的是法律的普及不夠全面。此外，社會監(jiān)管的途徑也應(yīng)是環(huán)境監(jiān)管知識普及的另一重點(diǎn)內(nèi)容。為了保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、檢舉權(quán)和建議權(quán)而建立的環(huán)境信息公開制度，拓寬了公眾參與環(huán)境監(jiān)管的途徑。對環(huán)境違法行為的舉報(bào)，可以通過互聯(lián)網(wǎng)在政府部門的官方網(wǎng)站上向相應(yīng)的政府部門反映問題。目前，針對環(huán)境違法問題，社會公眾多是向政府部門檢舉，在政府部門消極回應(yīng)的情況下，缺失后續(xù)救濟(jì)途徑的了解。面對這一問題，可以加大向社會公眾宣傳環(huán)境公益訴訟法律制度的力度。在政府部門消極回應(yīng)的情況下，可以將環(huán)境違法、行政部門消極不作為的信息向檢察機(jī)關(guān)反饋，為檢察機(jī)關(guān)啟動環(huán)境行政公益訴訟提供線索。

其次，應(yīng)當(dāng)重視社會組織的作用。存在眾多社會組織的基礎(chǔ)上，如果能夠發(fā)揮社會組織在參與社會監(jiān)管方面的作用，必定可以大大推進(jìn)環(huán)境社會監(jiān)管的實(shí)效。如何發(fā)揮社會組織作用，可以借鑒徐州市環(huán)保部門聯(lián)合社會組織的相關(guān)做法[9]。地方環(huán)保部門可以聯(lián)合高校、社會等方面從事環(huán)?；顒拥纳鐣M織，建立合作機(jī)制，為環(huán)保社會組織進(jìn)行環(huán)保知識普及、參與社會監(jiān)管提供資源與平臺。社會組織向公眾普及社會監(jiān)管知識，可以充分彌補(bǔ)行政部門人力方面的不足。此外，還應(yīng)關(guān)注專門從事環(huán)境保護(hù)事務(wù)社會組織的作用，積極探索適格社會組織啟動環(huán)境公益訴訟的路徑。較多從事環(huán)境保護(hù)的公益組織缺乏啟動公益訴訟的資金及技術(shù)，地方環(huán)保部門在與社會組織聯(lián)動過程中，達(dá)成有效的合作，實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政監(jiān)管之間的聯(lián)動，積極探索地方環(huán)境治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

最后，擴(kuò)寬社會監(jiān)管的途徑。目前，環(huán)境社會監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，一般路徑是公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題后向政府部門檢舉。向政府部門檢舉之后，社會監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)意義上已到盡頭。檢舉之后的效果如何取決于政府部門如何處理。在鐵山港案件當(dāng)中，對于社會公眾的舉報(bào)，北海市政府處理不當(dāng)。究其原因，是涉及地方經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境違法線索舉報(bào)，地方政府的處理結(jié)論，可能不會據(jù)實(shí)作出。因此，在屬地政府部門處理不當(dāng)?shù)那闆r下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建社會公眾對接屬地政府上級部門的監(jiān)管信息反饋途徑。這方面的信息反饋途徑，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立環(huán)保舉報(bào)APP、環(huán)保舉報(bào)公眾號。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)平臺反饋信息，多級環(huán)保部門均可接收，為社會公眾的環(huán)境監(jiān)管行為發(fā)揮實(shí)效提供了一定的保障，一定程度上緩解地方保護(hù)主義下環(huán)境違法信息隱瞞的問題。

（四）司法監(jiān)管積極介入

以環(huán)境公益訴訟為重點(diǎn)的環(huán)境司法，是近年來司法實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)。2018年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件[10]。為了讓公益訴訟制度在實(shí)踐中更具操作性，最高人民檢察院、最高人民法院先后頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋。這些文件的發(fā)布，讓公益訴訟介入環(huán)境監(jiān)管具備操作性、可行性。

司法監(jiān)管相對于其他形式的環(huán)境監(jiān)管而言，監(jiān)管主體是國家的司法機(jī)關(guān)，代表國家的意志，具有權(quán)威性。司法監(jiān)管介入地方國企的環(huán)境監(jiān)管可以切實(shí)作用于不同的主體，如可直接對違法企業(yè)提起民事公益訴訟、對行政主體提起行政公益訴訟，具有其他形式的監(jiān)管所不可替代的作用。以環(huán)境公益訴訟為表現(xiàn)形式的司法監(jiān)管，可以通過以下途徑實(shí)現(xiàn)：

通過訴前程序促使行政機(jī)關(guān)履行職能。環(huán)境公益訴訟介入處理與解決地方國企的環(huán)境監(jiān)管問題，需要重視檢察機(jī)關(guān)的作用。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)存在怠于履職而致公共利益受損時可以啟動行政公益訴訟程序。行政公益訴訟程序包括訴前程序以及訴訟程序。目前實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件多采用訴前程序。在地方國企環(huán)境行政監(jiān)管效果不佳的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟的訴前程序介入，能夠積極發(fā)揮環(huán)境司法的作用，彌補(bǔ)環(huán)境行政監(jiān)管的不足，督促行政部門履職。地方行政機(jī)關(guān)在面臨被司法機(jī)關(guān)起訴、陷入行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的境地下，會因?yàn)轭櫦靶姓冃?、社會效?yīng)等方面的因素而履行職責(zé)。入選2020年最高檢“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟典型案例的“防城港市污水直排污染紅樹林生存環(huán)境”行政公益訴訟案，便是通過訴前程序促使行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。

若訴前程序無法解決問題，訴訟程序則是環(huán)境公益訴訟的最后保障。訴訟程序是檢察公益訴訟剛性的表現(xiàn)。向涉事行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，仍無法解決其怠于行使職責(zé)的問題，檢察機(jī)關(guān)可作為原告，將涉事行政機(jī)關(guān)訴諸法院。在環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)積極行使訴權(quán)。在行政機(jī)關(guān)、符合條件的社會組織怠于行使訴權(quán)時，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出訴前公告。在訴前公告限定的時間內(nèi)若行政機(jī)關(guān)與社會組織仍不提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)則可作為原告提起環(huán)境公益訴訟。同時，可積極發(fā)揮地方環(huán)保組織的作用，鼓勵符合條件的環(huán)保公益組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟，從而參與到環(huán)境司法當(dāng)中。社會組織提起公益訴訟時，檢察機(jī)關(guān)也可視情況支持公益訴訟，以發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在環(huán)境司法中的作用。

此外，要發(fā)揮環(huán)境司法的作用，還應(yīng)當(dāng)完善檢察機(jī)關(guān)的信息獲取渠道。良好的案件信息來源，是檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)起公益訴訟程序的前提。要充分獲取案件信息，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極加強(qiáng)與其他行政機(jī)關(guān)之間的合作，共享關(guān)乎公共利益的案件信息。同時，向社會公眾普及公益訴訟知識，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)征集案件信息的渠道作用，鼓勵公眾積極向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)相關(guān)案件。在大力發(fā)展公益訴訟的背景下，檢察機(jī)關(guān)可以探索建立專門的案件線索舉報(bào)APP或者微信小程序，為社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管提供便利。社會公眾信息獲取渠道的多樣性、主體的多元化，能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)獲取充足的案件線索來源帶來巨大幫助。

四、結(jié)語

高行政職級、大經(jīng)濟(jì)體量地方國企的環(huán)境監(jiān)管問題由來已久，采取內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管模式，能有效解決地方國企監(jiān)管的困局。強(qiáng)調(diào)國企內(nèi)部環(huán)境管理，從源頭上預(yù)防國企的環(huán)境違法行為，推動國企全面履行社會責(zé)任；完善行政監(jiān)管機(jī)制，讓政府部門的監(jiān)管能夠落到實(shí)處，避免行政監(jiān)管流于形式；社會監(jiān)管是環(huán)境監(jiān)管的有效補(bǔ)充，社會監(jiān)管主體的廣泛性、途徑的多樣性，能夠有效助力環(huán)境監(jiān)管工作的實(shí)施；具有權(quán)威性的司法監(jiān)管，具備其他形式監(jiān)管所不具備的作用與效果。從多種形式的環(huán)境監(jiān)管入手、實(shí)現(xiàn)多元共治的國企環(huán)境監(jiān)管，對現(xiàn)階段地方國企環(huán)境監(jiān)管問題的解決具有建設(shè)性的作用。