淺談我國打擊治理跨境賭博工作領(lǐng)導(dǎo)小組機制的特點與效益

俞旭植

跨境賭博犯罪案件，包括面向境內(nèi)外招攬賭客設(shè)置賭博平臺、運營運維、股東高管等構(gòu)成跨境賭博違法犯罪行為的各環(huán)節(jié)之一有在境外的涉賭案件，以及主要罪名與跨境賭博密切相關(guān)的開設(shè)賭場罪、賭博罪，組織、運送他人偷越國（邊）境罪等也可歸入。這類案件直接危害著人民群眾的財產(chǎn)安全、國家經(jīng)濟安全和社會安全穩(wěn)定。因此，黨中央對此高度重視，作出了一系列決策部署進行打擊治理[1]。公安部根據(jù)黨中央的重要指示精神，牽頭成立了專項工作機制，即打擊治理跨境賭博工作領(lǐng)導(dǎo)小組機制，也稱“122”機制，推動前端監(jiān)管部門綜合施策、協(xié)同發(fā)力，進一步加強重點行業(yè)源頭監(jiān)管，以遏制跨境賭博犯罪高發(fā)態(tài)勢。

一、打擊治理跨境賭博形勢嚴(yán)峻

自公安部2017年開展“斷鏈”行動以來，全國各地持續(xù)推進打擊治理跨境賭博工作，取得了顯著成效。以浙江省為例，全省共偵辦跨境網(wǎng)絡(luò)賭博刑事案件3166起，其中2017年589起，2018年1118起，2019年1459起，2018年、2019年環(huán)比分別上升89.8%、30.5%。打處犯罪嫌疑人、打掉為網(wǎng)絡(luò)賭博提供技術(shù)支撐的網(wǎng)絡(luò)運營商、追繳的涉案金額等也呈逐年上升趨勢，其中涉案金額增幅最為明顯（2017年9728.9萬元，2018年25282.5萬元，2019年35718.5萬元）。從另一方面來說，該類犯罪層出不窮，打而不減，打擊治理形勢嚴(yán)峻，涉賭人員、資金迅猛增長，波及地域越來越廣，境外賭博集團向國內(nèi)全方位滲透，招賭吸賭勢頭猖獗，跨境賭博問題嚴(yán)重。

跨境賭博問題決不是一件小事，而是嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和國家形象的大事?，F(xiàn)階段的跨境賭博有如下四個明顯的特點：首先是跨境賭博對象及方式等發(fā)生了轉(zhuǎn)變。招賭方式從傳銷式轉(zhuǎn)變?yōu)榇砣藢ｉT物色，招賭對象從親戚朋友轉(zhuǎn)向企業(yè)主、拆遷戶等經(jīng)濟條件優(yōu)越者[2]，賭客過境方式由原來的非法偷越國（邊）境逐漸轉(zhuǎn)向合法出境旅游，但非法出入境依然存在。其次是非法彩票和網(wǎng)絡(luò)游戲成為主要載體，網(wǎng)絡(luò)賭博披上游戲的外衣，容易造成“合法”錯覺，更容易吸引青少年群體參與其中。因網(wǎng)絡(luò)平臺不受時間、空間、地域限制，參與人員遍布全國，其社會危害性不容低估，甚至產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險。再次是犯罪產(chǎn)業(yè)化特征明顯[3]。跨境賭博犯罪呈鏈條長、節(jié)點多、手段化、層級復(fù)雜化等特征。犯罪“產(chǎn)業(yè)鏈”如招攬目標(biāo)賭客、組織出境、境外出碼、催討債務(wù)等主體環(huán)節(jié)，與掩飾轉(zhuǎn)移賭資、地下錢莊（包括黑卡、取現(xiàn)、非法買賣外匯、虛假貿(mào)易、貿(mào)易對沖等犯罪環(huán)節(jié)）等諸多非法產(chǎn)業(yè)端環(huán)環(huán)相扣，但各模塊又單獨運營、高度分離，具有極強的反偵查和抗打擊能力。最后是犯罪聚合化趨勢顯著，包括多種犯罪交織聚合，非法資金流轉(zhuǎn)聚合，黑灰產(chǎn)業(yè)鏈聚合，偷越國邊境、非法拘禁、故意傷害、洗錢等嚴(yán)重侵害邊境地區(qū)安定的犯罪活動將日益猖獗[4]。跨境賭博案件的以上特點和當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟繁榮的現(xiàn)狀也讓打擊治理跨境賭博工作面臨的形勢趨于嚴(yán)峻，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體量遞增，打擊治理壓力較大

以杭州為例，其作為“數(shù)字經(jīng)濟第一城”，互聯(lián)網(wǎng)科技產(chǎn)業(yè)體量龐大，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)監(jiān)管壓力較大。據(jù)統(tǒng)計，該市互聯(lián)網(wǎng)備案網(wǎng)站總數(shù)達30萬個、網(wǎng)站備案主體總數(shù)達22.4萬個，互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)企業(yè)的網(wǎng)站數(shù)達177萬個，位居浙江省第一；持有增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的企業(yè)4718家，位居全國第一。受利益驅(qū)使，部分知名公司也為網(wǎng)絡(luò)賭博平臺提供資金通道和推廣引流。

（二）境內(nèi)外人員勾結(jié)犯罪，反偵查意識日益增強

偵查發(fā)現(xiàn)，境外犯罪窩點通過掛靠境外擁有賭博專營許可的博彩公司或繳納巨額保護費，得到當(dāng)?shù)貏萘Ρ幼o。資金鏈上，犯罪團伙通過地下錢莊或第三方支付的資金池進行隔絕；信息鏈上，實行作案工具與生活工具物理隔離，并運用物聯(lián)網(wǎng)卡技術(shù)進行灰產(chǎn)鏈隔離；技術(shù)鏈上，利用APP加殼、非正常途徑購買注冊網(wǎng)站、DNS解析等方式，對開發(fā)者、運行者、賭客進行網(wǎng)絡(luò)隔離，給偵查研判帶來極大難度。

（三）灰產(chǎn)鏈結(jié)成灰產(chǎn)網(wǎng)，外遷趨勢明顯

因跨境網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪環(huán)節(jié)多、鏈條長、專業(yè)性強，滋生了非法買賣銀行卡（銀行賬戶）、第三方支付賬號，二維碼跑分洗錢，網(wǎng)站暗鏈跳轉(zhuǎn)和APP開發(fā)維護等大量“黑灰產(chǎn)業(yè)”，涵蓋了銀行卡買賣、各類社交購物平臺注冊養(yǎng)號、店鋪注冊、空包及結(jié)算支付等灰產(chǎn)環(huán)節(jié)，甚至延伸到售后如何規(guī)避風(fēng)控，已形成了龐大的灰產(chǎn)網(wǎng)，且網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)遍布境內(nèi)境外，灰產(chǎn)犯罪窩點前往境外趨勢明顯[5]。

（四）部門監(jiān)管滯后，檢測技術(shù)支撐不足

從案件中發(fā)現(xiàn)，部分上市互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)風(fēng)控措施內(nèi)松外緊，甚至出現(xiàn)法務(wù)部指導(dǎo)風(fēng)控部規(guī)避法律風(fēng)險的情況，對企業(yè)風(fēng)控相關(guān)立法的缺失致使管理部門無從管理，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)違法受益遠(yuǎn)高于違法成本?？諝す敬罅看嬖?，為后續(xù)的對公賬號、第三方支付對公賬號、購物平臺商鋪注冊提供了基礎(chǔ)要件。

二、“122機制”工作特點

（一）中央部署，多方聯(lián)動

2020年10月16日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)《辦理跨境賭博犯罪案件若干問題的意見》；2020年11月26日，結(jié)合上述文件和本省司法實踐，浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院和浙江省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理跨境賭博相關(guān)刑事案件若干問題的紀(jì)要（試行）》；2021年1月26日，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于敦促跨境賭博相關(guān)犯罪嫌疑人投案自首的通告》。一系列新法案的發(fā)布，為打擊治理跨境賭博提供了新的指引和方向。

國家打擊治理跨境賭博工作領(lǐng)導(dǎo)小組機制（又稱“122”機制），是經(jīng)報請黨中央同意，由國家防控治理跨境網(wǎng)絡(luò)賭博活動協(xié)調(diào)機制（簡稱“105機制”）調(diào)整優(yōu)化設(shè)立的。中央明確，國家“122”機制由公安部牽頭，下設(shè)多個專項工作組。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公安廳參照國家模式建立省一級“122”機制，下設(shè)對應(yīng)工作組和相應(yīng)工作專班。各市“122”機制由市公安局牽頭。以杭州市為例，機制專項辦公室設(shè)在杭州市公安局治安支隊，下設(shè)10個專項工作組，具體為：市公安局牽頭情報打擊和出入境管控工作，市文化廣電旅游局牽頭旅游管控工作，市外事辦公室牽頭外事相關(guān)工作，市金融辦牽頭金融監(jiān)管工作，市委網(wǎng)信辦牽頭網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作，市委政法委牽頭法律支撐工作，市商務(wù)局牽頭對外投資勞務(wù)監(jiān)管工作，市財政局牽頭彩票監(jiān)管工作，市委宣傳部牽頭新聞宣傳和網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管工作。

公安機關(guān)與多部門橫向聯(lián)動，形成行政管理和刑事打擊等部門聯(lián)動的管理全閉環(huán)。以現(xiàn)有機制為抓手，統(tǒng)籌三級打擊力量，在大要案上發(fā)起規(guī)模大、覆蓋廣、戰(zhàn)力強的集群戰(zhàn)役，實現(xiàn)了“大兵團”作戰(zhàn)優(yōu)勢，為順利完成打擊任務(wù)夯實基礎(chǔ)。

（二）職能明確，確保成效

“122”機制的主要職能是堅決貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署，按照“嚴(yán)厲打擊、有效管控、打防并舉、綜合施策”的工作原則，嚴(yán)厲打擊跨境賭博犯罪，兼顧打擊與其關(guān)聯(lián)的涉黑、洗錢、綁架、拐賣、偷渡等多類犯罪，堅決遏制跨境賭博犯罪高發(fā)態(tài)勢，有效維護經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和國家形象。

職權(quán)法定是各政府部門機構(gòu)行使權(quán)力、履行職能的首要原則，“122”機制下的各機構(gòu)遵循該原則設(shè)立，其設(shè)立有明確的法規(guī)依據(jù)，通過行政法規(guī)授予其職權(quán)。根據(jù)職權(quán)法定的要求，“122”機制下各機構(gòu)的職權(quán)范圍必須由相應(yīng)的法規(guī)明確規(guī)定，不允許其行使未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力[6]。一方面，必須通過法規(guī)賦予機制辦一定職權(quán)，使其正當(dāng)履行職能，打擊治理跨境賭博案件；另一方面，“122”機制內(nèi)的各機構(gòu)案件辦理范圍也是嚴(yán)格受到約束的，防止權(quán)力的濫用。在案件辦理過程中，若是涉及不屬于自己管轄的案件，則會上報上級部門，讓上級部門進行協(xié)調(diào)，將案件移交給相關(guān)負(fù)責(zé)部門辦理。

明確的職能分工不僅使得打擊治理跨境賭博工作在法制軌道下運行，同時也保證了其工作更具有針對性，能夠確保對跨境賭博案件打擊治理的有效性?！?22”機制作為打擊治理跨境賭博案件的專門模式，不僅考慮了其在職能上的合法性，也注重了效率性。由此可見，組織效率原則對“122”機制運行具有重要價值。根據(jù)組織效率原則，辦理案件應(yīng)當(dāng)以動用最少的警力資源獲取最大的治理效益為目標(biāo)。例如杭州市公安局機制辦公室由治安支隊牽頭，再抽調(diào)邊防、基層派出所骨干精英組成。因為跨境賭博案件本就屬于治安支隊管轄范圍，因此這種設(shè)立方式不僅確保了機制辦公室組成人員的專業(yè)性，同時也充分節(jié)約了警力資源，能夠充分保證辦公室工作的效益。

（三）機構(gòu)精簡，流程嚴(yán)密

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“一辦四組”，全面統(tǒng)籌各項工作。各機構(gòu)分工負(fù)責(zé)，職權(quán)明晰，且相互協(xié)作，彼此之間具有一套嚴(yán)密的工作流程，以確保打擊治理任務(wù)保質(zhì)保量完成。具體分為：專項辦公室，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促各項打擊治理跨境賭博工作，負(fù)責(zé)構(gòu)筑工作組織體系，組織實施領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作和文件的起草、處理、保密管理等工作；基礎(chǔ)排摸組，主要負(fù)責(zé)圍繞警情流、人員流、資金流、技術(shù)流等環(huán)節(jié)，規(guī)范相關(guān)警情匯總梳理工作，全面排摸各類涉賭重點人員，全面排摸各類網(wǎng)絡(luò)科技服務(wù)公司，全面排摸有赴重點涉賭國家旅游業(yè)務(wù)的旅行社，通過群眾舉報、走訪調(diào)研等形式，深入排摸收集跨境賭博情報線索等；研判打擊組，主要負(fù)責(zé)依托涉網(wǎng)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查中心和大數(shù)據(jù)資源開展研判，研發(fā)跨境賭博嫌疑分析模型，為基礎(chǔ)排摸工作和偵查打擊工作提供技術(shù)支撐。實行分類分級偵辦，刑偵部門具體負(fù)責(zé)部廳兩級公安機關(guān)督辦、交辦的重點案件偵辦工作；治安部門具體負(fù)責(zé)組織整體偵辦打擊工作；政治安全組主要負(fù)責(zé)提高政治敏感性，加強對跨境賭博背后可能存在的政治滲透活動專案偵查，嚴(yán)防各方勢力利用跨境涉賭問題插手我國事務(wù)，嚴(yán)防各方勢力通過賭場向政治領(lǐng)域滲透，嚴(yán)防跨境賭博犯罪向政治領(lǐng)域傳導(dǎo)，堅決捍衛(wèi)國家政治安全；出入境管控組主要負(fù)責(zé)協(xié)助做好涉賭人員邊境管控“黑名單”和旅游目的地“黑名單”，常態(tài)研判民眾的重點出入地，關(guān)注相關(guān)人員在落地國家的活動規(guī)律，動態(tài)掌握持旅游簽證赴重點關(guān)注國家地區(qū)逾期不歸人員，配合治安、刑偵等部門嚴(yán)厲打擊偷越國邊境活動。

在“122”機制內(nèi)各單位協(xié)調(diào)辦理跨境賭博案件過程中，有一套嚴(yán)密的線索成案流程，這是機構(gòu)能夠平穩(wěn)有效運行和發(fā)揮效用的必然要求。具體是由專項辦公室將基礎(chǔ)摸排組從重點人員、重點機構(gòu)、重點涉賭平臺APP、重點支付平臺、警情案件、人力情報和群眾舉報等各個渠道收集的和上級部門督辦交辦的重點線索匯總分類并進行研判，篩選出優(yōu)質(zhì)線索，將優(yōu)質(zhì)線索經(jīng)呈請領(lǐng)導(dǎo)后分發(fā)給各地各警種，隨后各地各警種選拔抽調(diào)辦案骨干入駐偵查中心，對有關(guān)案件進行立線偵查，最終通過偵查部門立線偵查，交由研判打擊組完成打擊辦案。在此過程中，專項辦公室對整個辦案流程進行督導(dǎo)推進，使整個工作流程井然有序。

三、“122”機制工作評估辦法與效益體現(xiàn)

各部門定期對“122”機制內(nèi)各部門進行專項績效評估，確保各部門在打擊治理跨境賭博案件上的實效。評估內(nèi)容充分結(jié)合常態(tài)工作和平時戰(zhàn)果進行通報，讓各地根據(jù)相應(yīng)評估辦法開展自評，并提供相應(yīng)的證明材料，結(jié)合上級部門掌握的情況，經(jīng)相關(guān)機制部門復(fù)核，公示后進行評估。評估指標(biāo)主要有三個：一是組織部署工作情況，包括部署推動、信息報送、任務(wù)交辦、辦案協(xié)作和宣傳防范；二是案件打擊工作情況，重點評估案件偵辦、人員打擊質(zhì)量、案件打深打透、情報研判等四個方面工作；三是綜合治理工作，包括參賭人員治理、出入境管控工作和黑灰產(chǎn)業(yè)治理。

全國部署“122”機制以來，各地領(lǐng)導(dǎo)小組從打擊、治理兩個方面著手，在各方面都收獲了不錯的效益。以杭州為例，其利用互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)高地資源優(yōu)勢，持“最高站位、最硬措施、最強攻勢”，成立了“122機制辦”，取得了令人欣慰的戰(zhàn)果，具體體現(xiàn)在以下“五大效益”上：

一是打擊效益。杭州市“122機制辦”累計偵辦案件389起，同比增長49.74%，案件總量暫居全國省會城市前三，摧毀涉案團伙180個，抓獲犯罪嫌疑人2517名，查扣凍結(jié)涉案資金10.1億元，占全省17%，打掉實體賭場和網(wǎng)賭平臺47個，特別是徹底摧毀了緬北地區(qū)最大的賭場金鑫國際賭場。二是治理效益。依托市公安局指揮警務(wù)操作系統(tǒng)，增設(shè)“自行列管涉賭人員”類別，對全市2737名涉賭重點人員全部落實三級分類管控，管控人員占全省38.2%。三是管控效益。累計抓獲妨害國（邊）境犯罪嫌疑人85名，報列出入境“黑名單”3823人，勸阻辦證5909人，不批準(zhǔn)辦證14人，勸阻辦證人數(shù)同比上升381%，杭州籍人員前往15個重點國家和地區(qū)的人數(shù)占全省比例從27.85%降至3.65%。四是社會效益。“122機制辦”對全市案件、線索一個口子協(xié)調(diào)，特別是根據(jù)公安部嚴(yán)禁逐利性執(zhí)法的條令，第一時間通過合法性審查，對接浙江省“122機制辦”，確保企業(yè)合法經(jīng)營不受影響，保護了合法，打擊了非法。五是樣板效益。杭州市公安局“122機制辦”成功偵辦3起國家“122機制辦”督辦案件和9起省督案件，數(shù)量居浙江省第一，在全省率先制定出臺全鏈打擊規(guī)范、外地來杭協(xié)作規(guī)范、跨境賭博案件辦理指引、涉賭人員行政處罰指引，為多地辦理多種類型案件提供了可供借鑒的樣板。

四、結(jié)語

黨中央歷來高度重視打擊治理跨境賭博問題，特別是2019年以來，習(xí)近平總書記先后6次作出重要批示指示?！?22”機制設(shè)立以來，跨境賭博案件打擊治理成果十分豐碩?！?22”機制特點鮮明，使多個部門的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，在打擊治理跨境賭博工作上取得了優(yōu)異成績?！?22”機制下各機構(gòu)分工科學(xué)，配合緊密，形成了一套公安機關(guān)辦理跨境賭博案件的標(biāo)桿工作模式，對各類型案件的辦理都具有借鑒意義，推動了整個公安工作的發(fā)展。此外，各級公安機關(guān)也應(yīng)在此工作機制下主動擁抱科技、擁抱數(shù)據(jù)、擁抱研判，立足長效，緊盯綜合治理，與有關(guān)部門密切協(xié)作，堅持“邊打邊治”，持續(xù)推進網(wǎng)絡(luò)黑產(chǎn)治理，按照協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效、力量專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，全面整合人力、技術(shù)等資源，保障案件偵辦，帶動打擊治理工作向新時代邁進。