清代鄉(xiāng)村治理多元協(xié)同模式的建構(gòu)及其得失

■王洪兵

在清代，鄉(xiāng)村治理被視為國(guó)家有效治理的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)家治理的全局，受到統(tǒng)治者的高度重視。清代鄉(xiāng)村治理是一個(gè)從中央、地方到鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位的多元協(xié)同共治模式。首先，統(tǒng)治者強(qiáng)化中央集權(quán)，由國(guó)家政權(quán)掌控并制定鄉(xiāng)村治理的相關(guān)政策、法規(guī)。其次，建立了一套成熟的、從中央到地方的官僚體系，尤其重視發(fā)揮州縣在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)性作用。再次，清王朝還積極利用鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)里制度、士紳、宗族等地方性資源來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。當(dāng)然，鄉(xiāng)村社會(huì)在國(guó)家治理進(jìn)程中并非完全被動(dòng)，而是利用自身特色積極回應(yīng)并參與其中。清代鄉(xiāng)村治理的研究可以為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有益借鑒。

中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一項(xiàng)聯(lián)結(jié)歷史與現(xiàn)實(shí)的重要論題，具有較強(qiáng)的歷史延續(xù)性，因此，“從中國(guó)歷史過(guò)程中尋找認(rèn)識(shí)和解讀中國(guó)國(guó)家治理的線索”［1］，成為學(xué)界探索當(dāng)前國(guó)家治理途徑的努力方向。古今中外的不同社會(huì)文明各有其獨(dú)特的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式和經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)自古以來(lái)就非常重視對(duì)基層社會(huì)的治理，并在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中形成了一套曾經(jīng)行之有效的地方治理模式。在以農(nóng)為本的傳統(tǒng)中國(guó)，由儒家思想維系的社會(huì)、政治制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的基本依托，這套體制由皇權(quán)統(tǒng)治、官僚政治、鄉(xiāng)里制度、村莊自治共同構(gòu)成。當(dāng)前的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理研究也基本沿著上述路徑而展開，并形成了一種關(guān)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)范式：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”［2］(P3)實(shí)際上，傳統(tǒng)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間并非完全對(duì)立，而是一種同生共存關(guān)系，費(fèi)孝通認(rèn)為一個(gè)健全的、持久的社會(huì)秩序絕不是單軌運(yùn)行，而是能夠上通下達(dá)的“雙軌”模式，即自上而下的中央集權(quán)和自下而上的地方自治。［3］(P37)當(dāng)然，傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間并非簡(jiǎn)單對(duì)立的兩級(jí)，秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)都參與其中，單純的國(guó)家治理，或者完全的鄉(xiāng)村自治都不符合中國(guó)國(guó)情。

一般認(rèn)為，古代中國(guó)的鄉(xiāng)村治理體系主要由兩部分構(gòu)成，其一是由王朝國(guó)家為主導(dǎo)建立的鄉(xiāng)里制度，其二是鄉(xiāng)村內(nèi)生的“自治”體制與秩序，例如宗族、士紳精英、村莊自治組織等。鄉(xiāng)里制度是傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村治理的核心要素，例如秦漢到隋唐的鄉(xiāng)里制、宋代的都保圖制、金元村社制，到明代確立了以征收賦役為主要職能的里甲制，明代中后期，里甲逐漸衰落，其職能逐漸融入保甲制，鄉(xiāng)里制度與鄉(xiāng)村自治體制出現(xiàn)融合的趨勢(shì)。清王朝在借鑒中國(guó)歷代王朝尤其是明代鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了保甲與里甲體制的整合，與前代相比，清王朝尤其重視發(fā)揮鄉(xiāng)村“自治”體制的作用，致力于鄉(xiāng)村治理體制中國(guó)家元素與鄉(xiāng)村元素的有機(jī)結(jié)合，形成了有清代特色的多元鄉(xiāng)村治理模式。有學(xué)者認(rèn)為清代中國(guó)鄉(xiāng)村治理不同于西方的國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立模式，而應(yīng)當(dāng)是“國(guó)家正式機(jī)構(gòu)和民間非正式組織間的互動(dòng)而形成的‘半正式’‘第三領(lǐng)域’治理系統(tǒng)”，也即國(guó)家與社會(huì)“二元合一”模式。［4］應(yīng)當(dāng)看到，無(wú)論是“二元對(duì)立”“二元合一”，抑或“第三領(lǐng)域”的模式都是建構(gòu)于西方社會(huì)理論的基礎(chǔ)之上，而非源于對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的本土化思考。在清代兩百多年的歷史時(shí)期，官治、鄉(xiāng)治、村治都是國(guó)家在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中曾經(jīng)嘗試過(guò)的基本經(jīng)驗(yàn)。為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，在不同的歷史時(shí)期，清王朝的國(guó)家權(quán)力都沒(méi)有停止過(guò)向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，但是限于治理成本以及行政體制設(shè)計(jì)的局限性，以官治為代表的國(guó)家權(quán)力不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與管理。因此，清王朝在鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中，不得不充分挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)的各種資源，綜合利用鄉(xiāng)里制度、村莊傳統(tǒng)作為國(guó)家治理的有益補(bǔ)充。清代的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)由官治、鄉(xiāng)治到村治，再由村治、鄉(xiāng)治到官治的正反相向的多元協(xié)同模式，這種模式打破了單純依靠國(guó)家權(quán)力由上而下的治理模式，村莊在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的地位日益凸顯，從由上而下轉(zhuǎn)向由下而上，形成國(guó)家、地方政府與村莊遙相呼應(yīng)、協(xié)同共治的基本格局。實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)成為清代探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的終極目標(biāo)。

一、州縣與官治：鄉(xiāng)村治理的國(guó)家在場(chǎng)

在帝制中國(guó)，國(guó)家是鄉(xiāng)村治理的主體，君主又是國(guó)家權(quán)力、法律的化身，國(guó)家治理系于皇帝一身。［5］（P6-7）清王朝在繼承明代政治體制的基礎(chǔ)上，將以皇帝為核心的君主專制體制推到了歷史巔峰，康熙皇帝曾經(jīng)指出：“朕于國(guó)家政務(wù)，竭力勤求，是非自任，從不委于臣下”，“天下大事皆朕一人獨(dú)任”。［6］(卷一四四，P583)康熙晚年，身體狀態(tài)已經(jīng)每況愈下：“氣血漸衰，精神漸減，辦事殊覺疲憊，寫字手亦漸顫”，即使如此，康熙仍沒(méi)有放松對(duì)國(guó)家政務(wù)的控制，他強(qiáng)調(diào)：“今天下大小事務(wù)皆朕一身親理，無(wú)可旁貸，若將要?jiǎng)?wù)分任于人則斷不可行，所以無(wú)論巨細(xì)朕必躬自斷制?！保?］(卷二八四，P770)雍正視鄉(xiāng)村治理為己任，凡鄉(xiāng)村相關(guān)事務(wù)均親歷親為，雍正四五年間，大力推行保甲制度，在中國(guó)歷史上首次將國(guó)家權(quán)力深入縣級(jí)以下基層社會(huì)，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。［8］（P269）乾隆在位期間，權(quán)力欲望更甚于雍正，他在上諭中稱：“我大清朝乾綱獨(dú)攬，朕臨御至今十有四年，事無(wú)大小，何一不出自朕衷獨(dú)斷？即月選一縣令，未有不詳加甄別者?！保?］(卷三五四，P896)但無(wú)論康熙，還是雍正、乾隆都不可能憑一己之力治理如此龐大的國(guó)家和廣闊的鄉(xiāng)村。

在清代，皇帝久居深宮，為了彰顯皇權(quán)的至高無(wú)上和神秘感，“獨(dú)裁君主必須盡可能在自己與人民之間創(chuàng)造距離……對(duì)于一般人民來(lái)說(shuō)，天子仿佛就是另一個(gè)世界的存在”［10］(P2)。中國(guó)地域廣闊，受治理成本等因素影響，皇權(quán)并不能全面覆蓋，尤其是離統(tǒng)治中心較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，國(guó)家權(quán)力鞭長(zhǎng)莫及，“政權(quán)領(lǐng)域的各個(gè)部分，離統(tǒng)治者官邸愈遠(yuǎn)，就愈脫離統(tǒng)治者的影響；行政管理技術(shù)的一切手段都阻止不了這種情況的發(fā)生”［11］(P375)。那么在君主專制的大背景下，統(tǒng)治者的治理理念和舉措如何在地方得到貫徹執(zhí)行呢？美國(guó)學(xué)者弗朗西斯·福山認(rèn)為：“像中國(guó)那樣的大國(guó)，其治理必須轉(zhuǎn)授權(quán)力，必須依賴地方政府?！保?2］(P304)在治國(guó)實(shí)踐中，清代統(tǒng)治者意識(shí)到國(guó)家治理斷非一人所能及，國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)需要細(xì)致的社會(huì)分工，不同階層各司其職，“天下事任之天下，一鄉(xiāng)事任之治鄉(xiāng)與一鄉(xiāng)之人，容民惠眾賢愷悌事也，維風(fēng)砥俗士大夫事也，敦倫向義民庶事也”［13］(原序五《杜立德序》)。

為了提高國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中的能力，一支能力強(qiáng)、素質(zhì)硬的官僚隊(duì)伍是不可缺少的。清王朝吸取明代經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)科舉考試將以漢人知識(shí)分子為主的士人群體納入國(guó)家治理體系。在此基礎(chǔ)上，清代從中央到地方建立了一套完備的行政官僚體系，其中地方政府分為省、道、府、縣（州）四級(jí)，分別統(tǒng)以督撫、道員、知府和知縣（知州），以加強(qiáng)對(duì)全國(guó)的控制。在清代皇權(quán)官僚體制中，“人君總其成于上，而分其任于督撫，督撫總其成于上，而分其任于州縣，州縣者民之司命而又與民最親者”［14］(P917-918)。清王朝的地方政府系統(tǒng)與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系最為密切的無(wú)疑就是州縣官，“在州縣級(jí)以下沒(méi)有任何類型的正式政府存在”，它們是“一省之內(nèi)最小行政單元”。［15］(P5)清王朝重視發(fā)揮州縣在地方治理中的作用，視其為國(guó)家治理的根基，雍正曾指出：“爾州牧、縣令乃親民之官，吏治之始基也……全省吏治如作室然，督撫其棟梁也，司道其垣墉也，州縣其基址也。”［16］(P10-12)在廣大鄉(xiāng)村社會(huì)，皇權(quán)難以直接滲透和控制，而來(lái)自于行政體制最基層的州縣官正可以彌補(bǔ)其不足，一般認(rèn)為，州縣官對(duì)地方社會(huì)的直接影響要遠(yuǎn)大于皇帝。關(guān)于州縣官在地方治理過(guò)程中的作用，混跡州縣多年的汪輝祖深有體會(huì)，他指出：“天下者，州縣之所積也。自州縣上至督撫大吏為國(guó)家布治者，職孔庶矣。然親民之治，實(shí)惟州縣，州縣而上皆以整飭州縣之治為治而已?！保?7］(自序，P267)清代州縣官雖然居于整個(gè)官僚系統(tǒng)的最下層，但州縣治理事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是維持帝國(guó)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

治天下當(dāng)自州縣始，鑒于州縣官在地方治理中的重要性，清代統(tǒng)治者重視州縣官的選拔、培育和考核。為了提高州縣官的行政能力，雍正先后任命行政經(jīng)驗(yàn)豐富的朱軾、田文鏡、李衛(wèi)等人編寫與地方治理相關(guān)的小冊(cè)子，供全國(guó)州縣官學(xué)習(xí)歷練。［18］(P463)在治理實(shí)踐中，州縣官被賦予地方行政的各項(xiàng)職責(zé)，被視為集“法官、稅官和一般行政官”為一體的全能型官員。［15］（P31）在地方事務(wù)如此繁雜的情況下，州縣官怎樣才能實(shí)現(xiàn)善治呢？這無(wú)疑是擺在州縣官群體面前的一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。在統(tǒng)治者看來(lái)，州縣官應(yīng)當(dāng)熟悉地方事務(wù)，干練老成，且是無(wú)所不能的“通材”。對(duì)州縣官的履職情況，官方有明確的要求：“有事則在署辦理，無(wú)事則巡歷鄉(xiāng)村，所至之處，詢民疾苦、課民農(nóng)桑、宣布教化、崇本抑末，善良者加以獎(jiǎng)勵(lì)，頑梗者予以戒懲。遇有爭(zhēng)甬細(xì)事，就近剖斷，以省差拘、守候之苦。煙戶牌甲隨便抽查，不敢玩法容忍，鄉(xiāng)愚無(wú)知，則面加開導(dǎo)之，庶幾上下之情通達(dá)無(wú)阻，而休戚相關(guān)親愛之誠(chéng)油然自生?！保?4］(P204-205)由此可見，在以人治為主要特征的明清時(shí)期，州縣治理的好壞，基本上取決于州縣官自身的能力、操守，知縣如果能夠做到“操行一塵不染，課農(nóng)桑、戢盜賊、停刑止訟、積谷繕城”［19］，就已經(jīng)算是稱職。清代州縣治理的實(shí)踐表明，州縣官弊端不一而足，“或罔念民瘼恣意貪婪，或朘削肥家，或?yàn)E刑逞虐，或借刻以為清，或恃才而多事，或諂媚上司以貪位，或任縱胥吏以擾民，或狥私逞欲以上虧國(guó)帑”［14］（P11）。除上述根深蒂固的弊端外，州縣官群體多由科舉入仕，缺乏行政經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑增加了州縣治理的難度。

科舉考試為清王朝培養(yǎng)了大批州縣官，這些官員“具備記憶能力、理解義理的能力以及組織文字和發(fā)揚(yáng)文采的能力”［20］(P206)。但是，地方治理不僅需要州縣官具備上述能力，還需要他們掌握處理具體事務(wù)的操作能力。雍正元年（1723），御史王培宗就揭示了這一問(wèn)題：“縣令乃親民之官，才守兼優(yōu)方克稱職，古人四十強(qiáng)仕，誠(chéng)不敢輕言民社，今以少年新進(jìn)，吏事未諳，授以煩劇大縣，錢谷詞訟云屯山積，勢(shì)必假手幕賓，委任吏胥，鮮有不貽害民生者?！保?1］(P87)對(duì)于上述治理困境，清代統(tǒng)治者曾設(shè)想利用各行政層級(jí)善為監(jiān)督、激勸，但清代各行政層級(jí)間職權(quán)重復(fù)交錯(cuò)，互相牽制，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。從督撫到藩臬道府無(wú)不以需索州縣地方為能事，州縣官為了仕途考慮，將主要精力用于奉迎上司而非州縣治理，清代州縣也因此難以單獨(dú)承擔(dān)起國(guó)家治理重任。

二、鄉(xiāng)里與鄉(xiāng)治：鄉(xiāng)村治理的官民鏈接

在前近代的中國(guó)，國(guó)家行政體制僅止于縣，“正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只實(shí)行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失”［22］(P110)。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)槭苄∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)影響，鄉(xiāng)民居住高度分散，政府直接管理鄉(xiāng)村成本過(guò)高，因此從秦漢一直到民國(guó)時(shí)期，“皇權(quán)不下縣”的狀態(tài)延續(xù)了幾千年。［23］受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、行政制度和治理理念的影響，代表國(guó)家權(quán)力的州縣官難以深入鄉(xiāng)村內(nèi)部，那么國(guó)家又是通過(guò)何種途徑實(shí)現(xiàn)治理的呢？中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐表明，歷代王朝都重視鄉(xiāng)村基層組織的建設(shè)，利用這些介于縣衙與村莊之間的基層組織，掌控鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，攫取社會(huì)資源。［24］(P110)鄉(xiāng)里制度自從開創(chuàng)以來(lái)，通過(guò)以縣統(tǒng)鄉(xiāng)里、以鄉(xiāng)里轄村的模式，成為聯(lián)系國(guó)家與鄉(xiāng)村的重要橋梁。

清初施行里甲、保甲雙軌制度，以里甲主賦役，保甲主治安，“社則里甲長(zhǎng)主之，而丁賦出焉，牌則地方、鄉(xiāng)長(zhǎng)、保長(zhǎng)主之，地方管雜務(wù)，鄉(xiāng)長(zhǎng)、保長(zhǎng)管保甲，保甲為彌盜安民之計(jì)”［25］(卷一《地理志》)。隨著清代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷，里甲的各項(xiàng)弊端和不足日益凸顯，其各項(xiàng)職能逐漸被保甲取代，保甲成為清代中后期國(guó)家強(qiáng)化地方治理的重要制度設(shè)計(jì)。雍正接受內(nèi)閣學(xué)士吳士玉的建議編練保甲：“凡城市、村落、堡鎮(zhèn)皆度其道里之遠(yuǎn)近，居民之疏密，設(shè)為鄉(xiāng)正、里長(zhǎng)若干人，使各糾察其地之奸非，而相勸以敦本勵(lì)行，有弗率者聞?dòng)谥菘h而置諸罰，雖至纖悉毋得容隱?！保?1］（P925）改革之后的清代保甲制度融合了里甲、保甲、鄉(xiāng)約、社等各種鄉(xiāng)村職役的基本職能，其承辦的事務(wù)主要包括承催糧租、稽查賊匪、防護(hù)堤埝、搭蓋窩鋪、嚴(yán)查娼賭、稽查命盜、幫辦差務(wù)，鄉(xiāng)里組織儼然成為官府在鄉(xiāng)村社會(huì)的總負(fù)責(zé)人。

清代鄉(xiāng)里組織因?yàn)槭艿降赜?、風(fēng)俗等因素的影響，形成了鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)地、地保、地方、地練、保地等各種不同稱呼，這些職役人員要接受地方官的任命、考核，被稱為“在官人役”，同時(shí)他們大多由村莊推舉、具保，接受村莊監(jiān)督，與村莊有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。到清代中后期，由于地方事務(wù)日益繁劇，保甲職役人員在地方治理過(guò)程中的作用日益凸顯，政府逐漸把鄉(xiāng)保等職役看成維護(hù)社會(huì)秩序，溝通國(guó)家、地方官與民間社會(huì)的重要渠道。隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村控制愈發(fā)嚴(yán)密，鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、鄉(xiāng)約等職役人員不堪重負(fù)，難以應(yīng)付來(lái)自官府的各項(xiàng)差務(wù)。鄉(xiāng)村職役在協(xié)助官府辦理差務(wù)、征收錢糧的過(guò)程中，多有墊付的責(zé)任，因此逃役避差的現(xiàn)象層出不窮，甚至以自殺等極端手段抗拒充任。雖然有鄉(xiāng)民將鄉(xiāng)保等職役視為畏途，但也有“地痞無(wú)賴”將其看作利益的淵藪，利用半官方的身份橫行鄉(xiāng)里，斂錢肥己、欺壓良民，擾害鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)里制度在實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中的弊端逐漸顯露。

清代鄉(xiāng)里制度是國(guó)家正式制度的延伸，其初衷是發(fā)揮鄉(xiāng)里制度與鄉(xiāng)村社會(huì)的密切關(guān)系，補(bǔ)國(guó)家治理之不足。但是鄉(xiāng)里組織體系中的鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、鄉(xiāng)約等職役人員有職無(wú)權(quán)，被鄉(xiāng)間視為賤役，上難承治安、錢糧、刑名，下不能撫綏民心，鄉(xiāng)里組織難以獨(dú)自承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理的重任。

三、村莊與村治：鄉(xiāng)村治理的地方經(jīng)驗(yàn)

在清代鄉(xiāng)村社會(huì)中，無(wú)論是州縣體制還是鄉(xiāng)里制度都充滿了政府色彩和國(guó)家意志，與鄉(xiāng)村社會(huì)之間存在隔閡，難以兼容，其組織結(jié)構(gòu)和職能還不能完全滿足鄉(xiāng)村社會(huì)治理的需要。那么，在國(guó)家基層行政機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)里制度效率低下的情況下，清王朝如何掌控鄉(xiāng)村社會(huì)秩序？這就需要挖掘來(lái)自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部有利于穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的各種傳統(tǒng)資源，如宗族、士紳及村莊中的自治組織。傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)存在著“多元權(quán)威”，這里既有制度性的國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村的延伸，如士紳群體；又有非制度性的民間權(quán)威，如宗族、村莊自治組織等，他們?cè)卩l(xiāng)村治理過(guò)程中起到了“減震器”的作用。適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)多元權(quán)威的現(xiàn)狀，明清以來(lái)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中，農(nóng)民居于最底層，處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，“小農(nóng)自己不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們”［26］(P763)。清代鄉(xiāng)村社會(huì)秩序建構(gòu)在以血緣、地緣為主要紐帶的多元鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體系之上，處于州縣地方政府與鄉(xiāng)村民眾之間的士紳精英、村莊宗族、村莊自治組織作為鄉(xiāng)民的“代言人”，他們共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體，缺一不可。

（一）士紳精英

中國(guó)鄉(xiāng)村知識(shí)精英有耕讀傳家的傳統(tǒng)，“朝為田舍郎，暮登天子堂”，伴隨著科舉制度而生的士紳階層，既具有濃厚的鄉(xiāng)土氣息，又因科舉功名而獲得了官方權(quán)威，他們成為連接鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家的重要力量。早在明清之際，時(shí)局動(dòng)蕩，大量士人回歸鄉(xiāng)土，試圖通過(guò)“恢復(fù)鄉(xiāng)間古禮與重建宗族借此延續(xù)文化血脈”，這種“重建基層社會(huì)組織的意圖和嘗試”與清初帝王們的鄉(xiāng)村社會(huì)重建計(jì)劃不謀而合。［27］(P17)如何重整鄉(xiāng)村社會(huì)秩序呢？很顯然，“傳統(tǒng)政治制度中缺乏對(duì)縣以下社會(huì)的經(jīng)營(yíng)”，對(duì)于明末清初以來(lái)鄉(xiāng)土社會(huì)的失序狀態(tài)，“清初部分士人的對(duì)治之方是提倡一種在‘鄉(xiāng)’的層次，以儒生自發(fā)性的組織擔(dān)負(fù)起下層社會(huì)工作的路線”［28］(P58)。

清王朝重視發(fā)揮以士紳為代表的地方精英在鄉(xiāng)村治理中的作用，士紳作為傳統(tǒng)中國(guó)介于官民之間的特殊階層，承擔(dān)了鄉(xiāng)村治理相關(guān)的諸多事務(wù)，因此士人群體又被稱為“幫治者階級(jí)”［29］。在“天高皇帝遠(yuǎn)”的廣大鄉(xiāng)村，源于科舉的士紳階層以維護(hù)和弘揚(yáng)儒家思想信仰及價(jià)值觀念為己任，并通過(guò)自己的言行給予廣大民眾以正確的引導(dǎo)和規(guī)范。另外，士紳還積極參與到地方社會(huì)的各類公共事務(wù)，例如在鄉(xiāng)村治安、司法、賦役、祭祀等領(lǐng)域士紳似乎從未缺席，因此國(guó)家有賴于士紳加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制，而鄉(xiāng)村則更希望士紳能夠?yàn)猷l(xiāng)村爭(zhēng)取更多的利益，士紳成為國(guó)家與民眾之間的緩沖劑，一定程度上有助于緩解國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的緊張關(guān)系。

具有地方觀念的“公正士紳”階層雖然一度成為清代官民之間溝通的重要渠道，“思為地方除害，俾鄉(xiāng)村人民受其福利”［30］(P322)。但是到清末，隨著士紳群體的激增和泛濫，良莠不齊的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，部分士紳向“劣紳”轉(zhuǎn)化，成為鄉(xiāng)村社會(huì)的毒瘤，清王朝也將士紳力量的膨脹視為潛在的威脅。清末新政期間，各省紛紛探索鄉(xiāng)村改革的道路，圍繞著鄉(xiāng)村治理的主題，“村治”成為官民之間的流行話語(yǔ)。山西巡撫趙爾巽歷數(shù)清末鄉(xiāng)村治理廢弛的原因，推原其故：“一由于牧令總轄過(guò)繁，萃內(nèi)治、外交、兵刑、錢谷于一身，而有救過(guò)不遑之勢(shì)；一由于人地不熟，為賓從書役之所蔽，而有徒法難行之虞?！币虼粟w爾巽倡導(dǎo)鄉(xiāng)村自治改革，“就百姓親附之人辦地方興革之務(wù)”，以紳民自治輔助官府實(shí)施地方治理。［31］趙爾巽試圖在國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張遇到阻力之際，以鄉(xiāng)村精英“制衡國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)取豪奪與侵占”，“國(guó)家權(quán)力依靠地方精英來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，從而達(dá)到適度的、協(xié)調(diào)的擴(kuò)張”。［32］（P155）然而在國(guó)家政權(quán)全面擴(kuò)張的背景下，即便是一種調(diào)和的政策也難以施行，御史王祖同以紳民自治弊大于利，駁斥了趙爾巽的意見，王祖同指出：“夫紳民之意見向不與官合，而官得以為所欲為者，以權(quán)在官耳，今舉地方要?jiǎng)?wù)盡假手于紳民，責(zé)以捕盜不能禁其置械養(yǎng)勇，責(zé)以稅課不能禁其勒派浮收，責(zé)以詞訟彼將擅用非刑，責(zé)以教案彼或聚眾激變，至于尾大不掉”，最終導(dǎo)致“國(guó)家威力不能行于鄉(xiāng)”。［33］

繼山西提出“鄉(xiāng)社治理”的改革方案后不久，山東巡撫周馥提出以鄉(xiāng)村社會(huì)精英為核心辦理保甲，“以達(dá)民情而收治效”，周馥認(rèn)為山東幅員廣闊，適逢辦理路礦、新政諸項(xiàng)事務(wù)，“端緒綦多，提綱挈領(lǐng)，固賴地方官實(shí)力奉行，而承上啟下尤賴各紳董相助”，因此周馥建議充分發(fā)揮紳士在辦理地方各項(xiàng)事務(wù)的作用。［34］對(duì)于山東巡撫的建議，御史王祖同予以反駁，他認(rèn)為：“紳士之黠者或借官勢(shì)以魚肉鄉(xiāng)民，或挾眾勢(shì)以抗拒官長(zhǎng)，其樸誠(chéng)者或僅供州縣奔走之役，或大為村鄰叢怨之府，且每縣設(shè)若干局，每局用若干人，安得有如許公正紳士，局多則費(fèi)必多，又安得有如許閑款，紳士包攬稅課、干預(yù)詞訟，例禁綦嚴(yán)，今一皆假藉，殊非政體”［35］，王同祖奏請(qǐng)廢止山東鄉(xiāng)村治理改革的方案。國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村難以立足，被土豪劣紳取而代之，鄉(xiāng)村社會(huì)由此陷入任人宰割的境地。尤其是1905年科舉制度被廢除，導(dǎo)致眾多鄉(xiāng)村士人失去安身立命之所，亦耕亦讀的環(huán)境不復(fù)存在，鄉(xiāng)村精英大規(guī)模流向城市，劣紳逐漸興起掌控村政，“失去知識(shí)階級(jí)的農(nóng)村也變成了‘地獄’”，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾日益激化。［36］

（二）宗族模式

在傳統(tǒng)中國(guó)，建立在血緣、地緣基礎(chǔ)上的宗族對(duì)鄉(xiāng)村治理有著特別意義。中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)由規(guī)模大小不一的眾多家庭或宗族凝聚而成，“傳統(tǒng)社會(huì)的大秩序是建立在無(wú)數(shù)個(gè)以村落家族為基礎(chǔ)的小秩序上的”［37］（P211），因此宗族治則國(guó)家治成為一種普遍共識(shí)。清代的國(guó)家治理難以直接滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族所特有的道德、倫理、政治等功能有助于國(guó)家對(duì)地方社會(huì)的控制，宗族通過(guò)建祠堂、修族譜、定族規(guī)等宗族活動(dòng)睦族收宗，從而將分散的個(gè)體組織起來(lái)，與地方政府的單純行政管理相比，顯然有著更高的效率和更好的效果。

明清以來(lái)，隨著宗族發(fā)展的普及化和社會(huì)功能的增強(qiáng)，宗族超越血緣特征，與地方社會(huì)、國(guó)家達(dá)成秩序認(rèn)同。國(guó)家越來(lái)越重視發(fā)揮宗族在鄉(xiāng)村治理中的作用，以宗族教導(dǎo)民眾遵守法度、維護(hù)地方治安、完納錢糧，國(guó)家采取措施支持和發(fā)揮宗族在維護(hù)地方秩序中的積極作用，抑制其對(duì)國(guó)家政權(quán)的不利影響，而宗族則利用國(guó)家政策，通過(guò)組織修譜建祠、祭祖、制定族規(guī)、宣講圣諭、調(diào)解糾紛等措施，實(shí)施自我管理，參與村莊治理，與國(guó)家政權(quán)積極互動(dòng)。清王朝從法律層面授予宗族維護(hù)地方秩序的權(quán)力，凡聚族而居、丁口眾多的宗族，“準(zhǔn)擇族中有品望者一人，立為族正，該族良莠，責(zé)令察舉”［38］（卷三《戶口三·保甲》）。另外，國(guó)家授予族長(zhǎng)、族正等教化宗族以及處理族內(nèi)戶婚田土“細(xì)事”的權(quán)力。尤其是在處理民眾糾紛的過(guò)程中，州縣官重視發(fā)揮鄉(xiāng)村宗族的作用，多將民事訴訟案件轉(zhuǎn)交宗族調(diào)解，而宗族組織為協(xié)調(diào)族群利益,維護(hù)宗族秩序,將調(diào)解族內(nèi)糾紛作為其基本職責(zé)。適應(yīng)基層社會(huì)治理的需要，宗族與鄉(xiāng)約等地方組織實(shí)現(xiàn)了合作，明清宗族出現(xiàn)鄉(xiāng)約化的趨勢(shì)，宗族宣講圣諭、設(shè)立族約、制定族規(guī)，從而強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制。常建華的研究表明，明清以來(lái)，在國(guó)家政權(quán)的主導(dǎo)之下，鄉(xiāng)約與保甲、宗族相結(jié)合，宗族出現(xiàn)鄉(xiāng)約化的趨勢(shì)，從而開啟了“清朝國(guó)家政權(quán)控制族權(quán)以及族權(quán)與政權(quán)互動(dòng)的新局面”［39］（P263）。

應(yīng)當(dāng)注意的是，宗族的發(fā)展對(duì)于政府來(lái)說(shuō)利弊參半。不可否認(rèn)，宗族以融入儒家倫理道德的族規(guī)教導(dǎo)族人安分守己，遵守綱常倫理和國(guó)家法紀(jì)，有助于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。但是明清宗族在社會(huì)實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)一些弊端，例如依恃宗族把持鄉(xiāng)里，甚至出現(xiàn)濫用族權(quán)、侵越國(guó)家法律、宗族械斗等惡劣現(xiàn)象，這就需要國(guó)家、地方政府以法律、法規(guī)、政策正確引導(dǎo)和規(guī)范宗族的發(fā)展，克服其消極方面，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

（三）村莊自治

中國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)建立在“差序格局”基礎(chǔ)上的熟人社會(huì)，維持社會(huì)秩序主要依靠的不是國(guó)家的正式制度規(guī)范，而是在鄉(xiāng)村流傳已久的風(fēng)俗習(xí)慣以及相應(yīng)的非正式制度，這些源于鄉(xiāng)土的風(fēng)俗習(xí)慣，在正式規(guī)則不能到達(dá)的場(chǎng)合起著規(guī)范人們行為的作用。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，正式制度因?yàn)椴唤∪虿粔蚝侠?，難以在鄉(xiāng)村社會(huì)直接發(fā)揮作用，而非正式制度源于鄉(xiāng)土社會(huì)，“個(gè)體從小就‘習(xí)得’并內(nèi)化為自身的思維習(xí)慣和價(jià)值觀，成為個(gè)體行為的內(nèi)在的‘自覺’的調(diào)節(jié)機(jī)制，大多數(shù)人會(huì)自覺遵守這些傳統(tǒng)性非正式制度”［40］（P46）。正因?yàn)槿绱?，非正式制度作為鄉(xiāng)村社會(huì)既有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)可以彌補(bǔ)正式制度的不足。

在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，無(wú)論是中央集權(quán)、官僚控制，還是士紳、宗族，其治理舉措都必須立足于鄉(xiāng)村實(shí)際，鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)土化”被視為一種有效途徑。以清代華北鄉(xiāng)村社會(huì)而言，國(guó)家、州縣、鄉(xiāng)里組織、士紳或者宗族等難以在鄉(xiāng)村治理中單獨(dú)發(fā)揮作用，它們需要與鄉(xiāng)村自治組織協(xié)同共治才能維持秩序。在清代中后期，面對(duì)生態(tài)環(huán)境的惡化、國(guó)家政權(quán)的不斷苛索，同時(shí)為了調(diào)整村莊內(nèi)部生產(chǎn)、生活秩序的需要，華北鄉(xiāng)村普遍興起了一種村莊自治組織——青苗會(huì)。青苗會(huì)源于鄉(xiāng)村的看青習(xí)俗，最初的職責(zé)是看護(hù)莊稼，成員主要由首事人、看青人和村民構(gòu)成，因?yàn)榭辞嘁约罢魇涨噱X的需要，青苗會(huì)對(duì)村莊人口、土地?cái)?shù)量及歸屬最為熟悉，僅此而言，這是明清以來(lái)的里甲、保甲制度都不曾實(shí)現(xiàn)的。青苗會(huì)有全村鄉(xiāng)民公認(rèn)的村規(guī)民約作為會(huì)規(guī)，以此約束鄉(xiāng)民的日常生產(chǎn)和生活行為，青苗會(huì)的首事人大多是村莊中的富戶、宗族族長(zhǎng)、有科舉功名的士紳或者有威望的老人。到清末，隨著國(guó)家權(quán)力向村莊的不斷滲透，青苗會(huì)逐漸由看青組織發(fā)展成為村莊自治組織，全面負(fù)責(zé)村莊內(nèi)外各項(xiàng)事務(wù)。在村莊內(nèi)部，青苗會(huì)負(fù)責(zé)看青、征收青錢、維持治安、興修水利、辦理支更、組織村莊祭祀；對(duì)外，青苗會(huì)代表村莊協(xié)助鄉(xiāng)保處理征收賦稅、攤款、差徭等事務(wù)，擔(dān)負(fù)起維護(hù)村莊利益的責(zé)任。清末民初，隨著時(shí)局動(dòng)蕩，治安形式的惡化，以青苗會(huì)為代表的村莊自治組織承擔(dān)起了鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)事務(wù)。［41］（P278-291）

青苗會(huì)在管理村莊內(nèi)外事務(wù)的過(guò)程中，將處于散亂狀態(tài)的小農(nóng)組織起來(lái)，原本無(wú)序或失序的華北村莊趨向有序。在近代華北鄉(xiāng)村，源于看護(hù)莊稼成立的青苗會(huì)應(yīng)當(dāng)是最具鄉(xiāng)土氣息，與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系最為密切的鄉(xiāng)村組織形態(tài)。正因?yàn)槿绱?，青苗?huì)使鄉(xiāng)村社會(huì)的各種力量實(shí)現(xiàn)了整合，村莊宗族、鄉(xiāng)紳精英、村莊無(wú)賴地痞都成為青苗會(huì)的一份子，半官方的鄉(xiāng)保、牌甲需要青苗會(huì)首事保舉推薦才能充任，無(wú)論是村莊內(nèi)外事務(wù)，還是官府征稅、辦差都必須通過(guò)青苗會(huì)才能辦理，青苗會(huì)成為近代華北鄉(xiāng)村自治的重要組織形式。當(dāng)然，青苗會(huì)作為一種鄉(xiāng)村自治組織，缺乏制度性的規(guī)范和約束，缺乏穩(wěn)定性，其弊端在清末民初也逐漸顯現(xiàn)。

四、余 論

鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村治則國(guó)家治，鄉(xiāng)村治理是傳統(tǒng)國(guó)家治理的根基。在前近代的中國(guó)鄉(xiāng)村，官民之間的關(guān)系看似非常清晰，但鄉(xiāng)村治理的實(shí)際情況卻表明，官與民、國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間并沒(méi)有嚴(yán)格的責(zé)任劃分，無(wú)論是國(guó)家在地方的代理人州縣官，還是州縣在鄉(xiāng)村的代理人鄉(xiāng)保等職役，或者是村莊內(nèi)部的宗族、青苗會(huì)等村莊組織，都不能單獨(dú)為鄉(xiāng)村社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供足夠的支撐。有關(guān)近代華北鄉(xiāng)村社會(huì)治理的研究表明，國(guó)家政權(quán)沒(méi)有能力完全滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，宗族、紳士、鄉(xiāng)村自治組織也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)地方秩序的全面控制，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部實(shí)施協(xié)同治理的模式。

在清代，鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)包括上自皇帝下至州縣官、士紳、鄉(xiāng)民等眾多社會(huì)階層都參與的一項(xiàng)綜合性社會(huì)工程，尋求和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序是他們的共同理想和“終極目標(biāo)”。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村治理既要發(fā)揮政府自上而下的主導(dǎo)作用，也需要鄉(xiāng)村自下而上的積極參與。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，國(guó)家、地方政府、鄉(xiāng)村精英、村莊組織都需要適當(dāng)調(diào)整角色，尤其對(duì)國(guó)家而言，需要“從具有絕對(duì)權(quán)威的統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒏鞣N角色納入治理體系的運(yùn)籌帷幄的協(xié)調(diào)者，分配權(quán)力給那些角色，在必要時(shí)提供協(xié)助”［43］（P32）。從清末開始，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)如火如荼地開展起來(lái)，其主要目標(biāo)是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與動(dòng)員，這場(chǎng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)運(yùn)動(dòng)破壞了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的互動(dòng)機(jī)制，鄉(xiāng)紳精英不堪重負(fù)，退出鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，而以土豪劣紳為代表的“贏利型”經(jīng)紀(jì)則趁機(jī)侵入，政府不信賴“原有在地方上辦事的人”，而是自己挑選代理人，“結(jié)果這些人只會(huì)傳傳命令，事情辦不成；或是借著中央所授的權(quán)力在沒(méi)有鄉(xiāng)誼的人群中為非作惡”，因此費(fèi)孝通認(rèn)為提高行政效率重在地方，“如果真心要改革社會(huì)，只有從民間的自治機(jī)構(gòu)入手”。［3］（P52）從清代基層治理實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的多元化成為一種趨勢(shì)。

鄉(xiāng)村治理是古今中外的一個(gè)永恒話題，雖然近代以來(lái)中國(guó)的國(guó)家治理體系和鄉(xiāng)村治理體系不斷向近代化轉(zhuǎn)型，但是中國(guó)的鄉(xiāng)村治理自有其固有的傳統(tǒng)和特色。在新的歷史時(shí)期，清代鄉(xiāng)村治理的多元協(xié)同模式無(wú)疑可以為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理提供有益借鑒。首先，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，鄉(xiāng)村治理需要“國(guó)家在場(chǎng)”，這就需要繼續(xù)深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)，確保國(guó)家治理決策機(jī)制的高效運(yùn)行。其次，鄉(xiāng)村治理需要從中央到地方各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，為縣域治理提供政策保障和智力支持。歷史表明，“郡縣治，則天下安”，縣級(jí)政權(quán)是鄉(xiāng)村治理的前沿，在充分發(fā)揮縣級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理中的龍頭作用同時(shí)，改變大包大攬的弊端，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，提高鄉(xiāng)村治理的效率。再次，鄉(xiāng)村治理要充分發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承上啟下作用，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承接縣級(jí)政權(quán)下放的權(quán)力，打通服務(wù)群眾“最后一公里”問(wèn)題。最后，鄉(xiāng)村治理必須立足于鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際，在加強(qiáng)村莊基層政權(quán)建設(shè)的同時(shí)，大力發(fā)展公益性、互助性的鄉(xiāng)村組織，發(fā)揮鄉(xiāng)村自生資源在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，綜合利用鄉(xiāng)賢、宗族、自治組織以及相應(yīng)的傳統(tǒng)倫理道德、宗族規(guī)范和村規(guī)民約等鄉(xiāng)土資源，并將其納入穩(wěn)定的制度規(guī)范，興其利、除其弊，將自治、德治、法治融入鄉(xiāng)村治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村走上善治之路。