試論預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定

宋博納

（集寧師范學(xué)院， 內(nèi)蒙古 烏蘭察布 012000）

據(jù)《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）報告中的數(shù)據(jù)顯示，2005年至2014年期間，國內(nèi)法院共受理環(huán)境民事訴訟案件僅有47件。而2015年新《環(huán)境保護法》的頒布與實施，隨后《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》也在2017年得以修訂，檢察公益訴訟制度得以確立，促使國內(nèi)環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)不斷增加，總體呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢，2015年至2020年間，共受理環(huán)境公益訴訟案有6 235起。[1]由此可見，檢察公益訴訟制度的確立為環(huán)境公益訴訟制度的健全及可持續(xù)發(fā)展提供了必要支撐。但在上述案件中，有關(guān)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量并不多。

目前來看，國內(nèi)環(huán)境公益訴訟的司法實踐具有明顯的事后救濟特點。在大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案當(dāng)中，環(huán)境公共利益的損害已發(fā)生甚至環(huán)境危害行為已結(jié)束。當(dāng)項目的建設(shè)可能會造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞時，如果在審批階段即以環(huán)境公益訴訟對其進行制止，既能夠有效預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞，同時，也可避免因事后補救而耗費巨額資金，造成高額的經(jīng)濟損失。因此，這就需要積極探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。2015年頒布的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》（以下稱《解釋》）第1條中規(guī)定，適格主體可針對“已經(jīng)損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”提起訴訟，該條例的制定，不僅突破了無損害就無救濟的訴訟救濟理念，更使得預(yù)防性環(huán)境公益訴訟具備法律依據(jù)。[2]但在具體司法實踐中，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定卻面臨著較大困難，這在近年來不少預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中均有所體現(xiàn)，例如，“云南綠孔雀案”“云南安寧煉油案”“五小葉槭案”“電蚯蚓案”等。案件中的“重大風(fēng)險”認(rèn)定是爭議的焦點內(nèi)容，而在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中，如何對重大風(fēng)險進行認(rèn)定，其認(rèn)定是否有效，對案件的裁定及審理均有著尤為關(guān)鍵的作用。因此，本文基于司法實踐角度，對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定面臨的困境進行深入分析，并提出與之相適應(yīng)的對策建議，以期為國內(nèi)環(huán)境保護公益訴訟工作提供助益。

一、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的典型案例

“云南安寧煉油案”是新《環(huán)境保護法》正式實施后的首例針對在建工程的預(yù)防性公益訴訟案，案件爭議核心內(nèi)容在于中石油云南石化有限公司在沒有獲得批準(zhǔn)的情況下而先開展建設(shè)項目的行為是否能夠被認(rèn)定為損害社會公益的重大風(fēng)險。案件關(guān)于重大風(fēng)險及其認(rèn)定問題，充分體現(xiàn)了國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定所面臨的困境。

2015年10月27日，自然之友對中石油云南石化有限公司提起訴訟，要求被告全面停止建設(shè)運營煉油項目，不得向螳螂川排放任何污水，并撤回優(yōu)化調(diào)整環(huán)境影響報告書。同年12月25日，自然之友按中級人民法院的要求補正說明云南安寧煉油項目對社會公益存在重大風(fēng)險。其主要體現(xiàn)在：煉油項目排放的污水對螳螂川水質(zhì)存在重大風(fēng)險、未批先建對當(dāng)?shù)卮髿?、固體廢物污染造成現(xiàn)實危險、使用遲延焦化技術(shù)存在安全事故和環(huán)境污染風(fēng)險。2017年1月3日，云南省中級人民法院向自然之友發(fā)出裁定書：因中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目的環(huán)境影響評價報告在2016年4月25日已獲得環(huán)保部的“原則上同意”的環(huán)評批復(fù)，自然之友提供的材料不能說明中石油云南石化有限公司的行為對社會公益存在重大風(fēng)險，并告知自然之友該案件不予受理。對此，自然之友表示不服，隨后提出上訴，2017年6月12日，云南省高級人民法院作出最終裁定，其裁定結(jié)果是駁回上訴，維持原裁定。最終該案件以在立案階段即被裁定不予受理的結(jié)果而結(jié)束。

在云南安寧煉油案中，一審與二審的裁定書均裁定為不予受理，而對于庭審雙方而言，其爭議的主要核心內(nèi)容為中石油云南石化有限公司的行為是否已對社會公益構(gòu)成損害或具有損害社會公益的重大風(fēng)險。[3]在該案中，法院的裁定理由是中石油云南石化有限公司已獲得環(huán)評部門批復(fù)，值得深思的是，環(huán)評部門提供的批復(fù)文件能否作為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的有力證據(jù)，且環(huán)評部門批復(fù)的合法程序可否判定中石油云南石化有限公司安寧煉油項目的后續(xù)行為不具有造成損害社會公益重大風(fēng)險的違法性等，都是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定所面臨的問題。此外，結(jié)合案例中庭審雙方的主張不難發(fā)現(xiàn)，其對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險的認(rèn)定存在差異，這也是造成案件不予受理的首要原因。如何對“重大風(fēng)險”進行認(rèn)定，其判斷標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范等方面均是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟亟待解決的問題。

二、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定面臨的困境

1.重大風(fēng)險的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟強調(diào)的不是事后救濟，而是在環(huán)境保護中進行提前預(yù)防和控制。在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，重大風(fēng)險的認(rèn)定是必不可少的，但就國內(nèi)目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的司法實踐來看，其重大風(fēng)險認(rèn)定存在標(biāo)準(zhǔn)不明晰的現(xiàn)象。這在“云南安寧煉油案”中就有著充分體現(xiàn)，案例在一審和二審階段認(rèn)定自然之友提供的訴訟證據(jù)不足以判定中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目具有“重大風(fēng)險”，因為中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目已獲得環(huán)評部門批復(fù)，也就是說安寧煉油項目不具有造成損害社會公益的重大風(fēng)險。顯然，庭審雙方對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險的理解存在差異，這與重大風(fēng)險的認(rèn)定缺乏規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)有著密切關(guān)系。[4]在司法實踐中，由于重大風(fēng)險的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，環(huán)境保護組織提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟由于缺乏明確指引，其提供的訴訟證據(jù)不足以得到法院的采信。從另一層面來看，法院在對案件進行裁定時，可能會因為原告提供的損害社會公益的“重大風(fēng)險”的證據(jù)不足而不予立案，這點正是在云南安寧煉油案中有所體現(xiàn)的。即便是在正式立案的情況下，案件在庭審階段也容易由于缺乏重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而使得最終裁定受到一定影響。因為通常而言，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件所涉及的利益群體較為廣泛，案件本身的復(fù)雜程度相對較高，法院裁定需要綜合社會影響及各方利益，導(dǎo)致對重大風(fēng)險的認(rèn)定更為審慎。

國內(nèi)《解釋》明確了重大風(fēng)險認(rèn)定的條件，從環(huán)境風(fēng)險的隸屬范圍來看，屬于社會公益領(lǐng)域；從環(huán)境風(fēng)險的性質(zhì)來看，風(fēng)險必須具備現(xiàn)實的緊迫性。在具體司法實踐中，由于社會公益的具體范圍和限定標(biāo)準(zhǔn)并未明確規(guī)定，環(huán)境公益領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險如何判定成為一大難題。而對于現(xiàn)實性和緊迫性的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)也缺乏明文規(guī)定和明確規(guī)范，這就導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境公益重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明朗。[5]此外，由于對重大風(fēng)險程度的具體劃定也缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，原告在舉證過程中，為證明被告方的行為對社會公益范疇的環(huán)境造成了重大風(fēng)險，必須通過多種途徑進行舉證，但在重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的情況下，無疑增加了舉證的難度。

2.重大風(fēng)險認(rèn)定歸屬權(quán)模糊

在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中，重大風(fēng)險的認(rèn)定方是其具體認(rèn)定的重要部分，發(fā)揮著尤為關(guān)鍵的作用。通常而言，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定主要涉及環(huán)保組織、行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)等。各主體在參與預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的過程中，通常是在預(yù)防環(huán)境公益訴訟案的不同階段進行重大風(fēng)險認(rèn)定的。例如，在進入正式起訴階段前，原告基于摸底調(diào)研以及材料收集的需求而進行重大風(fēng)險認(rèn)定，該階段屬于重大風(fēng)險認(rèn)定的初步階段。當(dāng)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案進入庭審階段時，案件被告方對原告方提供的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定結(jié)果提出異議，同時，出具被告方搜集的重大風(fēng)險認(rèn)定方面的材料及結(jié)果。而在具體的司法實踐中，原告及被告對于重大風(fēng)險的認(rèn)定結(jié)果及其專業(yè)性受到質(zhì)疑。因此，這就需要對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定歸屬權(quán)予以充分考量，若認(rèn)定歸屬權(quán)模糊不清，則不利于重大風(fēng)險的具體認(rèn)定，對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件的審理也造成一定影響。就當(dāng)前情況來看，國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)歸屬不清的問題尤為突出。

其一，若從預(yù)防性環(huán)境公益訴訟程序的角度來看，司法機關(guān)是重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)的歸屬者。但在司法實踐中，重大風(fēng)險認(rèn)定結(jié)果是案件裁定的核心依據(jù)，當(dāng)被告出示環(huán)評批復(fù)文件時，司法機關(guān)對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定卻以行政部門的環(huán)評批復(fù)文件作為重大風(fēng)險認(rèn)定結(jié)果。在云南安寧煉油案中，司法機關(guān)正是以環(huán)評部門的批復(fù)文件為依據(jù)，進而裁定中石油云南石化有限公司的行為不屬于損害社會公益的重大風(fēng)險。[6]顯然，環(huán)評部門的行政管理結(jié)果僅能反映云南安寧煉油項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，并不足以作為重大風(fēng)險認(rèn)定的依據(jù)。而云南安寧煉油案中司法機關(guān)對重大風(fēng)險的認(rèn)定卻以行政機關(guān)的認(rèn)定為準(zhǔn)，最終裁定立案不予受理。這實際上是司法機關(guān)與行政機關(guān)之間對重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)歸屬不清的重要體現(xiàn)。其二，若以行政機關(guān)作為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)的歸屬者，環(huán)保組織提起的訴訟將少之又少。因為當(dāng)企業(yè)獲得環(huán)評部門等行政機關(guān)的無重大風(fēng)險認(rèn)定結(jié)果時，就可能對環(huán)保組織收集訴訟證據(jù)造成影響。由此可見，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)的歸屬者若為行政機關(guān)，可能對訴訟工作的開展造成一定影響。其三，若由司法機關(guān)與行政機關(guān)共同行使預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定歸屬權(quán)，二者在不同階段行使該權(quán)利，即，當(dāng)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟并未進入正式訴訟流程階段之前，國內(nèi)環(huán)保組織要向行政機關(guān)就預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定提出申請；當(dāng)案件處于訴訟階段時，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的歸屬者應(yīng)完全是司法機關(guān)。但從國內(nèi)司法實踐的角度而言，在原本就較少的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中，部分訴訟尚處在庭審階段，司法機關(guān)在訴訟階段是否能夠完全行使重大風(fēng)險的認(rèn)定權(quán)尚待進一步確定。總而言之，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)歸屬不清，在一定程度上加劇了案件庭審的難度。至今為止，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的主體依然處于模糊狀態(tài)，亟待對此予以改善。

3.重大風(fēng)險認(rèn)定缺乏配套程序

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，關(guān)注環(huán)境風(fēng)險，做好提前預(yù)防是關(guān)鍵，對于可能對社會公益造成重大環(huán)境風(fēng)險的行為，應(yīng)予以高度重視，同時，采取預(yù)防性的司法救濟手段，進而有效維護社會公益。但是，從國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的配套程序來看，依然存在不健全之處。首先，基于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的技術(shù)支撐力度尚處于較低水平。就預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定而言，其需要專業(yè)的風(fēng)險鑒定技術(shù)的支持。目前，國內(nèi)有關(guān)環(huán)境風(fēng)險評估的技術(shù)體系尚不完備。因為在對具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進行認(rèn)定時，環(huán)境風(fēng)險涉及的領(lǐng)域較廣，例如，動物、植物以及其他生態(tài)環(huán)境等方面。但各領(lǐng)域的的風(fēng)險認(rèn)定缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且現(xiàn)階段，國內(nèi)環(huán)境領(lǐng)域的鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其涉及環(huán)境風(fēng)險認(rèn)定的內(nèi)容相對較少，大多是與環(huán)境損害相關(guān)的內(nèi)容，這就導(dǎo)致預(yù)防性司法救濟的實踐面臨著一定困境。其次，重大風(fēng)險認(rèn)定的資金支持不足。[7]當(dāng)原告提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟時，需要提供被告對社會公益造成重大風(fēng)險的材料證明。這就意味著，原告需要針對重大風(fēng)險認(rèn)定而耗費一定的資金。然而在舉證過程中，由于環(huán)境行為和環(huán)境風(fēng)險等認(rèn)定均需要較高的專業(yè)性，原告方需要承擔(dān)較高的鑒定成本。與傳統(tǒng)的事后救濟性的環(huán)境公益訴訟中的舉證相比，其難度明顯增加，導(dǎo)致部分適格原告因成本費用的問題而不提起訴訟。盡管《解釋》中的第14條和第33條在一定程度上降低了適格原告的經(jīng)濟壓力，但依然無法有效解決預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的資金支持不足的問題。最后，重大風(fēng)險認(rèn)定思維和方式的固化。在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中，庭審雙方的爭議核心往往在于被告的行為是否具有損害社會公益的重大風(fēng)險，法院基于原告與被告雙方提供的舉證材料而進行裁定。但在司法實踐中，法院對重大風(fēng)險的認(rèn)定易于受傳統(tǒng)型環(huán)境公益訴訟中固有思維方式的影響，其對于重大風(fēng)險的認(rèn)定過于依賴原告與被告提供的舉證材料，缺少科學(xué)、長遠的規(guī)劃，對原告與被告的舉證材料存在實地考察不足的問題，且對公眾、環(huán)境及其他領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh與意見的采納還不夠深入。如此一來，造成預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的思維模式僵化、缺乏創(chuàng)新，進而在一定程度上對案件的審理造成影響。

三、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的完善策略

1.科學(xué)劃分預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

鑒于當(dāng)前國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明晰的問題，必須建立科學(xué)化及規(guī)范化的重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，明確重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中，重大風(fēng)險并不是針對所有的環(huán)境風(fēng)險，具體是指損害社會公益的重大風(fēng)險。為此，對重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確時，需要對重大風(fēng)險的概念及內(nèi)涵予以全面、客觀的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上，對環(huán)境領(lǐng)域重大風(fēng)險的程度予以劃分，尤其要進一步明確“緊迫性”以及“現(xiàn)實性”重大風(fēng)險的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時，在構(gòu)建“緊迫性”和“現(xiàn)實性”重大風(fēng)險認(rèn)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)時，要將多元化的因素進行整合，例如，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、風(fēng)險評估結(jié)果、行政機關(guān)的批復(fù)文件及其他處理結(jié)果、鑒定技術(shù)發(fā)展水平等。在此過程中，重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)由環(huán)境科學(xué)工作者、環(huán)境法學(xué)者等專家共同完成，以此確保預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的專業(yè)化及科學(xué)化水平。其次，對各階段有關(guān)重大風(fēng)險認(rèn)定的舉證標(biāo)準(zhǔn)予以明確。[8]由于原告方在提起訴訟之前，需要針對重大風(fēng)險進行舉證，需要注意的是，應(yīng)將該階段的舉證材料中損害社會公益的重大風(fēng)險的證明標(biāo)準(zhǔn)與司法機關(guān)在最終審判階段的區(qū)分開來。因為，部分具有損害社會公益重大風(fēng)險的行為其造成實際風(fēng)險可能需要在較長時間內(nèi)才能實現(xiàn)，但對于一些損害行為來說，其是否為造成社會公益領(lǐng)域環(huán)境重大風(fēng)險的原因還需要進一步依靠鑒定技術(shù)予以證明，就現(xiàn)有的技術(shù)支持情況來看，還有待改善。若不同階段關(guān)于重大風(fēng)險認(rèn)定的證明標(biāo)準(zhǔn)相同，無疑大大增加了原告方的舉證難度。因此，基于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的特殊性，對于起訴階段的重大風(fēng)險認(rèn)定的舉證標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由“高度蓋然性”改為“蓋然性”，促使案件進入審查階段，而對于庭審階段重大風(fēng)險認(rèn)定的舉證標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用“高度蓋然性”。最后，對重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的衡量要素予以明確。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的衡量要素可歸納為四大方面：一是污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為的發(fā)生區(qū)域是否為各類需要保護的區(qū)域，例如，自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等。二是其行為是否會對珍稀、瀕危的動物或植物的生存造成影響，其行為是否會對生物多樣性造成破壞。三是對水、空氣、土壤污染的行為是否會對生態(tài)功能造成影響。其四，破壞生態(tài)的行為是否會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響或風(fēng)險。

2.明確預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)歸屬

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)歸屬不清的問題，對案件裁定造成一定影響，同時，由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的保護對象是特殊的社會公益，有必要對重大風(fēng)險認(rèn)定的歸屬權(quán)予以矯正。一方面，應(yīng)確立法院為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險決定性認(rèn)定的唯一主體地位。在云南安寧煉油案當(dāng)中，就出現(xiàn)了重大風(fēng)險認(rèn)定權(quán)的歸屬者不清的問題，法院的重大風(fēng)險決定性認(rèn)定的主體地位未得以體現(xiàn)。《解釋》中已提出了重大風(fēng)險，對于重大風(fēng)險的決定性認(rèn)定應(yīng)從司法層面予以落實，這就意味著，法院作為唯一決定性認(rèn)定主體有其必然性。同時，對于“具有損害社會公益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”的認(rèn)定，其重大風(fēng)險容易受到諸多不確定因素的影響，例如，時間、環(huán)境法律法規(guī)等條件，與此同時，法院已具備對承擔(dān)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險的司法認(rèn)定的工作條件和能力。為此，應(yīng)始終堅持法院為重大風(fēng)險決定性認(rèn)定的唯一主體。另一方面，在確立法院在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險決定性認(rèn)定唯一主體地位的基礎(chǔ)上，其重大風(fēng)險認(rèn)定可適當(dāng)與外部力量合作，為此，可以將行政機關(guān)、行業(yè)專家組等適格主體納入重大風(fēng)險認(rèn)定的輔助主體當(dāng)中，形成以法院為決定性認(rèn)定主體，行政機關(guān)、行業(yè)專家組等為重要輔助性認(rèn)定主體的重大風(fēng)險認(rèn)定主體的新格局。就行政機關(guān)而言，其在輔助重大風(fēng)險認(rèn)定時，可基于自身對環(huán)境保護信息及數(shù)據(jù)收集，以及環(huán)保行政部門在環(huán)保知識和技能方面的專業(yè)性等優(yōu)勢，輔助法院對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件中被告的行為進行專業(yè)化的取樣、測量以及計算，進而對重大風(fēng)險進行精準(zhǔn)、客觀的判斷。在云南安寧煉油案中行政機關(guān)的環(huán)評批復(fù)文件，應(yīng)作為法院對重大風(fēng)險進行認(rèn)定的參考文件。在行業(yè)專家組輔助方面，可在規(guī)范行業(yè)專家組參與重大風(fēng)險認(rèn)定程序的基礎(chǔ)上，由法院直接邀請環(huán)境論證專家組輔助預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的重大風(fēng)險認(rèn)定。確保專家組的專業(yè)化水平得以充分發(fā)揮的同時，進一步提升重大風(fēng)險認(rèn)定的公正性。

3.健全預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定配套程序

重大風(fēng)險認(rèn)定配套程序是實施預(yù)防司法救濟的重要部分，針對國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定面臨的困境，有必要對其配套程序予以健全。首先，強化重大風(fēng)險認(rèn)定的技術(shù)支持。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的程序及過程較為復(fù)雜，且易于受到外力因素的影響，而現(xiàn)有的技術(shù)水平無法實現(xiàn)對重大風(fēng)險認(rèn)定的有效取證，這就在一定程度上增加了其認(rèn)定難度。因此，應(yīng)加強現(xiàn)代化先進技術(shù)的支持，例如，加大對環(huán)境風(fēng)險預(yù)測、評價、鑒定等方面技術(shù)的創(chuàng)新和研發(fā)力度，進而提升重大風(fēng)險認(rèn)定技術(shù)的專業(yè)化水平。還需要重視將大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等現(xiàn)代化技術(shù)與之相結(jié)合，以此提升重大風(fēng)險認(rèn)定的精準(zhǔn)性及客觀性。同時，有必要對重大風(fēng)險認(rèn)定的技術(shù)進行規(guī)范，構(gòu)建統(tǒng)一化及標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)鑒定體系。因此，要結(jié)合不同區(qū)域的實際情況對各領(lǐng)域?qū)嵤┉h(huán)境風(fēng)險鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以完善，進而逐步對鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范予以完善。其次，重視重大風(fēng)險認(rèn)定的資金配給。鑒于當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險資金配給不足的問題，可以通過拓寬資金渠道來解決。例如，設(shè)立預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定的專屬基金，可以在一定程度上減輕原告方的舉證時耗費大量資金用于重大風(fēng)險認(rèn)定的壓力。[9]同時，引入社會力量參與到預(yù)防性公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定資金的供給主體當(dāng)中，由社會組織或環(huán)境保護愛心人士捐資，并由相應(yīng)的部門及人員負(fù)責(zé)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定資金的往來管理。最后，創(chuàng)新重大風(fēng)險認(rèn)定思維模式。法院基于原告和被告提出的舉證材料，應(yīng)進一步加強實地考察和調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境重大風(fēng)險的真實情況，同時，廣泛收集當(dāng)?shù)毓姷囊庖姾徒ㄗh，確保對案件作出公正、全面的判決或裁定。但在重大風(fēng)險決定性認(rèn)定中，依然應(yīng)以法院作為唯一主體，法院以中立、公正、客觀的原則適當(dāng)參考群眾有關(guān)重大風(fēng)險認(rèn)定的合法意見。法院在轉(zhuǎn)變重大風(fēng)險認(rèn)定的固有思維過程中，應(yīng)將傳統(tǒng)型環(huán)境公益訴訟中的被動式思維轉(zhuǎn)為主動式思維，靈活采用糾問式的庭審模式。尤其對于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中重大風(fēng)險認(rèn)定程序繁雜、難度大的問題，法院可邀請環(huán)境保護專家組進行重大風(fēng)險的測定及評價，同時，結(jié)合法院實地調(diào)研的相關(guān)材料以及民眾提供的合法意見，對重大風(fēng)險進行綜合性的認(rèn)定。

四、結(jié)語

近年來，國內(nèi)對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度日漸提升，并從法治角度對生態(tài)環(huán)境保護制度予以完善。然而，傳統(tǒng)型的環(huán)境公益訴訟更側(cè)重于事后救濟，不利于環(huán)境風(fēng)險的事前預(yù)防和控制。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟強調(diào)的是預(yù)防性司法救濟，鑒于國內(nèi)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟重大風(fēng)險認(rèn)定面臨的困境。未來階段，司法機關(guān)應(yīng)進一步探索與國情相適應(yīng)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。對于重大風(fēng)險的認(rèn)定，除了要完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、確立認(rèn)定主體之外，還需要配套程序予以健全，如此才能讓預(yù)防性司法救濟在國內(nèi)環(huán)境保護中的積極作用得到充分發(fā)揮。