論脫貧的穩(wěn)定性與減貧動力變化的若干問題

徐進(jìn),李小云

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

一、引言

從全球范圍來看，減貧主要分為以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為主要手段的增長減貧策略和直接瞄準(zhǔn)窮人的減貧計(jì)劃兩大類。前者多見于發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，后者則如很多發(fā)達(dá)國家采用的針對貧困群體的福利或收入轉(zhuǎn)移計(jì)劃。中國的減貧戰(zhàn)略則有其特殊性：首先，由于中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性和城鄉(xiāng)分割的特殊體制，中國的減貧長期以來一直聚焦農(nóng)村；其次，中國的減貧既是通過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展推動的廣義性的減貧，也是瞄準(zhǔn)貧困群體的直接干預(yù)的結(jié)果；再次，中國瞄準(zhǔn)性的減貧干預(yù)不同于發(fā)達(dá)國家的收入轉(zhuǎn)移，是發(fā)展性和保障性減貧干預(yù)的結(jié)合，在中國被稱為扶貧開發(fā)；最后，中國的減貧干預(yù)，特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是在“壓力型體制”下推動的政治行動，具有很強(qiáng)的行政驅(qū)動的特點(diǎn)[1]。

中國的減貧從20世紀(jì)80年代初開始，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革和發(fā)展為主要動力，到80年代中期轉(zhuǎn)為采用區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，彌補(bǔ)單純依靠經(jīng)濟(jì)增長的減貧方式有計(jì)劃、有目標(biāo)的農(nóng)村扶貧開發(fā)行動，并在21世紀(jì)初進(jìn)一步演化為在依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的前提下，結(jié)合區(qū)域和個(gè)體瞄準(zhǔn)的發(fā)展性減貧與保障性減貧為一體的減貧戰(zhàn)略。1986年正式開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)一直都是在政府主導(dǎo)、全社會參與的機(jī)制下展開的。2012年開始的精準(zhǔn)扶貧以及其后升級的脫貧攻堅(jiān)則最大程度地利用了黨政一體化機(jī)制的政治和行政優(yōu)勢，呈現(xiàn)出依托政治議程強(qiáng)化政府主導(dǎo)的特點(diǎn)[2]，從而使得中國旨在消除農(nóng)村絕對貧困的行動呈現(xiàn)出“超強(qiáng)干預(yù)性”。橫向與縱向的政治和行政力量在獎懲的壓力下動員了體制內(nèi)和體制外的巨量資源投入減貧行動,既超越了市場的原則，也超越了技術(shù)官僚的邏輯。在“超強(qiáng)干預(yù)性”行動的驅(qū)動下，中國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量迅速減少，到2020年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，絕對貧困現(xiàn)象得到歷史性消除(1)參見《國家統(tǒng)計(jì)局局長就2020年全年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202101/t20210118_1812480.html。。

一方面，具備“超強(qiáng)干預(yù)性”的脫貧攻堅(jiān)極大地改善了貧困人口的居住、教育和醫(yī)療狀況，為貧困人口提供了兜底保障，各類產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)收益類扶貧項(xiàng)目也大大拓展了貧困人口收入提升的空間；另一方面，“超強(qiáng)干預(yù)性”下的很多減貧項(xiàng)目也與市場需求存在一定的張力，如貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的銷售難題。行政干預(yù)下的消費(fèi)扶貧雖然提高了農(nóng)產(chǎn)品的即時(shí)銷量，但能否可持續(xù)，尚待觀察。從某種程度上講，在政治責(zé)任壓力和“超強(qiáng)干預(yù)性”措施的驅(qū)動下，貧困群體存在“被推出”貧困陷阱的現(xiàn)象。從鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的角度講，實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”目標(biāo)主要依賴于國家的轉(zhuǎn)移支付，這一方面的成果如住房保障，投入已經(jīng)到位，如果教育和醫(yī)療保障資源可持續(xù)，基本可以實(shí)現(xiàn)鞏固“三保障”成果的目標(biāo)。但是穩(wěn)固收入，特別是收入增長的目標(biāo)則相對復(fù)雜，因?yàn)樯婕按龠M(jìn)收入增長的動力要素是否能夠持續(xù)發(fā)揮作用。

自中國從20世紀(jì)80年代開始實(shí)施有計(jì)劃的農(nóng)村扶貧開發(fā)以來，國內(nèi)外學(xué)者對于中國減貧措施的績效進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，而且鄉(xiāng)村振興局等部門也針對脫貧攻堅(jiān)的工作，組織了大規(guī)模的評估。本文并非對脫貧攻堅(jiān)的效果進(jìn)行評估，而是基于現(xiàn)有的數(shù)據(jù)提出，國家主要通過保持原有脫貧攻堅(jiān)措施的連續(xù)性來穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成果，那么，脫貧的穩(wěn)定性如何？現(xiàn)有減貧動力促進(jìn)收入增長的業(yè)績是否依然強(qiáng)勁？基于這樣的邏輯，本文假設(shè)減貧的動力是貧困群體收入和福利提升的核心要素，而脫貧的穩(wěn)定性則主要指已脫貧人口未來維持收入或福利的潛在前景。為此，我們試圖通過對不同貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困發(fā)生率的變化進(jìn)行國際對比，并基于脫貧地區(qū)農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化判斷減貧動力的變化，來推斷中國脫貧的穩(wěn)定性情況，并圍繞提升脫貧的穩(wěn)定性展開討論。

二、脫貧穩(wěn)定性問題的呈現(xiàn)

由于脫貧的穩(wěn)定性需要相對客觀的結(jié)果性指標(biāo)來衡量，在返貧真實(shí)發(fā)生之前，很難獲得客觀的實(shí)證數(shù)據(jù)。但是，我們依然可以利用間接數(shù)據(jù)對脫貧的穩(wěn)定性問題進(jìn)行估計(jì)。為此，本文選取現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)與高一級貧困線之間群體的數(shù)量來反映潛在的返貧壓力，從而在一定程度上估計(jì)脫貧的穩(wěn)定性問題。

根據(jù)農(nóng)村貧困監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成，意味著現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下的群體不復(fù)存在。但是，一旦提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，就又會出現(xiàn)貧困群體。按照世界銀行的劃分，中國屬于中等收入國家(2)世界銀行對國家收入類別做了如下劃分：人均國民收入低于1036美元的是低收入國家；1036～4045美元為中低收入國家；在4046～12535美元為中等收入國家，高于12535美元的為高收入國家。按其分類，中國屬于中高收入國家。https://blogs.worldbank.org/opendata/new-world-bank-country-classifications-income-level-2020-2021。。中國現(xiàn)有農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)雖然高于世界銀行極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，但仍然低于一般貧困標(biāo)準(zhǔn)[3-4]。如果按照中等收入國家的一般貧困標(biāo)準(zhǔn)3.2美元來計(jì)算，中國2016年的貧困發(fā)生率是5.4%；如果按照高收入國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)5.5美元來估算，這一比例將提高到24%(3)數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫https://data.worldbank.org/。。而中國當(dāng)年國家標(biāo)準(zhǔn)下的貧困發(fā)生率為4.5%。當(dāng)然，一個(gè)國家采取的貧困標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜的考量，同時(shí)由于不同的社會經(jīng)濟(jì)條件，也很難將某一國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡單換算。中國貧困標(biāo)準(zhǔn)并不是單一的收入性標(biāo)準(zhǔn)，如果考慮“兩不愁、三保障”等內(nèi)容，這一國家貧困標(biāo)準(zhǔn)是具有很高的福利內(nèi)涵的[5]。我們使用國際標(biāo)準(zhǔn)下的貧困發(fā)生率并非否定中國脫貧攻堅(jiān)的成績，事實(shí)上用相對更高的國際標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國的減貧數(shù)量和減貧成效更加巨大，在此我們只是對脫貧的相對性進(jìn)行某種程度的提示。

我們對一些具有可比數(shù)據(jù)的中等收入國家的貧困發(fā)生率進(jìn)行比較(表1)，當(dāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)從1.9美元提高到3.2美元時(shí)，中國貧困發(fā)生率增加的百分比雖然不多，但與很多中等收入國家相比，變化的幅度相對更大。與中國人均國民收入較為接近的哈薩克斯坦、巴西、俄羅斯、土耳其等國家在采用高一級貧困標(biāo)準(zhǔn)后，貧困發(fā)生率的變化都沒有中國明顯。例如，按照2015年的數(shù)據(jù)，當(dāng)貧困線從1.9美元提高到3.2美元時(shí)，馬來西亞的貧困發(fā)生率只從0%上升到0.2%；而中國則從0.7%上升到7.0%。這說明中國在1.9美元之上、3.2美元之下的貧困人口的可比較數(shù)量高于馬來西亞，同時(shí)說明了中國越過1.9美元貧困線的、但可能會由于各種原因再次落入1.9美元貧困線之下的貧困群體的數(shù)量要高于馬來西亞。雖然這一間接估算并不能說明這些群體一定會返貧，但由于這一群體屬于接近貧困線的邊緣群體，一旦發(fā)生規(guī)模性返貧，這個(gè)群體相較于高一級貧困線之上的群體的返貧可能性會更大。因此，我們可以假設(shè)，貧困發(fā)生率對貧困線的彈性越大，脫貧越不穩(wěn)定。世界銀行的中國貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)只更新到2016年，我們姑且假設(shè)2016年之后中國繼續(xù)保持2011—2016年的減貧速度，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)估算，2019年1.9美元、3.2美元貧困標(biāo)準(zhǔn)下中國的貧困人口分別大約有390萬人、3200萬人，貧困發(fā)生率分別為0.28%、2.3%。貧困發(fā)生率變動較大，表明穩(wěn)固脫貧成果的壓力也大。當(dāng)然，人口基數(shù)大可能是在貧困標(biāo)準(zhǔn)提高后貧困人口數(shù)量發(fā)生變化的重要原因，但是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度相近的國家，采用不同貧困標(biāo)準(zhǔn)后，貧困發(fā)生率的變化程度還是會反映出一個(gè)國家脫貧的穩(wěn)定性和潛在壓力。如果提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率增加很少，意味著這個(gè)國家脫貧的穩(wěn)定性相對較高。貧困標(biāo)準(zhǔn)提高以后貧困人口數(shù)量大，說明在貧困線之上聚集著大量的邊緣貧困群體，這將會造成很大的貧困下行和按照高一級貧困線脫貧的壓力。

表1 部分中等收入國家不同貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困發(fā)生率的變化

與上述脫貧穩(wěn)定性有關(guān)的一個(gè)問題是，雖然現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對貧困已經(jīng)消除，但那些已經(jīng)解決基本需求、但處于相對低收入狀態(tài)的人群仍然容易掉入貧困陷阱，這可以說是貧困邊緣群體，也可以說是易返貧人口。只要存在收入差異，就一定存在貧困邊緣群體，也意味著相對性的貧困會一直存在[6]。針對這一問題，很多高收入國家都參考收入中位數(shù)來制定貧困線，如英國的相對貧困線取居民人均收入中位數(shù)的60%，澳大利亞則取收入中位數(shù)的50%[7]。如果中國采用居民收入中位數(shù)的40%作為相對貧困線，2018年貧困人口大約6500萬人，貧困發(fā)生率為11.57%[8]50，這顯然高于中國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下2018年貧困人口1660萬、貧困發(fā)生率1.7%的數(shù)值。大量貧困邊緣群體的存在，也會對脫貧的穩(wěn)定性形成挑戰(zhàn)。從中國的國情看，雖然脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)消除了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困，也大大縮小了區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但是中國東強(qiáng)西弱的區(qū)域差異，以及存在較大城鄉(xiāng)差異的基本格局并未發(fā)生根本性的變化。如我國城鄉(xiāng)居民可支配收入比從2004年的3.45下降到2020年的2.56(4)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算。，但差距的絕對值卻在持續(xù)拉大。減少貧困邊緣群體主要是靠縮小差異，因此縮小區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差距以及個(gè)體貧富差異將成為鞏固脫貧穩(wěn)定性的重要方面[9-10]，這就需要特別關(guān)注區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系以及特殊群體等關(guān)鍵點(diǎn)[11]。

此外，貧困不僅是收入維度的問題，更是涉及健康、教育、養(yǎng)老等多個(gè)維度，脫貧的穩(wěn)定性也體現(xiàn)在不同維度上。中國政府所確定的到2020年全面消除絕對貧困的目標(biāo)本身就是一個(gè)多維貧困的目標(biāo)，其中包含了醫(yī)療、教育、住房等非收入維度的脫貧指標(biāo)。然而，即使按照中國政府確定的建檔立卡戶實(shí)現(xiàn)了“兩不愁，三保障”的目標(biāo)，也并不意味著多維貧困的問題就完全得到解決。與收入貧困不同的是，緩解和消除多維貧困的任務(wù)要比解決收入性貧困的問題復(fù)雜得多。多維貧困的緩解和消除既涉及收入分配問題，也涉及社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中在發(fā)展戰(zhàn)略上如何把握公平和效率的問題。其中緩解和消除多維貧困將會觸動已有的利益分配格局，并涉及對現(xiàn)有制度的調(diào)整和改革。這些調(diào)整和改革實(shí)施起來相當(dāng)困難。根據(jù)全球多維貧困指數(shù)報(bào)告(5)參見Multidimensional Poverty Index 2019: Illuminating Inequalities, http://hdr.undp.org/en/2019-MPI。，中國農(nóng)村地區(qū)在多維貧困方面比城市地區(qū)面臨更大的挑戰(zhàn)；此外，健康、教育和生活條件這3個(gè)維度對于中國多維貧困的貢獻(xiàn)率分別為35.2%、39.2%和25.5%，這表明中國未來在教育、健康等維度鞏固脫貧成果具有更大的壓力。正如學(xué)者所指出的，中國考慮多維貧困時(shí)，既要考慮經(jīng)濟(jì)維度的收入與就業(yè)，還要考慮社會發(fā)展維度的教育、健康、社會保障及信息獲取等[11]。

三、減貧動力對脫貧穩(wěn)定性的影響

脫貧的穩(wěn)定性一方面受到外部因素的影響，另一方面則受到減貧動力的影響。中國自改革開放以來，不同階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)不同，減貧動力要素也有所不同。

1978年到80年代中期，是改革開放的初期。這個(gè)階段最重要的特征是啟動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。根據(jù)黃季焜的測算，1978年到1984年，中國的農(nóng)業(yè)年均增長率為8%，農(nóng)民人均純收入年均增長率更是高達(dá)16.5%，這一時(shí)期農(nóng)業(yè)增長與農(nóng)民收入增長速度達(dá)到歷史之最[12]17。按照2011年貧困線衡量，農(nóng)村貧困人口由1978年的7.7億下降到1985年的6.6億。改革開放初期，農(nóng)民收入的主要來源是農(nóng)業(yè)，1985年農(nóng)業(yè)收入仍占到農(nóng)民收入的66%(6)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。，當(dāng)時(shí)中國也未曾啟動有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代初期貧困人口減少的動力主要來源于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這可以說是國際減貧界的共識[13]。

20世紀(jì)80年代后半期開始，農(nóng)業(yè)逐漸進(jìn)入常規(guī)增長階段。1985年至1995年，農(nóng)業(yè)年均增長率降至4.2%，農(nóng)民人均純收入年均增長率則下降到3.3%[12]17。這一階段，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)收入的比例也開始下降，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入從1985年的66%下降到1995年的61%，到2000年進(jìn)一步下降到52%(7)同上。。這意味著農(nóng)業(yè)減貧的動力開始減弱。當(dāng)然，即使農(nóng)業(yè)由超常規(guī)增長進(jìn)入常規(guī)增長，中國農(nóng)業(yè)的增長與減貧的相關(guān)性依然很高。根據(jù)2000—2008年的數(shù)據(jù)，李小云等指出，雖然這一時(shí)期農(nóng)業(yè)占GDP的比例已經(jīng)低于1/5、且仍在不斷下降，但相較于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)的減貧效應(yīng)依然是最大的，根據(jù)測算，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出每增長1%，貧困發(fā)生率就會降低1.92%[14]，主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)在農(nóng)民收入中的比例依然很高。

20世紀(jì)80年代后期到90年代末，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)總值占全國工業(yè)生產(chǎn)總值的比例由1985年的不到20%提升到1999年的超過60%(8)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒編輯委員會：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》(1986年、2000年)。，引發(fā)了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。在這一過程中，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)收入比例的下降很大程度上由來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資性收入的增長彌補(bǔ)，1985—2000年，農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入比例下降了14個(gè)百分點(diǎn)(從66%下降到52%)，工資性收入則增加了11個(gè)百分點(diǎn)(從18%增長到29%)(9)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算。。20世紀(jì)80年代中期以后，中國的減貧動力逐漸由以農(nóng)業(yè)增長驅(qū)動為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共同驅(qū)動。20世紀(jì)90年代中期以來，引進(jìn)外資引發(fā)的大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加速，農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移，推動了農(nóng)民特別是農(nóng)民工群體收入的增長和福利水平的提升[15]。1995—2010年，農(nóng)村居民工資性收入比例由22%提高到39%(10)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。，工業(yè)化和城市化成為新的減貧動力。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國的經(jīng)濟(jì)社會格局發(fā)生了重大變化。收入差距、城鄉(xiāng)差距等問題日益加劇。在此條件下，常規(guī)性的減貧干預(yù)措施很難超越各種結(jié)構(gòu)性因素、實(shí)現(xiàn)到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)。超常規(guī)干預(yù)的脫貧攻堅(jiān)在客觀上提供了鞏固和對接前期脫貧成果的有效機(jī)制。

中國之所以能夠從1978年開始持續(xù)減少貧困人口，主要原因是在減貧的過程中不斷發(fā)育出連續(xù)的、能夠穩(wěn)定前期減貧成果的要素。如繼改革開放初期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，20世紀(jì)80年代中后期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、90年代中期以來的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，以及黨的十八大以來的脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)行動都極大地穩(wěn)定了之前農(nóng)民收入提升的水平，后續(xù)的減貧動力機(jī)制有效彌補(bǔ)前期減貧動力機(jī)制減貧效應(yīng)的弱化，形成了中國改革開放以來減貧動力機(jī)制的可持續(xù)性[16]。中國以往大規(guī)模的農(nóng)村減貧在機(jī)制上主要表現(xiàn)為減貧動力與以收入為代表的減貧業(yè)績的高度關(guān)聯(lián)。以此為基礎(chǔ)，我們繼續(xù)按照這一路徑，從收入變化與扶貧措施之間關(guān)系的角度來分析脫貧攻堅(jiān)以來減貧動力的變化。2014年以來貧困地區(qū)農(nóng)民的收入構(gòu)成呈現(xiàn)出一系列新的變化，其背后隱含了減貧措施下減貧業(yè)績的變化(表2)。

表2 貧困地區(qū)農(nóng)村常住居民人均可支配收入結(jié)構(gòu)及增長率(2014—2019年)

第一，貧困地區(qū)農(nóng)民來自工資性的收入自2014年以來增速放緩。這表明代表經(jīng)濟(jì)增長益貧特點(diǎn)的打工收入的增長開始遭遇瓶頸。這可能與中國城市化速度放緩背景下的人口動態(tài)變化相關(guān)。2010年以來，全國農(nóng)民工總量雖然一直在增加，但增速總體呈下降趨勢，增量主要來自“離土不離鄉(xiāng)”的本地農(nóng)民工，而進(jìn)城打工人數(shù)則在2016年和2018年出現(xiàn)下滑(11)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的歷年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》。。這一變化至少意味著通過勞動力轉(zhuǎn)移來提高農(nóng)民收入的政策措施的有效性可能會遭遇挑戰(zhàn)。

第二，貧困地區(qū)農(nóng)民經(jīng)營性收入占比和增速均有所下滑。統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016、2017、2018年貧困地區(qū)農(nóng)民來自一產(chǎn)的經(jīng)營收入同比分別增長了2.7%、3.2%和-1.1%，雖然同期來自二、三產(chǎn)的經(jīng)營收入分別增長了13.9%、20.4%和22%，但由于一產(chǎn)收入占經(jīng)營性收入比重較大，經(jīng)營性收入整體增速仍然呈放緩態(tài)勢(12)國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》(2017—2019年)。。且經(jīng)營性收入對于貧困地區(qū)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率也逐年降低，2019年僅為23%，遠(yuǎn)低于工資性收入與轉(zhuǎn)移性收入的增收貢獻(xiàn)率(13)《國家統(tǒng)計(jì)局：2019年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入11567元》，人民網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656513054322107103&wfr=spider&for=pc。。 2014年以來農(nóng)民經(jīng)營性收入增長減緩的趨勢一定程度表明，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶貧，其增收的邊際效應(yīng)在逐漸降低。這與很多關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的減貧影響有限[17-18]的觀察結(jié)果一致。

第三，黨的十八大以來，貧困地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成中增幅最大的是轉(zhuǎn)移性收入，2015年至今，其年均增速超過其他收入的增長速度。轉(zhuǎn)移性收入的增收貢獻(xiàn)率在脫貧攻堅(jiān)期間更是逐漸上升，到2019年達(dá)到37.1%，可以說基本趕上了工資性收入(38%)的增收貢獻(xiàn)率(14)同上。。轉(zhuǎn)移性收入的增長與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來中國政府在社會保障、農(nóng)村低保、教育、醫(yī)療等諸多方面的大規(guī)模投入有關(guān)。轉(zhuǎn)移性收入成為脫貧攻堅(jiān)過程中減貧的新的動力要素。

第四，貧困地區(qū)農(nóng)民可支配收入構(gòu)成中財(cái)產(chǎn)性收入無論是絕對值還是占比都最小。2014—2019年，其比重一直在1.2%～1.4%，這與21世紀(jì)第一個(gè)10年貧困縣農(nóng)民純收入中財(cái)產(chǎn)性收入比重(1.0%～2.3%(15)國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2011》。)不高的現(xiàn)象是一致的。2020年統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國居民財(cái)產(chǎn)性收入占可支配收入比例為8.7%，城鎮(zhèn)居民占比為10.6%，農(nóng)村居民占比為2.4%(16)《2020年居民收入和消費(fèi)支出情況》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210118_1812425.html。。

上述貧困地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成的變化從某種程度上支持了本文提出的減貧動力機(jī)制正在發(fā)生變化的觀點(diǎn)。減貧的可持續(xù)性雖然受到外部風(fēng)險(xiǎn)的影響，如市場波動、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機(jī)等，但更重要的是減貧動力機(jī)制自身是否能夠基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的更新、調(diào)整，并維持一定的連續(xù)性。從改革開放到21世紀(jì)初以來的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)體制改革推動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，以及之后大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所驅(qū)動的非農(nóng)工資收入增長，實(shí)際上顯示了經(jīng)濟(jì)增長對于減貧的巨大推動力。同一時(shí)期的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作則采用了瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的區(qū)域性扶貧模式，通過推動落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來帶動貧困人口的增收和脫貧，其本質(zhì)上是一種輔助經(jīng)濟(jì)增長、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長益貧性的減貧機(jī)制。21世紀(jì)特別是近10年以來，中國減貧的經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)增長放緩的同時(shí)收入不平等與社會分化日益明顯，在此背景下中國開展了脫貧攻堅(jiān)的行動。脫貧攻堅(jiān)精確瞄準(zhǔn)到每一個(gè)貧困家庭和個(gè)人，采用了開發(fā)和保障并舉的扶貧模式，其本質(zhì)上是一種政治性較強(qiáng)的、以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)增長益貧性不足為目標(biāo)的干預(yù)機(jī)制。這一減貧機(jī)制無論在開發(fā)和保障方面取得的成就都是巨大的。但是，上文指出的最近10年來貧困地區(qū)農(nóng)民經(jīng)營收入和工資收入都出現(xiàn)了一定的增長瓶頸，則顯示了這一機(jī)制在未來可能不足以應(yīng)對脫貧穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)，有以下兩方面的原因：

其一，減貧機(jī)制本身要基于整體經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的條件，經(jīng)濟(jì)增長及城鎮(zhèn)化減速本身對于減貧就非利好條件。中國GDP增速從2011年的9.6%降低到2020年的2.3%。城鎮(zhèn)化率雖由1990年的26.4%上升至2019年的60.6%，但“十二五”期間增速已較“十一五”期間降低(17)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。。農(nóng)民工總量雖然至今仍保持增長態(tài)勢，但從2011年開始，增速出現(xiàn)下降趨勢(18)參見國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(http://www.stats.gov.cn)發(fā)布的歷年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》。；從2014年開始，戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差值也出現(xiàn)下降趨勢(19)參見《2018年我國人口城鎮(zhèn)化率及年均增幅分析》，http://www.chyxx.com/industry/201805/636416.html。。近年來貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長和非農(nóng)工資收入增長雙放緩與城鎮(zhèn)化步入減速階段是緊密聯(lián)系的。此外，脫貧攻堅(jiān)雖然通過易地搬遷、危房改造等措施改善了貧困群體的住房條件，也通過鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)在一定程度上盤活了農(nóng)村的閑置資產(chǎn)，但由于未完成對一些根本性機(jī)制的改革，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入增長的潛力并未被激活。

其二，這一減貧機(jī)制較強(qiáng)的政治性也在一定程度上帶來了可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)將很多貧困人口“推出”了貧困陷阱，其中轉(zhuǎn)移性收入成為重要的外部干預(yù)性動力。據(jù)李實(shí)測算，2018年人均純收入在當(dāng)年絕對貧困線1～1.25倍、1.25～1.5倍、1.5～1.75倍區(qū)間的建檔立卡貧困人口依靠轉(zhuǎn)移性收入脫貧的比例分別達(dá)到33%、25%和19%[8]55。這部分收入略高于絕對貧困線的脆弱性群體雖然已經(jīng)脫離絕對貧困，但一旦扣除轉(zhuǎn)移性收入將立即返貧，其通過經(jīng)營和勞動技能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的能力往往較弱。相比基于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的工資性收入等收入增長機(jī)制，轉(zhuǎn)移性收入這一外部補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性相對更弱，在轉(zhuǎn)移性收入主導(dǎo)下完成的脫貧面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)也更大。當(dāng)然，也要看到，轉(zhuǎn)移性收入的增長與2008年以來國家惠農(nóng)性政策的增強(qiáng)有關(guān)，反映了一種歷史性的趨勢。

四、鞏固提升脫貧穩(wěn)定性的路徑

無論是從收入貧困還是多維貧困來看，2020年之后，中國農(nóng)村依然面臨脫貧穩(wěn)定性問題。一方面，貧困地區(qū)農(nóng)民工資性收入和經(jīng)營性收入增長放緩、轉(zhuǎn)移性收入面臨可持續(xù)問題、資產(chǎn)性收入增長尚待激活與現(xiàn)有減貧機(jī)制的可持續(xù)性有關(guān)；另一方面，隨著貧困地區(qū)農(nóng)民與全國農(nóng)民平均收入的差距不斷縮小，收入性貧困問題也將越來越與宏觀層面的收入分配以及福利供給相關(guān)聯(lián)。也就是說城鄉(xiāng)收入差別和貧富差距越來越成為貧困的決定性因素，單純瞄準(zhǔn)貧困群體收入增長的減貧機(jī)制的效益會越來越低。這意味著我們需要從收入貧困和多維貧困等多方面來考慮增強(qiáng)減貧機(jī)制的綜合性和可持續(xù)性，從而提升脫貧的穩(wěn)定性。

一方面，從收入貧困的角度出發(fā)，中國還面臨著一些脫貧不穩(wěn)定群體和易致貧群體，需要建立應(yīng)對返貧的機(jī)制。根據(jù)李實(shí)測算，2018年我國相對貧困人口約為0.65億人，其中絕對貧困(20)李實(shí)計(jì)算的農(nóng)村絕對貧困發(fā)生率略高于統(tǒng)計(jì)局的計(jì)算結(jié)果，主要原因在于統(tǒng)計(jì)局采用收入和消費(fèi)相結(jié)合的方式進(jìn)行計(jì)算，而李實(shí)的計(jì)算結(jié)果只考慮收入水平。、絕對貧困線到相對貧困線，以及相對貧困線到1.5倍相對貧困收入?yún)^(qū)間的人口大約各占三分之一[8]168。實(shí)際上，在絕對貧困線以上到相對貧困線之間的很多人都屬于新脫貧者，其脫貧主要是在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的強(qiáng)壓下實(shí)現(xiàn)的，脫貧存在不穩(wěn)定性問題。因此，針對這部分群體提升收入實(shí)際也是防止返貧的工作。從繼續(xù)增加收入的維度講，培育能有效提升邊緣群體收入的新的減貧增長點(diǎn)，應(yīng)成為2020年后農(nóng)村減貧機(jī)制的重要內(nèi)容。

具體來看，第一，未來新的收入增長點(diǎn)的培育不能像過去那樣通過僅僅瞄準(zhǔn)貧困人口給予產(chǎn)業(yè)支持，而需要提升農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平。這在客觀上要求脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行有效銜接。從目前的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的增收潛力十分有限，大量研究說明農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)如不創(chuàng)新機(jī)制，將面臨“豐產(chǎn)不豐收”的困境[19-21]。破除困境有以下兩方面的有效做法：一是需要依靠科學(xué)技術(shù)和供給側(cè)改革提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的效率；二是需要通過加快土地流轉(zhuǎn)提高土地的規(guī)模效益。

第二，在農(nóng)民經(jīng)營性收入中，二、三產(chǎn)業(yè)比重低，但是增長快、潛力大，穩(wěn)定貧困地區(qū)農(nóng)民的收入需要將扶貧資金——也就是未來鄉(xiāng)村振興的政策資金更多地投入二、三產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)民收入渠道。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，貧困群體的脫貧存在一個(gè)投資的起始水平，投資不超過這個(gè)水平，很難幫助貧困群體越過貧困陷阱[22]。

第三，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入比例過低是減貧機(jī)制應(yīng)考慮的一個(gè)重要方面。滇南山區(qū)的很多少數(shù)民族貧困群體通過出租山地經(jīng)營熱帶水果，獲得的地租構(gòu)成了他們收入的重要組成部分，大大緩解了他們因?yàn)檎Z言不通不能出遠(yuǎn)門打工所導(dǎo)致的收入低的困境。盤活村里的資產(chǎn)，既包括盤活宅基地，也包括舊農(nóng)房、烤煙房、舊村所、廢棄校舍等多種閑置資源。

第四，過去幾年貧困地區(qū)農(nóng)民在工資收入增長方面出現(xiàn)的瓶頸，顯示了農(nóng)民在市場就業(yè)中獲得收入面臨挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的非正式的打工模式已經(jīng)不再適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)社會的特點(diǎn)變化，可持續(xù)減貧需要超越城鄉(xiāng)二元化的就業(yè)思維，并按照城鄉(xiāng)一體化的思路來考慮脫貧群體的就業(yè)及保障問題。

另一方面，收入只是影響脫貧穩(wěn)定性的一個(gè)方面，未來的減貧還將主要依靠能緩解多維貧困的長效機(jī)制的培育。事實(shí)上，中國政府2020年全面消除絕對貧困的目標(biāo)本身就是多維度的。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)各項(xiàng)政策的強(qiáng)力推進(jìn)下，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件、貧困群體的住房和教育以及醫(yī)療條件、貧困人口的技能等都有了根本性的改善。2020年之后中國農(nóng)村貧困將會更多地體現(xiàn)在收入及社會公共服務(wù)等方面的差異上[23-24]。這也意味著，過去長期沿用的解決絕對貧困為主要目標(biāo)的政策性機(jī)制需要轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，目前國家層面在農(nóng)村發(fā)展、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域的戰(zhàn)略雖然并未標(biāo)明屬于減貧的政策干預(yù)，但在客觀上發(fā)揮著廣義的防貧作用。這也在一定程度上表明，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略和政策的貧困敏感性非常重要，可以避免一邊扶貧，一邊生產(chǎn)貧困的現(xiàn)象。這也是防貧的長效機(jī)制建設(shè)的問題。因此，新的減貧機(jī)制的培育需要圍繞建立防止貧困發(fā)生的長效機(jī)制的目標(biāo)，可以主要從3個(gè)方面來考慮。

第一，需要高度關(guān)注貧困的代際傳遞。新的貧困在很大程度上通過代際傳遞的形式發(fā)生。貧困代際傳遞極容易發(fā)生的領(lǐng)域是教育。盡管貧困地區(qū)的義務(wù)教育及“兩免一補(bǔ)”等政策措施減輕了貧困農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、推動了貧困地區(qū)教育的發(fā)展，但是，學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育依然是農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的弱項(xiàng)。2017年數(shù)據(jù)顯示，全國59萬個(gè)行政村中仍有40萬個(gè)沒有幼兒園[25]。貧困地區(qū)學(xué)前教育和義務(wù)教育的質(zhì)量特別是師資的質(zhì)量均是影響貧困代際傳遞的重要因素。

第二，需要認(rèn)真考慮農(nóng)村醫(yī)療轉(zhuǎn)型的問題。貧困地區(qū)醫(yī)療服務(wù)最大的問題已經(jīng)不再是可及性，而主要是質(zhì)量問題，特別是貧困地區(qū)村一級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量。雖然大多數(shù)貧困村都建了衛(wèi)生室，但是許多衛(wèi)生室仍然缺乏醫(yī)生和醫(yī)療設(shè)備，有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生則更為稀缺。

第三，2020年之后需要建立起一個(gè)防貧的資金支持體系，并考慮財(cái)政扶貧資金的轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)80年代中期國家設(shè)立了財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)過程中，財(cái)政扶貧資金增加幅度很大。2020年中央專項(xiàng)扶貧資金投入高達(dá)1461億元，連續(xù)5年凈增200億元(21)參見http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/03/content_5566565.htm。。財(cái)政扶貧資金作為中國扶貧工作的重要政策手段，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和社會保障政策共同配合，形成了中國特色的一體兩翼的減貧體系。財(cái)政扶貧資金在針對貧困戶的能力建設(shè)和貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)扶貧等方面發(fā)揮了不可替代的作用，對貧困地區(qū)農(nóng)民收入提升作出了重要的貢獻(xiàn)[26-27]。值得注意的是，在過去幾年中，財(cái)政扶貧資金中用于改善生活條件、用于廣義防貧的基礎(chǔ)設(shè)施的比例較高，但對貧困生產(chǎn)和再生產(chǎn)敏感的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療等投入較少。全面消除貧困之后，縮小收入差距和社會公共服務(wù)差異將主要依托常規(guī)的制度建設(shè)。這些制度建設(shè)需要更多關(guān)注普惠性政策，從而防止產(chǎn)生排斥及加劇不平等。因此，原來用于瞄準(zhǔn)性和排他性的大量的財(cái)政扶貧資金需要考慮轉(zhuǎn)向長效機(jī)制的政策領(lǐng)域。

五、結(jié)論與討論

通過國際貧困標(biāo)準(zhǔn)比較發(fā)現(xiàn)，后2020時(shí)代，中國并非不存在減貧的任務(wù)。由于中國已經(jīng)屬于中高收入國家，按照世界銀行相對應(yīng)的一般貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，中國尚有超過千萬的貧困群體。同時(shí)，與其他人均GNI接近的國家比較，中國貧困發(fā)生率在貧困線調(diào)整以后出現(xiàn)相對更大的變化也從一方面提示了我們需要重視脫貧成果的穩(wěn)定性問題。

中國農(nóng)村貧困大規(guī)模減少的主要原因在于中國不同時(shí)期所形成的相互銜接的有效減貧的內(nèi)在動力機(jī)制，這一機(jī)制帶來了中國農(nóng)村減貧的穩(wěn)定性。雖然自改革開放以來，不同時(shí)期都出現(xiàn)了減貧動力要素的變化，但總體來說，減貧的動力機(jī)制的可持續(xù)性克服了脫貧的不穩(wěn)定性，取得了中國舉世公認(rèn)的減貧成績。

脫貧攻堅(jiān)作為克服結(jié)構(gòu)性貧困的核心機(jī)制，對于在特定經(jīng)濟(jì)社會條件下最終消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。但需要認(rèn)識到，這一強(qiáng)力推進(jìn)的制度性供給需要激發(fā)減貧的動力要素，而如前所述，已有的減貧動力要素的減貧效益出現(xiàn)疲軟。貧困地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成中工資性收入和經(jīng)營性收入的比重幾乎沒有增加且增長率放緩的趨勢，表明了長期以來中國農(nóng)村貧困地區(qū)重要的減貧動力要素的減貧效益出現(xiàn)了瓶頸。農(nóng)民收入構(gòu)成中增長最快的是轉(zhuǎn)移性收入，標(biāo)志著在新的歷史階段減貧動力機(jī)制的變化，但這同時(shí)也隱含了鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果至少很大程度上依賴于再分配機(jī)制。此外，如何挖掘增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的潛力將成為穩(wěn)定脫貧成果以及防止新的貧困發(fā)生的重要領(lǐng)域。

本文從脫貧攻堅(jiān)以來貧困地區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成變化的角度提出了減貧動力要素變化的問題。從穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成果的角度講，一方面需要培育新的綜合性的減貧動力機(jī)制，穩(wěn)固勞動收入，拓展收入來源；另一方面應(yīng)推動以扶貧為主的減貧戰(zhàn)略向以防貧為主的減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。政策工具層面上，應(yīng)考慮對原本直接扶持絕對貧困群體的財(cái)政和金融工具進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將財(cái)政資源更多地分配到返貧易發(fā)生的領(lǐng)域。