鞏固拓展脫貧成果的基層實踐類型與治理邏輯
——以西部3個脫貧村產(chǎn)業(yè)幫扶為例

覃志敏

(廣西大學 區(qū)域社會治理創(chuàng)新研究中心/公共管理學院，廣西 南寧 530004)

一、研究的問題

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是新時代中國“三農(nóng)”工作的兩項重大部署，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重要戰(zhàn)略支撐，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的圓滿收官，鞏固拓展脫貧成果成為后扶貧時代農(nóng)村幫扶工作的核心任務。鞏固拓展脫貧成果既是脫貧攻堅工作的延續(xù)，也是鄉(xiāng)村振興的基礎。2020年12月，國家印發(fā)《中共中央、國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，強調(diào)要在鞏固拓展脫貧成果的基礎上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，接續(xù)推進脫貧地區(qū)的發(fā)展和群眾生活的改善。隨后，中央各部委紛紛出臺配套政策，加快落實鞏固拓展脫貧成果政策舉措，如2021年4月7日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局等9部門印發(fā)《關于推動脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的指導意見》，強調(diào)要長期培育和支持脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓脫貧基礎更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。

產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是鞏固拓展脫貧成果的長久之策，已有研究把產(chǎn)業(yè)幫扶作為鞏固脫貧成果的重點內(nèi)容并進行了充分討論。相關研究認為產(chǎn)業(yè)幫扶是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措[1]，實現(xiàn)了從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，降低了農(nóng)戶家庭貧困的脆弱性[2]。也有研究指出，囿于脫貧攻堅戰(zhàn)目標的艱巨性和緊迫性，很多地方的產(chǎn)業(yè)幫扶缺乏系統(tǒng)思維和長遠規(guī)劃，主要依靠行政化推動貧困戶參與利益鏈條分配，市場作用未得到充分發(fā)揮[1]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化、短期化問題突出[3]，產(chǎn)業(yè)鏈條短、形式單一，產(chǎn)品市場競爭力弱[4]，發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧的長效機制尚未形成。關于如何深化產(chǎn)業(yè)幫扶進而達至鞏固拓展脫貧成果目標，已有研究提出以下對策：一是著眼于產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展，把扶貧產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，適度拓寬產(chǎn)業(yè)幫扶的范圍，繼續(xù)保持脫貧攻堅實施的系列產(chǎn)業(yè)政策，給足產(chǎn)業(yè)幫扶過渡時間[5-7]。二是立足脫貧地區(qū)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，圍繞發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)繼續(xù)加強要素支撐，把推動產(chǎn)業(yè)升級作為鞏固拓展脫貧成果的重心。以橫向融合解決產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化、短期化問題；以縱向融合延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，擴展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，促進脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[8-10]。三是認為產(chǎn)業(yè)幫扶應更加重視市場作用，充分發(fā)揮企業(yè)家才能，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，處理好政府和市場的關系，發(fā)揮政府在扶持企業(yè)和提供軟硬件服務的優(yōu)勢[11-12]，以及積極探索小農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過構建巢狀市場作為交易載體，使脫貧農(nóng)戶與城市消費者直接對接[13]。

綜上所述，已有研究充分肯定了產(chǎn)業(yè)幫扶對鞏固拓展脫貧成果的作用，指出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)幫扶存在的突出問題，并提出了在鞏固拓展脫貧成果中完善產(chǎn)業(yè)幫扶的思路。然而，已有研究著重從整體上、方向上探討如何完善產(chǎn)業(yè)幫扶，對基層如何落實產(chǎn)業(yè)幫扶政策、促進鞏固脫貧成果的討論較少，特別是對基層在具體情境中展開產(chǎn)業(yè)幫扶和鞏固拓展脫貧成果的實踐類型和治理邏輯缺少針對性的研究。俗話說，“上面千條線，下面一根針”，鞏固拓展脫貧成果各項政策、機制最終要靠基層實踐來落實?；鶎又卫硎菄抑卫砟繕俗陨隙峦七M的末梢，也是市場、社會等其他主體匯聚的實踐場域。在基層鞏固拓展脫貧成果實踐中，政府組織、市場組織、社會組織等各主體相互合作與影響，強勢主體發(fā)揮主導作用，并形塑基層實踐特色。由于各主體在不同基層實踐情境中有強，也有弱，基層鞏固拓展脫貧成果實踐也會形成不同的特色和類型。那么，鞏固拓展脫貧成果在基層有哪些實踐類型，其實踐邏輯是什么？各類型基層實踐有哪些問題，如何改進？為回答這些問題，本文基于社會結構理論中三元社會結構的劃分，嘗試提出并闡明鞏固拓展脫貧成果基層實踐的行政主導、市場主導和社會主導的3個理想類型及其治理邏輯；并以貴州省Q村、重慶市X村和廣西壯族自治區(qū)H村3個脫貧村產(chǎn)業(yè)幫扶案例，闡述上述3類鞏固拓展脫貧成果的基層實踐機制、實踐特色和形成條件，指出基層實踐存在的主要問題和改進對策。

二、鞏固拓展脫貧成果基層實踐的動力與治理邏輯

(一)三元社會結構和基層實踐的動力與類型

實踐動力體現(xiàn)于實踐主體及其行動。而實踐主體及其行動均是在具體的社會場景中展開的。對“社會”范疇的劃分，不同語境下也有差異，“社會”范疇一般分為“國家、市場、社會”3個部分，即三元社會結構。國家屬于政治領域，代表著公共權力，是“第一部門”；市場屬于經(jīng)濟領域，屬于私人領域，被稱為“第二部門”；國家和市場之外的“第三域”，通常被稱為“第三部門”[14]。政府組織是“第一部門”的代表性主體；企業(yè)組織是“第二部門”的代表性主體；而社會組織、社區(qū)組織、公民個體等是“第三部門”的代表性主體。不同領域的主體具有各領域的行動特征或優(yōu)勢。政府組織具有公共權力屬性，追求整體利益，強調(diào)社會公平正義，且在我國社會情景下具有強大的資源動員能力；企業(yè)組織具有私權屬性，追求私人利益的最大化，在市場運行中注重效率和競爭性；社會組織、社區(qū)組織、公民個人的行動特點較為復雜，可以是追求部分群體利益(弱勢群體)，強調(diào)社會公益(社會組織)，也可能是為個人或家庭發(fā)展服務，追求個體發(fā)展利益。

隨著對治理實踐認識的深入，人們逐漸意識到社會各領域的實踐主體并非鐵板一塊且在各自領域內(nèi)行動，而是相互嵌入，彼此影響與協(xié)作的。因而，廣義范疇的社會是一個混合體網(wǎng)絡，政府、市場組織、社會組織、公民個體等嵌入其中，并圍繞規(guī)則制定等開展競爭[15]。我國貧困治理強調(diào)構建政府、市場、社會協(xié)同推進的“大扶貧格局”，基層實踐成了多主體合作的場域[16]。政府組織、市場組織、社會組織、社區(qū)組織、脫貧農(nóng)戶等共同參與鞏固拓展脫貧成果實踐，形成了多元的動力來源，形塑出多種類型的基層實踐形態(tài)。

第一種基層實踐動力源于政府組織。我國政府是層級性的行政體系。在考核機制壓力下，基層政府根據(jù)上級要求推進鞏固拓展脫貧成果，承接使用各部門撥付的資金資源，組織協(xié)調(diào)各方力量推進鞏固拓展脫貧成果，形成了行政主導的基層實踐類型。第二種基層實踐的動力源于市場組織。鞏固拓展脫貧成果要求脫貧地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)。這些任務與經(jīng)濟發(fā)展相關，也為市場組織獲取經(jīng)濟利益(利潤)提供了機會。企業(yè)等市場組織按照市場規(guī)律配置脫貧村特色產(chǎn)業(yè)資源，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成了市場主導的基層實踐類型。第三種基層實踐的動力源于鄉(xiāng)村各類社區(qū)組織，如村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社等。鄉(xiāng)村社區(qū)組織是村域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村社會治理的組織者和推動者，也是脫貧村產(chǎn)業(yè)幫扶和鞏固拓展脫貧成果實踐的重要平臺。經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)，脫貧村社區(qū)自治組織增多、組織能力增強，有力促進了農(nóng)民的組織化。鄉(xiāng)村社區(qū)組織以實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理為目標，組織動員脫貧村發(fā)展資源，落實產(chǎn)業(yè)幫扶政策，形成社會主導的基層實踐類型。

(二)基層實踐的治理邏輯

多中心協(xié)同治理理論強調(diào)建構政府、市場、社會三維框架下的“多中心”結構，治理主體在平等、主動、自愿的原則下共同參與社會公共事務，通過建立在共同協(xié)商基礎上的集體行動解決問題[17]。政府、市場主體、社會組織在鞏固拓展脫貧成果基層實踐中相互合作、協(xié)調(diào)、競爭，形成合力。然而，各主體在基層實踐特定場域的力量強弱、優(yōu)勢差異使得協(xié)作與治理的權力配置結構并不均衡，某一強勢主體主導基層實踐過程，設置合作治理議程，協(xié)調(diào)其他參與主體的關系[18]。

在鞏固拓展脫貧成果基層實踐中，行政主導的治理邏輯強調(diào)將脫貧村組織行政化，由政府設定治理的目標并自上而下推進幫扶資源下沉到脫貧村，協(xié)調(diào)各方參與基層實踐。在考核壓力下，基層政府注重吸納脫貧農(nóng)戶等弱勢群體參與治理行動，使治理行為符合鞏固拓展脫貧成果的政策設定要求；市場主導的治理邏輯強調(diào)建立企業(yè)化的組織治理結構，吸納專業(yè)人才根據(jù)市場的需求配置資源，協(xié)調(diào)各方參與基層實踐，并根據(jù)對提高效率的貢獻大小來分配收益；社會主導的治理邏輯強調(diào)建立不同類型的社區(qū)組織來吸納與配置脫貧村內(nèi)部和外部的發(fā)展資源，協(xié)調(diào)各方參與基層實踐，對發(fā)展收益采取有利于社區(qū)整合的分配方式，堅持促進社會團結的分配原則(表1)。

表1 基層實踐的治理邏輯

三、鞏固拓展脫貧成果的產(chǎn)業(yè)幫扶基層實踐：3個脫貧村的案例

產(chǎn)業(yè)幫扶是鞏固拓展脫貧成果的重要舉措，也是鞏固拓展脫貧成果基層實踐的典型場域。產(chǎn)業(yè)幫扶基層實踐涉及政府、市場組織、社區(qū)組織、脫貧農(nóng)戶等多個主體。根據(jù)上文鞏固拓展脫貧成果基層實踐類型劃分，產(chǎn)業(yè)幫扶基層實踐可分為行政主導基層實踐、市場主導基層實踐和社會主導基層實踐3種類型。

(一)行政主導基層實踐：貴州省Q村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的案例

Q村位于貴州省畢節(jié)市赫章縣河鎮(zhèn)鄉(xiāng)西北部，地處云貴交界地帶，距鄉(xiāng)政府所在地12公里，距赫章縣城115公里，是該縣最邊遠的脫貧村。村莊轄5個村民組，222戶871人，村民全部為少數(shù)民族，苗族占95%，彝族占5%。村莊平均海拔2300米，25度以上坡耕地占比90%，生態(tài)環(huán)境脆弱。2015年精準識別建檔立卡貧困人口54戶214人，貧困發(fā)生率為25.8%。經(jīng)過脫貧攻堅，Q村2016年實現(xiàn)脫貧摘帽，進入鞏固拓展脫貧成果階段，2019年貧困發(fā)生率進一步下降至1.01%，2020年底貧困人口全部實現(xiàn)脫貧。

為加快推進Q村減貧與發(fā)展，2014年赫章縣成立Q村黨委，推動Q村精準扶貧工作，由河鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大主席等鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導任Q村黨委書記等職務。Q村脫貧摘帽后，河鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府和Q村黨委立足村莊資源稟賦，制定以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點的脫貧村鞏固拓展脫貧成果和村莊振興規(guī)劃，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社承接上級政府資源。

在種養(yǎng)業(yè)方面，Q村發(fā)展矮化蘋果、食用菌、蛋雞養(yǎng)殖等多個特色產(chǎn)業(yè)。經(jīng)Q村黨委領導協(xié)調(diào)，從對口幫扶地區(qū)(山東某市)購入矮化蘋果苗，發(fā)展500畝矮化蘋果產(chǎn)業(yè)。Q村黨委負責流轉(zhuǎn)土地，縣級政府投資平臺公司負責提供產(chǎn)業(yè)資金，對口幫扶地區(qū)企業(yè)提供種苗并安排專業(yè)技術人員指導村民種植和管護。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，對口幫扶地區(qū)企業(yè)負責管護矮化蘋果產(chǎn)業(yè)，3年后矮化蘋果進入豐產(chǎn)期，企業(yè)將管護工作交由Q村黨委組織。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和Q村黨委討論協(xié)商，最后確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益實行“1126”分配機制：蘋果產(chǎn)業(yè)毛收益的10%分給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(保底不低于500元/畝)；10%支付企業(yè)技術服務費用(由縣級平臺公司支付)；20%給鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司(其中15%用于支付人工費用，5%作為村級集體經(jīng)濟積累)；60%用于縣平臺公司(農(nóng)豐源)償還蘋果種植貸款。項目實施滿10年后公司退出經(jīng)營。

在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)上，2018年Q村依托老支書留下的“艱苦奮斗、無私奉獻、愚公移山、改變面貌”精神資產(chǎn)及政府投資建成的紀念館等設施，積極發(fā)展以黨員干部教育為主題的培訓和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。Q村黨委爭取上級投資建設了鄉(xiāng)村旅游的系列設施，如廉政教育館、生態(tài)公園、觀景路等，并獲批建立黨員干部教育實訓基地。Q村黨委積極動員聯(lián)合縣級旅游開發(fā)公司、縣黨校共同發(fā)展黨員干部培訓與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。縣旅游開發(fā)公司負責組織管理和培訓人員伙食供應，指導參與農(nóng)戶建設標準化民宿?？h黨校安排教師到Q村黨員干部教育實訓基地授課。Q村黨委組織44戶脫貧農(nóng)戶參與項目并爭取到政府資金建設標準化民宿，為參加培訓的學員提供住宿服務。截至2020年11月，Q村黨員干部教育實訓基地已舉辦67期縣級培訓班和32期省級培訓班，培訓內(nèi)容有課堂授課、參觀Q村脫貧歷程展覽館、農(nóng)村生活體驗等。在收益分配上，縣旅游開發(fā)公司占50%，提供民宿的脫貧農(nóng)戶占40%，黨校及其教師占10%(圖1)。

圖1 Q村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化結構

Q村幫扶產(chǎn)業(yè)實踐涉及村黨委、縣鄉(xiāng)政府融資平臺公司、市場組織、脫貧農(nóng)戶等參與主體。政府主導脫貧村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織動員，根據(jù)脫貧村資源稟賦和行政資源下?lián)芘渲卯a(chǎn)業(yè)資源，按照兼顧公平與效率原則分配產(chǎn)業(yè)收益。其他主體在政府引領下基于自身資源優(yōu)勢參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關環(huán)節(jié)，并根據(jù)政府設定的收益分配規(guī)則獲得相應的收益。如在矮化蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，市場組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中負責蘋果豐產(chǎn)期前的產(chǎn)業(yè)管護和技術服務并獲取報酬，脫貧農(nóng)戶以土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)務工等方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲得相應的收益。干部培訓和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中政府動員縣級旅游開發(fā)公司、縣級黨校、脫貧農(nóng)戶等主體依據(jù)各自的資源優(yōu)勢參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲得相應的收益。政府、市場組織、脫貧農(nóng)戶等主體之間形成以資源為紐帶的合作關系。政府是產(chǎn)業(yè)投入最多的主體和主導主體，獲取政治收益；市場組織以技術、管理經(jīng)驗等資源獲取經(jīng)濟收益；脫貧農(nóng)戶以土地或房屋等資源獲取經(jīng)濟收益。

(二)市場主導基層實踐：重慶X村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的案例

X村位于重慶市石柱縣深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)中益鄉(xiāng)的中部，地處渝東褶皺地帶，平均海拔1000米，距縣城37公里。村莊轄4個村民小組，542戶1466人。2015年精準識別貧困人口85戶307人，貧困發(fā)生率20.94%。2019年X村實現(xiàn)脫貧摘帽，2020年底貧困人口全部實現(xiàn)脫貧。X村屬于“兩山夾一槽”的山區(qū)地形，山高坡陡、土地零碎，村內(nèi)耕地資源少，生產(chǎn)條件較差。脫貧摘帽后，X村以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，以“三變”改革推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，促進鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興。

在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，X村以市場需求為導向建立“1+1+N”(1個村集體經(jīng)濟組織、1個公司、N個合作經(jīng)營項目)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織架構。一是成立股份經(jīng)濟聯(lián)合社。由股份經(jīng)濟聯(lián)合社承接扶貧資金，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的土地、人力等要素投入，管理經(jīng)營性資產(chǎn)。股份經(jīng)濟聯(lián)合社管理成員由村“兩委”班子兼任。二是成立股份有限公司。村級股份經(jīng)濟聯(lián)合社出資468萬元(占股93.6%)，16位集體組織成員出資32萬元(占股6.4%)，合股成立中益旅游開發(fā)有限公司，按照市場規(guī)則協(xié)商各方權利、義務、利益分配。公司向社會公開聘請總經(jīng)理、會計、出納等市場專業(yè)人才，開展旅游開發(fā)、中藥材種植和銷售、中蜂養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工等業(yè)務。三是探索合作經(jīng)營，公司與其他企業(yè)或農(nóng)戶開展合作，推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。如公司建成扶貧加工車間2700平方米，與太極集團、希爾安等龍頭企業(yè)合作發(fā)展黃精、皺皮木瓜、吳茱萸等特色農(nóng)產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，注冊了“蠻王寨”“龍莊溪”等商標。公司與脫貧農(nóng)戶合作發(fā)展脆桃、脆李、西瓜等水果，以及黃精、吳茱萸等中藥材。如公司流轉(zhuǎn)200畝耕地種植黃精，將黃精返包給45戶脫貧農(nóng)戶管護，脫貧農(nóng)戶收益為“管護工資2000元/畝+管護地塊產(chǎn)業(yè)收益20%分紅”(圖2)。

圖2 X村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)化組織結構

X村產(chǎn)業(yè)幫扶實踐涉及政府、市場組織、村級組織、脫貧農(nóng)戶等參與主體。村級市場組織(股份經(jīng)濟聯(lián)合社和中益旅游開發(fā)有限公司)主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程，組織動員各主體參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以市場需求為導向配置資源，利益分配堅持效率優(yōu)先原則。脫貧村產(chǎn)業(yè)獲得政府的資金和政策支持，但政府并沒有介入產(chǎn)業(yè)的組織化與決策過程。外部市場組織、脫貧農(nóng)戶基于自身要素優(yōu)勢參與產(chǎn)業(yè)合作。作為主導主體，村級市場組織與其他主體的關系較為復雜。村級社會組織(村委會)通過村干部交叉任職嵌入村級市場組織。村級市場組織與外部市場組織、脫貧農(nóng)戶基于資源優(yōu)勢互補的需要形成合作關系?；跀U大產(chǎn)業(yè)效益的需要，村級市場組織與外部企業(yè)合作延長產(chǎn)業(yè)鏈?；谔岣呱a(chǎn)效率的需要，村級組織與脫貧農(nóng)戶合作開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府雖然提供了資金和政策支持但沒有介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程，村級市場組織與政府的合作屬于簡單的協(xié)助關系。

(三)社會主導基層實踐：廣西H村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的案例

H村地處滇桂黔石漠化片區(qū)，隸屬廣西武宣縣桐嶺鎮(zhèn)，距縣城19公里。H村轄7個自然村，27個村民小組，總人口為1476戶5919人。H村人均耕地面積0.68畝，人均林地面積0.67畝，人均發(fā)展資源少，有一半以上的勞動力外出務工。脫貧攻堅前村民主要種植水稻、玉米等糧食作物，以傳統(tǒng)方式養(yǎng)殖雞、豬、牛等。2015年精準識別建檔立卡貧困人口305戶1224人，貧困發(fā)生率20.68%。2018年H村貧困發(fā)生率降至2.86%，成功實現(xiàn)脫貧摘帽，2020年貧困人口全部實現(xiàn)脫貧。

脫貧摘帽后，H村注重激發(fā)村莊與農(nóng)戶雙重動力推進產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。一是在第一書記引導下組織實施“黨員分類管理”，激發(fā)村莊內(nèi)源動力。為強化村級黨組織的凝聚力以及增強干部和群眾的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意識，H村第一書記組織實施“黨員分類管理”，根據(jù)黨員年齡、行業(yè)、流動性、健康等把黨員分為“創(chuàng)業(yè)類”“管理類”“老弱類”“外出類”“志愿類”等類型，實行差異化管理。開展評分定星，按照黨員年度得分，確定 “優(yōu)秀”“合格”“基本合格”“不合格”4個等次，鼓勵先進黨員，鞭策后進黨員，激發(fā)黨員發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性。

二是建立村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織，推動產(chǎn)業(yè)組織化發(fā)展。H村成立村民合作社，村支部書記擔任合作社社長。村民合作社確定哈密瓜種植、生豬養(yǎng)殖等為主導產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)民專業(yè)合作社，動員脫貧農(nóng)戶、鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英等參與合作社，共同發(fā)展產(chǎn)業(yè)。如哈密瓜種植合作社動員了50戶脫貧農(nóng)戶成為社員，脫貧農(nóng)戶入股合作社資金96萬元。H村民合作社以村集體經(jīng)濟發(fā)展資金等入股158萬元，成為最大股東。合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)采取社員分工合作的組織化方式。如哈密瓜種植合作社設立生產(chǎn)部、技術培訓部、營銷部等部門，每個部門由黨員干部、社員骨干擔任負責人。生產(chǎn)部門組織入股農(nóng)戶以及村內(nèi)其他農(nóng)戶進行田間勞動。技術部門由1名有種植經(jīng)驗的村民擔任責任人，對合作社種植哈密瓜實施技術指導。銷售部門由對外聯(lián)系能力強的黨員干部擔任負責人，負責哈密瓜銷售與市場對接。H村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐取得了成功，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷擴大。哈密瓜產(chǎn)業(yè)2016年種植規(guī)模為20畝、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營總收入30.5萬元，2018年種植規(guī)模擴大至260畝、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營總收入增加至139萬元。2018—2020年，H村民合作社在哈密瓜產(chǎn)業(yè)的基礎上，創(chuàng)建千畝“瓜果飄香”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，發(fā)展果蔬種植專業(yè)合作社8家、特色養(yǎng)殖3家。

三是完善組織帶貧機制，促進脫貧村治理有效。H村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功后，加入合作社的農(nóng)戶逐漸增多。如哈密瓜種植合作社，2016年只有6戶脫貧戶社員，到2018年脫貧戶社員擴大到50戶。脫貧農(nóng)戶收入水平比較低，缺少入股資金。H村民合作社幫助脫貧農(nóng)戶爭取小額扶貧貸款獲得資金入股哈密瓜種植合作社。哈密瓜種植合作社的脫貧戶社員中大部分社員股金來源于小額扶貧貸款。H村民合作社鼓勵農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)勞動，農(nóng)戶既獲得產(chǎn)業(yè)務工收入，也能提高農(nóng)業(yè)技術。如在哈密瓜種植合作社成立初期，脫貧戶C通過小額扶貧貸款入股3萬元，2017年獲得入股分紅5500元、產(chǎn)業(yè)務工收入1.8萬元。種植技術提高后，脫貧戶C當選為哈密瓜種植合作社的副理事長，參與合作社日常管理，成為致富能人。H村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模擴大、經(jīng)營收入增加，帶動了村集體股份分紅收入的增長。以哈密瓜產(chǎn)業(yè)為例，2016年村集體獲得分紅2.7萬元，2017年分紅增加到14.4萬元，2018年村集體分紅進一步增加到20萬元。村集體收入穩(wěn)定增加，帶動了村莊公益事業(yè)的發(fā)展，進一步增強了脫貧村的凝聚力。按照某村干部的話說就是“講話有人聽，號召有人應，干事有人跟”(圖3)。

圖3 H村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化結構

H村產(chǎn)業(yè)幫扶實踐涉及政府、市場組織、村級社會組織、脫貧農(nóng)戶等參與主體。因缺少外部市場組織技術支持，也沒有引入市場專業(yè)人才，社區(qū)組織產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力較弱。政府對社會主導產(chǎn)業(yè)的扶持要多于市場主導的產(chǎn)業(yè)。如H村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府不僅給予資金支持，也通過駐村干部引導脫貧村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村級社會組織(H村的村民合作社)主導了脫貧村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程，動員脫貧農(nóng)戶加入專業(yè)合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源進行合理配置，制定產(chǎn)業(yè)收益分配規(guī)則。市場主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，主導主體(村級市場組織)與外部市場組織是基于產(chǎn)業(yè)開發(fā)和優(yōu)勢互補形成緊密合作關系；社會主導的產(chǎn)業(yè)中，主導主體(村民合作社)與外部市場組織是基于市場交易形成松散的供求關系。社會主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中脫貧戶成為主導主體的組織成員，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策有一定話語權，獲得入股分紅和勞動投入報酬，而市場主導的產(chǎn)業(yè)幫扶中脫貧農(nóng)戶不是主導主體的組織成員，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策缺少話語權，僅獲得勞務報酬和土地流轉(zhuǎn)租金。

四、鞏固拓展脫貧成果基層實踐的特色與形成條件

(一)不同類型基層治理實踐的主要特色

行政主導鞏固拓展脫貧成果的基層實踐特色體現(xiàn)在：一是在脫貧村成立具有行政屬性的村級組織，基層政府(鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府)依托該村級組織深度嵌入脫貧村的鞏固拓展脫貧成果實踐過程。如赫章縣在Q村成立Q村黨委，由河鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大主席等鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導任Q村黨委書記等職務。河鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府和Q村黨委立足脫貧村資源狀況，制定以鄉(xiāng)村旅游為主導產(chǎn)業(yè)的村莊振興規(guī)劃。二是政府各部門向脫貧村鞏固拓展脫貧成果投入大量的資源和項目。如Q村黨委積極向上級部門爭取項目資源，在政府項目資源的支持下，建設了蓄水2萬立方米的山坪塘、5公里產(chǎn)業(yè)路、生態(tài)公園，發(fā)展了矮化蘋果、食用菌、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)。三是基層政府主導脫貧村鞏固拓展脫貧成果的資源配置。Q村的矮化蘋果產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)都體現(xiàn)了基層政府主導脫貧村鞏固拓展脫貧成果的資源配置。

市場主導鞏固拓展脫貧成果的基層實踐特色體現(xiàn)在：一是以企業(yè)化的組織結構推進脫貧村鞏固拓展脫貧成果的產(chǎn)業(yè)實踐。市場主導以市場需求為導向，建立企業(yè)化的組織結構，有助于脫貧村與外部市場主體開展合作，吸納市場資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)。如X村在脫貧后圍繞鞏固拓展脫貧成果建立了以1個村集體經(jīng)濟組織(股份經(jīng)濟聯(lián)合社)、1個公司(中益旅游開發(fā)有限公司)、N個合作經(jīng)營項目的企業(yè)化組織架構。股份經(jīng)濟聯(lián)合社發(fā)揮承接經(jīng)營性資產(chǎn)、管理經(jīng)營性資產(chǎn)等功能。中益旅游開發(fā)有限公司與其他主體合作共同促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是發(fā)展收益分配遵循效率與貢獻原則，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益分配應有助于提高生產(chǎn)效率(多勞多得)，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻大的參與主體應獲得更多的收益(股份分紅)。如X村中益旅游開發(fā)有限公司與脫貧農(nóng)戶合股聯(lián)營發(fā)展黃精種植，將土地返包給45戶脫貧農(nóng)戶耕種，農(nóng)戶收益實行“管護工資2000元/畝+管護地塊產(chǎn)業(yè)收益20%分紅”。

社會主導鞏固拓展脫貧成果的基層實踐特色體現(xiàn)在：一是建立村級社會組織聚集脫貧村鞏固拓展脫貧成果的各類資源。產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及土地、技術、資金、人才等各類資源。以村級社會組織主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既能有效聚集各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，也能確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展由脫貧村內(nèi)部主導。如H村成立村民合作社主導村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由村民合作社結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求成立相關農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社(哈密瓜種植合作社)。通過村級社會組織聚集土地、資金、技術、鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英、脫貧農(nóng)戶等產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，形成村干部(代表村民合作社)、脫貧村經(jīng)濟精英、脫貧戶共同參與、協(xié)力推進的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。二是發(fā)展收益分配以促進社區(qū)的社會團結為目標。社會主導基層實踐強調(diào)產(chǎn)業(yè)收益分配應有助于增強社區(qū)的社會團結。如H村產(chǎn)業(yè)案例中村集體(村民合作社)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占有較大的股份并獲得股份分紅，確保村集體有穩(wěn)定的收入投入村莊的公益事業(yè)發(fā)展。

(二)不同類型基層實踐特色的形成條件

行政主導基層實踐特色的主要形成條件：一是脫貧村因特殊的政治“身份”而得到政府青睞，是區(qū)域內(nèi)的“明星村”。政府向脫貧村投入大量的項目資源，把脫貧村作為各類“新產(chǎn)業(yè)”和“新模式”探索的試點村，深度介入脫貧村鞏固拓展脫貧成果實踐。如Q村鞏固拓展脫貧成果受到政府格外重視源于該村特殊的政治“身份”。1985年《國內(nèi)動態(tài)清樣》第1278期報道了Q村極度貧困的狀況，但是老百姓沒有埋怨國家扶持不夠，而是自責“不爭氣”。該報道受到黨中央的高度重視，促成了1988年國務院批準成立畢節(jié)“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設”試驗區(qū)。另外，20世紀八九十年代為改善生態(tài)環(huán)境，Q村黨支書帶領群眾自發(fā)植樹造林恢復生態(tài)，形成了“艱苦奮斗、無私奉獻、愚公移山、改變面貌”精神。Q村成為生態(tài)脆弱貧困村生態(tài)恢復發(fā)展的典型，“艱苦奮斗、無私奉獻、愚公移山、改變面貌”的精神和事跡得到媒體的廣泛宣傳報道。二是脫貧村遠離中心市場，受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的輻射較小。Q村雖然是遠近聞名的“明星村”，得到中央媒體的多次報道，但是Q村地處云貴交界地帶，地理位置偏遠，村莊周邊也沒有像樣的企業(yè)，市場規(guī)模非常小，村民市場觀念淡薄，村內(nèi)缺少經(jīng)濟精英。

市場主導基層實踐特色的主要形成條件：一是脫貧村周邊的市場發(fā)育較為成熟，已經(jīng)形成或者正在形成產(chǎn)業(yè)聚集。如X村距離所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)中益鄉(xiāng)不足1公里。2017年重慶市實施深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅，中益鄉(xiāng)獲得了大規(guī)模的基礎設施投資，基礎設施水平顯著提升；中益鄉(xiāng)圍繞創(chuàng)建“中華蜜蜂小鎮(zhèn)”，大力發(fā)展吳茱萸、鹽膚木等木本藥材及脆紅李等蜜源植物，新改建5個中蜂良種繁殖區(qū)(場)，引進和培育經(jīng)營主體19家，發(fā)展產(chǎn)業(yè)園5個，打造“花卉種植+中蜂養(yǎng)殖+精深加工”產(chǎn)業(yè)鏈；積極建設“中益蜜蜂小鎮(zhèn)”電商平臺，開通淘寶、京東扶貧商城。二是政府給予一定的資金和政策扶持。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要較大規(guī)模的資金投入。脫貧村和脫貧農(nóng)戶剛脫貧不久，自有資金并不充足，需要政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上給予資金和政策的支持。如X村是重慶市“三變”改革試點村，股份經(jīng)濟聯(lián)合社入股中益旅游開發(fā)有限公司的468萬元中有相當一部分是政府支持X村“三變”改革的建設資金。

社會主導基層實踐特色的主要形成條件：一是脫貧村距離中心市場并不遙遠，且脫貧村周邊沒有成熟的市場和產(chǎn)業(yè)聚集。受到中心市場的輻射和帶動，村內(nèi)已有少數(shù)掌握專業(yè)技術、懂市場的經(jīng)濟精英，但是多數(shù)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化并不明顯。如H村距離縣城19公里，交通便捷，但是所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場發(fā)育不充分，缺少農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)。二是脫貧村內(nèi)部具有較強的組織動員能力。社會主導基層實踐強調(diào)以村級社會組織聚集土地、資金、勞動力、經(jīng)濟精英等產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素。這就需要脫貧村內(nèi)部有較強的組織動員能力，凝聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如H村通過黨員分類管理、評分定星等工作機制，顯著提升了社區(qū)組織的動員能力，有效激勵黨員干部優(yōu)秀人才帶頭發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

五、結論

隨著《中共中央、國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》的出臺，以及各部委配套政策的出臺，鞏固拓展脫貧成果進入加快落實的階段。本文研究表明，鞏固拓展脫貧成果的基層實踐存在不同的實踐類型和治理邏輯。

行政主導基層實踐強調(diào)基層政府深度嵌入脫貧村鞏固拓展脫貧成果實踐過程，主導和配置下沉到脫貧村的各類政府資源，促進政策有效落實。由于基層政府的直接推動，行政主導基層實踐的治理行動能力強，發(fā)展資源充沛，能在較短時間內(nèi)快速推進脫貧村鞏固拓展脫貧成果；市場主導基層實踐以市場需求為導向，建立企業(yè)化的組織結構配置和吸納有關脫貧村鞏固拓展脫貧成果的各類資源，強調(diào)發(fā)展收益分配應有助于提高效率(多勞多得)，貢獻越大收益越多(股份分紅)；社會主導基層實踐以脫貧村整體發(fā)展和社區(qū)內(nèi)部團結為優(yōu)先選項，強調(diào)成立村級社會組織聚集脫貧村的各類資源，發(fā)展收益采取有利于社區(qū)整合的方式進行配置，遵循社會團結的分配原則。

不同類型的鞏固拓展脫貧成果基層實踐由主導力量形塑特色，同時形成了相應的實踐問題。行政主導基層實踐以行政屬性村級組織(Q村黨委)替代脫貧村自治組織配置發(fā)展資源，彌補了脫貧村自身在資源承接與配置上的能力不足，但是不利于培育脫貧村精英，也造成了脫貧村對政府的依賴。另外，行政邏輯更強調(diào)從供給端(“脫貧村有什么資源”)而不是需求端(“消費者要什么”)來配置發(fā)展資源(如Q村鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè))，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場需求沒有形成很好的對接，產(chǎn)業(yè)的市場競爭力比較弱。針對脫貧村內(nèi)部精英培育問題，可把基層政府在脫貧村成立的行政屬性村級組織作為吸納和培育脫貧村精英培育的重要平臺，引導有發(fā)展?jié)摿Φ拇甯刹炕蜣r(nóng)戶進入該組織任職并通過承擔相應工作提升能力。針對脫貧村產(chǎn)業(yè)競爭能力弱的問題，可依托脫貧村成立的合作社(村社一體平臺)吸納村內(nèi)經(jīng)濟能人、脫貧戶，聘請專業(yè)人才在基層政府的領導下開展市場化經(jīng)營。

市場主導基層實踐類型強調(diào)效率優(yōu)先、以能力論英雄，這有助于提升脫貧村產(chǎn)業(yè)競爭力，但也可能使發(fā)展收益集中于村內(nèi)少數(shù)精英，加劇農(nóng)民分化，給脫貧村有效治理帶來挑戰(zhàn)。可通過支持脫貧農(nóng)戶信貸扶持，增加脫貧農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)市場化經(jīng)營中的股份，優(yōu)先雇傭脫貧勞動力等方式提高脫貧農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。社會主導基層實踐強調(diào)以村級社會組織聚集產(chǎn)業(yè)資源并主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是缺少農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場主體牽引，脫貧村產(chǎn)業(yè)化程度較低、產(chǎn)業(yè)鏈條較短，市場競爭力不強。另外，社會主導基層實踐在產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益分配方面，強調(diào)脫貧村整體發(fā)展，對經(jīng)濟精英的激勵不足。為此，一方面，需要政府促成脫貧村聯(lián)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的基礎上著力打造區(qū)域公共品牌，不斷擴大公共品牌影響力，進而吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等市場主體帶動脫貧村延長產(chǎn)業(yè)鏈條；另一方面，可通過合理增加村內(nèi)經(jīng)濟精英股份分紅等措施，增強村內(nèi)經(jīng)濟精英發(fā)展產(chǎn)業(yè)的干勁。