欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理邏輯與政策優(yōu)化

李博，蘇武崢

(1. 西安建筑科技大學(xué) 公共管理學(xué)院/西北鄉(xiāng)村振興研究中心，陜西 西安 710048；2. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

一、問題的提出

“十三五”時期我國實(shí)現(xiàn)了近一億農(nóng)村貧困人口的脫貧，脫貧攻堅(jiān)取得了重要成績，徹底消除了千百年來困擾農(nóng)村發(fā)展的絕對貧困問題。如期脫貧后，做好脫貧成果的鞏固拓展已經(jīng)成為黨和國家所關(guān)注的一項(xiàng)重要議題。黨的十九屆五中全會對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接做了總體部署，對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制提出了明確要求。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是“十四五”時期農(nóng)村發(fā)展的重要議題，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)兩項(xiàng)政策的銜接與一般地區(qū)兩項(xiàng)政策的銜接具有一定的異質(zhì)性，這種異質(zhì)性主要是由欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段、文化特征等客觀因素決定的。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)就是鞏固好脫貧成果。研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯對推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

學(xué)術(shù)界對于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興二者關(guān)系的研究，主要停留在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接上。左停[1]對脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的難點(diǎn)進(jìn)行了闡述，認(rèn)為要堅(jiān)持以人為中心的理念，以解決問題為導(dǎo)向，以機(jī)制化為目標(biāo)，以補(bǔ)短板為重點(diǎn)，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上逐步完善鄉(xiāng)村振興網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系和政策體系。高強(qiáng)[2]基于政策轉(zhuǎn)移接續(xù)的視角，從政策退出、政策加強(qiáng)、政策轉(zhuǎn)化、政策新設(shè)4個方面提出了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的主要方面。另外，汪三貴[3]從扶持對象、政策范圍、頂層設(shè)計(jì)等方面對脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了闡述，認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接關(guān)系體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)關(guān)系、體制機(jī)制的統(tǒng)一關(guān)系和政策體系的融合關(guān)系。針對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接,朱海波、聶鳳英[4]以“有效市場+有為政府”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為在深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興中，需要構(gòu)建市場邏輯與政府邏輯發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。高靜等[5]以涼山州為例，建構(gòu)了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興二者統(tǒng)籌銜接的分析框架，綜合測度二者統(tǒng)籌銜接的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出銜接的路徑，并提出政策建議。

從當(dāng)前研究來看，大部分是探析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接機(jī)制，主要是從宏觀大背景出發(fā)來分析銜接的必要性以及如何銜接；從不同學(xué)者的研究視角來看，基本都是從政策銜接的角度來談二者銜接的可能性；另外，大部分學(xué)者是針對所有貧困地區(qū)和貧困人群來談銜接的問題。然而，從鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接角度出發(fā)的研究較少。脫貧之后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在鄉(xiāng)村振興以及鞏固脫貧成果的過程中仍然面臨多重治理困境，同時具有自身的一些特殊性，這些是在鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要重點(diǎn)研究的問題。鑒于此，本研究在前人研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從治理視角來探析欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的治理邏輯與政策路徑，從而為欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接提供相應(yīng)的決策參考。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的特殊性

2019年底，全國還有5%的貧困人口未脫貧，10%左右的貧困縣未摘帽，而這些剩余的未脫貧人口有超過50%分布在深度貧困地區(qū)，52個未摘帽貧困縣基本位于深度貧困地區(qū)[6]。這些深度貧困地區(qū)基本都屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，作為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)區(qū)域,其脫貧后的成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興的銜接具有一定的特殊性，這種特殊性是區(qū)別于一般地區(qū)的關(guān)鍵，也是未來欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面脫貧后需要從政策方面進(jìn)行改革的依據(jù)。從筆者近幾年在全國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的調(diào)研來看，這些地區(qū)的特征決定了該區(qū)域鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯脈絡(luò)。從欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展來看，表現(xiàn)出以下幾個方面的特征：一是受自然區(qū)位條件限制，交通條件較為落后，村民出行不便，對外交流不暢，具有明顯的空間貧困特征；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，缺乏可持續(xù)性，后勁不足，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)帶動主體實(shí)力不強(qiáng)，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，帶貧益貧機(jī)制尚不健全；三是公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給能力較差，主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)發(fā)展較為滯后；四是大多位于少數(shù)民族地區(qū)，面臨戰(zhàn)勝貧困與民族文化融合的雙重困境；五是社會治理水平較低，主要表現(xiàn)在治理模式單一、陳舊、機(jī)械、缺乏有效的創(chuàng)新意識，距離基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有較大差距。從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，探索鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興銜接的機(jī)制對于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧和鄉(xiāng)村的長久振興發(fā)揮著尤為重要的作用。

從以上欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的特征來看，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的銜接與其他一般地區(qū)相比具有一定的差異性，這種差異性主要是由欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特征所決定的。在本研究中，筆者主要從治理的視角出發(fā)來探析欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的機(jī)理，從而為推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供一定的政策參考。圖1為二者之間的邏輯關(guān)系圖示，在文章的第三部分，將從圖中所展示的5個方面來解釋鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接中所遵從的治理邏輯。

圖1 治理視角下欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯關(guān)系

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理邏輯

欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接涉及治理的諸多方面，從不同層面來闡述銜接的關(guān)鍵要素和制度設(shè)計(jì)顯得尤為重要。在脫貧攻堅(jiān)時期探索出的一系列制度化的運(yùn)行邏輯與政策體系所形塑的治理機(jī)制，如何在鄉(xiāng)村振興中獲得應(yīng)用和推廣，這是在兩項(xiàng)政策銜接過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。為了對此問題進(jìn)行有效分析，筆者將從以下幾個方面對二者銜接的機(jī)制進(jìn)行闡述，從而理清二者之間的關(guān)系，為提出有效銜接路徑奠定相應(yīng)的基礎(chǔ)。

(一)由脫貧攻堅(jiān)時期探索性的運(yùn)動式治理向制度性的常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型

全面性、有機(jī)性、持續(xù)性是社會治理方式轉(zhuǎn)向的3個基本特質(zhì)，這些特質(zhì)決定了社會治理方式法治轉(zhuǎn)向不是簡單的變化，而是從理念到實(shí)踐、從治國者到社會民眾的立體式的、全方位的大變革[7]。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，治理方式層面的銜接在宏觀層面對于二者之間的關(guān)系起著主導(dǎo)作用，也對鄉(xiāng)村振興未來的樣態(tài)和質(zhì)量發(fā)揮關(guān)鍵作用。作為脫貧攻堅(jiān)的重中之重，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困治理面臨區(qū)位偏遠(yuǎn)、資源分散、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等制約[8]。在廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)曾經(jīng)是政府的核心工作，而這也衍化了政府治理的邏輯。中國脫貧攻堅(jiān)的基本邏輯是在不斷探索和總結(jié)過程中進(jìn)行政策完善和創(chuàng)新，這種“摸著石頭過河”的治理邏輯在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，這些地區(qū)由于貧困人口多、貧困程度深、貧困面積大，更能體現(xiàn)政府貧困治理的基本邏輯。筆者在很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在這些地區(qū)，過渡性的運(yùn)動式治理成為政府治理的主要運(yùn)行邏輯，這種行政運(yùn)行邏輯投入過多的行政成本，將貧困治理作為一項(xiàng)攻堅(jiān)性的工作來推進(jìn)。這種超常規(guī)的治理手段打破了科層制的路徑依賴，可以迅速實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)重組和資源整合，在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[9]。與其他治理模式相比，攻堅(jiān)治理模式具有“運(yùn)動其外、常規(guī)其內(nèi)”的基本特征，主要用來完成急難險(xiǎn)重的政治任務(wù)[10]。另外，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來縣鄉(xiāng)一級政府的核心工作主要以脫貧攻堅(jiān)為主。正如深度貧困縣一位縣級部門的駐村干部所言，“四個月沒休假了，從今年7月份開始我們單位基本都是關(guān)門搞扶貧，所有人員全部到所聯(lián)系的貧困村和貧困戶那里去，我現(xiàn)在白天在村里扶貧，晚上加班搞單位的業(yè)務(wù)工作”。運(yùn)動式治理的執(zhí)行者是政治化了的官僚，在國家強(qiáng)制力量的保障下，他們對行政對象實(shí)行一刀切式治理，要求上下一體、依法依規(guī)行政，容不得政策有任何變形[11]。而這種攻堅(jiān)式、運(yùn)動式的貧困治理邏輯所衍生的就是嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，“軍令狀”“責(zé)任書”等成為上級政府對下級政府進(jìn)行考核的主要方式，脫貧任務(wù)的層層下達(dá)，脫貧日期的限定、脫貧人數(shù)的設(shè)定使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)比一般地區(qū)更具有一定的運(yùn)動性，而這種超強(qiáng)負(fù)荷、極具目標(biāo)導(dǎo)向和以行政為主導(dǎo)的層層倒逼的貧困治理機(jī)制和行政運(yùn)行邏輯也在一定程度上為脫貧質(zhì)量埋下了一定的隱患。

在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果階段，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在治理方式的銜接和轉(zhuǎn)型層面，從探索性的運(yùn)動式治理向制度性的常態(tài)化治理過渡將是二者銜接的重點(diǎn)，而這就需要實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型和重塑。從脫貧攻堅(jiān)的治理性質(zhì)來看屬于短時期的攻堅(jiān)型治理，而鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興屬于一種常態(tài)化的治理方式。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要實(shí)現(xiàn)運(yùn)動式的治理向常態(tài)化的治理過渡，這也是兩項(xiàng)政策在銜接過程中需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的地方。這里涉及治理方式的各個方面，例如駐村機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行，東西部扶貧協(xié)作機(jī)制的長期性推廣，行政、企事業(yè)單位的對口幫扶，這些都是在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過程中需要銜接貫徹和落實(shí)到鄉(xiāng)村振興中的重要內(nèi)容。所以在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，如何將脫貧攻堅(jiān)階段探索出的好的治理經(jīng)驗(yàn)推廣到鄉(xiāng)村振興中，如何規(guī)避運(yùn)動式的治理方式將是銜接的重點(diǎn)內(nèi)容。筆者認(rèn)為在治理方式的銜接過程中需要將過渡運(yùn)動式的治理方式向一般性的常態(tài)化的治理方式轉(zhuǎn)型，這也是從貧困治理的視角來進(jìn)行鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的具體措施。這種銜接將一改攻堅(jiān)式的治理向常態(tài)化的治理轉(zhuǎn)型。從鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的關(guān)系來看，治理方式的這種銜接是實(shí)現(xiàn)貧困治理轉(zhuǎn)型的重要方面。從攻堅(jiān)性、運(yùn)動式、探索性的治理模式向一般性、常態(tài)化的治理模式的過渡將對今后鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著重要作用。

(二)由政府主導(dǎo)向政府、市場、社會共同參與的多主體治理過渡

中國的貧困治理一直遵從以政府和行政為主導(dǎo)的治理模式，以政府為主導(dǎo)的治理模式在一定程度上促進(jìn)了貧困治理的有力推進(jìn)，也賦予了貧困治理一定的權(quán)威性。長期以來,中國解決農(nóng)村貧困人口貧困問題的主要模式是以政府為主導(dǎo)力量, 由政府組織系統(tǒng)充分發(fā)揮其組織與動員優(yōu)勢, 對扶貧資源進(jìn)行分配、管理和運(yùn)作，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)扶貧行動[12]。中國采取的是行政主導(dǎo)型的扶貧治理模式，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)科層內(nèi)部的強(qiáng)動員，另一方面又保證了治理的高效率[13]。在脫貧攻堅(jiān)過程中，以政府和行政為主導(dǎo)的貧困治理模式主要表現(xiàn)在各級政府將扶貧工作作為地方治理的核心工作，各項(xiàng)事務(wù)都由各級政府去負(fù)責(zé)推動。而在此過程中市場、社會所發(fā)揮的力量相對較弱，或者說是處于一種從屬地位。這在一定程度上形成了以政府為引領(lǐng)的貧困治理模式缺乏市場、社會的有效參與。在脫貧攻堅(jiān)階段，以強(qiáng)政府為主導(dǎo)的治理機(jī)制，也給貧困治理造成了一定的困境，主要表現(xiàn)在具體的扶貧措施上。在脫貧攻堅(jiān)中，以政府為主導(dǎo)的貧困治理模式雖然在產(chǎn)業(yè)扶貧和消費(fèi)扶貧等方面很大程度上推動了精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施，但是從脫貧攻堅(jiān)的效果來看，政府強(qiáng)有力的推進(jìn)導(dǎo)致市場與社會過度失能，不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。如在消費(fèi)扶貧過程中，由于在政府主導(dǎo)下的消費(fèi)扶貧的實(shí)施，從一定程度上削弱了市場規(guī)律的有效發(fā)揮，導(dǎo)致政府對于扶貧產(chǎn)品價(jià)格的過分干預(yù)，在脫貧攻堅(jiān)中這種由政府所主導(dǎo)的消費(fèi)扶貧模式破壞了市場自發(fā)的運(yùn)作規(guī)律，一旦取消這種消費(fèi)扶貧的模式就會導(dǎo)致貧困戶產(chǎn)品的滯銷和價(jià)格的下跌。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，需要建立政府、市場、社會三者共同參與的治理機(jī)制，尤其是在鄉(xiāng)村振興過程中需建立三者共同參與鄉(xiāng)村振興的多主體治理模式。摒棄以政府為主導(dǎo)的貧困治理模式，逐步削弱政府在鄉(xiāng)村振興中的主導(dǎo)作用。為發(fā)揮市場的作用, 政府應(yīng)當(dāng)消除貧困地區(qū)的市場壁壘、政策壁壘,讓外部的市場力量能夠進(jìn)入，包括先進(jìn)的技術(shù)和管理，讓貧困地區(qū)的人們能夠通過市場與廣大的社會聯(lián)系起來[14]，最終構(gòu)建多主體參與的鄉(xiāng)村振興路徑。

在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要從以政府為主導(dǎo)的貧困治理模式向政府、市場、社會共同參與的鄉(xiāng)村振興模式過渡。在這種銜接過程中，政府主要做好協(xié)調(diào)工作，而市場和社會有效地發(fā)揮作用。在鄉(xiāng)村振興中，市場和社會是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的有效力量。隨著脫貧攻堅(jiān)成果鞏固階段到鄉(xiāng)村振興的過渡，這種銜接需要在體制和機(jī)制方面進(jìn)行大膽的創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興中，市場的作用主要是發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，減少政府的過度干預(yù)，這也是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的有效途徑。在鄉(xiāng)村振興過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在其中處于核心地位，而從產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的視角來看，充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場這只看不見的手的作用才是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)所在。同時，有效發(fā)揮社會力量的參與也是實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要方面。社會力量的參與主要表現(xiàn)在不同社會主體如各種企業(yè)、行業(yè)、協(xié)會、非政府組織的有效參與。從實(shí)踐來看，目前我國政府在與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭、專業(yè)服務(wù)人員等社會主體的合作中均存在著一定的欠缺[15]。從社會力量參與脫貧攻堅(jiān)的方式來看，大多仍然將其視作一項(xiàng)任務(wù)性的工作來完成，而沒有進(jìn)行常態(tài)化的運(yùn)作，缺乏一定的可持續(xù)性。從治理的模式和治理的機(jī)制來看，這將改變過去脫貧攻堅(jiān)中以政府為主導(dǎo)的單方面的治理機(jī)制，促進(jìn)多主體對于鄉(xiāng)村振興的有效推動。

(三)貧困治理向鄉(xiāng)村社會綜合治理的全面轉(zhuǎn)型

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略全面實(shí)施形成的理論方法、治理體系安排,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施提供了重要借鑒[16]。貧困問題的解決是一場硬仗，在脫貧攻堅(jiān)過程中所探索出來的貧困治理機(jī)制和治理模式重新塑造了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理。從貧困治理與鄉(xiāng)村治理的邏輯來看，二者具有一定的契合性。而從貧困地區(qū)貧困治理的基本模式來看，貧困治理并非單方面的扶貧治理邏輯，貧困治理與貧困地區(qū)村莊社會治理二者處于互嵌狀態(tài)。貧困治理往往與村莊的社會治理具有一定的關(guān)系，二者同時處于鄉(xiāng)村場域之中，并且所形成的張力和不同治理邏輯成為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接中需要解決的重點(diǎn)，這也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理秩序的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代化貧困治理體系的建構(gòu)將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理智慧和現(xiàn)代化的治理技術(shù)有機(jī)結(jié)合，有助于改善貧困社區(qū)的公共產(chǎn)品供給能力，提高鄉(xiāng)村服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化國家治理體系[17]。如筆者在四川涼山州調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，貧困治理的成效與當(dāng)?shù)厣鐣伟?、文化發(fā)展、矛盾處理等都有一定的契合性，這些因素甚至成為影響貧困治理成效的主要因素。所以從欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困治理的基本邏輯來看并非單純的扶貧邏輯，扶貧與地方社會治理具有一定的聯(lián)系與交織。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過程中，做好貧困治理與社會治理的有效銜接和互相融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要保障。從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分布來看，這些區(qū)域大多位于中西部少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)由于長期受民族文化和地域因素的影響，與其他地區(qū)相比，在治理路徑方面存在一定差異。在少數(shù)民族地區(qū)，自然地理環(huán)境惡劣和社會發(fā)育程度低并存，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱與基本公共服務(wù)供給不足等問題常常相伴而生，使得少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題致貧因素多元且疊加，表現(xiàn)形式多樣且特殊[18]。筆者在新疆南疆等地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，目前社會維穩(wěn)仍然是這些地區(qū)的一項(xiàng)重要工作，在社會維穩(wěn)工作中所探索出來的經(jīng)驗(yàn)成為這些地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過程中需要繼續(xù)完善和堅(jiān)持的重要治理經(jīng)驗(yàn)。從欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困治理的邏輯來看，在精準(zhǔn)扶貧過程中所探索出來的經(jīng)驗(yàn)和治理理念需要轉(zhuǎn)化為鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興中的精準(zhǔn)治理效能，這也是在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要關(guān)注的重點(diǎn)。另外，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化發(fā)展來看，受少數(shù)民族文化、習(xí)俗的影響，這些地區(qū)的貧困人口所形成的較為保守、封閉的思想觀念與生活習(xí)俗在一定程度上影響了其內(nèi)生動力的培養(yǎng)和形成。所以要充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的文化特色與社會治理的難點(diǎn)，需要將在精準(zhǔn)扶貧階段所探索出來的治理模式與治理經(jīng)驗(yàn)在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接過程中進(jìn)行有效改良，從而最終促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

從鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)注焦點(diǎn)來看，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是針對脫貧攻堅(jiān)時期的脫貧人口，尤其是邊緣人口和監(jiān)測脫貧人口，而鄉(xiāng)村振興是針對整個中國鄉(xiāng)村發(fā)展的宏大戰(zhàn)略，二者既有相似性，又有差異性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的脫貧與可持續(xù)發(fā)展，必須通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來有效鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果。隨著很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧任務(wù)的完成，這種通過鄉(xiāng)村振興來進(jìn)行成果鞏固的任務(wù)將會顯得格外重要，這也是這些地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中所表現(xiàn)出的特殊性。隨著脫貧攻堅(jiān)的全面完成，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中所探索出的治理經(jīng)驗(yàn)需要向鞏固階段和鄉(xiāng)村振興中去推廣和借鑒，尤其是在社會維穩(wěn)、文化發(fā)展、矛盾調(diào)和等過程中所探索出來的經(jīng)驗(yàn)需要到鄉(xiāng)村振興中去推廣和執(zhí)行。

(四)治理重心由上到下的轉(zhuǎn)移

精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐是國家宏觀調(diào)配資源的過程，也是國家權(quán)力下沉的過程，重塑著鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，亦改善著基層社會的治理基礎(chǔ)[19]。脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施不但實(shí)現(xiàn)了貧困人口的如期脫貧，而且重新塑造了基層治理的格局。通過脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)，有效實(shí)現(xiàn)了中國基層治理重心的下移，駐村工作隊(duì)、第一書記以及幫扶干部、各種社會力量的參與促使國家治理重心的下移，以村委會為代表的村級組織成為基層治理的焦點(diǎn)并處于核心地位。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接過程中，脫貧攻堅(jiān)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興從治理角度提供有效的經(jīng)驗(yàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多處于較為偏僻和封閉的山區(qū)地帶，近幾年來隨著村莊合并和基層行政體制的改革，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理越來越難，而駐村工作隊(duì)以及幫扶干部的嵌入進(jìn)一步強(qiáng)化了村莊的治理能力，為鄉(xiāng)村振興過程中的治理有效奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。駐村工作隊(duì)是一種獨(dú)特的中國基層治理機(jī)制，其運(yùn)行機(jī)制蘊(yùn)含著嵌入性治理的豐富內(nèi)涵[20]。無論是從脫貧攻堅(jiān)的視角還是從鄉(xiāng)村振興的視角，這種在治理力量和治理形態(tài)方面的影響都對于鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了新的樣態(tài)。隨著脫貧攻堅(jiān)的完成，大量的幫扶干部、第一書記、駐村工作隊(duì)等外來力量傾注了大量的心血，付出了巨大的努力。從治理的重心以及治理單元視角來看，無論是精準(zhǔn)扶貧，還是鄉(xiāng)村振興，都需要從治理現(xiàn)代化的視角來進(jìn)行有效審視。筆者在欠發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，通過脫貧攻堅(jiān)的推行，鄉(xiāng)村一級的公共性事務(wù)治理效能得到了極大的提升，治理重心的下移以及跨越科層制的治理方式進(jìn)一步使其治理格局得到了有效的改變。從脫貧攻堅(jiān)的外部性來看，這種治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型需要在鄉(xiāng)村振興的過程中得到有效銜接。而且這種銜接主要體現(xiàn)在對于脫貧攻堅(jiān)中探索出來的治理模式與治理機(jī)制向鄉(xiāng)村振興的過程中去推廣。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，在貧困治理過程中探索出來有效的組織化的治理機(jī)制是在鄉(xiāng)村振興過程中需要重點(diǎn)強(qiáng)化的內(nèi)容。

在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中，不同地區(qū)探索出的網(wǎng)格化、精細(xì)化的治理機(jī)制要在鄉(xiāng)村振興中去過渡，而且在銜接過程中不斷提高組織化是未來鄉(xiāng)村振興要加強(qiáng)的重要方面。脫貧攻堅(jiān)中組織重要創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)之一是輸入政府治理資源、培育村莊扶貧治理力量,實(shí)現(xiàn)村級扶貧行政體系的組織再創(chuàng)新[21]。從中國脫貧攻堅(jiān)的治理機(jī)制和治理模式來看，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化以及實(shí)現(xiàn)治理單元的縮小和治理資源的下沉是其中最為明顯的特色。從這種治理的形式來看，雖然治理結(jié)構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，但是功能方面還沒有實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在村級組織化方面，如何在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下實(shí)現(xiàn)功能提升，這是在未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需要認(rèn)真思考和豐富的重要方面，也是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興在銜接方面需要強(qiáng)化的著力點(diǎn)。

(五)治理方式的梯度推進(jìn)

做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，既要抓好梯度跟進(jìn)，又要抓好優(yōu)化升級，進(jìn)而提出繼續(xù)推廣脫貧攻堅(jiān)形成的經(jīng)驗(yàn)[22]。從欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧成果鞏固現(xiàn)狀來看，與其他一般地區(qū)相比，這些地區(qū)由于發(fā)展條件和歷史遺留問題，生計(jì)的脆弱性較強(qiáng)，脫貧的質(zhì)量較低，返貧的可能性極大。這是欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)別于其他一般貧困地區(qū)的主要特征。盡管過去5年的超常規(guī)脫貧攻堅(jiān)使欠發(fā)達(dá)地區(qū)面貌發(fā)生了根本性的改變，但由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困的頑固性與持久性，貧困人口在生計(jì)發(fā)展方面仍較為脆弱。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過程中的主要任務(wù)是鞏固脫貧的成果。這就要求在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，要充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊性，其主要任務(wù)首先是鞏固脫貧的成效、確保已脫貧的人口不返貧，從而提升脫貧質(zhì)量，其次才是探索鄉(xiāng)村振興的路子。所以，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興之間存在一定的梯度，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的完成與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興二者之間還有一定距離，這也給欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村振興提出了新的要求，即通過鄉(xiāng)村振興來不斷提升脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量。從全國發(fā)展的基本情況來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興之間的銜接需要梯度推進(jìn)，這種梯度推進(jìn)的方式主要體現(xiàn)在此過程中，要在鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中循序推進(jìn)，做好不同發(fā)展模式的接續(xù)和有效銜接。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興二者之間張力較大，所以在實(shí)現(xiàn)二者的銜接過程中需要在政策方面考慮到此方面的特征，從而將在地域方面所產(chǎn)生的障礙消除。在“三區(qū)三州”等一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，必須考慮這些地方發(fā)展的特殊性。從某種程度上來說，這些地區(qū)較弱的發(fā)展基礎(chǔ)、較多的貧困人口、復(fù)雜的民族社會關(guān)系與多元化的民族文化使其貧困問題根深蒂固，和別的地方相比，這些地區(qū)的發(fā)展在脫貧之后最重要的是提升脫貧的質(zhì)量和防止返貧，其主要針對目標(biāo)仍然是已脫貧的貧困人口和邊緣人口，在此過程中需要有序地開展各種以鞏固成果為核心的發(fā)展方式，要避免立即或者跳躍式地將工作的重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興中。

四、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理路徑

促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，這項(xiàng)工程的有效實(shí)施既是實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧成效的可持續(xù)發(fā)展，也是進(jìn)一步繁榮欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效措施。從目前來看，各地都將陸續(xù)探索二者銜接的具體方式和措施，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面來著手推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(一)以脫貧人口為中心，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的治理轉(zhuǎn)變

欠發(fā)達(dá)地區(qū)在貧困治理中，其主要針對人群為已脫貧人口，治理目標(biāo)是以脫貧人口為核心的點(diǎn)的定位，而鄉(xiāng)村振興是涉及面的活動。所以，必須實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)移，在此過程中治理方式的轉(zhuǎn)變是首要關(guān)注的問題。首先，變運(yùn)動式的治理方式向常態(tài)化的治理方式轉(zhuǎn)型，在脫貧攻堅(jiān)時期，要在短時期內(nèi)解決遺留的貧困人口問題，而鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長期性的工作，涉及農(nóng)村發(fā)展的方方面面，需要在未來很長一段時間內(nèi)長期實(shí)施；其次，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)中所探索的治理經(jīng)驗(yàn)和有效做法在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接過程中要作為制度性的措施常態(tài)化推進(jìn)，并且針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展特征進(jìn)行有效的改進(jìn)和發(fā)揚(yáng)；最后，通過治理方式的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域和鎮(zhèn)村一級的治理能力，將貧困治理與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行有效銜接。

(二)通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，實(shí)現(xiàn)政策的有效銜接

欠發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中探索出大量的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)也是在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中需要有效發(fā)揮和繼承的重要資源。所以，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接過程中，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)也是實(shí)現(xiàn)政策銜接的重要措施。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面來進(jìn)行強(qiáng)化：首先，通過體系化的總結(jié)和凝練，探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧攻堅(jiān)在體制、機(jī)制方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將其與鞏固拓展成果與鄉(xiāng)村振興銜接的體制、機(jī)制進(jìn)行有效匹配和組合，從而形成二者銜接的合力；其次，有效探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過脫貧攻堅(jiān)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，將其所產(chǎn)生的制度紅利轉(zhuǎn)化為二者銜接的內(nèi)在動力，從多角度來總結(jié)脫貧攻堅(jiān)所產(chǎn)生的積極效應(yīng)；最后，在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過程中做好貧困治理同鄉(xiāng)村治理的有效銜接，探索貧困治理與鄉(xiāng)村治理在治理目標(biāo)方面的異同性，從而通過這些措施來做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的有效契合與延續(xù)。

(三)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展中，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的銜接

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展與脫貧成果鞏固、鄉(xiāng)村振興具有同等重要的位置，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基本特征來看，在此方面存在的短板已經(jīng)成為影響鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的重要因素。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展中做好二者的有效銜接，需要做好以下幾個方面的工作：首先，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理，尤其是改善對于村一級黨組織渙散、軟弱的基層治理能力，將其作為社會治理的一項(xiàng)重要工作嵌入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的過程；其次，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，通過提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量來促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利能夠有效地作用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展；最后，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會綜合治理能力，尤其是加強(qiáng)對于一些偏遠(yuǎn)、社會治安較差等地方的綜合治理，將此作為脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興過程中需要解決問題的前提工作進(jìn)行強(qiáng)化。

(四)通過合作和協(xié)同治理，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的過程中，有效的外部幫扶也是解決區(qū)域性貧困的主要動力，通過區(qū)域之間的共同協(xié)作大大促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)減貧的步伐。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的過程中，需要從以下幾個方面來進(jìn)行強(qiáng)化：首先，進(jìn)一步加強(qiáng)東部地區(qū)與西部地區(qū)之間的協(xié)同治理機(jī)制，完善東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，將東西部扶貧協(xié)作進(jìn)一步完善和提升，將其推廣到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興中；其次，進(jìn)一步拓展東部地區(qū)和西部地區(qū)的協(xié)作范圍，加大兩地之間的交流和協(xié)作力度，在鄉(xiāng)村振興過程中東部地區(qū)村莊與西部地區(qū)村莊建立有機(jī)的協(xié)作關(guān)系，在治理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展模式、人才交流等方面建立長期的協(xié)作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接；最后，在西部大開發(fā)的國家宏觀戰(zhàn)略過程中將鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興作為重要的內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)化，從西部大開發(fā)的視角做好欠發(fā)達(dá)地區(qū)兩項(xiàng)制度的銜接。

(五)通過包容性的發(fā)展模式，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接

欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族地帶，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的過程中需要考慮到少數(shù)民族貧困人口的基本特征，從而制定較為科學(xué)合理的政策。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的銜接過程中，需要采取包容性的發(fā)展模式，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)的文化納入二者的銜接。需要從以下幾個方面來進(jìn)行強(qiáng)化：首先，尊重少數(shù)民族的文化，將少數(shù)民族地區(qū)文化作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的重要方面進(jìn)行強(qiáng)化，不斷豐富少數(shù)民族地區(qū)文化的輻射面與推廣價(jià)值；其次，加強(qiáng)對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)土知識的挖掘力度，通過鄉(xiāng)土知識的惠益分享來提升對欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化的包容力度，將脫貧攻堅(jiān)中探索的鄉(xiāng)土知識和文化資源嵌入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性；最后，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化振興工作，通過各種行之有效的方式發(fā)揮文化對于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的貢獻(xiàn)，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化軟實(shí)力。