中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程與新時代推進(jìn)路徑

劉合光，潘啟龍

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；2.貴州師范學(xué)院 商學(xué)院，貴州 貴陽 550018）

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要矛盾的關(guān)鍵戰(zhàn)略思路。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分[1]25-33。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律來看，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了四大階段，目前正處于強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量融合發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是偉大的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)，面臨巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距和需要大力彌補(bǔ)的短板，不是一蹴而就的，需要付諸艱苦的努力，需要謀劃好戰(zhàn)略思路，以歷史的耐心，有序推進(jìn)。

一、國內(nèi)外城鄉(xiāng)關(guān)系的理論演進(jìn)

城鄉(xiāng)關(guān)系是社會生產(chǎn)力發(fā)展和社會大分工的產(chǎn)物，自城市產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)關(guān)系隨之而產(chǎn)生，國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的理論和實踐發(fā)展也不斷躍升。

（一）國外城鄉(xiāng)關(guān)系的理論脈絡(luò)

20 世紀(jì)以來，國外學(xué)者相繼提出了城鄉(xiāng)關(guān)系的眾多觀點(diǎn)和理論，總體上體現(xiàn)了城市中心論向城鄉(xiāng)融合論的演進(jìn)[2]34-40?？死锼固├眨–hristaller，1933）提出了“中心地理論”，認(rèn)為以城市和市鎮(zhèn)為中心,向周圍地區(qū)提供服務(wù),形成一個區(qū)域內(nèi)的中心地理體系。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯（Perroux，1955）認(rèn)為“增長極”是由主導(dǎo)部門和有創(chuàng)新能力的企業(yè)在某些地區(qū)或大城市的聚集發(fā)展而形成的經(jīng)濟(jì)活動中心，恰似一個“磁場極”，能夠產(chǎn)生吸引或輻射作用，促進(jìn)自身并推動其他部門和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長?？姞栠_(dá)爾（G.Myrdal，1957）提出了“地理上的二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為地理上的二元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的原因在于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距性，這種差距的存在是因為存在“擴(kuò)散效應(yīng)”和“極化效應(yīng)”，而且這種差距的產(chǎn)生會進(jìn)而引起“累積性因果循環(huán)”，使發(fā)展快的地區(qū)發(fā)展更快，發(fā)展慢的地區(qū)發(fā)展更慢，從而逐漸增大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，形成地區(qū)性的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

20 世紀(jì)60 年代，美國著名城市規(guī)劃學(xué)家弗里德曼（A.J.Friedmann）提出了中心—邊緣理論，該理論拓展了佩魯?shù)脑鲩L極視角，把增長極模式與各種空間系統(tǒng)發(fā)展相融合，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動的空間組織中，通常具有強(qiáng)烈的極化效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)，中心區(qū)通過自身經(jīng)濟(jì)的不斷強(qiáng)化，從而形成對邊緣區(qū)的支配態(tài)勢。進(jìn)入到20 世紀(jì)80 年代末期，一些亞洲的發(fā)展中國家城市隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長出現(xiàn)了典型城鎮(zhèn)集聚、規(guī)模巨大的城鄉(xiāng)交錯地帶。加拿大學(xué)者麥基(T.G.McGee)將其命名為“Desakota 模式”，后被學(xué)術(shù)界稱為“城鄉(xiāng)一體化”理論。這一理論的產(chǎn)生是對長期支持城市中心論學(xué)者的駁斥，為發(fā)展中國家探索適合自身國情的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路提供了理論依據(jù)。

（二）城鄉(xiāng)關(guān)系指導(dǎo)思想的中國化發(fā)展

19 世紀(jì)中期，馬克思、恩格斯逐步提出了城鄉(xiāng)關(guān)系三階段發(fā)展理論，指出城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系要經(jīng)歷三個辯證發(fā)展的階段，即城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)結(jié)合和城鄉(xiāng)一體。1949 年新中國成立后，馬克思、恩格斯城鄉(xiāng)發(fā)展的思想在中國得到進(jìn)一步的發(fā)展，并反映在我國歷代領(lǐng)導(dǎo)集體對城鄉(xiāng)發(fā)展思想的積極探索之中[3]2-18。

一是城鄉(xiāng)兼顧思想。毛澤東將馬克思、恩格斯和列寧的城鄉(xiāng)關(guān)系思想與我國的社會主義建設(shè)實際國情相結(jié)合，揭示了我國早期城鄉(xiāng)關(guān)系的性質(zhì)與發(fā)展規(guī)律：革命時期，以農(nóng)村為重心，利用農(nóng)村包圍城市；革命成功后，進(jìn)入建設(shè)時期，逐漸轉(zhuǎn)向以城市為重心的城鄉(xiāng)并重的協(xié)調(diào)發(fā)展之路[4]19-26。

二是城鄉(xiāng)互動思想。鄧小平結(jié)合城鄉(xiāng)兼顧思想，并根據(jù)我國的國情，對新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了梳理，系統(tǒng)全面地總結(jié)了我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)程中的成就和教訓(xùn)，并結(jié)合1978 年改革開放之后城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了兩次重大歷史性變革的實踐經(jīng)驗，提出了城鄉(xiāng)互動思想。

三是城鄉(xiāng)均衡思想。江澤民在黨的十六大報告中提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想，注重解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題。從黨的十三屆四中全會到黨的十四大，江澤民強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是我國社會發(fā)展過程中最主要的問題，應(yīng)從戰(zhàn)略的高度正確認(rèn)識農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要性，更多地關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村改革和農(nóng)民生活狀態(tài)。發(fā)展農(nóng)村的同時，不能忽略城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該始終堅持城市與鄉(xiāng)村的共同進(jìn)步。

四是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想。胡錦濤根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，提出了“兩個趨向論”。自黨的十六大以后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為我國社會主義建設(shè)的重要方針。標(biāo)志著城鄉(xiāng)分治的終結(jié)，我國工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展新的歷史時期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最主要目的是縮小城鄉(xiāng)之間的差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

五是城鄉(xiāng)融合思想。習(xí)近平結(jié)合全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展要求，提出了城鄉(xiāng)融合的新思想和新論斷。習(xí)近平的城鄉(xiāng)融合思想繼承了馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的觀點(diǎn)和方法，創(chuàng)造性地將馬克思主義的城鄉(xiāng)關(guān)系理論與中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系的實踐相結(jié)合，開辟了當(dāng)代馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的新篇章。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入新階段面臨的差距和短板問題

城鄉(xiāng)融合是城市與鄉(xiāng)村這兩個不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)，謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的過程[5]32。經(jīng)過艱苦卓絕的探索，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸從對立走向融合，并在2020 年全面建成小康社會之后開始向高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的新階段邁進(jìn)。在此過程中應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合的差距定位和短板聚焦，以推動城鄉(xiāng)融合為重要戰(zhàn)略舉措，推進(jìn)實現(xiàn)2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)和第二個百年奮斗目標(biāo)。

（一）我國城鄉(xiāng)融合進(jìn)入新階段

從1949 年新中國成立伊始到2020 年全面建成小康社會，我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合四個階段。

第一階段為1949—1978 年，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成及固化階段。第二階段為1978—2002 年，是城鄉(xiāng)分治階段，城市發(fā)展通過市場機(jī)制對鄉(xiāng)村的資源虹吸，鄉(xiāng)村發(fā)展受到市場機(jī)制的壓制，“以農(nóng)助工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的城鄉(xiāng)關(guān)系模式并沒有得到根本性改變。第三階段為2002—2012 年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，我國進(jìn)入工業(yè)化中期階段，具備了“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村、以城促鄉(xiāng)”的條件，逐步扭轉(zhuǎn)了長期以來重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展取向。第四階段為2012 至今，城鄉(xiāng)關(guān)系趨向融合階段，中央提出推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，十九大進(jìn)一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[6]5-11。

黨的十八大以來，在全面建成小康社會、脫貧攻堅戰(zhàn)略驅(qū)動下，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了巨大成就，戶籍制度改革等全面落地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等提質(zhì)增速，2019 年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，農(nóng)業(yè)GDP 占比下降到9.1%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比例下降到2.69:1，初步實現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的過渡。2020 年10 月，十九屆五中全會提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展也進(jìn)入到加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動的新階段[7]61-63。

（二）新階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的差距和短板

隨著2020 年全面建成小康社會，我國乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。站在新起點(diǎn)上，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須找準(zhǔn)差距，聚焦短板，推動城鄉(xiāng)融合向2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)和第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。

一是要素融合存在差距和短板。我國城鄉(xiāng)要素流動主要表現(xiàn)為從農(nóng)村向城市的“單向性”流動，而城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動不暢。從勞動力和人才的融合來看，城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除，農(nóng)民工處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，沒有徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?quán)益得不到保障，城市人才下鄉(xiāng)也受到權(quán)益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制約。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未建立，農(nóng)村建設(shè)用地入市，政策雖有松動，但實際操作還不順暢。城鄉(xiāng)金融資源配置比較失衡，農(nóng)村資金經(jīng)由銀行體系向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)對農(nóng)村資金的虹吸效應(yīng)巨大，缺少農(nóng)村資金作為資本融入城市的順暢機(jī)制，農(nóng)村資金未能以股權(quán)等資本形態(tài)獲益。近幾年，城市資本向農(nóng)村流通的愿望強(qiáng)烈，但是共建共治共享的機(jī)制還未理順，投資者和鄉(xiāng)村本地居民在投資相關(guān)利益分配上還多有沖突[8]2127-2140。

二是產(chǎn)業(yè)融合存在差距和短板。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在層級結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)處于結(jié)構(gòu)的底層，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸引力天然較弱?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有聚集需求，產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合在鄉(xiāng)村區(qū)域往往因為缺少集聚效應(yīng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，導(dǎo)致融合發(fā)展不力。鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟硬件配套與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比，還存在非常大的差距，對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)資源吸引力不足。鄉(xiāng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施配套性差，對產(chǎn)業(yè)人才的吸引力不足，成為阻礙城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移、發(fā)展城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)的一個重大障礙。從深層次原因來看，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上存在短板，根本原因還是利益共同體理念沒有深入推進(jìn)，利于推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的共同繁榮理念還沒有深入人心，還沒有轉(zhuǎn)化為政策措施出臺的考量基礎(chǔ)[9]14-20。

三是空間融合存在差距和短板。城鄉(xiāng)空間融合的兩個突出問題是存在混亂的城中村和衰敗乃至空心化的村莊。前者表現(xiàn)為大部分農(nóng)民融不進(jìn)城鎮(zhèn)，只能以農(nóng)民工身份寄居在城中村，并造成城市發(fā)展難題，城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低，居民收入低；犯罪率高，違法建設(shè)比例高[10]9-23。后者是農(nóng)村與城市發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，包括農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的空心化，使農(nóng)村發(fā)展喪失活力；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的空心化，使農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不足乃至缺失，鄉(xiāng)村喪失了對居民的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力消失，引起整個鄉(xiāng)村形態(tài)、組織運(yùn)行、村容村貌支撐基礎(chǔ)的喪失，尤其是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰退甚至破產(chǎn)，使整個原來維持村莊運(yùn)行的一整套制度近乎處于癱瘓狀態(tài)。

四是生態(tài)環(huán)境融合存在差距和短板。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合應(yīng)主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)功能的分工和協(xié)作，農(nóng)村地區(qū)為城鎮(zhèn)提供生態(tài)供給功能，緩解城市建設(shè)和環(huán)境壓力，城鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)村腹地提供的生態(tài)環(huán)境條件，發(fā)展適配的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，給予農(nóng)村一定的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合存在差距和短板，一些城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、人口、交通等過載，生態(tài)環(huán)境建設(shè)不足，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境普遍較好，但也存在區(qū)域性、局部性短板現(xiàn)象，協(xié)同治理、融合共生的局面尚未形成。新階段城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合需要鞏固和踐行“綠水青山就是金山銀山”的核心發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、降低碳排放等方面的重要功能，做大做強(qiáng)城鄉(xiāng)綠色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和協(xié)同治理，強(qiáng)化城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[11]。

五是治理融合存在差距和短板。我國城鄉(xiāng)治理在一定程度上是割裂的，在現(xiàn)代化程度高的城鎮(zhèn)，治理機(jī)制相對完善、治理水平相對較高，而農(nóng)村則存在巨大差距。鄉(xiāng)村治理落后，其治理短板主要體現(xiàn)在治理資源匱乏、治理結(jié)構(gòu)固化和公共產(chǎn)品供給低效三個方面。第一個短板來自城鎮(zhèn)化通過虹吸效應(yīng)對鄉(xiāng)村治理人才的過度抽取導(dǎo)致的治理資源相對緊缺，以及村莊居民民主意識和權(quán)益意識的覺醒導(dǎo)致的治理成本抬升。第二個短板來自鎮(zhèn)政府、村支部和村委會治理結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化背景下村民流動性之間的沖突，村民工作和生活長時間在工業(yè)服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位機(jī)會豐富的城鎮(zhèn)，參與鄉(xiāng)村治理的時間精力供給不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的群體治理。第三個短板主要是村民對公共服務(wù)短缺的訴求壓力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村治理干部身上，帶來治理干部與村民之間的緊張關(guān)系。這三個短板與不完全不完整的城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)，也與高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分密切相關(guān)[12]40-43。

六是制度融合存在差距和短板。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是以體現(xiàn)二元分割特征的戶籍制度為代表，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面存在制度性差別。城鎮(zhèn)職工人均基本醫(yī)保支出高于農(nóng)村居民人均新型農(nóng)村合作醫(yī)療支出，而且二者之比呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢；在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工還不能像本地戶籍居民一樣享受同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共福利。二是在保障農(nóng)村居民分享地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展收益上缺乏機(jī)制設(shè)計。市場機(jī)制本身是一種實現(xiàn)馬太效應(yīng)的驅(qū)動機(jī)制，在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，優(yōu)勢資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和巨額經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果累積到城鎮(zhèn)中，而且以金字塔方式優(yōu)先向首位城市集聚。因受戶籍制度限制和個體融入成本的約束，農(nóng)民工很難融入集聚效應(yīng)更強(qiáng)的大中城市，自然造成發(fā)展鴻溝和貧富差距，任由這種效應(yīng)碾壓農(nóng)村和農(nóng)民，必將造成發(fā)展分化、社會對立和社會發(fā)展痼疾，這需要一種合理的糾正，根本上就是要建立保障農(nóng)村居民分享地區(qū)發(fā)展收益的機(jī)制[13]20-29。

三、彌合差距、補(bǔ)齊短板的城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路和對策

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個長期、漸進(jìn)、系統(tǒng)的發(fā)展過程，這一過程需要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民作為一個有機(jī)整體，通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新和政策體系建設(shè)，彌合差距、補(bǔ)齊短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)在政策、人才、土地、資本等方面的融合協(xié)調(diào)，破除城鄉(xiāng)二元分立的體制機(jī)制，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系[14]50-53。

（一）主要思路

一是健全體制機(jī)制，加強(qiáng)政府引導(dǎo)。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村形成內(nèi)生發(fā)展動力，強(qiáng)化對城鄉(xiāng)地位平等、要素自由流動的保障。創(chuàng)新鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文化治理的機(jī)制，注重鄉(xiāng)村自身轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等引致的鄉(xiāng)村生產(chǎn)力提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互為資源、要素、服務(wù)、產(chǎn)品市場，從而走向城鄉(xiāng)相互依存和共同繁榮。發(fā)揮政府投入的導(dǎo)向作用，在基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)互聯(lián)互通、基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化、社會保障的城鄉(xiāng)并軌等方面，保持足夠的財力支撐，形成長期投入。正確面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件的區(qū)域差異，因地制宜，不搞“一刀切”，不搞“大冒進(jìn)”，不搞“齊步走”。發(fā)揮政府干預(yù)作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，推進(jìn)城市端引領(lǐng)與回流效應(yīng)的以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)思路落實，引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合走漸進(jìn)式可持續(xù)發(fā)展道路[15]14-26。

二是全面深化改革，強(qiáng)化多輪驅(qū)動。堅持用改革的辦法來破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，按照新時代中國特色社會主義的要求，依托國情，解放思想，實事求是，以巨大的政治勇氣和歷史使命感加大改革創(chuàng)新力度，破除不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“腸梗阻”制度障礙，重塑農(nóng)村人地關(guān)系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系等。突出城鄉(xiāng)融合在新時期城鄉(xiāng)全面深化改革的重要位置，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、村莊社區(qū)化和因地制宜的合村并鎮(zhèn)等多輪驅(qū)動，加強(qiáng)城鄉(xiāng)科學(xué)合理規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素進(jìn)行公平合理配置，集中城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)技術(shù)條件，補(bǔ)齊民生保障、收入分配、基礎(chǔ)建設(shè)等短板，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的各種差距[16]168-179。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村發(fā)展主體的改造，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革創(chuàng)新，培育和激發(fā)農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、基層政府等主體活力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。重塑城鄉(xiāng)要素的利益連接關(guān)系，推動城鄉(xiāng)土地、資本、勞動、技術(shù)、信息等要素的價值最大化組合，做到“人盡其事、物盡其用”，“各美其美、美美與共”，充分發(fā)揮各類要素的主觀能動性，以最大的熱情和最強(qiáng)的能力加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代進(jìn)程。

三是堅持核心發(fā)展理念，凸顯中國特色。“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”是新時代中國特色社會主義的基本發(fā)展理念，體現(xiàn)了發(fā)展目的、發(fā)展動力、發(fā)展路徑、發(fā)展方式的有機(jī)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須始終堅持五大發(fā)展理念。結(jié)合新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等技術(shù)手段，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，加強(qiáng)供應(yīng)鏈價值鏈空間鏈創(chuàng)新力度，進(jìn)一步提升全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互融合。推動一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、比例、效率、地位等的變革，推動城鄉(xiāng)人口比例、貧富差距、公共服務(wù)配置、產(chǎn)品服務(wù)價格、收入分配比例等的變革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中各類復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)。強(qiáng)調(diào)以綠色生態(tài)文明發(fā)展為基礎(chǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，做大做強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)治理、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境建設(shè)等的共生和諧。促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村相互開放，合理有效均衡配置城鄉(xiāng)的公共資源，推動生產(chǎn)力要素的自由流動，積極看待資本下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)、農(nóng)村建設(shè)用地入市等新生事物，不斷拓寬農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的路子，逐步消除城市與鄉(xiāng)村兩極分化的現(xiàn)象。聚合城鄉(xiāng)資源要素，大力發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)，加快收入分配和社會保障等制度革新，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源共享、發(fā)展成果共享，形成具有新時代中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。

（二）對策措施

一是堅持市場取向，強(qiáng)化利益導(dǎo)向。堅持市場在資源配置中的決定性作用，踐行“共建共治共享”思想，利用“看不見的手”促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，利用價格信號、經(jīng)濟(jì)效益引導(dǎo)資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的功能價值和利益分配，更加注重利益共同體理念的貫徹落實。用市場化手段和利益導(dǎo)向激發(fā)各類主體和要素參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極能動性，在小額貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資質(zhì)認(rèn)可、證照辦理、土地流轉(zhuǎn)等方面予以政策傾斜，在開辦注冊、設(shè)備裝備采購、技術(shù)創(chuàng)新、特色產(chǎn)品銷售等方面進(jìn)行資金補(bǔ)貼，推動鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚融合的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新的動力來源活水，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展動能不足的差距和短板。

二是聚焦縣域，加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)建設(shè)。以空間融合、經(jīng)濟(jì)融合、人口融合為基礎(chǔ)，強(qiáng)化縣城和特大鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合過程中的切入點(diǎn)作用，加快縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)設(shè)施和能源、給排水等市政公用設(shè)施水平，創(chuàng)造新的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中和轉(zhuǎn)移，推進(jìn)以整縣為單位的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興等驅(qū)動力量，加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一規(guī)劃，提升規(guī)劃引領(lǐng)作用，推進(jìn)以縣城為中心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和宜居城鎮(zhèn)，加快形成布局科學(xué)、功能完善、節(jié)點(diǎn)通暢、運(yùn)行協(xié)調(diào)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村體系。

三是優(yōu)先保障鄉(xiāng)村發(fā)展并有所偏向。我國城鄉(xiāng)共同繁榮的短板主要在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，需要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這要求政府財政投入優(yōu)先保障，基本公共服務(wù)優(yōu)先配置，公共基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先配置，生產(chǎn)要素優(yōu)先配置。統(tǒng)籌和強(qiáng)化財政支農(nóng)資金使用，切實加大對農(nóng)業(yè)的投入，完善價格支持和生產(chǎn)者補(bǔ)貼，加大金融、保險對農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的支持力度，完善和健全農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的收入水平。加強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村建設(shè)的資金支持力度，更多地發(fā)揮杠桿作用，撬動信貸、保險等以市場化方式增加投入，建立城市人才資本技術(shù)管理入鄉(xiāng)激勵機(jī)制，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性，完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，努力動員全社會力量積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，在鄉(xiāng)村全面振興的過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。