PPP融資模式存在問題及路徑優(yōu)化研究

樓怡

（浙大網(wǎng)新建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，浙江 杭州 310052）

一、PPP模式相關(guān)概述

PPP模式指的是政府與社會(huì)資本為項(xiàng)目建設(shè)共同出資合作的一種模式，主要應(yīng)用于對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式創(chuàng)新。一般是以政府名義進(jìn)行公開招標(biāo)，篩選出具備相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)、能力的社會(huì)資本，在雙方協(xié)商簽訂PPP合同后，由社會(huì)資本建設(shè)或者使用基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)，政府對公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行綜合評價(jià)，并據(jù)此支付相應(yīng)的對價(jià)。由此可見，PPP模式同時(shí)具備了社會(huì)融資與經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)作用，更是當(dāng)今在公共設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施的一種較為新型的運(yùn)營模式。PPP模式的有效應(yīng)用能夠大幅提升政府治理的有效轉(zhuǎn)化，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效緩解了政府財(cái)政壓力，而且采用的是競爭招標(biāo)模式來對社會(huì)資本進(jìn)行選擇，大大降低了項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)對政府資源與社會(huì)資本優(yōu)勢的充分發(fā)揮，更好地將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

二、PPP融資模式存在主要問題分析

（一）回報(bào)周期長導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)融資困難

PPP項(xiàng)目具備投資大、回收期長的特點(diǎn)，也因此在項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營過程中難免會(huì)遇到許多未知風(fēng)險(xiǎn)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、市場方面的風(fēng)險(xiǎn)，大大增加了社會(huì)資本的融資顧慮。比如在政治方面的風(fēng)險(xiǎn)，雖然國家鼓勵(lì)和支持PPP模式的運(yùn)用發(fā)展，但是相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)不夠徹底影響了資金回報(bào)的穩(wěn)定性。PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營要求社會(huì)資本必須具備較的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，以及充足的資金保障，但是政府優(yōu)惠扶持政策與補(bǔ)貼遠(yuǎn)不能滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，加上銀行貸款緊縮，企業(yè)斷貸情況極易發(fā)生，進(jìn)而對PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性經(jīng)營產(chǎn)生較大的不良影響。對于規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低的社會(huì)資本也形成了參與阻礙，不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

（二）融資模式與工具較為單一

PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營需要政府支持、引導(dǎo)，融資也同樣需要政府的監(jiān)督管理，但是近年來政策的變化使得政府對于PPP項(xiàng)目的扶持顯得力不從心，加上政府財(cái)政成本持續(xù)上揚(yáng)，大大增加了政府的資金壓力，影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。目前PPP項(xiàng)目融資模式較為單一，以銀行貸款為主，難以對社會(huì)資本形成有效吸引，導(dǎo)致社會(huì)資本的參與度較低。同時(shí)，單一的資金來源不能有效地分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，且間接融資的資金成本較高，不利于財(cái)務(wù)成本的有效控制。另外，貸款融資模式的應(yīng)用較大程度上依賴銀行政策，越來越高的融資門檻對PPP項(xiàng)目融資造成了嚴(yán)重限制。

（三）盈利微弱導(dǎo)致社會(huì)資本參與度不高

許多企業(yè)等的社會(huì)資本較為重視短期投資的利潤最大化，而PPP項(xiàng)目具備一定的公益性質(zhì)，缺乏固定的盈利模式，存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了社會(huì)資產(chǎn)的參與積極性。公益性質(zhì)的PPP項(xiàng)目定價(jià)權(quán)利開放，與PPP項(xiàng)目實(shí)施初衷背離，決定了其無法以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)的事實(shí)，但同時(shí)定價(jià)也不可只是依靠市場的自我調(diào)節(jié)作用。此外，PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行需要受到大量資金做支撐，但是產(chǎn)品的定價(jià)遠(yuǎn)不能覆蓋資本成本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目空間利潤的縮小，大大降低社會(huì)資本進(jìn)入意愿。

（四）資金使用偏低

PPP的融資問題全面包括了資金籌集與資金運(yùn)營的問題。在傳統(tǒng)公共產(chǎn)品市場體系中政府長期處于壟斷地位，導(dǎo)致了資金利用效率較低、服務(wù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象。雖然在貸款、稅收等方面政府出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，但是在實(shí)施過大打折扣，許多政策難以得到真正貫徹落實(shí)，導(dǎo)致了許多PPP項(xiàng)目無法享受優(yōu)惠政策帶來的幫助，也不能很好地利用優(yōu)惠政策帶來的優(yōu)勢。造成這些現(xiàn)象的原因主要是缺乏對政策落實(shí)的有效監(jiān)管，導(dǎo)致優(yōu)惠作用未能真正在PPP項(xiàng)目上得到應(yīng)用與發(fā)揮。還有就是缺乏對資金的合理配置，導(dǎo)致資金使用效率較低，對PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營造成了極大限制，使得項(xiàng)目融資難度進(jìn)一步加大，如此PPP項(xiàng)目發(fā)展便陷入了惡性循環(huán)。

（五）缺乏合理有效的社會(huì)資本進(jìn)入與退出機(jī)制

目前，我國許多PPP項(xiàng)目仍然受限于移交階段，整體呈現(xiàn)出PPP項(xiàng)目參與率較低的現(xiàn)象，無法充分滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)行的要求。雖然通過加強(qiáng)宣傳力度等措施吸引了不少企業(yè)投入PPP項(xiàng)目融資當(dāng)中，但是許多小規(guī)模企業(yè)仍是由于門檻過高而望洋興嘆。社會(huì)資本的進(jìn)入與退出，都存在較大障礙。進(jìn)入障礙主要是來源于政府和社會(huì)上對于公共服務(wù)的固有觀念，以及法律法規(guī)、融資環(huán)境等的客觀因素限制。退出渠道過于單一也是PPP 模式融資運(yùn)行的一大障礙。金融機(jī)構(gòu)的投資具備較強(qiáng)的項(xiàng)目資產(chǎn)專用性，一旦確定投入則不可用于其他用途，只能等到投資期滿退出，這也提高了PPP項(xiàng)目退出難度。

三、PPP融資模式的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目增信機(jī)制的不斷完善

針對與PPP項(xiàng)目融資困難、風(fēng)險(xiǎn)較高的問題，可從以下三個(gè)方面著手解決：一是對于銀行貸款融資應(yīng)加強(qiáng)對增信機(jī)制的不斷完善，確保企業(yè)還款順利進(jìn)行，提高社會(huì)資本的融資機(jī)會(huì)與融資效率，主要是社會(huì)資本可以對融資還款時(shí)間、數(shù)量進(jìn)行合理的預(yù)先規(guī)劃，提高了還款率，政府部門加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目資金使用情況的監(jiān)督，確?？铐?xiàng)按照到位、落實(shí)，還應(yīng)制定合理的開放收費(fèi)體系，以保障社會(huì)資本充足的還款來源。二是通過強(qiáng)化政府示范引領(lǐng)作用形成對社會(huì)資本的有效吸引，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的評估，擇優(yōu)選取，利用政府信譽(yù)消除社會(huì)資本的投資顧慮。三是加強(qiáng)宣傳力度，提高公眾對PPP項(xiàng)目的認(rèn)同程度，以此獲得更多的群眾支撐，緩解項(xiàng)目運(yùn)行融資問題。

（二）加強(qiáng)融資模式與工具的改革創(chuàng)新

為解決PPP融資模式單一，融資困難的問題，應(yīng)在利用市場機(jī)制的而同時(shí)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督作用。建立以銀行為核心，并加強(qiáng)對證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)等投資資源的整合力度，形成高效的融資模式，以及拓寬融資渠道。首先，整合各項(xiàng)金融資源，發(fā)展資產(chǎn)證券化，提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性，吸引社會(huì)資本積極投入，如設(shè)立PPP基金等，同時(shí)加強(qiáng)對債權(quán)、股權(quán)投資的融資工具的拓展、豐富，合理提高投資年限，建立標(biāo)準(zhǔn)化的政府債權(quán)融資體系，促進(jìn)PPP產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其次，是要加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)融資的有效利用，發(fā)展普惠金融，有效降低融資成本，提高資本的匹配效率。通過向公眾公開項(xiàng)目運(yùn)作模式，建立公眾信任機(jī)制，同時(shí)擴(kuò)大資金籌集途徑，大大改善融資問題。再者，就是拉長PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈條，改善融資渠道不暢的難題。將PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益有效結(jié)合，強(qiáng)化項(xiàng)目相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合力度，形成緊密的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高資源配置效率，同時(shí)也提高了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)優(yōu)化，很好地緩解PPP融資問題。此外，還應(yīng)建立多元化、多層次的資本市場，積極鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資以拓寬項(xiàng)目融資渠道，如鼓勵(lì)股權(quán)融資，降低負(fù)債，培育債權(quán)市場等，借助多層次的資本融資降低項(xiàng)目融資成本，同時(shí)提高直接融資比例，形成PPP融資有利的外部環(huán)境。

（三）加快推進(jìn)政策落實(shí)，活躍社會(huì)資本

PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)性質(zhì)使得其必然受到政府的監(jiān)督與管制，因此社會(huì)資本投資利潤空間較小，對應(yīng)加強(qiáng)對社會(huì)資投入的政策支持，助推PPP融資。首先，加強(qiáng)政府支持引導(dǎo)，加強(qiáng)稅負(fù)減免、政策補(bǔ)貼等的優(yōu)惠政策制定實(shí)施，對金融機(jī)構(gòu)受理PPP項(xiàng)目融資予以合理的政策優(yōu)惠支持。其次，加強(qiáng)對政策落實(shí)的監(jiān)督管理，通過設(shè)置專門的監(jiān)督小組，對各項(xiàng)政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，并提供法律、政策方面的解讀服務(wù)，以及通過設(shè)立專項(xiàng)賬戶進(jìn)行補(bǔ)貼以提高項(xiàng)目成功率與環(huán)境社會(huì)資本投資壓力，消除社會(huì)資本的進(jìn)入顧慮。

（四）建立完善的資金預(yù)算使用過程動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制

PPP融資資金使用效率不高問題的有效解決需從事前預(yù)算與事后監(jiān)督兩個(gè)方面著手，建立有效的資金預(yù)算與使用監(jiān)督機(jī)制。首先，成立專業(yè)預(yù)算小組，并結(jié)合項(xiàng)目需要進(jìn)行有效的資金使用預(yù)算編制，做好各項(xiàng)資金去向、規(guī)模、預(yù)期效果等的詳細(xì)計(jì)劃。其次，對資金使用情況進(jìn)行全面的、動(dòng)態(tài)的審查，確保資金使用公開透明，實(shí)現(xiàn)對資金使用的全過程動(dòng)態(tài)化監(jiān)督與控制，為資金快速回報(bào)率提供有效保障。

（五）構(gòu)建合理的進(jìn)入退出機(jī)制

想要完善PPP項(xiàng)目進(jìn)入與退出機(jī)制，關(guān)鍵在于加快市場開放進(jìn)程。政府應(yīng)與社會(huì)資本方進(jìn)行PPP項(xiàng)目的退出進(jìn)行事先明確，確保項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，并做好后期的投資回收、資產(chǎn)處理等接管事宜。進(jìn)入與退出機(jī)制構(gòu)建過程中，政府應(yīng)一視同仁，確保PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。在公平對待各社會(huì)資本，確保社會(huì)資本投資利益的同時(shí)需要合理較強(qiáng)對項(xiàng)目進(jìn)出機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)管控。嚴(yán)格限制進(jìn)入與退出的同時(shí)保持一定的靈活性，提高社會(huì)資本投資的靈活性，并確保一定的退出限制與自由性，提高PPP融資的吸引力。

四、結(jié)束語

總而言之，PPP模式的應(yīng)用是當(dāng)前政府進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的全新的、有效的融資與建設(shè)方式，形成與社會(huì)資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在降低資金壓力的同時(shí)又提高了公共服務(wù)質(zhì)量，提高了政府職能轉(zhuǎn)化效益。雖然近年來PPP融資模式的應(yīng)用發(fā)展態(tài)勢良好，也呈現(xiàn)出了一定的持續(xù)增長趨勢，但是在實(shí)際應(yīng)用過程中仍然存在許多問題，這就需要我們能夠采取針對性的措施進(jìn)行應(yīng)對與解決。