涉民航糾紛案件多元解紛機(jī)制研究
——以上海長(zhǎng)寧法院為例

□ 上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院 王 飛 劉彬華/文

隨著全球特別是我國航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，航空領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)議也日益增多，特別是涉民航糾紛案件逐漸呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其表現(xiàn)出案件類型多元化、案件結(jié)構(gòu)分散化、訴訟請(qǐng)求多樣化等特點(diǎn)，加之我國目前司法資源的不足，積極探索完善涉民航糾紛案件多方力量參與的多元解紛機(jī)制勢(shì)在必行。因此，為進(jìn)一步完善涉民航糾紛案件的多元解紛機(jī)制，上海長(zhǎng)寧區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)寧法院”）結(jié)合自身涉民航糾紛案件多元解紛機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建以法院為中心、多方參與、多方共贏的多元解紛機(jī)制的有效路徑。

總體概況：長(zhǎng)寧法院涉民航糾紛案件基本情況之分析

（一）案件類型由單一向多元發(fā)展

1992年長(zhǎng)寧法院受理了上海首例航空貨物運(yùn)輸合同糾紛案件，此后長(zhǎng)寧法院受理的這類糾紛逐年增多，1992年至2002年的10年之間，長(zhǎng)寧法院共受理了415件涉民航糾紛案件。2002年之后，隨著民航業(yè)市場(chǎng)化、大眾化進(jìn)程的加快，民航業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，案件類型呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)，航空旅客運(yùn)輸合同糾紛頻發(fā)，此外還產(chǎn)生了包機(jī)糾紛、機(jī)票銷售代理糾紛、飛行員勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、保險(xiǎn)代位求償權(quán)糾紛、涉機(jī)上食品安全等多元糾紛。

（二）案件結(jié)構(gòu)從集中向分散發(fā)展

1992年至2002年的10年間，航空貨物運(yùn)輸合同糾紛在涉民航相關(guān)糾紛中占據(jù)絕對(duì)比例，占比高達(dá)98%以上，另有小部分航空貨運(yùn)代理糾紛；2002年至2012年的10年間，航空貨運(yùn)糾紛占比逐年下降，涉航空公司勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛占比呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，10年總的收案數(shù)達(dá)到215件，位居收案首位，占比達(dá)32%；2012年至2018年增至 573件，占比56%，航空旅客運(yùn)輸合同糾紛95件，占比12%，案件類型糾紛占比呈現(xiàn)零星、分散的特點(diǎn)。

（三）案件訴求從單一財(cái)產(chǎn)主張向復(fù)合主張發(fā)展

當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求從支付運(yùn)費(fèi)、包機(jī)費(fèi)、機(jī)票款等單一財(cái)產(chǎn)主張，擴(kuò)展到主張飛機(jī)延誤的賠禮道歉、機(jī)票超售構(gòu)成欺詐、侵犯消費(fèi)者知情權(quán)等，一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)體制改革、民航發(fā)展帶來的利益訴求多元化的格局。

多維探索：涉民航糾紛案件多元解紛機(jī)制之經(jīng)驗(yàn)

（一）“主體”維度

1.健全組織，完善網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

以法院訴調(diào)對(duì)接中心為主，對(duì)接轄區(qū)內(nèi)各類調(diào)解組織，逐步整合綜治調(diào)解、航空領(lǐng)域特色調(diào)解以及特殊主體的特邀調(diào)解等調(diào)解組織資源，聚集律師、人民調(diào)解員、專家學(xué)者等訴訟外社會(huì)各方力量共同參與，構(gòu)建互為補(bǔ)充、良性互動(dòng)的立體交叉式涉民航糾紛案件的多元化解紛機(jī)制。

2.增強(qiáng)力量，提升調(diào)解員素質(zhì)

在訴前調(diào)解團(tuán)隊(duì)中配備涉民航糾紛案件調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官，專門從事指導(dǎo)調(diào)解、訴前調(diào)解等工作，同時(shí)，法院還經(jīng)常性組織調(diào)解員開展民航業(yè)專業(yè)知識(shí)、調(diào)解技巧等培訓(xùn)，提升調(diào)解員素質(zhì)。

（二）“程序”維度

1.訴前引導(dǎo)，明確受案范圍

對(duì)于涉民航糾紛案件中標(biāo)的較小、爭(zhēng)議不大等適宜調(diào)解的糾紛，在征求雙方當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由行業(yè)調(diào)解員先行調(diào)解，或由當(dāng)事人自行選擇調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。

2.節(jié)點(diǎn)管理，明確調(diào)解期限

人民調(diào)解組織調(diào)解案件均有一定期限規(guī)定，如“調(diào)委會(huì)受理糾紛，應(yīng)在七天內(nèi)組織調(diào)解，對(duì)疑難復(fù)雜糾紛應(yīng)在十五天內(nèi)組織調(diào)解，除當(dāng)場(chǎng)調(diào)解結(jié)案以外，一般應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)調(diào)解結(jié)案”。訴前引導(dǎo)至調(diào)解組織先行調(diào)解的一般也都要求在30日內(nèi)結(jié)案，當(dāng)事人同意的，可以延遲至60日，調(diào)解不成的，由法院及時(shí)立案審理。

3.司法確認(rèn)，保障效率銜接

經(jīng)調(diào)解組織達(dá)成的涉民航糾紛案件調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。簡(jiǎn)言之，就是由法院對(duì)調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查，調(diào)解協(xié)議合法有效的，由法院賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，實(shí)現(xiàn)訴前調(diào)解與司法確認(rèn)的無縫對(duì)接，提高調(diào)解的社會(huì)公信度。

（三）“平臺(tái)”維度

發(fā)揮調(diào)解平臺(tái)無窮大的作用，針對(duì)涉民航糾紛案件多發(fā)且涉及航空專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域，充分發(fā)揮行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織在化解糾紛中的重要作用，與中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)共同設(shè)立一站式解紛平臺(tái)——航空爭(zhēng)議調(diào)解中心，實(shí)現(xiàn)糾紛和非訴糾紛解決的有效對(duì)接。調(diào)解中心采用“一中心兩室”的工作模式，分別在長(zhǎng)寧法院和上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)設(shè)立“航空爭(zhēng)議調(diào)解室”兩個(gè)工作室開展相關(guān)工作，并建立了指導(dǎo)推進(jìn)機(jī)制、立體銜接機(jī)制、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制、在線解決機(jī)制、固定無爭(zhēng)議事實(shí)機(jī)制、綠色通道機(jī)制、檔案管理機(jī)制、培訓(xùn)考核機(jī)制、會(huì)商研討機(jī)制和普法宣傳機(jī)制等十項(xiàng)工作機(jī)制。

問題解析：涉民航糾紛案件多元解紛機(jī)制之反思

（一）當(dāng)事人訴前調(diào)解意愿不強(qiáng)

首先，隨著立案登記制的實(shí)施及法院各項(xiàng)司法為民舉措的落地生根，當(dāng)事人打官司越來越便捷；其次，法院沒有任何權(quán)利要求當(dāng)事人先行調(diào)解或者通過先行調(diào)解能在訴訟費(fèi)減免等給予當(dāng)事人實(shí)際優(yōu)惠；再次，其他糾紛化解方式存在非權(quán)威性、非終局性特點(diǎn)，影響了當(dāng)事人積極性。因此，當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解意愿較弱，尤其是在立案階段引導(dǎo)當(dāng)事人通過訴前調(diào)解難度較大。

(二) 各糾紛解決機(jī)制間銜接不當(dāng)

各糾紛解決方式雖有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定，卻無明確的宏觀流轉(zhuǎn)機(jī)制和規(guī)范化的操作流程。同時(shí)，實(shí)務(wù)中各制度間缺乏有機(jī)的銜接，極易造成當(dāng)事人“訴求無門”，或是陷入取舍兩難的境地。涉民航糾紛案件的一些當(dāng)事人往往在遇到糾紛無法達(dá)成合意時(shí)，一般會(huì)寄希望于第三方的介入，特別是國家機(jī)關(guān)的幫助。但由于當(dāng)事人不具備專業(yè)法律知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于部門和機(jī)關(guān)的選擇具有盲目性。而受理部門在初步審查后，對(duì)于不屬于自己管轄范圍的案件，或是給當(dāng)事人提出更好處理建議的案件，雖已盡到告知義務(wù)或部分處理義務(wù)，但由于各制度機(jī)制間的不流暢和不銜接，當(dāng)糾紛無法初步解決后，案件可能再次回到當(dāng)事人手中。很大一部分這樣的案件的當(dāng)事人基于“惰性心理”和“畏難心理”，不再繼續(xù)尋求“公力救濟(jì)”或“社會(huì)救濟(jì)”，轉(zhuǎn)而自行解決。這極易上升為更大程度的糾紛，甚至造成矛盾激化引發(fā)群體性事件。

（三）線上線下深度融合不足

目前關(guān)于航空爭(zhēng)議調(diào)解只推進(jìn)線下訴調(diào)對(duì)接工作，網(wǎng)上“一體化”化解平臺(tái)尚未建成，各平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)壁壘也尚未打破。同時(shí)，內(nèi)外網(wǎng)系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)接，對(duì)于一些涉民航糾紛案件在外網(wǎng)完成案件調(diào)解，而司法確認(rèn)還需要通過內(nèi)網(wǎng)操作完成，也就是說案件承辦人需要分別在內(nèi)外網(wǎng)系統(tǒng)按照不同要求完成不同操作。

多方共贏：涉民航糾紛案件多元解紛機(jī)制之路徑

法院在推動(dòng)涉民航糾紛案件多元化解機(jī)制建設(shè)過程中要立足自身職能特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，遵循司法工作規(guī)律，準(zhǔn)確定位，發(fā)揮其實(shí)際能夠承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)的功能，構(gòu)建以法院為中心、多方參與、多方共贏的多元解紛機(jī)制。

（一）自我認(rèn)知：角色定位與功能定位

思想是行為的先導(dǎo)。法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的功能定位的實(shí)現(xiàn)，首先要求國家、社會(huì)及各類解紛主體包括法院正確認(rèn)識(shí)法院的角色定位與功能定位，其次是將新的思想理念融入糾紛解決機(jī)制運(yùn)行中。

1.角色定位——能動(dòng)、謙抑的平衡

在法治社會(huì)中，法院角色定位是極為復(fù)雜的，總體上應(yīng)保持克制與主動(dòng)的平衡。現(xiàn)代司法理論一般認(rèn)為，被動(dòng)性是司法權(quán)的基本特征。司法應(yīng)當(dāng)遵守司法權(quán)的被動(dòng)性，但并不意味著法院在處理糾紛中陷于消極被動(dòng)的地位。在社會(huì)轉(zhuǎn)型或危機(jī)時(shí)期，客觀現(xiàn)實(shí)要求法院在遵循司法被動(dòng)性的同時(shí)，強(qiáng)化司法的能動(dòng)性，以更好地化解糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序。司法被動(dòng)性決定了法院謙抑的特質(zhì)，司法的能動(dòng)性則要求法院主動(dòng)承擔(dān)起有效化解矛盾的司法職責(zé)。在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法院必須通過能動(dòng)司法和有限司法的適當(dāng)調(diào)整，理性地選擇和平衡被動(dòng)與能動(dòng)的關(guān)系，尤其是在直面利益沖突中以最大化的公平正義去協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)端，是當(dāng)前中國現(xiàn)狀條件下司法通往正義的必由之路?！岸嘣笔嵌嘣m紛解決機(jī)制的核心目標(biāo)與根本價(jià)值所在，它要求每一種糾紛解決方式發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、平衡發(fā)展，并形成一個(gè)有機(jī)的整體。盡管法院是行使司法權(quán)，但在多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中，司法途徑僅是糾紛化解方式之一，不應(yīng)強(qiáng)調(diào)其主導(dǎo)地位而忽視其他調(diào)解力量。因此，法院在推動(dòng)涉民航糾紛案件多元化解機(jī)制構(gòu)建時(shí)，既要恪守謙抑，不與其他單位、組織爭(zhēng)奪所謂的“主導(dǎo)地位”；又要發(fā)揮能動(dòng)性，積極配合相應(yīng)機(jī)構(gòu)完成糾紛解決，在具體糾紛解決過程中“提供一套既不違背法律又有能力保社會(huì)穩(wěn)定的綜合性方案”。

2.功能定位——引領(lǐng)、推動(dòng)、保障

現(xiàn)代法院的功能確實(shí)已經(jīng)從原先的解決糾紛轉(zhuǎn)向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當(dāng)下案件當(dāng)事人和其他人的未來行為的規(guī)則。法院“除了解決好具體糾紛之外，還應(yīng)當(dāng)在釋明法律，引導(dǎo)和監(jiān)督訴訟外糾紛解決機(jī)構(gòu)科學(xué)地創(chuàng)設(shè)規(guī)則、處理糾紛，為促成糾紛的非訴解決提供多渠道、優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)方面發(fā)揮積極的影響”。理論上對(duì)法院功能分類沒有完全一致的觀點(diǎn)，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，除了解決糾紛功能，還應(yīng)包括權(quán)力制約、公共政策的制定、依法參與國家治理活動(dòng)等功能。而法院在涉民航糾紛案件多元化解機(jī)制的功能就應(yīng)以法院這些自身功能為基礎(chǔ)，不得超越或弱化功能而肆意安排，具體可以表述為“司法引領(lǐng)、推動(dòng)、保障”。“引領(lǐng)”主要體現(xiàn)在案件處理、糾紛解決以及法院自身優(yōu)勢(shì)促進(jìn)其他涉民航糾紛案件解決機(jī)制成長(zhǎng)方面?！巴苿?dòng)”主要體現(xiàn)在法院與其他非訴糾紛解決機(jī)制銜接方面，法院在解決糾紛的同時(shí)，通過訴調(diào)對(duì)接、完善平臺(tái)建設(shè)等途徑，促進(jìn)涉民航糾紛案件通過非訴解紛渠道解決?！氨Ｕ稀敝饕w現(xiàn)在糾紛解決全過程之中，通過司法確認(rèn)、財(cái)產(chǎn)保全、執(zhí)行等司法措施，發(fā)揮法院對(duì)非訴機(jī)制的支持和保障作用。

（二）路徑選擇：一個(gè)機(jī)制+多方平臺(tái)

把握好謙抑與能動(dòng)平衡，發(fā)揮好引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，優(yōu)化資源配置，兼顧公平效率，形成常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制，不斷滿足人民群眾多元司法需求，是法院推動(dòng)涉民航糾紛案件多元化解機(jī)制建設(shè)的最佳路徑。

1.機(jī)制——訴前調(diào)解前置機(jī)制

機(jī)制中最為重要的是訴前調(diào)解前置機(jī)制，通過訴前調(diào)解不僅僅是分流案件，更是訴訟與非訴機(jī)制銜接的有效連接點(diǎn)。

（1）落實(shí)訴前強(qiáng)制調(diào)解制度

對(duì)于一些標(biāo)的較小、爭(zhēng)議不大的涉民航糾紛案件實(shí)施訴前強(qiáng)制調(diào)解。法院在收到起訴材料后，可再向起訴人送達(dá)《訴前調(diào)解前置告知書》，并將起訴材料移交給調(diào)解組織調(diào)解。未經(jīng)訴前調(diào)解程序，不能進(jìn)入訴訟程序，其強(qiáng)制性的側(cè)重點(diǎn)在于程序先行，如調(diào)解不成，及時(shí)立案；如達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，法院出具司法確認(rèn)或者調(diào)解書的，以保障其效力。

（2）加強(qiáng)訴前強(qiáng)制調(diào)解引導(dǎo)工作

指導(dǎo)相關(guān)航空行業(yè)主管部門制作行業(yè)性示范合同，在合同糾紛解決條款中增加“糾紛發(fā)生后自行協(xié)商不成時(shí)，各方一致同意交由調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解不成再按照約定進(jìn)行仲裁或者訴訟”的內(nèi)容。

2.平臺(tái)——線上線下互通及內(nèi)外一體化的矛盾化解平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為涉民航糾紛案件多元化解機(jī)制建設(shè)提供了十分寬廣的空間，也為法院進(jìn)一步推動(dòng)該項(xiàng)機(jī)制發(fā)展提供了最新的視角與解決問題的方法。未來發(fā)展方向是建設(shè)統(tǒng)一的線上線下互通及內(nèi)外一體化的糾紛解決平臺(tái)。

（1）打通機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)壁壘

加強(qiáng)與航空業(yè)調(diào)解組織之間的溝通合作，建立多種形式的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享。尤其是通過該平臺(tái)顯示已經(jīng)非訴渠道化解過的重大敏感案件，為訴訟案件審理提供參考信息。

（2）強(qiáng)化平臺(tái)應(yīng)用

制定在線調(diào)解規(guī)則、調(diào)解組織和調(diào)解員選聘標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對(duì)航空業(yè)調(diào)解組織及調(diào)解員的管理、指導(dǎo)和培訓(xùn)。同時(shí)，鼓勵(lì)律師、公證、仲裁等個(gè)體和組織積極利用在線矛盾糾紛化解平臺(tái)，采取“開網(wǎng)店”式提供市場(chǎng)化調(diào)解服務(wù)的，由有需求的當(dāng)事人在網(wǎng)上“下單”采購調(diào)解服務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上線下調(diào)解資源的全面對(duì)接，提升社會(huì)治理的智能化水平。