政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及治理
——基于智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的視角

張 博

一、 問題提出

隨著我國(guó)人口老齡化程度持續(xù)加深，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)直線上升的趨勢(shì)，智慧社區(qū)養(yǎng)老供需矛盾日益凸顯，而且隨著生活水平的提高，廣大人民群眾對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求日益?zhèn)€性化及多樣化，因此，單純依靠政府部門顯然不能滿足智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，在這種情況下，政府購(gòu)買智慧社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)開始進(jìn)入理論研究與實(shí)踐應(yīng)用層面。政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是指有關(guān)政府部門向能夠提供智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)或者研發(fā)組織機(jī)構(gòu)購(gòu)買用之于民的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)這種新興的、以先進(jìn)信息技術(shù)為支撐的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)、社會(huì)公益組織在智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的供給不足，可以滿足人工智能時(shí)代社區(qū)老人多樣化、個(gè)性化的智慧養(yǎng)老服務(wù)需求，進(jìn)而提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和效率。2014年，全國(guó)老齡辦及相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》明確指出：“在購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要包括為老年人購(gòu)買社區(qū)日間照料、老年康復(fù)文體活動(dòng)等服務(wù)；在購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要為‘三無’(無勞動(dòng)能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力)老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人購(gòu)買機(jī)構(gòu)供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)?！?1)孫文燦：《推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù) 引導(dǎo)社會(huì)力量參與發(fā)展——解讀〈關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知〉》，《社會(huì)福利》2014年第9期。這是國(guó)家對(duì)于購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的專門規(guī)定。最近幾年來，各地政府在《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》指導(dǎo)下，致力于購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索。不可否認(rèn)政府多年來在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)方面取得了不少成績(jī)，然而在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過程中還存在著一些風(fēng)險(xiǎn)，因此，厘清這些風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議就很有必要。

通過對(duì)當(dāng)前智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文獻(xiàn)的深入研究，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究主要集中在三方面，一是機(jī)制、屬性研究。在機(jī)制研究方面的主要觀點(diǎn)有： “建立智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元投入機(jī)制”(2)肖文濤、王贛閩：《推進(jìn)城市養(yǎng)老服務(wù)供求平衡的政府行為研究——基于福州市鼓樓區(qū)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2019年第3期。，“挖掘源動(dòng)力，促進(jìn)多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成”(3)張宇晴：《社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)的碎片化困境與整體性治理》，《法制與社會(huì)》2021年第7期。，“從監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容三個(gè)方面對(duì)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老監(jiān)督機(jī)制提出建議，以期促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展?！?4)米嵐：《寧波市完善政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究》，《中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健》2018年第10期。在屬性研究方面的主要觀點(diǎn)有：“政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)限于公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)屬性”(5)王陽(yáng)亮：《政府購(gòu)買公共服務(wù)理論述評(píng)與反思》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2017年第9期。。二是模式與實(shí)踐研究。在模式研究方面的主要觀點(diǎn)有：“通過論述政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)這一制度的必要性與持續(xù)性,以及現(xiàn)階段我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的模式選擇?！?6)時(shí)華、余世喜：《政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù):動(dòng)因、模式及困境》，《中國(guó)勞動(dòng)》，2015年第8期。在實(shí)踐研究方面的主要觀點(diǎn)有：“旨在提供便民利民的養(yǎng)老服務(wù)，但是由于政府在購(gòu)買過程中主體角色的缺失、支持力度不足等原因,致使其無法滿足多元化的養(yǎng)老需求,成為阻礙其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸?！比菃栴}及對(duì)策研究方面。當(dāng)前政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在諸多問題，如缺乏制度保障、信息公開不夠、服務(wù)項(xiàng)目上存在錯(cuò)配、購(gòu)買程序不規(guī)范等，并針對(duì)這些問題提出了相應(yīng)針對(duì)性政策。

通過梳理智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究已經(jīng)逐步深入，然而有關(guān)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究鮮有涉及，即使偶有涉及也是分布在問題與對(duì)策的討論范圍內(nèi)，目前還沒有專門、系統(tǒng)、整體地從智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈視角來探究政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及治理。本研究將智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈作為分析的框架，從智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求、供給、治理這些服務(wù)鏈構(gòu)成部分入手，深入探究政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不同部分存在的風(fēng)險(xiǎn)及治理策略。

二、 新的政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)分析框架：智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈

在1999年，由Edward G.et al. 率先提出服務(wù)鏈理論。其明確提出：“為了更好滿足公眾的服務(wù)需求，將政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿組織等不同的服務(wù)生產(chǎn)主體連接起來，形成互助合作的鏈狀關(guān)系，從而有效地提高服務(wù)供給效率和質(zhì)量。”(7)Ken Ruggles，"Technology and the Service Supply Chain"，Supply Chain Management Review，2005,No.10.從以上論述中可以看出，服務(wù)鏈能夠提高服務(wù)供給質(zhì)量和效率?！罢?gòu)買服務(wù)是服務(wù)鏈形成的邏輯起點(diǎn)，服務(wù)鏈則是政府購(gòu)買服務(wù)的載體，也是全新鏈狀組織結(jié)構(gòu)和合作治理的發(fā)生器?！?8)吳玉霞：《公共服務(wù)鏈: 一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第5期。在智慧社區(qū)養(yǎng)老需求日趨增多的今天，用服務(wù)鏈視角來分析政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，有助于提高智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與效率。

1. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的耦合網(wǎng)鏈構(gòu)成

從系統(tǒng)論方面來說，政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的耦合網(wǎng)鏈?zhǔn)怯芍黧w與功能兩部分共同構(gòu)成的。依據(jù)參與角色，可將主體分為生產(chǎn)者、消費(fèi)者、提供者。生產(chǎn)者是指能夠提供智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織或者機(jī)構(gòu)。具體來說，機(jī)構(gòu)不僅指政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)還包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)；組織不僅包括社會(huì)組織、私人組織，而且還包括家庭組織。消費(fèi)者是享受智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的集體組織或者個(gè)人，具體來說包括受社區(qū)委托的政府組織或者享受養(yǎng)老服務(wù)的個(gè)人。提供者是受政府委托提供智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織或者個(gè)人，在這里不僅僅是指提供者同時(shí)還是生產(chǎn)者。在智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈上，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間是一種對(duì)立統(tǒng)一、相互依存的關(guān)系，具體來說，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者是統(tǒng)一在一定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供求關(guān)系之中的，沒有生產(chǎn)者就不可能有消費(fèi)者，同時(shí)沒有消費(fèi)者也就不需要生產(chǎn)者的存在，生產(chǎn)者與消費(fèi)者相互依存。提供者與生產(chǎn)者之間是一種合作契約關(guān)系，通過協(xié)商簽訂勞動(dòng)合同，約定雙方各自的權(quán)利與義務(wù)。而功能耦合網(wǎng)鏈應(yīng)包括智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求、智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同等諸多相關(guān)環(huán)節(jié)， “以政府購(gòu)買服務(wù)為起點(diǎn)，在政府、承接服務(wù)的服務(wù)集成機(jī)構(gòu)、各類服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與服務(wù)消費(fèi)者之間形成的全新鏈狀組織結(jié)構(gòu)”(9)同②。。從功能耦合網(wǎng)鏈方面來看，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈由需求鏈、供給鏈、治理鏈這三個(gè)子系統(tǒng)網(wǎng)鏈組成，其中治理鏈在需求鏈與供給鏈之間起著溝通作用，是溝通需求鏈與供給鏈的橋梁。由主體耦合與功能耦合共同構(gòu)成智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的結(jié)構(gòu)見圖1。

2. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求鏈：哪些服務(wù)需要購(gòu)買及哪些適合購(gòu)買

其實(shí)政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求鏈，就是政府根據(jù)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多重屬性以及智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)需求，再結(jié)合政府現(xiàn)實(shí)條件，決定將哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全部或者部分進(jìn)行外包的過程，主要涉及購(gòu)買什么、購(gòu)買條件及購(gòu)買對(duì)象三個(gè)問題。政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求鏈，從根本上講就是解決政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)范圍的現(xiàn)實(shí)問題，由于政府購(gòu)買哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)受政府自身內(nèi)部條件及外部相關(guān)因素影響，因此政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求鏈，是由確定政府自身內(nèi)部條件和外部相關(guān)影響因素這兩部分構(gòu)成。政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)自身內(nèi)部條件的確定，根據(jù)政府公共服務(wù)屬性應(yīng)提供的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)范圍及政府當(dāng)前及今后可以提供的服務(wù)范圍、確定哪些是政府應(yīng)提供但是做不到、哪些是政府能提供但是通過購(gòu)買服務(wù)更為劃算，也就是從政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)然與實(shí)然之間的差距入手、外界與之相關(guān)影響因素來確定哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要政府外包或購(gòu)買。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的需求尤其是現(xiàn)實(shí)需求、智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多重屬性等都是制約政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的外部影響因素。智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象可以分為智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)個(gè)人，應(yīng)對(duì)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人進(jìn)行精準(zhǔn)深入的調(diào)查分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的需求進(jìn)行科學(xué)確定。以私人或組織為服務(wù)對(duì)象的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)具有私人屬性、準(zhǔn)公共屬性、公共屬性這三種屬性，這三種屬性在不同智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人身上有不同表現(xiàn)，這就需要政府在購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)進(jìn)行綜合考慮。

3. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給鏈：購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)

從本質(zhì)上來講，供給鏈?zhǔn)菍?duì)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整合的過程;從根本上說是解決購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題。多中心理論認(rèn)為：“生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或者服務(wù)得以成為存在物，而提供則是消費(fèi)者得到產(chǎn)品的過程?！?10)邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第4頁(yè)。由于社會(huì)公共服務(wù)是政府的職能之一，因此政府的主要職責(zé)在于提供而非生產(chǎn)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，政府是智慧養(yǎng)老服務(wù)提供者。在購(gòu)買行為發(fā)生之后，政府和智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包商(即承包智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的個(gè)人或組織)具體來說承擔(dān)如下任務(wù)：一是政府生產(chǎn)并提供智慧養(yǎng)老服務(wù)，也就是部分或者全部智慧養(yǎng)老服務(wù)由政府生產(chǎn)并提供；二是承包商生產(chǎn)智慧養(yǎng)老服務(wù)，政府通過向承包商購(gòu)買服務(wù)的方式提供服務(wù)，承包商才是真正的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者，而政府僅僅提供財(cái)力、物力及政策等方面的支持；三是混合生產(chǎn)，政府將部分適合外包的業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，政府與承包商都是部分智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，政府與智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包商或者承包智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織之間是公平契約合同交易的關(guān)系，承包商或者承包組織之間的關(guān)系是彼此相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這兩種關(guān)系是政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給鏈必須處理的關(guān)系。政府與智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包商或者承包智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組織之間是公平契約合同交易的關(guān)系是供給鏈的核心，而如何才能夠達(dá)到預(yù)期的理想效果，則是下文要重點(diǎn)論述的內(nèi)容。

4. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的治理鏈：怎樣購(gòu)買

政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的治理鏈主要是調(diào)整智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者之間關(guān)系以及調(diào)整生產(chǎn)者與提供者之間關(guān)系，從根本上說是解決如何購(gòu)買的現(xiàn)實(shí)問題。在購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，作為交易的購(gòu)買方，政府應(yīng)按照公平原則進(jìn)行市場(chǎng)交易，同時(shí)按照公平交易的市場(chǎng)法則選擇外包單位、選擇契約合同購(gòu)買。一方面需要政府公開透明地選擇購(gòu)買對(duì)象的外包單位，確保外包單位生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都與政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)相一致，例如在服務(wù)質(zhì)量、執(zhí)業(yè)信譽(yù)方面等；另一方面應(yīng)依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)交易實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要不斷地完善相應(yīng)的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同管理制度，主要包括“服務(wù)水平協(xié)議、績(jī)效管理系統(tǒng)、日常事務(wù)管理；處理可能的爭(zhēng)議及其影響”(11)賈云潔：《澳大利亞政府審計(jì)外包及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《審計(jì)研究》2014年第6期。。從本質(zhì)上來講，治理就是一種契約合同的管理，治理鏈恰好就是契約合同管理的一個(gè)周期，包括了計(jì)劃、組織、實(shí)施、檢查這樣一個(gè)完整的周期。其實(shí)這也同時(shí)說明管理合同就可以實(shí)現(xiàn)治理鏈。

三、 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)存在于整條服務(wù)鏈，具體來講，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求鏈、供給鏈、治理鏈三個(gè)構(gòu)成部分都存在著信息不對(duì)稱、選擇失誤、利益尋租風(fēng)險(xiǎn)。雖然各構(gòu)成部分都存在這些風(fēng)險(xiǎn)，然而由于各構(gòu)成部分的側(cè)重點(diǎn)有所不同，因此不同環(huán)節(jié)存在的具體風(fēng)險(xiǎn)也存在差異(見圖1)。下面就結(jié)合各環(huán)節(jié)差異，來專門論述不同構(gòu)成部分所側(cè)重的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理鏈的風(fēng)險(xiǎn)之一：信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)存在于政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整個(gè)全程，并非僅僅存在于智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求鏈，但是由于需求鏈在整條服務(wù)鏈中的重要地位，即需求鏈處于起步或者說前期準(zhǔn)備階段，對(duì)于整個(gè)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈來說至關(guān)重要，需求鏈的信息對(duì)稱情況如何不僅僅影響著哪些服務(wù)需要購(gòu)買或者適合購(gòu)買，而且還對(duì)后面供給鏈中的購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)、治理鏈中的怎樣購(gòu)買等都存在著至關(guān)重要的影響，因此信息不對(duì)稱是該階段存在的主要風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)需求鏈中，信息不對(duì)稱主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)范圍的界定方面，相比較而言，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)較晚于世界上其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)前雖然各地已經(jīng)紛紛興起政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，但是在相關(guān)配套制度方面還不健全，沒有專門的法規(guī)制度做保障，因而哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)、哪些需要政府購(gòu)買或者需要政府優(yōu)先購(gòu)買等難以清楚界定，就連現(xiàn)在僅有的一點(diǎn)相關(guān)政策在其設(shè)計(jì)與實(shí)施方面還存在籠統(tǒng)、片面和“一刀切”的現(xiàn)實(shí)問題；二是購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實(shí)情況方面，例如 “全國(guó)老齡辦發(fā)布的《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報(bào)告(2020)》數(shù)據(jù)顯示，上門看病、康復(fù)護(hù)理等醫(yī)療護(hù)理方面的服務(wù)，始終排在老年人希望得到的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的前列。”(12)黨俊武：《老齡藍(lán)皮書: 中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報(bào)告(2020)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2021年，第31頁(yè)。但是實(shí)踐中各地政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要集中在餐飲、家政等智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，這是由于政府沒有精準(zhǔn)深入調(diào)查智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，政府獲取的需要購(gòu)買哪些服務(wù)的信息與真實(shí)客觀服務(wù)需求信息之間存在差距，出現(xiàn)政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與真實(shí)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求之間信息的不對(duì)稱。

2. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理鏈的風(fēng)險(xiǎn)之二：選擇失誤

選擇失誤是政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理鏈存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，然而需指出的是，選擇失誤的風(fēng)險(xiǎn)存在于政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整個(gè)過程，并非供給鏈所特有，只是因?yàn)榍懊嫣岬焦┙o鏈主要解決的是購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)的選擇問題，這就從根本上決定了選擇失誤很可能是政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給鏈存在的主要風(fēng)險(xiǎn)。選擇失誤經(jīng)常是由于一些地方政府在選擇購(gòu)買服務(wù)時(shí)不遵循市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，而是直接委托一些機(jī)構(gòu)提供智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。不遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則，就難以衡量這些機(jī)構(gòu)能否滿足政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求，因此很容易出現(xiàn)選擇失誤。另外還由于一些提供智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)過程中故意作假，為了中標(biāo)而隱瞞真實(shí)數(shù)據(jù)提供虛假信息，這些都有可能使政府在選擇購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)過程中錯(cuò)誤選中一些服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、實(shí)力較弱的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供方。除此之外，選擇失誤還與具體負(fù)責(zé)選擇養(yǎng)老服務(wù)承包商的人員自身思想道德、鑒別認(rèn)識(shí)能力、操作能力等方面具有密切的關(guān)系?？偠灾?，是由政府自身、承接服務(wù)機(jī)構(gòu)及具體負(fù)責(zé)選擇養(yǎng)老服務(wù)承包商的人員自身因素等一起造成政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給鏈選擇失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理鏈的風(fēng)險(xiǎn)之三：利益尋租

利益尋租是當(dāng)前政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理鏈存在的主要風(fēng)險(xiǎn)。同樣地，利益尋租并非治理鏈環(huán)節(jié)所獨(dú)有，而是在整個(gè)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈都不同程度地存在。由于治理鏈主要面臨的是怎樣購(gòu)買的現(xiàn)實(shí)問題，在規(guī)范和調(diào)整智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者之間關(guān)系以及生產(chǎn)者與提供者之間關(guān)系的過程中很容易出現(xiàn)利益尋租風(fēng)險(xiǎn)。政府利用市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中會(huì)客觀地形成承包商即這些服務(wù)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，“競(jìng)爭(zhēng)卻不能總是告訴政府應(yīng)該買什么，也無法防止利益沖突問題，不能告訴政府到底買到什么樣的東西”(13)唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享:公共治理與私人市場(chǎng)》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第137頁(yè)。。換句話說，智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包商主要追求的是個(gè)體私人的經(jīng)濟(jì)利益，而政府追求的顯然是公共利益，二者明顯不同而且在一定程度上來說是相悖的，如果二者一旦在實(shí)際過程中發(fā)生目標(biāo)沖突，就極有可能在治理鏈誘發(fā)利益尋租風(fēng)險(xiǎn)。利益尋租風(fēng)險(xiǎn)是由政府與承包商之間利益沖突引起的，因此利益尋租也因政府與承包商而表現(xiàn)為兩種不同的形式。從政府方面來說，政府機(jī)關(guān)個(gè)別人員極有可能經(jīng)受不住承包商糖衣炮彈的誘惑，鋌而走險(xiǎn)違法亂紀(jì)、收受承包商賄賂，也就是說政府機(jī)關(guān)有可能出現(xiàn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)；從承包商來說，生產(chǎn)的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有特殊針對(duì)性，政府購(gòu)買的范圍涉及智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方方面面，有生存所需的餐飲、醫(yī)療、衛(wèi)生等物質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)方面，而且還包括精神慰藉、文化教育等精神養(yǎng)老服務(wù)方面，涉及范圍非常廣，而這恰好也為承包商提供了更多的利益尋租的機(jī)會(huì)，也就是說當(dāng)政府與社會(huì)承包之間利益目標(biāo)出現(xiàn)沖突時(shí)，很容易出現(xiàn)政府與承包商的利益尋租。

四、 政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中所應(yīng)采取的現(xiàn)實(shí)舉措

當(dāng)前為了能夠在政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中有效避免信息不對(duì)稱、選擇失誤、利益尋租這三種風(fēng)險(xiǎn)，在服務(wù)鏈的主要環(huán)節(jié)應(yīng)采取以下具體治理舉措：

1. 在需求鏈部分，精準(zhǔn)深入分析、科學(xué)合理確定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求

由于需求鏈處于整條智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈的起始環(huán)節(jié)，因此精準(zhǔn)深入分析、科學(xué)合理確定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，不僅能夠?qū)π枨箧湱h(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，更為重要的是影響著整條智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈。精準(zhǔn)深入分析、科學(xué)合理確定老人個(gè)性化的智慧社區(qū)養(yǎng)老需求才是政府確定購(gòu)買哪些服務(wù)的根本依據(jù)。其實(shí)當(dāng)前我國(guó)智慧社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展過程中之所以存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)問題，可以歸結(jié)為政府在購(gòu)買服務(wù)之前沒有真正做到精準(zhǔn)深入分析，科學(xué)合理確定老人的智慧養(yǎng)老服務(wù)需求，因此政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)之前應(yīng)進(jìn)行精準(zhǔn)深入分析、科學(xué)合理確定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。針對(duì)老年人豐富多樣的個(gè)性化養(yǎng)老需求，政府部門不應(yīng)局限于一種調(diào)查方式，而應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)實(shí)對(duì)象的差異，選擇恰當(dāng)合適的方式，然后在此基礎(chǔ)之上采用系統(tǒng)科學(xué)的方法，對(duì)調(diào)查了解的信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀深入的分析，然后確定政府需購(gòu)買的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，最后確定政府需要購(gòu)買哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、哪些智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)適合政府購(gòu)買。需要強(qiáng)調(diào)指出的一點(diǎn)就是，現(xiàn)實(shí)中精準(zhǔn)深入分析、科學(xué)合理確定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的過程是非常復(fù)雜的，不可能這樣三言兩語(yǔ)就能夠解釋清楚，但還是需要政府因地制宜進(jìn)行精準(zhǔn)深入調(diào)查分析。只要具有這些優(yōu)良的工作作風(fēng)，就一定能達(dá)到預(yù)期目的，即科學(xué)合理地確定智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，最終發(fā)揮需求鏈在整個(gè)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈中的作用。

2. 在供給鏈部分，構(gòu)建良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善供應(yīng)管理制度

為了避免政府在購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程中出現(xiàn)選擇失誤的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該在供給鏈部分構(gòu)建良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、完善供應(yīng)管理制度。構(gòu)建良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制其實(shí)就是構(gòu)建智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包商之間的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際需要構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制、過程機(jī)制。具體來說，構(gòu)建準(zhǔn)入機(jī)制大體需要這樣的過程：先經(jīng)過實(shí)地調(diào)查了解服務(wù)對(duì)象需求及智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)各方面的整體情況，然后聘請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者及工作實(shí)踐一線的資深人士共同探討制定各項(xiàng)準(zhǔn)入指標(biāo)，最后依據(jù)這些指標(biāo)構(gòu)建實(shí)際的購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。構(gòu)建過程機(jī)制就是對(duì)具體選擇中投標(biāo)、定價(jià)、監(jiān)管評(píng)估等過程環(huán)節(jié)構(gòu)建機(jī)制，構(gòu)建的流程與準(zhǔn)入機(jī)制類似，需要指出的是，這里的構(gòu)建準(zhǔn)入機(jī)制與過程機(jī)制，只是指政府購(gòu)買智慧社區(qū)一般養(yǎng)老服務(wù)時(shí)的準(zhǔn)入機(jī)制、過程機(jī)制。對(duì)那些承包商數(shù)量偏少的服務(wù)，就應(yīng)因地制宜采取相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，可以通過定向委托或者保護(hù)定價(jià)等方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。無論是采取何種方式，都需要政府不斷地依據(jù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，完善相應(yīng)的供應(yīng)管理制度，而始終遵循客觀、公正、科學(xué)的原則在這里是最為要緊的，唯有如此，才能夠構(gòu)建良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、完善供應(yīng)管理制度。

3. 在治理鏈部分，完善購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同制度，明確各自權(quán)利與義務(wù)，改進(jìn)規(guī)范治理指標(biāo)體系

在購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府作為購(gòu)買者與服務(wù)承包商或生產(chǎn)者之間的關(guān)系從本質(zhì)上說是契約合同關(guān)系。為了避免治理鏈出現(xiàn)利益尋租風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同制度，明確各自權(quán)利與義務(wù)、改進(jìn)規(guī)范治理指標(biāo)體系。完善購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同制度，就是在實(shí)踐中不斷完善購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同制度的目的、形式、內(nèi)容、程序等方面的制度。明確各自權(quán)利與義務(wù)是指明確政府作為購(gòu)買方與服務(wù)承包商或生產(chǎn)方之間的權(quán)利與義務(wù)，具體來說可以通過契約合同的形式明確智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買者與生產(chǎn)者在購(gòu)買服務(wù)中各自的權(quán)利，同時(shí)又要依據(jù)實(shí)際約定各自的義務(wù)，政府相應(yīng)的社保部門對(duì)智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)時(shí)限、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍及成本等方面負(fù)責(zé)厘定，行使監(jiān)督與管理職責(zé)；生產(chǎn)者的職責(zé)就是按約定履行有關(guān)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)期限、服務(wù)范圍等方面的責(zé)任義務(wù)。改進(jìn)規(guī)范治理指標(biāo)體系需要依據(jù)實(shí)際需要不斷調(diào)整改進(jìn)對(duì)服務(wù)承包商履約責(zé)任方面的指標(biāo)體系，特別是對(duì)其提供服務(wù)的質(zhì)量與結(jié)果方面的指標(biāo)體系，此外還應(yīng)對(duì)購(gòu)買者政府的行為進(jìn)行規(guī)范治理，“風(fēng)險(xiǎn)防范、化解能力是政府購(gòu)買服務(wù)合同管理的核心能力。”(14)蘭旭凌：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià):一個(gè)實(shí)證模型》，《江淮論壇》2018年第3期。因此，應(yīng)對(duì)政府管理能力、風(fēng)險(xiǎn)防范與化解能力方面的指標(biāo)進(jìn)行改進(jìn)，當(dāng)然需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是這里的指標(biāo)并非量化指標(biāo)，而是量化指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，對(duì)于能夠進(jìn)行量化考核的量化指標(biāo)與不適宜采用量化考核的定性指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，這樣才能夠取得事半功倍的治理效果。

五、小 結(jié)

在智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長(zhǎng)的今天，政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前破解智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)不足的有效且可行的舉措，政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)框架包括需求鏈、供給鏈、治理鏈三部分，三部分共同構(gòu)成完整的智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈，各構(gòu)成部分主要存在信息不對(duì)稱、選擇失誤、利益尋租這三種風(fēng)險(xiǎn)，為了避免或者遏制這些風(fēng)險(xiǎn)，需要將需求鏈、供給鏈、治理鏈三者進(jìn)行無縫銜接，構(gòu)建政府購(gòu)買者與服務(wù)承包商或生產(chǎn)者之間新型服務(wù)合作模式——政府購(gòu)買智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)鏈。