全面推進(jìn)依法治國背景下高校依法治校面臨的主要問題及其原因分析

陳傳林

(福建醫(yī)科大學(xué)高等醫(yī)學(xué)教育研究室，福建 福州 350122)

在我國，將依法治國作為治理國家的基本方略，是由黨的十五大提出確定，黨的十六大、十七大又進(jìn)行了補(bǔ)充完善。全面依法治國是黨的十八屆四中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略部署，并將它作為國家 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一。黨的十九大后，為加強(qiáng)依法治國戰(zhàn)略的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央成立了以習(xí)近平總書記為組長的全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組。全面依法治國就是要建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家，加快推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面依法治國基本方略在高等教育領(lǐng)域最核心、最本質(zhì)的要求就是依法治教，依法治教具體到高等學(xué)校層面就是高校依法治校。高校依法治校是全面依法治國的有機(jī)組成部分，同時(shí)也是依法治國在高等教育中的具體實(shí)踐。然而，從高校依法治校實(shí)踐看，近年來雖取得了一定的進(jìn)展與成績，但總體上我國高校依法治校工作進(jìn)程緩慢，未能取得明顯成效，與國家全面依法治國總體目標(biāo)要求有很大距離。因此本文對(duì)依法治校存在的問題以及產(chǎn)生原因進(jìn)行全面系統(tǒng)和具體深入的探析，以期為推動(dòng)高校依法治校提供理論與事實(shí)依據(jù)。

1 法治思想觀念問題：依法治校的法治思想意識(shí)淡薄和依法治理的法律權(quán)威缺失

1.1 主要表現(xiàn)

(1)政府依法治教理念缺失。長期以來，我國法律法規(guī)不能明確厘清政府及其教育行政部門管理大學(xué)的權(quán)力邊界，政府依法治教理念比較缺失。政府教育主管部門對(duì)大學(xué)采取以行政命令為主的管理方式，基本上包辦了從舉辦到辦學(xué)再到管理的一系列權(quán)力。政府不僅直接控制著高校的財(cái)權(quán)與人事權(quán)，而且還間接地管控著一些本該由高校自行決策的事務(wù)，諸如辦學(xué)經(jīng)營、經(jīng)費(fèi)投入、專業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、教師管理等。由于政府包攬了高校行使的辦學(xué)、管理等一系列權(quán)力，致使高校自身辦學(xué)自主權(quán)實(shí)際上很有限[1]。教育主管部門有時(shí)還違背“依法行政”，通過檢查、評(píng)估等手段干預(yù)限制高校辦學(xué)自主權(quán)。因此高校難以做到依法自主辦學(xué)，下放給高校有限的辦學(xué)自主權(quán)自然也很難得到落實(shí)。

(2)高校依法管理意識(shí)薄弱。許多高校領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治校重要性的認(rèn)識(shí)明顯不到位，部分高校管理者依然缺少法治意識(shí)，習(xí)慣于以組織程序、行政手段和道德觀念來治理學(xué)校。一些高校內(nèi)部治理至今尚未樹立法律至上、崇尚法律的法治精神，尚未形成將法律作為學(xué)校管理工作的主要依據(jù)和行為準(zhǔn)繩的治理理念。部分高校在管理中主要還是憑借“紅頭文件”，習(xí)慣于靠 “政策”“經(jīng)驗(yàn)”和“行政權(quán)力”搞管理，而不是根據(jù)教育法律法規(guī)和規(guī)章制度來治理學(xué)校。更有甚者，有的高校領(lǐng)導(dǎo)人只是憑著個(gè)人意愿發(fā)號(hào)施令，以個(gè)人意見代替法律法規(guī)，處理問題主觀臆斷，隨意性大。

(3)師生執(zhí)教求學(xué)法治觀念淡薄。高校教師總體上比較缺乏法治素養(yǎng)，缺乏法治理念和依法執(zhí)教的能力，遠(yuǎn)沒有形成自覺運(yùn)用法律手段管理教育、調(diào)處糾紛、維護(hù)權(quán)益的觀念與習(xí)慣；大學(xué)生在中學(xué)期間法律知識(shí)就學(xué)習(xí)不多，進(jìn)大學(xué)后也只是在公共政治課中學(xué)習(xí)一些法律基礎(chǔ)知識(shí)，大學(xué)生總體上法律知識(shí)比較缺乏，依法求學(xué)思想意識(shí)欠缺。許多學(xué)生對(duì)待法律只是認(rèn)識(shí)到重要，但并沒有把法律內(nèi)化為自己的信仰，依法維權(quán)理念還遠(yuǎn)未形成。學(xué)生與學(xué)校、學(xué)生與教師之間出現(xiàn)糾紛，當(dāng)個(gè)人合法權(quán)益受到損害時(shí)，大多數(shù)人因心存顧慮，擔(dān)心影響自己發(fā)展前途等原因，一般不會(huì)選擇通過法律途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

1.2 重要原因

(1)教育法治化發(fā)展歷史較晚。我國教育法治化進(jìn)程相對(duì)歐美日等發(fā)達(dá)國家起步較晚，全國性的教育法在1949年中華人民共和國成立后才開始制定，我國第一部有關(guān)高等教育法律法規(guī)《中華人民共和國學(xué)位條例》是在1980年2月由全國人民代表大會(huì)通過?！陡叩冉逃ā?999年1月才開始施行，40多年間我國大學(xué)治理處于無法可依的狀態(tài)。國家教育法制基礎(chǔ)非常薄弱，教育法治化進(jìn)程相對(duì)滯后，因而我國高等教育法律體系很難在短時(shí)間內(nèi)建立，高校依法治校法治理念與依法治校良好氛圍難以短期內(nèi)形成。

(2)長期形成的人治思想負(fù)面影響。中國是一個(gè)有著二千多年人治傳統(tǒng)的國家，重人治輕法治，缺乏良好的民主基礎(chǔ)。當(dāng)法律與當(dāng)權(quán)者意志發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人意志通常凌駕于法律之上。我國歷史上長期形成的人治思想作為一種意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化傳襲下來，滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)今天全面推進(jìn)依法治國背景下高校依法治校仍有較大負(fù)面影響。這種傳統(tǒng)思想對(duì)大學(xué)影響至深，高校主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志在學(xué)校治理中往往起到?jīng)Q定作用，因而學(xué)校的管理重心會(huì)因不同領(lǐng)導(dǎo)人的不同關(guān)注點(diǎn)而不斷發(fā)生變化，這是高校依法治校的法治思想意識(shí)淡薄的癥結(jié)所在。

(3)“官本位”與“權(quán)大于法”思想消極影響。中國自古以來是“官本位”社會(huì)，潛意識(shí)中還存在著權(quán)大于法的思想，我國“權(quán)大于法”“刑不上大夫“的歷史文化傳統(tǒng)也導(dǎo)致人們對(duì)權(quán)力權(quán)威產(chǎn)生崇拜，而對(duì)法律法規(guī)缺乏信心?，F(xiàn)實(shí)中，高校依法治校深受這種思想的消極影響，高校中部分管理者及教職員工習(xí)慣把權(quán)力視為權(quán)威，一些矛盾糾紛主體不信法、不學(xué)法、不用法，不依法表達(dá)訴求和化解矛盾糾紛，這是全面推進(jìn)依法治國背景下高校依法治校存在著法治意識(shí)淡薄、法律權(quán)威缺失的一個(gè)重要原因。

2 法治根本依據(jù)問題：依法治校的教育法律法規(guī)不健全和校內(nèi)規(guī)章制度體系不完善

2.1 主要表現(xiàn)

(1)高等教育法律法規(guī)不健全。現(xiàn)有高校依法治校所依據(jù)的高等教育法律法規(guī)不健全，高等教育法規(guī)體系不完善。一些高等教育法律、行政法規(guī)存在某些規(guī)定表述有失偏頗的情況，教育行政法規(guī)建設(shè)滯后，一些重要的教育法律法規(guī)，如規(guī)定大學(xué)法人主體地位和權(quán)利義務(wù)的《學(xué)校法》等至今還沒有制定頒布，有些領(lǐng)域存在著法律盲區(qū)；已有的部分教育法律法規(guī)時(shí)代性不強(qiáng)，難以與時(shí)俱進(jìn)。已經(jīng)頒布的幾部高等教育法律法規(guī)多數(shù)歷時(shí)多年，內(nèi)容較為陳舊，有些規(guī)定滯后于社會(huì)發(fā)展，同時(shí)過時(shí)的內(nèi)容又沒有及時(shí)充實(shí)、更新，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要?，F(xiàn)有的教育法律法規(guī)存在著科學(xué)性、程序性及操作性的缺陷，宣言條款多、原則性規(guī)定多，對(duì)違反規(guī)定的沒有具體法律后果規(guī)定；且高校糾紛解決機(jī)制單一，程序性規(guī)范較少，致使實(shí)踐中缺乏操作性。

(2)大學(xué)章程建設(shè)存在明顯問題。現(xiàn)有的大學(xué)章程文本存在著較多明顯的問題。首先，高校大學(xué)章程建設(shè)進(jìn)程倉促，直接影響高校大學(xué)章程建設(shè)質(zhì)量。目前在已經(jīng)制定大學(xué)章程的高校中，存在一部分高校為了完成教育部下發(fā)的任務(wù)而倉促上馬的情況，進(jìn)而導(dǎo)致大學(xué)章程本身的形式化與過場化，質(zhì)量根本無從保證。其次，許多高校章程規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性。從現(xiàn)有部分高校章程文本內(nèi)容來看，許多條款表述和具體規(guī)定既簡單、抽象又無可操作性。最后，高校章程缺乏個(gè)性化，未能體現(xiàn)各自學(xué)校應(yīng)有的特色。目前高校大學(xué)章程存在著內(nèi)容千篇一律、缺乏個(gè)性化、特色不突出的情況，體現(xiàn)不出各個(gè)高校獨(dú)有的辦學(xué)歷史和文化底蘊(yùn)。因此，我國大學(xué)章程建設(shè)工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成[2]。

(3)高校內(nèi)部規(guī)章制度體系不完善。其一，校內(nèi)規(guī)章制度不健全，存在無法可依的現(xiàn)象。目前學(xué)校內(nèi)部多數(shù)既沒有建立起完善的針對(duì)不同治理事務(wù)的規(guī)章制度，也沒有形成與大學(xué)章程相配套的具體實(shí)施細(xì)則，校內(nèi)規(guī)章制度中許多事項(xiàng)存在著不完善、沒有具體落實(shí)和沒有進(jìn)一步細(xì)化等問題，這些問題導(dǎo)致高校內(nèi)部治理過程中的很多具體事務(wù)無法可依[3]。其二，部分高校內(nèi)部規(guī)章制度與上位法抵觸，存在不合法現(xiàn)象。在實(shí)際管理中，目前仍然有高校規(guī)章制度的制定隨意性較大，突破法律的規(guī)定與界限，與國家法律法規(guī)相沖突，甚至還有部分學(xué)校規(guī)章制度存在不合法乃至違法現(xiàn)象。其三，高校內(nèi)部規(guī)章制度內(nèi)容陳舊，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要。目前多數(shù)高校內(nèi)部管理規(guī)章制度，很大部分是在20世紀(jì)八九十年代制定的，有些規(guī)章制度內(nèi)容陳舊又未及時(shí)更新修訂，無法滿足新時(shí)代發(fā)展需求。

2.2 重要原因

(1)行政化高等教育管理體制影響深遠(yuǎn)。長期以來我國高校內(nèi)部管理大多沿用政府的行政化管理模式，這種“行政權(quán)力主導(dǎo)”型的教育管理體制集中體現(xiàn)在高校治理機(jī)構(gòu)級(jí)別化、組織科層化、管理官僚化。在高校內(nèi)部，行政權(quán)力占主導(dǎo)地位，決定學(xué)術(shù)權(quán)力以及其他權(quán)力，而學(xué)術(shù)權(quán)力及其他權(quán)力則占次要地位或從屬地位，受制并服務(wù)于行政權(quán)力。目前大學(xué)章程并未受到應(yīng)有的重視，并未真正使之發(fā)揮“組織法”“綱領(lǐng)法”“最高法”的作用，其中一個(gè)重要原因是我國高校管理中過強(qiáng)的行政化傾向所至。

(2)規(guī)章制度制定者缺乏法治思維和依法治校意識(shí)。是否具有法治思維與依法治校意識(shí)直接關(guān)系著高校教育法律法規(guī)建設(shè)水平的高低。許多高校大學(xué)章程或規(guī)章制度起草人，通常是高校相關(guān)職能管理部門工作人員，他們中大多數(shù)都不具備與法律相關(guān)的知識(shí)基礎(chǔ)與專業(yè)素養(yǎng)，比較缺乏法治思維與依法治校意識(shí)，因而就會(huì)影響他們對(duì)法律概念及具體法理要求的理解，在制定或解釋章程中，很可能出現(xiàn)主觀臆斷或照搬他校的做法等，這些也是目前高校大學(xué)章程和規(guī)章制度出現(xiàn)法治問題的重要原因。

(3)國家法律法規(guī)對(duì)高校相關(guān)權(quán)利界定的不確定性影響。高校教育法律法規(guī)與規(guī)章制度建設(shè)還得受到上位法尤其是國家層面法律法規(guī)制約，如高校究竟有沒有訴訟主體資格、是否享有開除學(xué)生學(xué)籍的懲戒權(quán)力，學(xué)生受教育權(quán)及其相關(guān)的權(quán)利到底能否納入司法審查范圍等等。這些問題一直都是教育界和司法界爭論的焦點(diǎn)問題，由于國家相關(guān)教育法律法規(guī)沒有對(duì)此做出明確界定，因此高校大學(xué)章程也無法對(duì)此做出明確規(guī)定。所以國家教育法律法規(guī)對(duì)相關(guān)權(quán)利界定的不確定性影響著大學(xué)章程法治化建設(shè)。

3 法治實(shí)踐操作問題：依法治校的規(guī)章制度執(zhí)行力度不強(qiáng)和有法不依現(xiàn)象依然存在

3.1主要表現(xiàn)

(1)政府及其教育主管部門有法不依現(xiàn)象時(shí)有存在。目前政府及其教育主管部門依法行政理念比較缺失，有法不依現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府及其教育主管部門把大學(xué)作為政府部門的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，以政府機(jī)關(guān)管理方式來管理高校，對(duì)大學(xué)采取以行政命令為主管理方式，基本上包辦了從舉辦到辦學(xué)再到管理的一系列權(quán)力，高校尚未能做到依法自主辦學(xué)。辦學(xué)自主權(quán)是《高等教育法》中規(guī)定的高校特有的、基本的權(quán)利，是高校作為教育法律關(guān)系主體的前提條件?！陡叩冉逃ā分幸?guī)定了高校有7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但政府及其教育主管部門有時(shí)還有違背教育立法的“依法行政”行為，通過行政等手段干預(yù)高校自主辦學(xué)，使得原本下放給高校有限的辦學(xué)自主權(quán)也很難得到落實(shí)[4]。

(2)高校領(lǐng)導(dǎo)決策尚未依照相關(guān)規(guī)章制度行事。目前部分高校領(lǐng)導(dǎo)尤其是書記、校長決策過程中仍然存在著法律法規(guī)和規(guī)章制度執(zhí)行力不強(qiáng)，未能依照相關(guān)規(guī)章制度辦事的問題。有些高校領(lǐng)導(dǎo)決策學(xué)校重大事項(xiàng)時(shí)，總是習(xí)慣于拍板做決定，甚至可以拋開規(guī)章制度開展工作。一些高校往往領(lǐng)導(dǎo)班子一換就可能導(dǎo)致另一套改革方案的出臺(tái)，使得之前已經(jīng)制定的改革發(fā)展方案和建立健全的良好機(jī)制被全盤否定。這種決策不重視循章行事，存在明顯的“人治”現(xiàn)象，致使學(xué)校重大決策朝令夕改，直接影響高校管理的有效銜接以及可持續(xù)發(fā)展，不利于高校依法治校長效機(jī)制的形成。還有一些高校領(lǐng)導(dǎo)未能按照規(guī)章制度辦事，憑著個(gè)人意志搞“一言堂”。

(3)高校管理部門規(guī)章制度執(zhí)行力度不到位。目前高校各部門規(guī)章制度執(zhí)行普遍存在執(zhí)行力不強(qiáng)，規(guī)章制度執(zhí)行力度不到位。部分高校中層管理干部依紅頭文件辦學(xué)、按上級(jí)指示辦事已成習(xí)慣，反而不習(xí)慣按學(xué)校規(guī)章制度辦事；一些高校管理干部仍然習(xí)慣管理憑借上級(jí)文件，辦事和解決問題靠人際關(guān)系，不習(xí)慣根據(jù)教育法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度辦事，因而出現(xiàn)有章不循、有規(guī)不依現(xiàn)象也就在所難免；有些高校職能管理部門比較重視相關(guān)規(guī)章制度的制定，頒布了一系列相關(guān)規(guī)章制度，但相關(guān)制度制定出臺(tái)后很快成為“掛在墻上”的擺設(shè)。在規(guī)章制度的執(zhí)行上，具體落實(shí)不到位。更有甚者，一些單位和個(gè)人從小集體利益或個(gè)人利益出發(fā)，對(duì)學(xué)校的制度視而不見，采取有選擇地執(zhí)行，對(duì)自身有利的就執(zhí)行，對(duì)自身不利的就有意規(guī)避。

3.2 重要原因

(1)規(guī)章制度本身有缺陷不完善。規(guī)章制度執(zhí)行力不強(qiáng)的原因首先可能出自規(guī)章制度本身有缺陷不完善問題。一些高校存在照搬其他高校模式的情況，針對(duì)性不夠，原則性過強(qiáng)，可行性較差，缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性；有的高校某些制度存在華而不實(shí)、內(nèi)容空洞、難以操作的問題，缺少具體實(shí)施措施；還有的高校規(guī)章制度不能根據(jù)學(xué)校的發(fā)展變化以及工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移而及時(shí)進(jìn)行修訂完善，存在規(guī)章制度建設(shè)的滯后性等等。這些都不能真正做到讓執(zhí)行者有“章”可循，讓被執(zhí)行者有“法”可依。

(2)規(guī)章制度學(xué)習(xí)和宣傳不到位。規(guī)章制度執(zhí)行力不強(qiáng)的再一個(gè)原因可能是規(guī)章制度學(xué)習(xí)和宣傳不到位。高校制定的教育法規(guī)和規(guī)章制度實(shí)施之前，如若學(xué)校沒有加以宣傳和組織學(xué)習(xí)，或者宣傳和學(xué)習(xí)不到位，必然造成師生員工不能完全熟悉和領(lǐng)會(huì)規(guī)章制度的主要內(nèi)容，也難以正確掌握具體的操作規(guī)程，進(jìn)而影響規(guī)章制度執(zhí)行和落實(shí)的實(shí)效性。因而在規(guī)章制度具體落實(shí)過程會(huì)出現(xiàn)規(guī)章制度執(zhí)行者或按照自己的理解方式執(zhí)行，或站在個(gè)人利益或者部門利益的角度執(zhí)行，或以扭曲的方式執(zhí)行等問題。

(3)監(jiān)督機(jī)制不健全，責(zé)任追究不力。規(guī)章制度執(zhí)行力不強(qiáng)的另一個(gè)重要原因是監(jiān)督機(jī)制不健全，責(zé)任追究不力。在制定規(guī)章制度時(shí)，部分高校沒有對(duì)規(guī)章制度的監(jiān)督執(zhí)行做出規(guī)定，即使有相應(yīng)監(jiān)督執(zhí)行規(guī)定，也未明確規(guī)定監(jiān)督的主體，事實(shí)上無人監(jiān)督，致使規(guī)章制度未能得到不折不扣地執(zhí)行；有些高校通過教代會(huì)等履行監(jiān)督職能，但在監(jiān)督程序上并未做出具體的規(guī)定，結(jié)果監(jiān)督機(jī)構(gòu)表面什么都監(jiān)督，其實(shí)什么都監(jiān)督不了；有些高校只重視對(duì)規(guī)章制度制定環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而忽視對(duì)規(guī)章制度執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，或者監(jiān)督只在于每年年終聽取一次“報(bào)告”，至于規(guī)章制度存在的問題卻很難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督制度及其機(jī)制不健全使得高校的規(guī)章制度的監(jiān)督流于形式；目前大多數(shù)高校仍然沒有制定切實(shí)可行的責(zé)任追究制度，對(duì)違反制度的行為沒有真正實(shí)施追究懲治，即使實(shí)施了處罰，往往也是力度較輕。

4 法治程序規(guī)范問題：依法治校的法治正當(dāng)程序保障缺乏和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制尚未建立

4.1 主要表現(xiàn)

(1)高校依法治校的正當(dāng)程序被忽視。依法治校的法治正當(dāng)程序保障缺乏，其中表現(xiàn)在當(dāng)前高校依法治校往往沒有走正當(dāng)程序，輕視程序，忽視程序正義[5]。有些高校在對(duì)師生實(shí)施管理過程中過于強(qiáng)調(diào)責(zé)難懲罰，而不是注重合理、公正的程序去實(shí)施。特別是高校對(duì)學(xué)生和教職工的過錯(cuò)或過失進(jìn)行處分時(shí)，程序不規(guī)范，未能事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)、理由，未能給當(dāng)事人機(jī)會(huì)進(jìn)行申訴，或?qū)ζ渖暝V不予理睬，其直接后果就是當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)益受到損害，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的身心健康受到危害。在過失的學(xué)生處分上，處理過程未能重視與學(xué)生之間合法權(quán)益協(xié)調(diào)，忽視正當(dāng)程序或程序違法，這是近年來一些學(xué)生狀告高校行政訴訟案中以高校敗訴居多的重要原因之一[6]。

(2)高校管理缺乏程序民主公開。依法治校的法治正當(dāng)程序保障缺乏的另一個(gè)表現(xiàn)就是當(dāng)前高校在某些管理過程中或在具體環(huán)節(jié)上缺乏程序民主和程序公開。有些高校的大學(xué)章程制定起草基本上是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門一手操辦的事，許多師生不太清楚章程制定起草的具體情況。至于高校其他校內(nèi)規(guī)章制度的制定，基本上是由學(xué)校相關(guān)職能管理部門承擔(dān)，最后由校長辦公會(huì)或常委會(huì)研究通過確定。廣大師生在這個(gè)過程中參與度低，廣大師生的正確意見建議得不到足夠的重視，更談不上嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓_審議程序。當(dāng)前高校管理過程中和具體環(huán)節(jié)上存在的正當(dāng)程序既不民主又不公開，其后果是直接導(dǎo)致大學(xué)章程的法律性喪失,相關(guān)主體的認(rèn)同度低,章程應(yīng)有的權(quán)威性遭質(zhì)疑, 章程實(shí)踐效力則大打折扣。

(3)權(quán)利救濟(jì)的途徑較少或不暢。依法治校的法治正當(dāng)程序保障缺乏的再一個(gè)表現(xiàn)就是廣大師生的權(quán)利救濟(jì)途徑較少或救濟(jì)渠道不暢。目前高校師生的權(quán)利救濟(jì)途徑主要是校內(nèi)申訴。就校內(nèi)申訴這一途徑，也是渠道不暢，機(jī)制不健全。大多數(shù)高校只成立了學(xué)生申訴委員會(huì)，卻沒有教職員工的申訴委員會(huì)。就是學(xué)生申訴委員會(huì)目前也面臨著運(yùn)作困難，效果不佳問題。主要原因是學(xué)生申訴委員會(huì)的組成缺乏正當(dāng)程序，沒有通過一定程序選舉產(chǎn)生，組成人員不太合理，是由學(xué)校指定的人員組成的。如此組成的學(xué)生申訴委員會(huì)及其成員做出的處理意見也不具有權(quán)威性，其正當(dāng)程序與公正性值得懷疑，因而使學(xué)生很難信服。近年來頻繁出現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛，如對(duì)教師人事糾紛處理和對(duì)違紀(jì)違法學(xué)生處分的問題，引發(fā)矛盾激化，正是高校依法治校缺乏健全的師生權(quán)利救濟(jì)途徑和完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制所致[7]。

4.2 重要原因

(1)高校依法治校整體維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。高校是我國全撥款的事業(yè)單位，學(xué)校資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，部分高校管理者認(rèn)為在處置一些學(xué)校利益糾紛過程中對(duì)其造成的損失往往不用自己承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，這也是高校依法治校整體維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)的一個(gè)原因；有些高校管理者及教職員工法治意識(shí)淡薄，習(xí)慣把權(quán)力視為權(quán)威，在學(xué)校的一些矛盾糾紛中，他們不信法、不學(xué)法、不用法，不依法通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蛉ケ磉_(dá)訴求和化解矛盾糾紛；還有的高校常常用行政手段、道德觀念管理學(xué)校，對(duì)廣大師生的權(quán)益關(guān)注不夠，加上學(xué)校在發(fā)生糾紛時(shí)有時(shí)鑒于訴訟成本高、時(shí)間長，因而他們往往通過行政手段而不是正當(dāng)法律程序解決問題。

(2)高校依法治校的規(guī)章制度不夠規(guī)范完善。高校制定的相關(guān)規(guī)章制度，必須合乎國家法律的規(guī)定，并與上位法規(guī)相統(tǒng)一。而以往高校的“勒令退學(xué)”或“開除學(xué)籍” 等處分規(guī)定，則是缺乏法律依據(jù)的。正是有些學(xué)校不明了相關(guān)法律程序而執(zhí)行這一規(guī)定，涉嫌越權(quán)違法行為，因而往往導(dǎo)致學(xué)校敗訴；有些高校規(guī)章制度缺乏明確具體、可操作性差等問題已經(jīng)影響到高校依法治校和廣大師生正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。廣大師生雖然擁有法定救濟(jì)權(quán)利，然而在高校規(guī)章制度文件中卻沒有就師生救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定或不作任何具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，這直接導(dǎo)致廣大師生的法定權(quán)利無以兌現(xiàn)。

(3)高校依法治校的法治教育不重視與法律機(jī)構(gòu)及其人員不到位。目前高校教師群體中除法律專業(yè)外大多數(shù)人沒有很好地學(xué)習(xí)過相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，法治教育迫在眉睫[8]。但是，目前高校依法治校的法治教育并沒有包括教師群體，一般學(xué)生僅僅只是在學(xué)習(xí)思想道德基礎(chǔ)與法律修養(yǎng)這門課程中對(duì)法律有所了解外，很少通過其他途徑去學(xué)習(xí)理解相關(guān)法律法規(guī)，因而高校師生對(duì)法律始終處于一種似懂非懂的狀態(tài)。目前我國很多高校沒有設(shè)立法律相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，有的高校雖設(shè)置了法律相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，但配置的專業(yè)人員卻不到位。如此，高校依法治校的法治正當(dāng)程序和廣大師生應(yīng)有的正當(dāng)合法權(quán)益便無法得到保障。

綜上所述，只有全面認(rèn)識(shí)全面依法治國背景下高校依法治校面臨的四大層面主要問題，深入分析它們各自的主要表現(xiàn)及其重要原因，并據(jù)此采取針對(duì)性的有效措施，才有可能推動(dòng)全面依法治國背景下高校依法治校工作取得根本上進(jìn)展和明顯成效。