尋甸縣集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀及建議

楊忠義

（云南省昆明市尋甸縣林業(yè)和草原局，云南 尋甸 655200）

尋甸回族彝族自治縣（以下簡(jiǎn)稱尋甸縣）屬云南省昆明市下轄縣，總面積3966km2?？h轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、174個(gè)村(其中 29個(gè)社區(qū))，1577個(gè)自然村,1826個(gè)村(居)民小組(其中居民小組113個(gè)) 居住著漢、回、彝、苗等16種民族,少數(shù)民族人口11萬(wàn)人，占21.8%。2019年末，全縣戶籍總?cè)丝?575297人。尋甸縣是昆明市的林業(yè)大縣，全縣林業(yè)用地面積達(dá)286萬(wàn)畝，應(yīng)確權(quán)集體林面積277.7745萬(wàn)畝。

1 集體林權(quán)制度改革成效

2007年5 月，尋甸縣被云南省昆明市確定為集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣之一，為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，尋甸縣成立了林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。改革工作歷時(shí)兩年，于2009年5月完成集體林權(quán)制度主體改革工作，并通過(guò)了省級(jí)檢查驗(yàn)收，在改革過(guò)程中取得了顯著的成效。

1.1 主體改革情況

2007年林權(quán)制度主體改革時(shí)，全縣林業(yè)用地面積達(dá)286萬(wàn)畝，應(yīng)確權(quán)集體林面積277.7745萬(wàn)畝（其中：公益林225.0555萬(wàn)畝，商品林52.7190萬(wàn)畝）。主體改革中，已確權(quán)面積271.9200萬(wàn)畝，確權(quán)率為98%（其中：公益林219.6700萬(wàn)畝，商品林52.2500萬(wàn)畝）。共核發(fā)林權(quán)證4.4697萬(wàn)本，4.4921萬(wàn)宗。完成縣級(jí)批復(fù)林改方案16個(gè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)批復(fù)林改方案174個(gè)，各村（居）委會(huì)批復(fù)林改方案1590個(gè)。

商品林確權(quán)面積達(dá)52.2500萬(wàn)畝，集體管理均利到戶2.5500萬(wàn)畝，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理1.7500萬(wàn)畝，商品林均山到戶47.9500萬(wàn)畝，均山到戶率為91%。公益林確權(quán)面積達(dá)219.6700萬(wàn)畝，已簽訂管護(hù)責(zé)任到戶195.7300萬(wàn)畝，涉及農(nóng)戶11.1678萬(wàn)戶。集體林地均山面積達(dá)267.1800萬(wàn)畝，集體林均山到戶率96.2%。

1.2 集體林權(quán)制度配套改革

1.2.1 深化林權(quán)制度改革

從尋甸縣的實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)主體改革中存在界線不清或持有相關(guān)權(quán)利證書(shū)、合同等，但因各種情況而未曾核權(quán)頒證的林地進(jìn)行確權(quán)頒證。截止目前為止，完成林權(quán)初始登記101宗，面積2.7868萬(wàn)畝。同時(shí)，為保障廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，依法依規(guī)辦理林權(quán)變更登記28宗，面積0.5115萬(wàn)畝；繼承登記3宗，面積0.1365萬(wàn)畝；林權(quán)贈(zèng)與登記15宗，面積0.7044萬(wàn)畝；遺失補(bǔ)辦登記41宗，面積1.5051萬(wàn)畝。林權(quán)流轉(zhuǎn)方面，按照“有償、自愿、依法”的原則，依法完成核權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)證62宗，流轉(zhuǎn)面積1.3345萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金額2786.1萬(wàn)元。按照林權(quán)抵押貸款的相關(guān)法律法規(guī)辦理抵押貸款金額3860萬(wàn)元，抵押登記面積0.9786萬(wàn)畝。

1.2.2 林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)改革

2016年林權(quán)合并到不動(dòng)產(chǎn)，按照省市的要求積極推進(jìn)和深化集體林權(quán)制度改革任務(wù)，率先在全市范圍內(nèi)推動(dòng)林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)的核發(fā)工作；并按照上級(jí)的要求，將林權(quán)矢量數(shù)據(jù)和林權(quán)紙質(zhì)資料移交給縣自然資源和規(guī)劃局尋甸縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)證向不動(dòng)產(chǎn)證過(guò)度的相關(guān)業(yè)務(wù)無(wú)縫對(duì)接；積極主動(dòng)配合不動(dòng)產(chǎn)中心按時(shí)限完成林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記資料前置審核，目前為止，核發(fā)放林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)證13本，面積0.8253萬(wàn)畝。

1.2.3 林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)字化建設(shè)

在科技飛速發(fā)展的今天，數(shù)字化之路也是林權(quán)制度改革的必經(jīng)之路，按照國(guó)家、省、市關(guān)于推進(jìn)數(shù)字化的要求，尋甸縣對(duì)集體林權(quán)制度主體改革和配套改革的林權(quán)登記信息進(jìn)行數(shù)字化工作，并按質(zhì)按量完成林權(quán)登記信息化宗數(shù)43452宗（主體改革）；配套改革數(shù)字化宗數(shù)分別為：初始登記101宗、變更28宗、繼承3宗、贈(zèng)與15宗、遺失補(bǔ)辦41宗。為實(shí)現(xiàn)全省各級(jí)林業(yè)部門信息化共享，建立森林資源、林權(quán)宗地、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、涉林企業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)信息等綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，有效拓展林業(yè)信息化服務(wù)功能。尋甸縣積極支持“信息化、數(shù)字化”建設(shè)，先后投入56萬(wàn)元資金完善相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)及林權(quán)登記矢量化、電子化，確保各業(yè)務(wù)科室能夠連接和使用信息化平臺(tái)，充分實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理與服務(wù)的信息化和便捷化。

2 存在的問(wèn)題及困難

按照縣委、縣政府的統(tǒng)一部署和省、市級(jí)的要求，尋甸縣集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定的成效。但是，改革涉及農(nóng)村群眾利益的方方面面、政策性強(qiáng)、工作難度大，在其改革過(guò)程中，也存在著許多函待解決的問(wèn)題。

2.1 林權(quán)糾紛歷史成因復(fù)雜，難以調(diào)處

隨著社會(huì)飛躍式發(fā)展及科技的進(jìn)步，人民群眾的意識(shí)也逐步提高，涉林矛盾糾紛日益凸顯。其主要表現(xiàn)為：

一是由于少數(shù)村干部知識(shí)文化程度不高，缺乏法律意識(shí)，造成林地承包，轉(zhuǎn)讓、出租協(xié)議（合同）等相關(guān)程序不規(guī)范，程序不合法。突出表現(xiàn)為，合同簽訂不規(guī)范，簽訂內(nèi)容并未對(duì)林地到期后的林木及林地上的附著物作明確的約定，只是簡(jiǎn)單的敘述到期的期限。如何處理林木及附著物一字不提，不規(guī)范合同簽訂、不合法的操作流程成為現(xiàn)階段乃至將來(lái)矛盾糾紛的主流。

二是林權(quán)證與實(shí)際山界線存在差異，權(quán)屬爭(zhēng)議隱患突出。林改時(shí)由于時(shí)間緊，任務(wù)重，且沒(méi)有可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，林改工作全靠工作技術(shù)人員摸著石頭過(guò)河，不斷實(shí)踐不斷總結(jié)，相關(guān)表冊(cè)資料多次變換。同時(shí)，由于受到當(dāng)時(shí)技術(shù)設(shè)備限制，宗地區(qū)劃時(shí)所使用的圖紙精度不夠，邊界勾畫(huà)存在誤差。在四至界限描述上，依靠“山齊梁子，水齊溝”的明顯地物作為界線，隨時(shí)間的推移，“梁子不是梁子，溝也不是溝”，造成四至界限不清不明、林權(quán)證與山界明顯不符等，一旦有利益沖突，糾紛時(shí)有發(fā)生。

三是自留山、責(zé)任山遺留問(wèn)題突出，林農(nóng)有證無(wú)山。八十年代劃分給農(nóng)戶管理的自留山、責(zé)任山，由于自身管理不善，大量的林木被砍伐或盜伐，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。為有效遏制這種現(xiàn)象發(fā)生，部分自留山、責(zé)任山被集體收回拍賣或收回造林等等。林權(quán)制度改革后，林地價(jià)值一路走高，曾經(jīng)擁有“兩山”證的農(nóng)戶在利益的驅(qū)使下誘發(fā)許多矛盾糾紛和上訪。

2.2 檔案管理不規(guī)范不健全

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、系統(tǒng)而龐大的利民工程，涉及千家萬(wàn)戶。按照一戶檔案一宗一案的檔案管理方式，全縣四萬(wàn)多宗林地檔案資料及實(shí)施方案等相關(guān)材料是堆積成山。不但如此，由于多次更正，管理方式陳舊，人員變動(dòng)頻繁，對(duì)原始憑證檔案管理不夠精細(xì)，經(jīng)過(guò)多次的復(fù)印、翻找等，檔案資料缺失，在發(fā)生糾紛或者需要查詢檔案時(shí)存在查詢困難和無(wú)法查詢現(xiàn)象。

2.3 社會(huì)化服務(wù)費(fèi)用高、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

自2016年林權(quán)合并到不動(dòng)產(chǎn)后，林權(quán)登記業(yè)務(wù)外業(yè)勘察推行林業(yè)社會(huì)化服務(wù)，社會(huì)化服務(wù)從根本上解決了林地界線不夠清晰的難題，有效的減少了因界線不清引發(fā)的糾紛。但是，由于林業(yè)外業(yè)勘察社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)屬付費(fèi)服務(wù)，且社會(huì)化服務(wù)費(fèi)用收取沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)林農(nóng)反映，部分服務(wù)機(jī)構(gòu)不規(guī)范，費(fèi)用偏高，給林農(nóng)增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在一定程度上影響了林地的合理經(jīng)營(yíng)利用。

2.4 公益林比例大，群眾經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)積極性不高

尋甸屬天然林重點(diǎn)保護(hù)縣區(qū)域，公益林比例偏大，70%以上的森林屬公益林，按照相關(guān)的法律法規(guī)，公益林又禁止流轉(zhuǎn)和抵押，給林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押工作的推進(jìn)帶來(lái)一定難度，在很大程度上制約了林農(nóng)經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)積極性。同時(shí)由于我縣商品林實(shí)行均山到戶，均山后林地經(jīng)營(yíng)面積小，在辦理林地轉(zhuǎn)讓時(shí)情況復(fù)雜，導(dǎo)致有能力經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶不易得到林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能有效將綠水青山變成金山銀山。

3 集體林權(quán)制度改革的建議

3.1 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平

始終堅(jiān)持活到老學(xué)到老的終身學(xué)習(xí)觀念。積極組織林權(quán)管理服務(wù)中心工作人員及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）林業(yè)工作技術(shù)人員積極參加省、市、縣的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷掌握集體林權(quán)制度及配套改革新政策和新業(yè)務(wù)知識(shí)，確保做到懂政策、能指導(dǎo)、會(huì)操作。確保林權(quán)初始登記、林權(quán)變更登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)登記、林權(quán)抵押貸款登記等各項(xiàng)工作依照法定程序，規(guī)范操作。工作中始終堅(jiān)持邊干邊學(xué)、干中學(xué)、學(xué)中干，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)、實(shí)踐、思考和總結(jié)提高業(yè)務(wù)能力、決策能力，同時(shí)，做好群眾林業(yè)相關(guān)政策咨詢、來(lái)信來(lái)訪等解答服務(wù)工作，做到讓群眾高興而來(lái)，滿意而歸。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范登記流程、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

為有效保障林農(nóng)的合法權(quán)益，尋甸縣進(jìn)一步對(duì)林地的初始登記、變更登記等登記業(yè)務(wù)實(shí)行規(guī)范化管理，制定相關(guān)的管理辦法，通過(guò)平臺(tái)及時(shí)有效發(fā)布林地相關(guān)信息，指導(dǎo)承包合同、流轉(zhuǎn)合同的簽訂，同時(shí)協(xié)調(diào)公證部門對(duì)合同的合法性進(jìn)行公證，保障林農(nóng)利益。隨著林權(quán)合并到不動(dòng)產(chǎn)的改革大潮，投入大量的人力物力確保林權(quán)數(shù)據(jù)矢量化建設(shè)任務(wù)順利完成，為林權(quán)矢量數(shù)據(jù)向不動(dòng)產(chǎn)中心的移交奠定基礎(chǔ)，為資料的查詢提供便利，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化為民服務(wù)的夢(mèng)想。

3.3 加快林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)步伐

堅(jiān)持以政府引導(dǎo)為主、強(qiáng)化政府在社會(huì)化服務(wù)中的支持和服務(wù)作用，建立林業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、監(jiān)管和退出機(jī)制；建立、完善社會(huì)化服務(wù)定價(jià)機(jī)制。提高林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)范化、制度化水平。在充分尊重農(nóng)民的主體地位條件下，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，合理引入社會(huì)服務(wù)性及公益性機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)便民利民。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的管理，成立了服務(wù)為宗旨的林權(quán)管理服務(wù)中心，并按照《昆明市國(guó)家集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的總體方案》和《尋甸回族彝族自治縣林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)總體方案》的要求，積極推進(jìn)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)和林權(quán)管理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。其次，建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度、評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度和退出制度，規(guī)范森林資源資產(chǎn)評(píng)估行為，鼓勵(lì)發(fā)展各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、合作社，大力發(fā)展龍頭企業(yè)，并補(bǔ)充其他社會(huì)力量。實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為尋甸建成民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、休閑養(yǎng)生旅游度假區(qū)、城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的山水生態(tài)宜居新城舔磚加瓦。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述， 雖然我縣在集體林權(quán)制度改革發(fā)展中取得了一定的進(jìn)步與成就，但因各方面的原因，林業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致林業(yè)在尋甸“四區(qū)一城”的建設(shè)中沒(méi)有完全發(fā)揮出應(yīng)用的貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度的改革不僅關(guān)系著林業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，也關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，集體林權(quán)制度在改革上必須緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，只有這樣，才能保證林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。