織密防疫網(wǎng) 筑牢隔離墻
——《廣東省動物防疫條例》修訂解讀

文 封 麗 李 瓊

2020年6月2日，習(xí)近平總書記在北京主持召開專家學(xué)者座談會上發(fā)表重要講話，指出只有構(gòu)建起強大的公共衛(wèi)生體系，健全預(yù)警響應(yīng)機制，全面提升防控和救治能力，織密防護網(wǎng)、筑牢筑實隔離墻，才能切實為維護人民健康提供有力保障。省人大常委會認真貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示要求，將修改《廣東省動物防疫條例》列入強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項工作計劃，及時啟動修訂工作。2021年9月省人民政府提起議案，經(jīng)省人大常委會二次審議，2021年12月1日通過了修訂的條例，自2022年3月1日起施行。

條例的直接上位法為動物防疫法，該法于2021年1月22日修訂通過，共12章113條，對動物防疫有關(guān)制度作了較為全面和詳盡的規(guī)范，為條例修訂提供了既全又新的依據(jù)。鑒于此，條例修訂本著不重復(fù)立法的原則要求，堅持在對上位法進行細化、補充和完善上下大力氣、下真功夫，重新構(gòu)建框架結(jié)構(gòu)，增加17條，刪除與上位法重復(fù)條文16條，修改20條，修訂后的條例共8章38條，分為總則、動物疫病預(yù)防與控制、人畜共患傳染病防控、動物和動物產(chǎn)品檢疫、動物調(diào)運管理、病死動物和病害動物產(chǎn)品的無害化處理、法律責任和附則。條例的修訂出臺，使我省動物防疫法治網(wǎng)更密、更牢，煥然一新，將更好地為加強我省動物防疫活動管理，促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，防控人畜共患傳染病，保障公共衛(wèi)生安全和人體健康發(fā)揮效用。

細化上位法規(guī)定 織密動物防疫網(wǎng)

地方立法一個重要職能，就是應(yīng)當根據(jù)所要解決的主要矛盾和問題的需要，對國家立法已有的相對宏觀的法律制度進行細化。條例修訂時，注意針對我省在動物疫病預(yù)防與控制、動物和動物產(chǎn)品檢疫、病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理等制度中存在的薄弱點，從工作需要出發(fā)，結(jié)合我省實際對上位法有關(guān)規(guī)定進行細化，增強制度措施的有效性和可操作性，從三個方面進一步織嚴、織實、織密我省動物防疫網(wǎng)。

（一）細化動物疫病預(yù)防與控制制度

在這方面，動物防疫法規(guī)定了國家建立動物疫病風險評估、實行動物疫病監(jiān)測和疫情預(yù)警、實行動物防疫條件審查、實行動物疫情通報、制定國家重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案等重要制度。條例與上位法規(guī)定的上述核心制度進行了銜接，并結(jié)合省情實際，分別針對動物疫病區(qū)分區(qū)防控、無規(guī)定動物疫病區(qū)、無規(guī)定動物疫病生物安全隔離區(qū)的區(qū)域化管理進行了細化，明確省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門根據(jù)養(yǎng)殖和屠宰產(chǎn)業(yè)布局、動物疫病風險等情況，采取禁止或者限制特定動物調(diào)運、推動調(diào)運動物向調(diào)運動物產(chǎn)品轉(zhuǎn)變等措施。同時細化無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)運行支持保障規(guī)定，明確人民政府應(yīng)當做好相關(guān)區(qū)域的管理和協(xié)調(diào)工作，在人員、技術(shù)、設(shè)施、設(shè)備等方面予以保障。

（二）細化動物和動物產(chǎn)品檢疫制度

在這方面，動物防疫法規(guī)定了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責實施檢疫、接受檢疫申報以及相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者的協(xié)助檢疫義務(wù)。條例著重細化了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施檢疫的范圍、對象、方式，以及檢疫申報點設(shè)立和公布內(nèi)容，增加了相關(guān)人員應(yīng)當如實提供協(xié)助檢疫資料的要求。同時，為優(yōu)化畜禽屠宰產(chǎn)能布局，提高屠宰檢疫安全保障能力，條例在動物防疫法、生豬屠宰管理條例規(guī)定基礎(chǔ)上，補充了省、地級以上市人民政府統(tǒng)籌制定畜禽屠宰行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定，還細化了屠宰檢疫管理規(guī)范，規(guī)定“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法向畜禽定點屠宰或者集中屠宰場所派駐或者派出官方獸醫(yī)實施屠宰檢疫，并監(jiān)督相關(guān)組織和個人做好肉品品質(zhì)檢驗、病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理等工作?！?/p>

（三）細化病死動物和病害動物產(chǎn)品的無害化處理制度

在這方面，動物防疫法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定動物和動物產(chǎn)品集中無害化處理場所建設(shè)規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)、市場運作的無害化處理機制。條例為避免設(shè)施重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能閑置，細化了區(qū)域性動物和動物產(chǎn)品集中無害化處理場所建設(shè)規(guī)定，明確相關(guān)集中無害化處理場所可以跨行政區(qū)域收集處理病死動物和病害動物產(chǎn)品，收運病死動物和病害動物產(chǎn)品應(yīng)當按照規(guī)定采取防止疫病擴散的措施。條例還根據(jù)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，細化了查處動物防疫違法行為處理程序。

補充上位法規(guī)定 筑牢筑實動物防疫隔離墻

近年來，我省在應(yīng)對非洲豬瘟、高致病性禽流感等重大動物疫病風險挑戰(zhàn)，維護畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，推出的一系列政策措施也取得了顯著成效。條例在梳理上位法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認真總結(jié)提煉，把符合省情實際的一些成熟做法、行之有效的一些制度舉措上升為法規(guī)制度，為突出防疫重點補充設(shè)置了兩個專章，并有針對性地補充增加了三方面規(guī)定，用法制手段進一步筑牢筑實我省動物防疫隔離墻。

（一）補充設(shè)置人畜共患傳染病防控專章

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，對動物及動物產(chǎn)品交易、食用、冷鏈運輸和疫病防控，特別是人畜共患傳染病的防控成為社會關(guān)注的焦點。條例回應(yīng)社會關(guān)切，構(gòu)筑更為牢固的人與畜之間的隔離墻，在第三章中，建立健全人畜共患傳染病防治協(xié)作機制和疫情處置通報制度，將野生動物、進出境動物的人畜共患傳染病防控全部納入人畜共患傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制，加強監(jiān)測和風險評估，特別是創(chuàng)設(shè)了有關(guān)組織和個人應(yīng)當建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度的規(guī)定。

（二）補充設(shè)置動物調(diào)運管理專章

動物調(diào)運管理直接關(guān)系到動物疫病的省與省之間、不同地區(qū)之間的隔離墻是否名副其實，是防止動物疫病輸入、輸出的重中之重。條例第五章專門對其管理作了制度規(guī)范，對入省動物指定通道、入省動物管理、生豬調(diào)運、調(diào)運中查處動物處理作了一系列規(guī)定。如，將我省生豬調(diào)運“點對點”的做法固化為法規(guī)制度，增設(shè)規(guī)定：“經(jīng)檢疫合格的生豬，應(yīng)當直接運抵動物檢疫合格證明標明的目的地。種豬和仔豬應(yīng)當直接運抵飼養(yǎng)場所種用或者育肥，肉豬應(yīng)當直接運抵定點屠宰企業(yè)屠宰。生豬運輸途中，不得銷售、調(diào)換或者無正當理由轉(zhuǎn)運。”

（三）補充增加從業(yè)者動物疫病自檢和年度報告規(guī)定

近年來我省畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級進程不斷加快，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；戎夭粩嗵岣?。據(jù)了解，截至2020年底全省畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；蔬_72.4%，其中大部分規(guī)模養(yǎng)殖場具備自行開展動物疫病檢測的能力，且已經(jīng)將動物疫病監(jiān)測及凈化工作納入其日常生產(chǎn)中，為相關(guān)從業(yè)者開展動物疫病自檢提供了良好的實施基礎(chǔ)。實踐表明，主動開展動物疫病檢測，實施動物疫病凈化工作，是保障自身生產(chǎn)安全、提高生產(chǎn)性能的重要措施。條例將此經(jīng)驗固化，補充增加規(guī)定：“動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)、畜禽定點屠宰或者集中屠宰企業(yè)應(yīng)當自行或者委托具有資質(zhì)的機構(gòu)，依法開展動物疫病檢測，并定期向所在地動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)報告檢測情況?！蓖瑫r，規(guī)定了履行動物防疫年度報告義務(wù)，并明確省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當對報告的時間、形式和內(nèi)容等予以規(guī)范并公布。

（四）補充增加推行牛羊定點或者集中屠宰制度規(guī)定

在屠宰環(huán)節(jié)實施的動物疫病檢疫和肉品品質(zhì)檢驗是保障群眾“舌尖上的安全”和公共衛(wèi)生安全的關(guān)鍵手段。我省先后制定印發(fā)了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于深化屠宰行業(yè)改革完善屠宰管理體制機制的意見》《廣東省人民政府關(guān)于加強生豬和生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管推進屠宰產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等政策文件，在畜禽屠宰方面建立起了較為完整的制度機制。同時，廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等市還探索實行了牛、羊定點屠宰管理，實踐基礎(chǔ)和推行時機基本成熟。條例將符合實際、行之有效的政策措施上升為法規(guī)制度，增加“推行牛、羊定點屠宰或者集中屠宰”的規(guī)定，并明確定點屠宰或者集中屠宰的畜禽應(yīng)當集中檢疫。

（五）補充增加“分銷不換證”和動物檢疫信息追溯規(guī)定

畜禽屠宰一頭連接上游畜禽養(yǎng)殖，一頭連接肉品市場銷售，是抓好肉品質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我省一方面部署構(gòu)建從畜禽養(yǎng)殖、運輸、屠宰到畜禽產(chǎn)品市場銷售、食品生產(chǎn)經(jīng)營的全鏈條信息追溯體系；一方面探索開展了滿足可追溯條件的畜禽產(chǎn)品分銷不換證制度，促進我省肉品冷鏈配送分銷體系的發(fā)展。條例將好的成熟的舉措予以固化，為打造“來源可查、去向可追、責任可究”的動物衛(wèi)生全鏈條可追溯監(jiān)管提供法制支撐，補充增加規(guī)定：“本省流通的動物產(chǎn)品已經(jīng)檢疫合格且滿足可追溯條件的不再實施檢疫。”同時對動物產(chǎn)品出廠（場）實行記錄制度，規(guī)定相關(guān)記錄保存期限不得少于二年。

完善上位法規(guī)定 保障動物防疫法治網(wǎng)發(fā)揮效用

近年來，動物疫病防控形勢愈發(fā)嚴峻復(fù)雜，國家也對動物防疫工作提出了新要求，我省現(xiàn)有的動物防疫體系已不能適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，特別是基層動物防疫機構(gòu)不健全、職能不清晰、隊伍不穩(wěn)定、運轉(zhuǎn)不順暢等問題比較突出。為切實解決動物防疫存在的短板問題，條例主要從三個方面完善上位法規(guī)定，健全機制、加大支撐、配強力量、壓實責任，保障我省動物防疫法治網(wǎng)發(fā)揮效用。

（一）完善防疫監(jiān)管體系，明確防疫職責分工

在近年來政府機構(gòu)改革、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革、縣鄉(xiāng)公共管理機構(gòu)調(diào)整等背景下，動物防疫監(jiān)管體系有了重要變化。為適應(yīng)形勢任務(wù)變化需要，條例在動物防疫法對政府屬地管理責任、行業(yè)部門監(jiān)管責任、法定機構(gòu)職責所作明確規(guī)范的基礎(chǔ)上，進一步完善了防疫監(jiān)管體系：一是強化政府領(lǐng)導(dǎo)責任，規(guī)定縣級以上人民政府對動物防疫工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當完善動物防疫機構(gòu)、配備人員，建立健全動物防疫隊伍裝備保障機制，依法建立健全動物防疫經(jīng)費保障機制。二是厘清部門職責分工，規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行主管職責，衛(wèi)生健康、林業(yè)、科技、市場監(jiān)督管理、公安、海關(guān)等有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)做好動物防疫工作。三是明確動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履職要求，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道派駐官方獸醫(yī)實施動物、動物產(chǎn)品檢疫相關(guān)工作，也可以委托有官方獸醫(yī)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處實施。四是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及村（居）委等基層力量參與動物防疫工作的職能，推動動物防疫社會化服務(wù)發(fā)展。

（二）完善簽約獸醫(yī)制度，緩解人員緊缺矛盾

立法調(diào)研過程中，各地區(qū)普遍反映官方獸醫(yī)人員緊缺，防疫工作量與現(xiàn)有人員不相匹配，矛盾比較突出，實際狀況亦是如此。2021年省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)國家和省的部署要求，制定出臺了《廣東省簽約獸醫(yī)管理辦法（暫行）》，部分地區(qū)正在積極推行簽約獸醫(yī)制度，積累了一定經(jīng)驗也取得了良好效果，有效解決了基層動物防疫人員不足的問題。條例在動物防疫法官方獸醫(yī)制度以及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)規(guī)定之外，進一步完善了簽約獸醫(yī)制度，明確“縣級以上人民政府主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以根據(jù)工作需要，聘用具備獸醫(yī)專業(yè)知識和技術(shù)的人員作為簽約獸醫(yī)協(xié)助開展動物防疫相關(guān)工作”，為建設(shè)與防疫工作任務(wù)相適應(yīng)的獸醫(yī)隊伍提供支撐。

（三）完善防疫法律責任，增強法規(guī)制度剛性

為督促規(guī)范做好動物防疫工作，提高維護公共衛(wèi)生安全的約束力，條例在動物防疫法23條處罰規(guī)定、生豬屠宰管理條例12條處罰規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步壓實動物防疫主體責任，完善了6條處罰規(guī)定，主要包括：未履行動物防疫年度報告義務(wù)，未經(jīng)定點從事牛羊屠宰活動，未建立并遵守動物產(chǎn)品出廠（場）記錄制度，未經(jīng)指定通道查驗進入無疫區(qū)和不能提供鐵路、航空、航運等運輸憑證，未按照規(guī)定運輸生豬，以及未按照規(guī)定履行職責等違法行為的法律責任。

條例此次修訂，堅持不照抄照搬上位法，不簡要重復(fù)上位法，務(wù)求有效管用。2021年新修訂動物防疫法在作本篇上述法律規(guī)定的同時，還對動物防疫工作表彰獎勵，動物疫病強制免疫，動物疫病凈化，重大動物疫情報告、通報、控制及處置，犬類防疫管理，跨省引進種用、乳用動物管理，死亡動物收集處置，動物診療行業(yè)管理，以及動物防疫監(jiān)督管理和保障措施等也作了較為全面詳盡的制度規(guī)范，實踐中這些制度規(guī)范管用、夠用，地方立法不必要細化、補充和完善，條例因此在這些方面未再重復(fù)規(guī)定。