立法工作篇 筑牢公共衛(wèi)生法治屏障 以良法善治推動(dòng)我省愛國衛(wèi)生工作

文 法工委

省人大常委會(huì)法工委在《廣東省愛國衛(wèi)生工作條例（修訂草案）》立法工作中，貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“廁所革命”重要指示要求，始終堅(jiān)持以滿足人民群眾在衛(wèi)生健康方面美好生活需要為出發(fā)點(diǎn)，在修訂草案的起草、調(diào)研、論證、評(píng)估工作中，針對(duì)我省實(shí)際，將條例從33條增至73條，充實(shí)了新時(shí)期愛國衛(wèi)生工作內(nèi)涵，擴(kuò)展了環(huán)境衛(wèi)生、病媒生物防制、廁所建設(shè)管理、吸煙控制、養(yǎng)犬管理、健康促進(jìn)與教育等內(nèi)容，并充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，凝聚共識(shí)，推動(dòng)有關(guān)熱點(diǎn)問題的解決。中央電視臺(tái)等多家媒體對(duì)條例進(jìn)行了宣傳報(bào)道，社會(huì)反響熱烈。

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。要實(shí)施“健康中國戰(zhàn)略”，提高全社會(huì)文明程度，要深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。習(xí)近平總書記專門指出要繼承和發(fā)揚(yáng)愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)優(yōu)良傳統(tǒng)，多次強(qiáng)調(diào)廁所問題不是小事情，要努力補(bǔ)齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板。步入新時(shí)代，愛國衛(wèi)生工作面臨更高要求，需要與時(shí)俱進(jìn)。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示要求和省委的決策部署，適應(yīng)形勢新發(fā)展需要，有必要對(duì)已經(jīng)施行十多年的《廣東省愛國衛(wèi)生工作條例》作全面修訂，為進(jìn)一步推進(jìn)我省愛國衛(wèi)生工作提供牢固的地方立法屏障。經(jīng)過三次審議，條例于2018年11月29日經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議修訂通過。

修訂重點(diǎn)

修改后的條例從33條增至73條，共10章。重點(diǎn)內(nèi)容包括：

完善愛國衛(wèi)生工作機(jī)制。條例充實(shí)完善有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各工作主體責(zé)任：進(jìn)一步完善了愛衛(wèi)會(huì)職責(zé)，明確愛衛(wèi)辦性質(zhì)，對(duì)在愛國衛(wèi)生工作中發(fā)揮重要職能作用的衛(wèi)生健康、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門職責(zé)進(jìn)行了分項(xiàng)詳細(xì)列舉，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（居）委會(huì)愛國衛(wèi)生工作職責(zé)要求以及單位和個(gè)人的責(zé)任義務(wù)。同時(shí)，明確將愛國衛(wèi)生工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

健全城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系。城鄉(xiāng)環(huán)境治理是愛國衛(wèi)生工作的重要內(nèi)容，條例作了多處補(bǔ)充完善：明確各級(jí)政府職責(zé)和村（居）委會(huì)任務(wù)；規(guī)定活禽經(jīng)營、批發(fā)者的行為規(guī)范；規(guī)定施工單位在源頭上做好建筑垃圾與生活垃圾的分類處理；明確城市供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸等保障農(nóng)村生活飲用水；增加動(dòng)物飼養(yǎng)者管理者監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范攜帶飼養(yǎng)動(dòng)物外出的行為；充實(shí)有關(guān)健康城市、健康村鎮(zhèn)以及健康社區(qū)、健康單位、健康學(xué)校建設(shè)的規(guī)定。同時(shí)，強(qiáng)化法律責(zé)任。

規(guī)范廁所規(guī)劃建設(shè)管理。本次修訂貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“廁所革命”的重要指示批示精神，將我省實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)措施上升為法規(guī)內(nèi)容，專設(shè)一章，對(duì)城市及農(nóng)村廁所規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營等方面進(jìn)行了明確規(guī)定，在全國率先通過地方立法推進(jìn)廁所建設(shè)管理工作：一是健全管理機(jī)制，規(guī)定屬地管理原則和經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)容，明確政府在制定公共廁所標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)規(guī)范、推進(jìn)農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁建設(shè)和農(nóng)村集中污水處理設(shè)施建設(shè)等方面的職責(zé)；二是明確公共廁所的管理維護(hù)責(zé)任和農(nóng)村衛(wèi)生戶廁的衛(wèi)生要求。尤其是為保障特殊群體用廁需求，規(guī)定了公共廁所應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際配備無障礙設(shè)施，合理規(guī)劃第三衛(wèi)生間數(shù)量等內(nèi)容；三是增加鼓勵(lì)廁所開放、移動(dòng)廁所設(shè)置和文明如廁方面的規(guī)定。

提高病媒生物防制水平。病媒生物性傳染病是人類共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，廣東屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，常年“濕熱”，如何降低病媒生物密度，提高病媒防制工作水平一直是我省愛衛(wèi)工作的重點(diǎn)。本次修訂進(jìn)一步完善了機(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和基層群眾性自治組織的預(yù)防責(zé)任，具體細(xì)化了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職責(zé)。特別是結(jié)合我省實(shí)際，進(jìn)一步明確了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、學(xué)校、小區(qū)、工地、垃圾場、下水道系統(tǒng)等易孳生病媒生物場所重點(diǎn)防制區(qū)域，以及食品生產(chǎn)經(jīng)營場所病媒生物防制要求，并強(qiáng)化了相關(guān)法律責(zé)任。同時(shí)，還補(bǔ)充了病媒生物防制的科技支持和鼓勵(lì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與病媒生物防制等內(nèi)容。

強(qiáng)化吸煙控制。考慮到吸煙極大危害公民健康，為強(qiáng)化吸煙控制，減少危害，條例借鑒兄弟省市做法并結(jié)合我省實(shí)際，新增“吸煙控制”一章：明確禁止吸煙的場所范圍；明確公共場所吸煙區(qū)設(shè)置要求；規(guī)定個(gè)人和禁止吸煙場所經(jīng)營者管理者義務(wù)；規(guī)定要加強(qiáng)控制吸煙的宣傳教育活動(dòng)，并倡導(dǎo)戒煙。

引領(lǐng)文明生活方式。提高人民群眾健康意識(shí)和自我保健能力，養(yǎng)成“文明健康、綠色環(huán)?！钡纳罘绞剑仨毾驈V大群眾開展健康教育，并做好相關(guān)健康促進(jìn)工作。條例對(duì)健康教育的政府、教育機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等的健康教育職責(zé)都作出規(guī)定，并明確了公共場所應(yīng)承擔(dān)的健康教育義務(wù)。同時(shí)，鼓勵(lì)媒體開展健康教育宣傳，規(guī)定媒體在傳染病流行期間或者突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息，正確引導(dǎo)健康防病輿論導(dǎo)向。

經(jīng)驗(yàn)特色

攻堅(jiān)克難，促進(jìn)老工作煥發(fā)新活力。立法必須體現(xiàn)時(shí)代精神，勇于擔(dān)負(fù)起時(shí)代使命。本次修訂堅(jiān)持發(fā)展觀點(diǎn)，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代要求，超前規(guī)范，主動(dòng)引導(dǎo)，不回避問題，不繞開矛盾，不局限于立法呼聲最高的“廁所建設(shè)管理”，不受制于制度設(shè)計(jì)缺少國家上位法支撐的困難，努力以問題為導(dǎo)向，全面充實(shí)有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境衛(wèi)生治理、飼養(yǎng)動(dòng)物監(jiān)管、廁所建設(shè)管理、病媒生物防制、吸煙控制、文明健康意識(shí)養(yǎng)成等各方面內(nèi)容。由于立法中需要協(xié)調(diào)解決的問題多，難度大，以至于在立法過程中不斷有聲音表示：“立一個(gè)條例費(fèi)的勁兒頂上三五個(gè)條例了”。但正是這種“費(fèi)勁兒”，使條例有針對(duì)性地解決了諸多迫切需要解決的實(shí)際問題，促進(jìn)愛衛(wèi)工作體制機(jī)制的全方位完善，并產(chǎn)生了較好的施行效果，為我省公共衛(wèi)生事業(yè)和愛國衛(wèi)生工作筑牢了扎實(shí)堅(jiān)固的法治屏障。

協(xié)調(diào)各方，凝聚最大共識(shí)。條例始終將“提高人民群眾生活品質(zhì)”作為立法宗旨，許多制度設(shè)計(jì)與廣大群眾密切相關(guān)，但在立法過程中也引起了不少爭議。省人大常委會(huì)立足全局，在維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的前提下，堅(jiān)持開門立法、民主立法。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)多次召集相關(guān)委員會(huì)和有關(guān)單位進(jìn)行研究，對(duì)修改和調(diào)研工作作出重要指示，并親自率隊(duì)分赴廣州、茂名、河源等9個(gè)市進(jìn)行專題調(diào)研，深入了解我省各地開展愛國衛(wèi)生工作和廁所建設(shè)管理的情況。通過廣泛調(diào)研、論證和反復(fù)座談研究，充分聽取各方面意見，廣泛凝聚立法共識(shí)，找準(zhǔn)立法問題和立法對(duì)策，較好解決了一些熱議的矛盾分歧問題，保證法規(guī)案順利表決通過。

一是明確職責(zé)，解決“跨部門協(xié)調(diào)難”。愛國衛(wèi)生工作這項(xiàng)具有中國特色的衛(wèi)生健康事業(yè)，涉及社會(huì)管理的多個(gè)方面，我省愛衛(wèi)會(huì)成員單位就有幾十個(gè)，長期以來存在跨部門協(xié)調(diào)難，工作推進(jìn)慢的問題。為此，省人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委、省愛衛(wèi)辦等方面建議在總則對(duì)愛衛(wèi)會(huì)各成員單位職責(zé)一一列項(xiàng)規(guī)定。但對(duì)此持反對(duì)意見的觀點(diǎn)也不在少數(shù)，認(rèn)為總則對(duì)二十多個(gè)部門職責(zé)列項(xiàng)規(guī)定，不太符合傳統(tǒng)立法技術(shù)要求，容易列舉不清、掛一漏萬。審議中，省人大法制委、常委會(huì)法工委反復(fù)召集各有關(guān)方面進(jìn)行論證，充分研究常委會(huì)組成人員的審議意見。最終本著堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)事求是解決問題的原則，為避免各部門推諉扯皮，條例對(duì)在愛國衛(wèi)生工作中發(fā)揮重要職能作用的衛(wèi)生健康、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵路、民航、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游、教育和新聞出版主管部門的職責(zé)進(jìn)行分項(xiàng)詳細(xì)列舉，對(duì)發(fā)展改革等其他部門的職責(zé)作出了原則性規(guī)定。

二是立足公平，加強(qiáng)動(dòng)物飼養(yǎng)監(jiān)管責(zé)任。近年來，城市動(dòng)物飼養(yǎng)管理問題，尤其是犬只傷人現(xiàn)象非常突出。對(duì)此，條例全面規(guī)定了動(dòng)物飼養(yǎng)者的監(jiān)管義務(wù)并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。其中，對(duì)動(dòng)物傷害他人的，動(dòng)物飼養(yǎng)者或者管理者是否應(yīng)當(dāng)先行墊付醫(yī)療費(fèi)的問題，各方爭議較為激烈。一種意見認(rèn)為，飼養(yǎng)者管理者如何承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用民法，地方性法規(guī)不宜作出規(guī)定，況且犬只傷人不屬于愛國衛(wèi)生工作范疇。另一種意見認(rèn)為，動(dòng)物傷害他人后，被害人如不及時(shí)送醫(yī)救治將面臨較大疫病風(fēng)險(xiǎn)，且現(xiàn)實(shí)中動(dòng)物飼養(yǎng)者管理者不負(fù)責(zé)任的較多，被害人多處于弱勢地位，條例有必要作出立即送醫(yī)并先行墊付醫(yī)療費(fèi)的規(guī)定。一審到三審期間，該問題一直被代表、委員以及社會(huì)各界高度關(guān)注并熱議。最終，支持第二種意見的呼聲越來越多，條例秉承弘揚(yáng)良好社會(huì)風(fēng)尚、保護(hù)弱勢的原則，采納了第二種意見。

本質(zhì)上，能否先行墊付醫(yī)療費(fèi)的爭議，屬于行政法能否對(duì)民事行為進(jìn)行限制的問題。為了維護(hù)公共利益，在有足夠合理性正當(dāng)性理由，也不與上位法相抵觸的前提下，條例對(duì)民事行為進(jìn)行了適當(dāng)限制。此外，條例還規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)對(duì)在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物的行為，應(yīng)當(dāng)予以勸阻、制止，及時(shí)處理業(yè)主、物業(yè)使用人的投訴、舉報(bào)，該規(guī)定增加了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行政法義務(wù)，也屬于此類問題。條例對(duì)地方立法能否限制民事行為的問題進(jìn)行了有益探索，得到了絕大多數(shù)認(rèn)可。

“統(tǒng)”“?！苯Y(jié)合，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，支持和保證人大依法行使立法權(quán)。條例修訂出臺(tái)后的社會(huì)反響很好，立法質(zhì)量和效率高，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮了省人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。一是做好牽頭起草和組織協(xié)調(diào)工作。鑒于條例修訂工作的重要性和緊迫性，修訂草案由法工委負(fù)責(zé)起草并牽頭組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。二是法制委統(tǒng)一審議與教育科學(xué)文化衛(wèi)生委專業(yè)審議職能相結(jié)合。二審期間，常委會(huì)決定由教育科學(xué)文化衛(wèi)生委和法制委共同組織相關(guān)調(diào)研論證工作，先由教育科學(xué)文化衛(wèi)生委根據(jù)調(diào)研情況提出建議稿，再由法制委按照立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)一步修改，提出上會(huì)稿?？梢哉f，這是一個(gè)非?！疤貏e”的工作程序創(chuàng)新，充分發(fā)揮了教育科學(xué)文化衛(wèi)生委在二審期間的立法積極性和在衛(wèi)生健康專業(yè)領(lǐng)域的審議把關(guān)能力，有利于法制委和一審專委優(yōu)勢互補(bǔ)，共同做好立法工作。三是充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)平衡調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用。法制委法工委在條例修訂過程中，從全省工作大局出發(fā)，跳出部門利益“小圈子”思考解決問題。如農(nóng)村公共廁所是廁所建設(shè)管理工作的重點(diǎn)之一，但多年來一直沒有明確農(nóng)村公共廁所建設(shè)管理的主管部門，住房城鄉(xiāng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門均稱不屬于自己職責(zé)。法制委法工委在充分研究國家有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，果斷在該矛盾的焦點(diǎn)上“砍一刀”，將省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門明確為加強(qiáng)農(nóng)村公共廁所建設(shè)的統(tǒng)籌推進(jìn)單位。條例施行以來，各地農(nóng)村公共廁所建設(shè)管理工作得到明顯提升。

社會(huì)反響

條例的修訂出臺(tái)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響。省委書記李希、省長馬興瑞專門對(duì)修訂工作作出批示，世界衛(wèi)生組織對(duì)條例修訂尤其是吸煙控制一章內(nèi)容表示關(guān)注和肯定，央視等多家媒體對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)監(jiān)管等問題作了報(bào)道。

就全國來看，條例是新冠疫情發(fā)生前最新修訂出臺(tái)的省級(jí)愛衛(wèi)工作法規(guī)。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，我省依法建立的愛國衛(wèi)生工作機(jī)制在疫情防控工作中發(fā)揮了明顯作用，愛國衛(wèi)生工作網(wǎng)絡(luò)起到了很好的支撐作用，構(gòu)筑群防群控、聯(lián)防聯(lián)控的嚴(yán)密防線，不斷引領(lǐng)我省疫情防控持續(xù)向好勢頭。條例為推動(dòng)我省深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)健康廣東建設(shè)，強(qiáng)化我省公共衛(wèi)生服務(wù)，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了有力法治保障。