繼續(xù)教育立法的競(jìng)合問(wèn)題研究
——以地方性法規(guī)為視角

一、問(wèn)題的提出

新時(shí)期，黨和國(guó)家賦予了繼續(xù)教育新使命。黨的十九大報(bào)告提出：辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。十九屆四中全會(huì)提出：完善職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記在教育文化衛(wèi)生體育座談會(huì)上進(jìn)一步指出：“十四五”時(shí)期，要優(yōu)化同新發(fā)展格局相適應(yīng)的教育結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，完善全民終身學(xué)習(xí)推進(jìn)機(jī)制。繼續(xù)教育是我國(guó)構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建和完善繼續(xù)教育制度，堅(jiān)持依法治教也是新時(shí)期對(duì)繼續(xù)教育的要求。

早在2010年《國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）將繼續(xù)教育單列一章，對(duì)發(fā)展我國(guó)繼續(xù)教育的規(guī)劃和相關(guān)政策進(jìn)行了專門闡述，特別提出“建立健全教育體制機(jī)制，加快繼續(xù)教育法制建設(shè)”。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)修改《中華人民共和國(guó)教育法》，首次從國(guó)家法律上用“繼續(xù)教育”取代“成人教育”，提出國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》進(jìn)一步提出構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系，構(gòu)建更加開(kāi)放暢通的繼續(xù)教育制度；建立全民終身學(xué)習(xí)的制度環(huán)境，開(kāi)展多類型多形式的職工繼續(xù)教育，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學(xué)校辦學(xué)法律支持體系，堅(jiān)持依法治教。

在以上政策性文件的指引和立法的確認(rèn)及保護(hù)下，國(guó)內(nèi)一些省市相繼開(kāi)展了繼續(xù)教育的地方立法，課題組也參與了2019年S 省的繼續(xù)教育立法工作，在參與立法工作實(shí)踐中開(kāi)展了多次討論會(huì)，這其中不乏有針對(duì)“繼續(xù)教育”和“終身教育”名稱的選用、繼續(xù)教育法律地位、調(diào)整范圍、適用對(duì)象、執(zhí)法主體、主管部門等的爭(zhēng)論，究其原因都在于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)各界對(duì)繼續(xù)教育的認(rèn)識(shí)模糊，又存在著多種分散的行業(yè)繼續(xù)教育規(guī)范、職業(yè)繼續(xù)教育法律規(guī)范以及不同名稱的終身教育條例等，再加上繼續(xù)教育地方立法由地方行業(yè)規(guī)章、地方政府規(guī)章及地方性法規(guī)三類構(gòu)成[1]。造成繼續(xù)教育領(lǐng)域提法多樣、法律地位不明確、多頭管理、責(zé)任主體不清、機(jī)制體系不健全等問(wèn)題。

黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，而“法治體系”不僅強(qiáng)調(diào)法律制度健全，更注重法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、位階層級(jí)和領(lǐng)域分類清晰。繼續(xù)教育立法彰顯著提升繼續(xù)教育社會(huì)地位、保障公民學(xué)習(xí)權(quán)以及助推終身教育體系構(gòu)建的價(jià)值意蘊(yùn)，并在實(shí)踐中取得一定進(jìn)展，為繼續(xù)教育的發(fā)展提供了法律保障[2]。而當(dāng)前繼續(xù)教育領(lǐng)域立法中，國(guó)家法律層面立法與地方性法規(guī)立法之間、不同部門不同行業(yè)領(lǐng)域之間存在的競(jìng)合問(wèn)題，阻礙了繼續(xù)教育領(lǐng)域法治建設(shè)的進(jìn)程。繼續(xù)教育領(lǐng)域的地方性法規(guī)數(shù)量多、調(diào)整范圍廣，且直接適用于各地繼續(xù)教育工作中，較具有實(shí)踐研究意義，同時(shí)，地方性法規(guī)作為法律體系中的中間一環(huán)，向上可為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章提供地方視角，向下能對(duì)地方政府規(guī)章提供指導(dǎo)意義，橫向牽引帶動(dòng)不同省份地區(qū)地方性法規(guī)的立法借鑒完善。地方繼續(xù)教育立法作為國(guó)家教育立法的重要組成部分，具有地域性、自主性、多樣性等特點(diǎn)，發(fā)揮著填補(bǔ)法律空白的作用[3]。因此課題組結(jié)合參與S 省繼續(xù)教育地方性法規(guī)立法工作經(jīng)驗(yàn)，從繼續(xù)教育地方性法規(guī)的視角進(jìn)行研究，以期為繼續(xù)教育立法提供參考。

二、國(guó)內(nèi)繼續(xù)教育地方立法競(jìng)合問(wèn)題研究概述

通過(guò)梳理中國(guó)知網(wǎng)中有關(guān)對(duì)繼續(xù)教育立法問(wèn)題的研究，發(fā)現(xiàn)繼續(xù)教育領(lǐng)域研究更多注重繼續(xù)教育價(jià)值導(dǎo)向和法律實(shí)施的問(wèn)題建議。研究?jī)?nèi)容上，有研究者對(duì)地方繼續(xù)教育立法的特征進(jìn)行總結(jié)：地方性繼續(xù)教育法治化建設(shè)具有完備性、區(qū)域性、創(chuàng)新性、多樣性等特征[3]。多數(shù)研究主要是通過(guò)文本分析繼續(xù)教育現(xiàn)行法規(guī)政策以及提出相應(yīng)對(duì)策，且研究重點(diǎn)基本集中于研究政策的演變過(guò)程、國(guó)家政策導(dǎo)向和價(jià)值取向，并得出一些結(jié)論如：我國(guó)繼續(xù)教育政策發(fā)展演變自新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展和規(guī)范階段[4]，繼續(xù)教育取代成人教育的政策導(dǎo)向是國(guó)家發(fā)展終身學(xué)習(xí)、終身教育體系的必然[5]，當(dāng)前的繼續(xù)教育政策的價(jià)值邏輯是“從滿足國(guó)家需要到關(guān)注人的全面發(fā)展”[6]。也有學(xué)者梳理和分析繼續(xù)教育政策法規(guī)現(xiàn)狀及問(wèn)題，總結(jié)出對(duì)繼續(xù)教育法定內(nèi)涵理解狹隘、相關(guān)法規(guī)效力不高[7]、可操作性不強(qiáng)、對(duì)繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)管理和保障不明確等弊端[8]，并由此提出了繼續(xù)教育立法對(duì)策，總結(jié)起來(lái)主要有：一是從國(guó)家基層面進(jìn)行繼續(xù)教育立法、完善繼續(xù)教育法律規(guī)范體系[9]；立法內(nèi)容上提出了保障權(quán)利、規(guī)定培訓(xùn)的時(shí)間和形式、多元化籌措經(jīng)費(fèi)、建立就業(yè)資格證制度及審核、監(jiān)督制度；二是進(jìn)行地方層次立法，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立有效運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)管理，加大財(cái)政投入、加強(qiáng)與院校合作，建設(shè)繼續(xù)教育基地等；三是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，主要借鑒英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、德國(guó)通過(guò)立法保障繼續(xù)教育事業(yè)的做法以及其立法原則[10]。

可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)繼續(xù)教育立法的競(jìng)合問(wèn)題研究目前還比較欠缺，直接原因在于較少研究者直接參與地方繼續(xù)教育立法實(shí)踐，因?yàn)橹挥性谡嬲_(kāi)展過(guò)繼續(xù)教育立方的立法工作實(shí)踐中才能比較全面和深入地關(guān)注這個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，課題組也是在參與S省繼續(xù)教育地方立法工作中對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了研究：在開(kāi)展繼續(xù)教育地方立法實(shí)踐中，面對(duì)數(shù)量龐大的各類與繼續(xù)教育相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策制度、行業(yè)規(guī)范文件，要將繼續(xù)教育地方立法有機(jī)置于我國(guó)教育法治體系中，有效發(fā)揮立法功效，就更加需要廣泛梳理各類繼續(xù)教育相關(guān)的文件，研究處理好繼續(xù)教育立法競(jìng)合問(wèn)題，能夠從頂層設(shè)計(jì)層面打好法治建設(shè)的基礎(chǔ)，從立法技術(shù)的視角完善制度建設(shè)，從而解決繼續(xù)教育領(lǐng)域?qū)嶋H問(wèn)題。

三、競(jìng)合理論概述

從字面上來(lái)理解“競(jìng)合”，是指在同一范圍下不同類型內(nèi)容的并存或相互沖突，并存或沖突的內(nèi)容只能選其一適用。法條競(jìng)合原本是刑法學(xué)中一個(gè)基本理論，是指數(shù)個(gè)法條對(duì)同一個(gè)行為進(jìn)行了規(guī)制，在法律適用時(shí)擇其一適用，排除其他法條的適用的情況。這里的競(jìng)合關(guān)系，通常有四種：吸收關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系、特別關(guān)系和擇一關(guān)系。司法或者執(zhí)法中的法條競(jìng)合關(guān)系，來(lái)源于立法，立法實(shí)踐中往往存在著立改廢，涉及到新法與舊法、特殊法與一般法。當(dāng)前我國(guó)法條競(jìng)合的處段原則是“特別法優(yōu)于一般法”為主[11]。而繼續(xù)教育立法中存在的競(jìng)合問(wèn)題，與上述法學(xué)領(lǐng)域中的競(jìng)合理論有著相通性。如地方專門繼續(xù)教育立法分別與《教育法》等基本法律、行業(yè)繼續(xù)教育的部門規(guī)章、專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)、職業(yè)教育法規(guī)等的競(jìng)合問(wèn)題中，既存在一般法與特別法之間的競(jìng)合關(guān)系，又存在部門規(guī)章或行業(yè)規(guī)范性文件與法律法規(guī)之間的吸收、補(bǔ)充等關(guān)系，以及由此而引發(fā)的適用難的問(wèn)題，因此以競(jìng)合理論解決繼續(xù)教育領(lǐng)域立法競(jìng)合問(wèn)題具有立法技術(shù)層面的理論基礎(chǔ)，通過(guò)厘清競(jìng)合關(guān)系有助于建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的繼續(xù)教育法律體系。

四、競(jìng)合的具體情形

（一）調(diào)整對(duì)象和適用范圍的競(jìng)合

《綱要》作為政府政策性文件，對(duì)“繼續(xù)教育”作出了界定：“指面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員開(kāi)展的教育活動(dòng)”。這是對(duì)繼續(xù)教育的調(diào)整對(duì)象和適用范圍做了一定程度的擴(kuò)張和伸展。在地方立法實(shí)踐中，立法者采用排除法、列舉法或者結(jié)合排除法和列舉法來(lái)盡量規(guī)范繼續(xù)教育的適用范圍，如S 省將電大、普通高等教育學(xué)校的繼續(xù)教育學(xué)院、中高等職業(yè)教育學(xué)校、社區(qū)大學(xué)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)都納入了該省繼續(xù)教育調(diào)整對(duì)象范圍中。在法律實(shí)施中，教育行政部門通常將高等學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育以及社區(qū)教育、老年教育、職工繼續(xù)教育培訓(xùn)、全民終身學(xué)習(xí)及活動(dòng)周、學(xué)習(xí)型城市和各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)、農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育示范縣建設(shè)等內(nèi)容都納入了繼續(xù)教育工作中?！毒V要》和立法、執(zhí)法實(shí)踐對(duì)繼續(xù)教育調(diào)整對(duì)象和適用范圍的寬泛規(guī)定，使繼續(xù)教育的立法將與諸多“職業(yè)培訓(xùn)”和“專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育”以及其他與繼續(xù)教育相關(guān)的規(guī)范產(chǎn)生競(jìng)合。

與職業(yè)教育法制調(diào)整對(duì)象和適用范圍競(jìng)合的問(wèn)題。如何正確處理繼續(xù)教育立法和職業(yè)教育立法的競(jìng)合問(wèn)題，在2014年教育部等六部委出臺(tái)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020）》和2015年修訂的《教育法》中找到基本答案：二者均將職業(yè)教育和繼續(xù)教育并列提出，明確了二者的獨(dú)立和并列的法律關(guān)系。在S 省地方性開(kāi)展繼續(xù)教育立法工作中，教育局、人力資源與社會(huì)保障局也有人提出繼續(xù)教育立法與職業(yè)教育立法不發(fā)生一般法與特別法的關(guān)系，它們是并列的關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職業(yè)教育立法，立法機(jī)關(guān)考慮了這樣的意見(jiàn)。雖然立法上給出了二者并列的關(guān)系，但我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域立法數(shù)量較大，除了現(xiàn)行的基本法律層面的職業(yè)教育法，還有約60 部地方性職業(yè)教育法規(guī)，并且職業(yè)教育的法制體系對(duì)于其調(diào)整對(duì)象和適用范圍規(guī)定得也比較寬泛。如1996年的《職業(yè)教育法》第十四條規(guī)定“職業(yè)培訓(xùn)適用于各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校教育和各種形式的職業(yè)培訓(xùn)；職業(yè)培訓(xùn)包括從業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及其他職業(yè)性培訓(xùn)……”。此處的各類培訓(xùn)以及其他職業(yè)性培訓(xùn)在時(shí)間軸上來(lái)看待也滿足《綱要》對(duì)繼續(xù)教育的“面向?qū)W校教育之后的所有社會(huì)成員開(kāi)展的教育活動(dòng)”的法定含義界定，二者在縱向的事物發(fā)展邏輯上存在著包含和被包含的關(guān)系。這是在繼續(xù)教育立法實(shí)踐中需要處理好的重要關(guān)系。

與地方性《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》之間的競(jìng)合問(wèn)題。目前我國(guó)31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，除了臺(tái)灣、香港、澳門以外，有12 個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)了有關(guān)繼續(xù)教育地方性法規(guī)[12]。以專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)為例，通過(guò)北大法寶搜索關(guān)鍵詞“繼續(xù)教育”共獲得1971 部地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域廣泛，涉及較多不同的專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育：機(jī)關(guān)工作、法制工作、律師、公安、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地、測(cè)繪、國(guó)有資產(chǎn)、稅收、會(huì)計(jì)、保險(xiǎn)、工業(yè)管理、建筑業(yè)、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、氣象、地震、郵政電訊、軍事、衛(wèi)生、科技、教育、人事、勞動(dòng)工會(huì)、交通運(yùn)輸、質(zhì)量管理和監(jiān)督以及標(biāo)準(zhǔn)化管理和認(rèn)證認(rèn)可等領(lǐng)域，其中立法數(shù)量最多的前3 位，分別是教育97項(xiàng)，會(huì)計(jì)41 項(xiàng)，衛(wèi)生29 項(xiàng)。這些專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例對(duì)“專業(yè)技術(shù)人員”“繼續(xù)教育”都做了界定，如《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》①。仔細(xì)分析“專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育”與“繼續(xù)教育”關(guān)系，存在著特別關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系。即可理解為在繼續(xù)教育這一一般性領(lǐng)域中，將專業(yè)技術(shù)人員這一特別群體提出來(lái)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，可以是對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行的補(bǔ)充說(shuō)明，那么新制定的繼續(xù)教育法律法規(guī)能否吸收專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育？根據(jù)我國(guó)采用的競(jìng)合處斷原則，繼續(xù)教育立法和專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育立法之間更多是一般法與特別法的關(guān)系，繼續(xù)教育立法是一般法，細(xì)化到專業(yè)技術(shù)人員這一序列人員做繼續(xù)教育的立法是特別法，以特別法優(yōu)于一般法。因此，繼續(xù)教育立法需要通過(guò)立法技術(shù)達(dá)到統(tǒng)領(lǐng)廣大專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育立法的目的，其規(guī)定不宜過(guò)于細(xì)致，更多是原則性宏觀指導(dǎo)，否則就可能失去立法意義。

（二）組織管理的競(jìng)合

這里所提到的組織管理的競(jìng)合，主要是針對(duì)繼續(xù)教育領(lǐng)域基本問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范的競(jìng)合，包括“職責(zé)主體、繼續(xù)教育體系、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)管和評(píng)估”等方面的內(nèi)容。以職責(zé)主體方面內(nèi)容的競(jìng)合為例，不同類型的繼續(xù)教育規(guī)范規(guī)定了不同的主管部門，存在“對(duì)誰(shuí)管理，誰(shuí)來(lái)指導(dǎo)”的問(wèn)題。職業(yè)教育、行業(yè)技術(shù)人員職業(yè)教育、電大教育、社區(qū)教育、老年教育、函授教育的主管部門涉及了教育行政主管部門、人力資源和社會(huì)保障部門，以及各種行業(yè)主管部門，實(shí)踐中也存在多頭管理，無(wú)頭擔(dān)責(zé)的情況。因此繼續(xù)教育立法要充分考慮到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，需要設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)來(lái)破解多種管理部門競(jìng)合的問(wèn)題。如江蘇省《職工教育條例》明確職工中含工人、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，和江蘇省的《繼續(xù)教育條例》劃分上是不一致的[13]。再如S 省的《繼續(xù)教育條例（草案）》規(guī)定執(zhí)法主體：建立繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)繼續(xù)教育發(fā)展，教育行政部門負(fù)責(zé)繼續(xù)教育的組織和管理；同時(shí)也規(guī)定由人民政府制定繼續(xù)教育發(fā)展規(guī)劃，政府各行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)繼續(xù)教育華華和組織實(shí)施辦法，而S 省既已存在的職業(yè)技能培訓(xùn)相關(guān)規(guī)定，由該省人力資源和社會(huì)保障廳負(fù)責(zé)。

（三）不同法律效力位階規(guī)范的競(jìng)合

法律效力位階，指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級(jí)。從法律位階的角度來(lái)看，下位階的法律必須服從上位階的法律，有必要將繼續(xù)教育地方性法規(guī)置于我國(guó)法律體系中，對(duì)其競(jìng)合問(wèn)題進(jìn)行審視。

1.地方性法規(guī)與基本法的競(jìng)合。我國(guó)《憲法》《教育法》《高等教育法》《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》等基本法律都有對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行了原則性的規(guī)定。故在進(jìn)行繼續(xù)教育地方性法規(guī)立法時(shí)，首先應(yīng)全面梳理以上基本法中對(duì)繼續(xù)教育問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定，保證繼續(xù)教育地方性法規(guī)的規(guī)范不與以上法律規(guī)定相抵觸。

2.地方性法規(guī)與部門規(guī)章的競(jìng)合。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)對(duì)繼續(xù)教育領(lǐng)域的規(guī)范存在過(guò)210 部（部分已經(jīng)失效）部門規(guī)章，如人力資源和社會(huì)保障部2015年《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》、教育部2016年《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法、》1999年《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》等。繼續(xù)教育地方性法規(guī)與部門規(guī)章各領(lǐng)域有關(guān)繼續(xù)教育立法規(guī)定相競(jìng)合的內(nèi)容，執(zhí)法中如果繼續(xù)教育地方性法規(guī)與部門規(guī)章的規(guī)定產(chǎn)了競(jìng)合，根據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院決定或者全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行裁決而得到解決。但如果能在立法階段就協(xié)調(diào)好二者在內(nèi)容上的競(jìng)合條款，就能有效避免執(zhí)法中的問(wèn)題，這就需要開(kāi)展不同位階規(guī)范之間的清理和對(duì)比研究工作。

3.地方性法規(guī)之間的競(jìng)合。通過(guò)在北大法寶里面的搜索，共有23 部有關(guān)繼續(xù)教育的地方性法規(guī)，如已經(jīng)廢止的 《四川省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》《廣東省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例（2009年修訂）》、2009年《新疆維吾爾族自治區(qū)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》等。這些針對(duì)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的繼續(xù)教育條例，與統(tǒng)一的繼續(xù)教育立法都是地方人大立法的地方性法規(guī)，具有同等的法律效力。二者之間存在舊法與新法的關(guān)系，要適用新法優(yōu)于舊法，即繼續(xù)教育立法優(yōu)先于這些舊有的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域繼續(xù)教育法規(guī)；二者之間還存在特殊法與一般法的關(guān)系，統(tǒng)一的繼續(xù)教育立法將要規(guī)范的調(diào)整對(duì)象包含了面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員開(kāi)展的教育活動(dòng)，這里的成員對(duì)象就包含了各專業(yè)領(lǐng)域的繼續(xù)教育，因此就是一般和特殊的關(guān)系，應(yīng)該遵從特殊法優(yōu)于一般法的規(guī)定。但此處就出現(xiàn)了新的一般法和舊就特殊法之間的競(jìng)合關(guān)系，根據(jù) 《立法法》第85 條、86 條的規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的新一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。例如2019年廣東省人大制定的《廣東省繼續(xù)教育條例》的一般性規(guī)定與現(xiàn)行有效的《廣東省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例（2009年修訂）》的特殊規(guī)定發(fā)生競(jìng)合以后，應(yīng)該由廣東省人大來(lái)進(jìn)行裁決。

4.地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的競(jìng)合。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，目前現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章有43 部，如2018年《吉林省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》、2017年《河北省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》、2017年《合肥市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定（2017年修訂）》等。地方繼續(xù)教育立法與地方行業(yè)繼續(xù)教育政府規(guī)章，是上位法和下位法的關(guān)系，地方政府規(guī)章的具體規(guī)定理應(yīng)不與地方性法規(guī)相抵觸，發(fā)生不一致時(shí)以地方性法規(guī)為準(zhǔn)。但繼續(xù)教育立法，應(yīng)當(dāng)充分吸取已經(jīng)存在的地方政府規(guī)章的合理部分，地方政府規(guī)整也需要根據(jù)新的繼續(xù)教育立法來(lái)進(jìn)行立、改、廢的工作。

5.地方性法規(guī)與其他團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)定的競(jìng)合。通過(guò)北大法寶的“繼續(xù)教育”關(guān)鍵詞搜索出14 項(xiàng)行業(yè)團(tuán)體規(guī)定，如中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)學(xué)術(shù)部印發(fā)的《申報(bào)2013年度中國(guó)科協(xié)繼續(xù)教育試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》；此外還有33 部行業(yè)規(guī)定，如中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)印發(fā)的 《稅務(wù)師繼續(xù)教育管理辦法（2019年修訂）》、中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)印發(fā)的《中國(guó)注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師繼續(xù)教育制度》等。相關(guān)行業(yè)管理部門更加能掌握本行業(yè)從業(yè)人員基本信息和教育需求，以及本行業(yè)的專業(yè)技術(shù)特點(diǎn)等關(guān)鍵信息[13]，地方繼續(xù)教育立法應(yīng)全面統(tǒng)籌這些團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)定，法律的效力優(yōu)先于團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)定，但法律條文內(nèi)容應(yīng)充分考慮團(tuán)體規(guī)定和行業(yè)規(guī)定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和意義。

（四）與“成人教育”法制的競(jìng)合

由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“繼續(xù)教育”與“成人教育”的范圍界限規(guī)定模糊，對(duì)術(shù)語(yǔ)認(rèn)識(shí)上的混亂，導(dǎo)致了在繼續(xù)教育立法中存在著與“成人教育”的法律制度建設(shè)的競(jìng)合問(wèn)題。1995年《教育法》第十九條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度。各級(jí)人民政府……發(fā)展……職業(yè)培訓(xùn)。國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受……技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育?！睆慕逃ǖ臈l文規(guī)定中，成人教育和終身教育是一種包含與被包含的關(guān)系，與職業(yè)教育是并列關(guān)系。在2010年《綱要》未出臺(tái)以前，繼續(xù)教育一直是從屬于成人教育，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界有大量針對(duì)成人教育立法的研究和呼吁，但也是因?yàn)槌扇私逃暮x和調(diào)整范圍較難進(jìn)行明確和統(tǒng)一的界定，導(dǎo)致立法始終沒(méi)有進(jìn)入實(shí)踐，繼續(xù)教育立法也因此受到限制。經(jīng)過(guò)對(duì)S 省教育行政部門、教育相關(guān)立法部門以及成人教育、遠(yuǎn)程教育、社區(qū)教育、電大教育的教育從業(yè)人員和學(xué)生的訪問(wèn)調(diào)研，得知長(zhǎng)期以來(lái)人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上對(duì)成人教育和繼續(xù)教育的模糊印象基本是：成人教育和成人本科、?？茖W(xué)歷教育更有相關(guān)性，如函授、電大、開(kāi)放大學(xué)、自考等學(xué)歷教育；繼續(xù)教育與諸如老年大學(xué)、社區(qū)教育、職業(yè)教育等非學(xué)歷教育較具有相關(guān)性[14]。但在地方立法實(shí)踐中，牽頭開(kāi)展成人教育或者繼續(xù)教育的主體會(huì)有所差別，如S 省的繼續(xù)教育立法是由該省電大主導(dǎo)開(kāi)展，然而該省的社區(qū)教育、老年大學(xué)、還有成人、自考以及開(kāi)放大學(xué)的學(xué)歷教育都是電大的主導(dǎo)業(yè)務(wù)。在立法上如何命名，是“成人教育”，還是“繼續(xù)教育”？不同的地方有不同的情況，不論是成人教育立法還是繼續(xù)教育立法，由于業(yè)務(wù)上的交叉混合，必然導(dǎo)致規(guī)范上的競(jìng)合問(wèn)題。直到2010年《綱要》明確將“繼續(xù)教育”獨(dú)立成章進(jìn)行闡述，并將“成人教育”修改為繼續(xù)教育中的成人教育活動(dòng)，摒棄了專門的“成人教育”術(shù)語(yǔ)，將其改變?yōu)獒槍?duì)成人這個(gè)群體的教育活動(dòng)。在2015年修訂的《教育法》第十九條規(guī)定表述為“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度……”，對(duì)其用立法的方式進(jìn)行了確認(rèn)。由此，繼續(xù)教育立法與成人教育立法的競(jìng)合問(wèn)題能得到初步的解決，繼續(xù)教育適用對(duì)象和調(diào)整范圍也擴(kuò)展到電大、開(kāi)放大學(xué)的學(xué)歷教育以及社區(qū)教育和老年大學(xué)，S 省繼續(xù)教育立法已落實(shí)以上調(diào)整，以上立法實(shí)踐充分說(shuō)明，運(yùn)用界定競(jìng)合、厘清關(guān)系的思維解決立法競(jìng)合問(wèn)題，甚至是概念提法混淆問(wèn)題，是切實(shí)可行的。由于S 省存在歷史遺留問(wèn)題，仍需清理存在的地方性成人教育類規(guī)范，做好立、改、廢的基礎(chǔ)工作。

（五）與“終身教育”法制的競(jìng)合

我國(guó)率先開(kāi)展終身教育立法的地方性法規(guī)，如福建、上海、太原、河北、寧波相繼頒布了《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》，此外成都市還有特殊的社區(qū)教育促進(jìn)條例。學(xué)界也有一些提倡開(kāi)展終身教育立法，對(duì)其立法基礎(chǔ)理論進(jìn)行研究，提出立法上終身教育的調(diào)整范圍是：現(xiàn)行教育形式以外的其他教育活動(dòng)[16]。由于終身教育理論和實(shí)踐仍然存在著諸多問(wèn)題，如對(duì)終身教育、終身學(xué)習(xí)、繼續(xù)教育的取向矛盾，導(dǎo)致立法工作舉步維艱，甚至在立法方向上都還存在著迷茫[15]。

在S 省的繼續(xù)教育立法實(shí)踐中，對(duì)立法草案的命名使用“終身學(xué)習(xí)”還是“繼續(xù)教育”的術(shù)語(yǔ)產(chǎn)生了分歧?；仡欁钤玳_(kāi)始進(jìn)行地方性終身教育立法的這幾個(gè)省市使用“終身教育”的淵源。2015年修訂的《教育法》第十一條規(guī)定：“完善現(xiàn)代教育體系，建設(shè)終身教育體系……”，這樣的表述，二者被認(rèn)為是并列關(guān)系，立法者采取了排除法將二者獨(dú)立起來(lái)，遂采用了“終身教育”，并將其排除在了現(xiàn)代教育體系之外。這就存在將終身教育排除在國(guó)民教育之外的弊端，不利于其法律地位和國(guó)家對(duì)其發(fā)展的保障。時(shí)間追溯到1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，首次使用了“終身教育”概念，并將繼續(xù)教育與高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)教育進(jìn)行并列，直到1995年全國(guó)人大頒布《教育法》，首次從法律上確認(rèn)了終身教育的地位?！敖K身教育”這一術(shù)語(yǔ)是由保羅·朗格朗在1965年正式提出，并很快在世界上廣泛傳播。正如保羅·朗格朗而言，“終身教育所意味著的，并不是一個(gè)具體的實(shí)體，而是泛指某種思想或原則……概括而言，就是指人的一生的教育與個(gè)人及社會(huì)生活全體教育的總和?！盵16]這與我國(guó)《綱要》提出的“加快發(fā)展繼續(xù)教育……基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”是相契合的，即“終身學(xué)習(xí)”更是一種整個(gè)社會(huì)所追求的學(xué)習(xí)理念和文化。將這種理念和文化外化于行的方式之一正是《綱要》提出的加快發(fā)展繼續(xù)教育。

如何使用恰當(dāng)?shù)拿Q來(lái)體現(xiàn)國(guó)家政策對(duì)繼續(xù)教育發(fā)展的定位，這既是實(shí)踐問(wèn)題，又是語(yǔ)義問(wèn)題。一是字面上理解，“繼續(xù)”的基本解釋是:連續(xù)下去、不中斷進(jìn)程，有連續(xù)、承繼，嗣續(xù)；與某一事有連續(xù)關(guān)系的另一事之意[17]。二是學(xué)術(shù)上理解，繼續(xù)教育是指已經(jīng)脫離正規(guī)教育，已參加工作和負(fù)有成人責(zé)任的人所接受的各種各樣的教育，是對(duì)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行知識(shí)更新、補(bǔ)充、拓展和能力提高的一種高層次的追加教育[18]?？梢詫?duì)此含義理解為：主體對(duì)象上繼續(xù)教育針對(duì)的是成人的教育活動(dòng)，受教育者在學(xué)歷和專業(yè)技術(shù)上已經(jīng)達(dá)到一定層次和水平；教育內(nèi)容上是新的知識(shí)、技術(shù)、理論、方法和技能等；教育的目的是為了更新補(bǔ)充知識(shí)，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。三是從立法上理解，《綱要》提出“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)，特別是成人教育活動(dòng)，是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分?！睆摹毒V要》的提法比較清晰地理清了“繼續(xù)教育”與“終身學(xué)習(xí)”的邏輯關(guān)系：“以搭建終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”為立法目標(biāo)，開(kāi)展繼續(xù)教育立法，二者是目的和手段的關(guān)系。

開(kāi)展地方繼續(xù)教育立法，需要開(kāi)展系統(tǒng)性的立法背景資料搜集和研究工作，這是我國(guó)目前繼續(xù)教育領(lǐng)域發(fā)展的需求。涉及繼續(xù)教育領(lǐng)域的現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范性文件，以及其他的法律規(guī)范中處理繼續(xù)教育問(wèn)題的條文數(shù)量大、范圍廣且較為分散，開(kāi)展地方繼續(xù)教育立法，需要協(xié)調(diào)各相關(guān)行業(yè)主管部門共同完成，統(tǒng)籌競(jìng)合問(wèn)題，科學(xué)立法，推動(dòng)建立規(guī)范協(xié)調(diào)、適用有效的繼續(xù)教育領(lǐng)域法治體系。

注釋：

①《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》：“專業(yè)技術(shù)人員”是指具有初級(jí)以上職稱、中專以上學(xué)歷的在職專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)技術(shù)管理人員?！袄^續(xù)教育”是指對(duì)在職專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行知識(shí)和技能更新、補(bǔ)充、拓展和提高，完善其知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)技術(shù)水平和創(chuàng)新能力的教育。適用范圍上也規(guī)定“本市各類企業(yè)、事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育及其管理，適用本條例”。