日本青少年政策的框架、內(nèi)容及其推進機制
——2020 年版《兒童和青年白皮書》解讀

師艷榮

青少年政策是以維護和保障青少年權(quán)益為目的的社會政策，內(nèi)容涉及教育、福利、就業(yè)、健康等與青少年成長發(fā)展相關的各個領域。按照政策作用的對象劃分，日本青少年政策主要由培養(yǎng)政策和援助政策構(gòu)成。自1956 年以來，日本政府每年發(fā)行的《青少年白皮書》①1956 年首次發(fā)行時名為《青少年兒童白皮書》，1957 年改稱《青少年白皮書》，2010 年起更名為《兒童和青年白皮書》，并沿用至今。其中對青少年年齡的界定由0～24 歲（1956～2005 年）延長至0～29 歲（2006 年至今）。不僅以詳實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)全面介紹青少年的人口、健康、安全、教育、勞動等發(fā)展狀況及存在的問題，而且對政府出臺的各項青少年政策及實施情況予以詳細闡述，具有權(quán)威性、客觀性和連續(xù)性等特征，是全面了解日本青少年政策發(fā)展趨勢和方向的官方報告。

為適應新時期青少年成長發(fā)展需求，2009 年，日本政府制定了《兒童和青年培養(yǎng)援助推進法》（2010 年4 月1 日實施），這是日本政府首次以國家法律的形式對青少年政策做出規(guī)定。《青少年白皮書》隨之更名為《兒童和青年白皮書》②兒童包括乳幼兒期（學齡前）、小學生、青春期（初中生至未滿18 歲者）；青年包括青春期和青年期（大體上指18～29歲年齡段的人口），兒童和青年即指0～29 歲的人口。（以下簡稱《白皮書》）?！栋灼纷畛跹匾u了以往的體例，由專題、現(xiàn)狀和政策三部分構(gòu)成。2016 年，《兒童和青年培養(yǎng)援助推進大綱》出臺后，《白皮書》改由專題、政策框架、五大課題、政策實施及專欄組成，其中的五大課題既是《兒童和青年培養(yǎng)援助推進大綱》中重點設定的政策課題，也是《白皮書》的核心內(nèi)容。

2020 年7 月，日本內(nèi)閣府發(fā)布的《白皮書》[1]在回顧青少年政策框架構(gòu)建背景、過程及內(nèi)容的同時，重點闡述了青少年培養(yǎng)政策、困境青少年及其家庭的援助政策等內(nèi)容。本文通過解讀2020年版《白皮書》的核心內(nèi)容，分析當今日本青少年政策的框架、內(nèi)容及其推進機制，以期為中國完善青少年政策提供參考和借鑒。

一、日本青少年政策框架的構(gòu)建

青少年政策作為公共政策，在保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和持續(xù)性的同時，有必要根據(jù)青少年成長發(fā)展的實際需求適時調(diào)整和完善政策框架，以提高政策的針對性。二戰(zhàn)后日本青少年政策主要以問題導向為主，1980 年代以來逐漸向青少年發(fā)展領域傾斜。進入21 世紀以來，隨著日本社會少子老齡化、信息化、國際化的快速發(fā)展，青少年的生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化，有害信息泛濫，校園欺凌、啃老族、蟄居等青少年問題現(xiàn)象愈演愈烈。為促進青少年的健康成長，援助生活、學習和就業(yè)中遇到困難的青少年，日本政府不斷調(diào)整青少年政策，并著手構(gòu)建新型青少年政策框架。

2003 年6 月，日本內(nèi)閣府設立了內(nèi)閣總理大臣為本部長的青少年培養(yǎng)推進本部，同年12 月，制定了《青少年培養(yǎng)政策大綱》。該大綱以0～30歲的青少年為對象，旨在全面推進青少年政策在保健、福利、教育、就業(yè)等各個領域內(nèi)的有效實施。2008 年12 月，在繼承了原有大綱的青少年培養(yǎng)理念的同時，為應對日益嚴重的青少年問題行為，青少年培養(yǎng)推進本部又推出了新的《青少年培養(yǎng)政策大綱》，明確指出“援助青少年的基本方向是針對啃老族、蟄居等自立或參與社會存在困難的青少年，政府和民間等相關機構(gòu)要協(xié)同合作，通過各種辦法盡早應對”。[2]啃老族、蟄居等問題是學業(yè)壓力、就業(yè)、人際關系等多種因素綜合作用的結(jié)果，而教育、就業(yè)、福利等領域的單項援助存在局限性。因此，迫切需要突破傳統(tǒng)的某個部門的單項治理模式的壁壘，構(gòu)建政府及各領域相關機構(gòu)給予相應的支持、協(xié)調(diào)、配合的多維度政策框架體系。

新的青少年政策框架以《兒童和青年培養(yǎng)援助推進法》為依托，內(nèi)容主要涵蓋以下兩方面。第一，構(gòu)建綜合推進青少年培養(yǎng)援助政策的框架。（1）制定《兒童和青年培養(yǎng)援助推進大綱》及青少年計劃。2010 年，內(nèi)閣府設立青少年培養(yǎng)援助推進本部，并于2016 年制定了《兒童和青年培養(yǎng)援助推進大綱》，確立了青少年培養(yǎng)援助政策的五大課題，即全體青少年的健康成長、援助困境中的青少年及其家庭、優(yōu)化青少年成長的社會環(huán)境、培養(yǎng)助推青少年成長的人才及培育創(chuàng)新型國際人才。同時，為加強中央和地方的協(xié)同合作，綜合推進青少年政策的有效實施，法律規(guī)定各地方自治體以大綱為依據(jù)，根據(jù)各地的實際情況制定相應的青少年計劃。（2）地方公共團體設立“青少年綜合咨詢中心”。該中心作為防止“相互推諉”的一站式咨詢窗口，主要開展針對青少年的對策咨詢、相關機構(gòu)的推薦及建議等服務，在青少年政策實施過程中發(fā)揮著重要作用。

第二，建立援助困境青少年的地域網(wǎng)絡。如何援助困境青少年，是青少年政策調(diào)整的重要內(nèi)容之一。（1）地方公共團體單獨或共同設立“青少年援助地域協(xié)議會”。該協(xié)議會輻射教育、福利、就業(yè)、醫(yī)療、保健等領域相關機構(gòu)及民間團體，通過協(xié)同合作，幫助蟄居等處于困境中的青少年適應社會生活，回歸正常的學習和工作狀態(tài)。截至2020 年3 月31 日，日本已有126 個地區(qū)設立了“青少年援助地域協(xié)議會”。（2）實施訪問援助。鑒于很多處于“不登?！雹佟安坏切！笔侵浮坝捎谝恍┬睦淼?、情緒的、身體的或社會的原因背景（疾病或經(jīng)濟原因除外），不上學或不想上學，1年間缺席達30 天以上者”。、蟄居等狀態(tài)中的青少年不會主動到相關援助機構(gòu)尋求幫助，法律首次規(guī)定對處于困境中的青少年實施訪問援助，派遣援助者前往當事者家中提供咨詢、建議和指導?？傊?，《兒童和青年培養(yǎng)援助推進法》指導下構(gòu)建的青少年培養(yǎng)援助框架超越了領域界限，政府各部門與各領域相關機構(gòu)形成“一個團隊”，共同推進青少年培養(yǎng)援助政策的有效實施。

二、日本青少年的培養(yǎng)理念及政策支持

日本青少年培養(yǎng)政策是以全體青少年為對象，以青少年的全面發(fā)展為中心，從塑造健全人格的理念出發(fā)，培養(yǎng)青少年的基本生活習慣、規(guī)范意識、生存能力和學習能力，并對青少年的自立、就業(yè)及社會參與提供政策支持。

（一）塑造健全人格的理念

日本青少年的禮儀和規(guī)范意識很強，這與日本重視對青少年的人格培養(yǎng)分不開，包括基本生活習慣的養(yǎng)成，規(guī)范意識、生存能力和學習能力的培養(yǎng)。從2017 年開始，為號召全社會共同培養(yǎng)兒童的基本生活習慣，文部科學省與國立青少年教育振興機構(gòu)合作，共同召開“早睡早起早飯”國民運動論壇，推進學校相關活動開展。同時，通過學校教育培養(yǎng)學生的基本社交禮儀、社會生活準則、分辨善惡的能力以及應遵守的行為底線。內(nèi)閣府、農(nóng)林水產(chǎn)省等省廳合作共同推廣飲食教育活動。截至2019 年5 月1 日，已為公立中小學配備6488 名營養(yǎng)教師。農(nóng)林水產(chǎn)省還發(fā)行飲食教育和飲食平衡指南，并為學生提供參加農(nóng)業(yè)體驗的機會。

生存能力的培養(yǎng)離不開教育實踐活動，日本通過開展以自然體驗為首的各種體驗式實踐活動，培養(yǎng)青少年的生存能力，從而提高溝通合作能力、協(xié)調(diào)性、挑戰(zhàn)精神、創(chuàng)造力、適應性等社會能力。2020 年版《白皮書》的調(diào)查資料顯示，青少年的社會實踐經(jīng)歷越豐富，其自信心、正義感越強。近年來，為改變民間團體組織的自然體驗和生活體驗活動參加率低（50%左右）的現(xiàn)狀，日本政府號召NPO、兒童會、青年團等民間團體與政府機構(gòu)合作，不斷提升認可度，共同為青少年創(chuàng)造各種實踐活動的機會。

為應對學生基礎學力水平下降，2017 年以來日本文部科學省通過修訂幼兒園及中小學學習指導要領，推行學校教育改革。采取增加教職員工定額、加強理數(shù)教育和外語教育等措施提高學習能力。此外，通過加強中小學編程教育，利用ICT技術推進遠程教育等方式積極推進學校教育信息化。在高等教育領域，從充實教育功能、教育研究質(zhì)量、研究生教育等方面提高大學教育研究質(zhì)量的同時，大力發(fā)展?？茖W校教育，提升職業(yè)教育水平。

（二）自立和就業(yè)支援

在社會差距不斷擴大、年輕人階層分化加劇的背景下，一些年輕人不想承擔社會責任，缺乏自立意識。畢業(yè)后沒有固定工作的“飛特族”①“飛特族”（Freeter，日語為“フリーター”）意為無所屬的自由勞動者，其最大特征是沒有穩(wěn)定工作，靠打短工生存。、不上學不工作也不找工作的“啃老族”以及脫離社會自我封閉的“蟄居族”等“下流階層”年輕人的自立問題凸顯。[3]2020 年版《白皮書》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019 年，15～39 歲的無業(yè)青年為74 萬人，占比例2.3%，加劇了日本勞動力短缺危機。為幫助年輕人自立，日本政府從職業(yè)能力和意識的培養(yǎng)、就業(yè)支援及工作方式改革等方面大力開展針對青年的自立和就業(yè)支援。

第一，培養(yǎng)職業(yè)能力和意識。職業(yè)意識和職業(yè)觀念不成熟、非正式雇傭率高等因素導致很多青年無法實現(xiàn)從學校到職場的平穩(wěn)過渡。為此，日本中小學遵循學生的認知發(fā)展規(guī)律，分學段培養(yǎng)學生的職業(yè)意識。小學階段利用綜合學習時間開展各種活動進行職業(yè)啟蒙教育，讓學生感知勞動的美好，了解勞動的重要性和意義，樹立正確的勞動觀；中學階段則增加相應的職場體驗和就業(yè)體驗。根據(jù)2020 年版《白皮書》的數(shù)據(jù)，2018 年，公立初中的職場體驗率高達97.7%，公立高中的實習率為83.9%。厚生勞動省為培養(yǎng)學生的職業(yè)意識，實施“職業(yè)意識形成援助事業(yè)”，即企業(yè)派人到中學做講師，讓學生了解產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀、職業(yè)生活及工作意義。2018 年，共有12,632所學校，約44 萬名學生參加了此項活動。此外，日本政府還積極推行作為“終身職業(yè)規(guī)劃”及“職業(yè)能力證明”的“工作卡”制度，不斷提升學生的職業(yè)意識和職業(yè)能力。

第二，就業(yè)支援。日本政府以《青年雇傭促進法》為依據(jù)，為幫助無業(yè)青年及“飛特族”、啃老族等就業(yè)困難群體，利用職業(yè)介紹所提供職業(yè)咨詢、介紹及培訓等服務，并專設“青年職業(yè)介紹所”（至2020 年5 月全國已設立28 個）、“青年援助窗口”等援助場所，根據(jù)求職者的技能及求職意愿，開展相應的職業(yè)咨詢和就業(yè)支援。厚生勞動省為幫助無業(yè)青年順利就業(yè)，與地方公共團體合作設立了“地域青年支援站”，免費開展就業(yè)咨詢、無業(yè)青年的集訓(以15～49 歲為對象)、職場參觀和體驗等援助活動。

第三，實現(xiàn)“勞動方式改革”。日本政府積極推行“勞動方式改革”，以期實現(xiàn)“同工同酬”及大幅縮短勞動時間。厚生勞動省于2019 年1月修訂了“正式員工轉(zhuǎn)換和待遇改善實現(xiàn)計劃”（2016 年1 月制定），在各都道府縣的協(xié)力下，大力推進非正式員工向正式工轉(zhuǎn)變，努力改善派遣工、臨時工等非正式工的待遇。2019 年4 月，開始分階段實施《工作方式改革相關法》，強化對“過勞”和無償加班企業(yè)的監(jiān)督管理。

（三）培養(yǎng)社會參與意識

青少年肩負著國家發(fā)展的重任，為將其培養(yǎng)成為獨立的社會人，一方面日本學校按照學段有計劃地教授有關社會結(jié)構(gòu)、權(quán)利和義務等方面的知識，積極培養(yǎng)青少年的社會參與意識。文部科學省規(guī)定中小學開展主權(quán)教育和消費教育，培養(yǎng)社會參與意識。通過社會課和公民課開展民主政治、議會制度、參政重要性、選舉意義、雇傭和勞動等政治制度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)教育。利用社會課和家政課等相關學科，講授與社會生活相關的重要法律和規(guī)定、契約的重要性等知識。此外，其他相關省廳積極開展主權(quán)、法律、稅收、金融及勞動者的權(quán)利和義務等方面的教育。另一方面，學校利用綜合學習、特別活動課程及地域活動，積極開展以志愿服務活動為首的社會參與活動，培養(yǎng)學生的社會性和健全人格。國立青少年教育振興機構(gòu)等青少年教育設施，則通過開展各種各樣的志愿活動，培養(yǎng)青少年的志愿服務意識。

三、日本對處于困境的青少年及其家庭的援助措施

當前，兒童虐待、校園欺凌、蟄居、“不登校”等青少年問題行為日益嚴重，并呈現(xiàn)出交織性和復雜性特征。日本政府通過“青少年援助地域協(xié)議會”構(gòu)建的多維度援助網(wǎng)絡，對受虐待兒童、校園欺凌受害者、蟄居者等處于困境中的青少年及其家庭的援助成為青少年政策的重要組成部分。

（一）兒童虐待的防治對策

2020 年版《白皮書》資料顯示，2018 年全國兒童咨詢所受理的兒童虐待件數(shù)為159,838 件，與《兒童虐待防止法》制定前的1999 年（11,631 件）相比，增長了約13.7 倍。警察逮捕的兒童虐待事件中，受害兒童人數(shù)為1,394 人，其中36 人死亡。兒童虐待絕大多數(shù)是親生父母所為，其中生母虐待占比為47%，生父虐待占比為41%。2018年，在被逮捕的兒童虐待事件中，有43.8%是生父虐待，而兒童死亡的事件中，生母虐待占比高達57.5%。

為應對愈演愈烈的兒童虐待問題，日本于2000 年制定了二戰(zhàn)后第一個防止兒童虐待的法律——《兒童虐待防止法》。并以此為契機，從立法和行政上逐漸構(gòu)建起從預防發(fā)生到早發(fā)現(xiàn)、早應對及對受虐兒童進行保護、援助的綜合性防治體系。第一，修改《兒童福利法》。2016 年，厚生勞動省修訂《兒童福利法》，明確指出市町村必須做好兒童福利援助工作，到2022 年擬在所有市町村設立兒童家庭綜合援助基地。2019 年6 月通過了“為加強防止虐待兒童的對策，對兒童福利法進行部分修改”的法案。主要內(nèi)容包括監(jiān)護人管教兒童時不能體罰、增設兒童咨詢所、完善兒童咨詢所體制及加強相關機構(gòu)之間合作等。此外，還出臺了改善兒童咨詢所職員待遇、擴充臨時保護所數(shù)量及提高保護水平的措施。

第二，完善早發(fā)現(xiàn)早應對體制。文部科學省組建家庭教育援助小組，為家長提供學習、獲取信息及家庭咨詢服務，宣傳有關兒童虐待的發(fā)現(xiàn)、通報等方面的知識。同時，為加強與相關機構(gòu)的合作，實施信息共享及防止兒童虐待的研修等措施。2019 年5 月，制定了“面向?qū)W校、教育委員會等的虐待應對指南”。增加學校社會工作者和學校心理咨詢師配置人數(shù)，推動教職員與兒童咨詢所職員共同研修，逐步完善兒童虐待的早發(fā)現(xiàn)和早應對體制。

第三，增設兒童保護機構(gòu)。兒童保護機構(gòu)是兒童虐待防治體系不可或缺的組成部分?！秲和＠ā芬?guī)定，在國家及各地方公共團體，必須設置兒童咨詢所、兒童委員會、福利事務所及保健所等專門的兒童保護機構(gòu)。入住兒童福利設施的有6 成以上是受虐待兒童。為切實保護受虐待兒童，防止重復發(fā)生兒童虐待行為，各相關機構(gòu)應加強合作，實現(xiàn)信息共享，共同應對，都道府縣兒童咨詢所在解除兒童入所措施后，需與地區(qū)相關機構(gòu)合作，定期派人確認兒童的安全。此外，從2019 年12 月開始，將“兒童咨詢所全國公用電話”更名為“兒童咨詢所虐待應對電話”，并增設了“兒童咨詢所咨詢專用電話”。

（二）強化校園欺凌問題的應對

自2013 年《欺凌防止對策推進法》實施以來，日本的校園欺凌事件不減反增，特別是從2015 年開始急速增加。日本文部科學省的調(diào)查顯示，2019 年校園欺凌突破60 萬件，增至612,496件，比2018 年新增了68,563 件，刷新了歷史最高記錄。[4]另據(jù)文部科學省國立教育政策研究所開展的“校園欺凌追蹤調(diào)查2013～2015”，小學4 年級～初中3 年級的學生中，約半數(shù)曾在半年內(nèi)遭受過“被朋友排斥、無視、背后說壞話”的欺凌，而6 年間沒有校園欺凌加害和受害經(jīng)歷的比例都僅占9.6%，這說明大部分學生都有校園欺凌的被害或加害經(jīng)歷，日本校園欺凌形勢嚴峻。

校園欺凌不僅侵害受害學生的受教育權(quán)，而且給被欺凌學生的身心發(fā)展帶來嚴重創(chuàng)傷，甚至會危及其生命安全。為防治校園欺凌，日本政府采取了諸多措施。2013 年6 月，日本國會通過了《欺凌防止對策推進法》（2013 年9 月實施）。同年10 月，制定了“防止欺凌等的基本方針”。為宣傳推介上述法律和方針，舉辦“關于防止校園欺凌的普及推介協(xié)議會”和以教師為對象的“關于校園欺凌問題的指導培訓”，同時建立以文部科學省為首的多方聯(lián)動的應對機制。

文部科學省通過下發(fā)各種通知，要求各都道府縣、指定都市的教育委員會和學校等，針對校園欺凌要早發(fā)現(xiàn)早應對；教育委員會開展針對所有學校的校園欺凌問卷調(diào)查；發(fā)生校園欺凌后不能隱瞞，學校、教育委員會要采取包括懲戒、停課等在內(nèi)的果斷措施。2019 年3 月，警察廳發(fā)布了“關于正確應對校園欺凌問題”的通告。2020年，文部科學省從防患于未然、早發(fā)現(xiàn)早應對、增加專項應對校園欺凌的教職員工人數(shù)及調(diào)查研究等方面強化應對措施，增加7,839 名教師專項應對校園欺凌問題。同年1 月，召開了“全國校園欺凌問題兒童高級別會議”，在把握《欺凌防止對策推進法》實施狀況的同時，尋求更有效的應對校園欺凌問題的對策。此外，不斷強化校園欺凌咨詢體制，文部科學省開設“24 小時校園欺凌咨詢熱線”，法務省人權(quán)擁護機構(gòu)開設專用咨詢電話“兒童人權(quán)110”等。

（三）防治青少年犯罪

日本青少年犯罪率在發(fā)達國家中一直處于較低水平。2020 年版《白皮書》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018 年，日本觸犯刑法的少年犯罪人員為23,489人，在少年人口中占比3.4%，人數(shù)和占比均呈減少傾向。青少年犯罪率低主要源于日本長期以來建立的嚴密防治體系，包括日本政府建立的以警察為主導的少年非行①根據(jù)日本《少年法》規(guī)定，非行是14 歲以上20 歲未滿少年的犯罪行為、14 歲未滿少年的觸法行為以及虞犯行為的總稱。管制制度、青少年司法保護制度及多方力量參與的犯罪預防制度等。近年來，日本在防治青少年犯罪方面采取的措施主要有以下幾個方面：

第一，建立內(nèi)閣府、警察廳、法務省等相關機構(gòu)合作機制。青少年培養(yǎng)援助推進本部下設少年非行對策課長會議，便于相關省廳之間進行密切聯(lián)絡、信息交換和溝通，共同推進非行對策的實施。第二，建立家庭、學校和地域密切合作，共同防治的體制。（1）學校、警察局、兒童咨詢所、保護觀察所等相關機構(gòu)組成“援助小組”聯(lián)合應對。（2）設立學校警察聯(lián)絡協(xié)議會，強化學校和警察的合作。截至2019 年4 月1 日，全國設立了約2,400 個學校警察聯(lián)絡協(xié)議會，約有98%的中小學生參與其中。各地還建立了“校警聯(lián)絡制度”，以實現(xiàn)警察和學校間信息的共享和溝通。（3）建立“學校支持者”制度。警察廳將退休的警察以學校支持者的身份安排在警察局，然后根據(jù)需求派往各個學校。學校支持者協(xié)助學校應對學生問題行為，發(fā)揮著“警察與學校間橋梁”的作用。截至2019 年4 月1 日，44 個都道府縣共配備了學校支持者約860 人。第三，積極開展咨詢活動。警察廳設立咨詢窗口，擁有心理學等專業(yè)知識的少年輔導員和警察等為處于困境中的少年及其監(jiān)護人提供咨詢服務。2018 年，警察廳受理的咨詢件數(shù)為72,523 件，與前一年相比增加了2,591 件(3.7%)。

（四）對“不登?！睂W生和蟄居青少年的援助

2015 年，內(nèi)閣府開展的全國性蟄居實況調(diào)查結(jié)果顯示，15～39 歲人口中蟄居者①是指符合以下四種情況的人：1.基本上待在自己房間；2.從自己房間出來，但不外出；3.平時在家，偶爾去便利店等場所；4.平時在家，只有做自己感興趣的事情時外出。的為54.1 萬人（推算）。2013～2018 年，小學和初中的“不登?！比藬?shù)連續(xù)6 年呈增長趨勢，其原因多數(shù)是家庭因素、友人關系、學業(yè)不佳等。2018 年，約有4.9 萬高中生退學，所占比例為1.4%。這些處于困境中的青少年人數(shù)眾多，且所處的情況各不相同，為了幫助他們擺脫困境，需要相關機構(gòu)聯(lián)合行動，共同應對。為早發(fā)現(xiàn)早應對“不登校”問題，學校與家庭、地域和相關機構(gòu)協(xié)同合作，增加學校心理咨詢師和學校社會工作者的配置人數(shù)，充實教育咨詢體制，為“不登?！睂W生提供心理咨詢服務。2020 年，文部科學省通過完善相關機構(gòu)間的合作機制，構(gòu)筑起針對“不登?！睂W生的綜合援助體制，確保其在學校外的受教育機會。

為援助蟄居青少年，日本厚生勞動省實施“蟄居對策推進事業(yè)”。自2009 年以來，厚生勞動省在保健、醫(yī)療、福利、教育、雇傭等領域相關機構(gòu)的合作下，積極設置和運營“蟄居地域支援中心”。截至2018 年4 月，所有都道府縣及指定都市(67 個自治體)都設立了“蟄居地域支援中心”。該中心作為援助蟄居問題專用的第一次咨詢窗口，在援助蟄居者中發(fā)揮著核心作用。從2013年開始，為加強對蟄居者本人及家人的早期應對，都道府縣及市町村培養(yǎng)并派遣“蟄居援助者”，對蟄居者及其家人開展訪問援助。2018 年，日本政府積極培養(yǎng)援助蟄居者的專業(yè)人才，并在市町村建立居所②“居所”從字面意思來看是指居住的地方。作為蟄居援助對策的“居所”是為蟄居者提供的離開家后，不受束縛可以自由活動和交流的場所，是讓蟄居者感到平靜、輕松和安心的地方，是蟄居者的需求和存在能夠被認可的地方。、咨詢窗口等援助場所。2020 年，為充實咨詢援助體制，在實施訪問援助的同時，在“蟄居地域支援中心”新設由醫(yī)療、法律、心理、福利、就業(yè)等多行業(yè)組成的團隊，為蟄居者提供直接援助。

四、日本青少年政策的推進機制

日本政府在制定及實施青少年政策過程中，為確保政策的準確性、普及性、專業(yè)性及有效性，形成了注重調(diào)查研究、積極宣傳推介、重視人才培養(yǎng)和充實咨詢體制的推進機制。

（一）注重調(diào)查研究

日本政府通過大量調(diào)查研究掌握青少年的實際情況，并以這些數(shù)據(jù)材料作為依據(jù)和支撐，制定和調(diào)整相應的政策措施。2020 年版《白皮書》按照以往慣例，引用文部科學省、內(nèi)閣府及其他相關省廳開展的有關青少年的調(diào)查數(shù)據(jù)，并以圖表的方式分析近年來的變化趨勢、特征及其原因。如內(nèi)閣府的蟄居狀況調(diào)查，厚生勞動省的“人口動態(tài)統(tǒng)計”和“勞動力調(diào)查”，文部科學省的“學校保健統(tǒng)計”“學校基本統(tǒng)計”及“不登?！?、校園欺凌等問題行為的調(diào)查。這些精確翔實的數(shù)據(jù)一方面有利于把握青少年狀況，為相關政策的制定和調(diào)整提供依據(jù)。如為把握青少年蟄居的現(xiàn)狀，2000 年以來日本政府開展了一系列的調(diào)查研究，根據(jù)調(diào)查結(jié)果出臺了應對蟄居問題的“指針”。[5]另一方面調(diào)查研究還有利于早期發(fā)現(xiàn)青少年問題行為。如2018 年，52.8%的日本校園欺凌事件是通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)的，受欺凌學生主動訴說的占18.3%，而班主任發(fā)現(xiàn)的僅占10.6%。[6]

此外，調(diào)查研究也是準確把握青少年的主流意識、面臨的困難及其援助需求的重要途徑。2020 年版《白皮書》專題部分以內(nèi)閣府2019 年開展的“關于青少年意識的調(diào)查”①2019 年11～12 月，對10,000 名13～29 歲青少年進行的網(wǎng)絡調(diào)查。為數(shù)據(jù)支撐，從人生觀、生活充實度、人際關系、面臨的困難及社會參與等視角介紹了日本青少年的意識及需求。從調(diào)查結(jié)果來看，調(diào)查對象中約半數(shù)青少年在成長過程中會遇到各種各樣的困難，究其原因“不擅長與人交往”占比最高（55.4%）。由此可知，人際關系問題是青少年成長過程中面臨的最大困難。雖然青少年遇到困難時，既不想咨詢?nèi)魏稳?，也不想接受任何援助的人占有一定比例，但愿意接受援助的青少年中?1%的人對政府和專業(yè)人士采取的援助措施持肯定態(tài)度。從青少年對援助政策的較高認可度來看，針對青少年面臨的困難及其需求，有必要不斷調(diào)整對策，構(gòu)建多領域合作的援助機制。

（二）積極宣傳推介

日本政府重視對青少年政策的宣傳推介，如設立特定的宣傳月，以促進國民對相關政策的理解和支持。內(nèi)閣府將每年的11 月定為“青少年培養(yǎng)援助月”，2019 年的口號為“培育、支持及守護光輝的未來”。活動月期間，圍繞妥善應對不良環(huán)境及防止犯罪、欺凌等問題行為，與相關機構(gòu)和地方公共團體合作，集中開展各種宣傳推廣活動及不良環(huán)境的凈化活動，包括促進青年社會性自立、保護兒童不受犯罪和不良環(huán)境侵害、兒童虐待的預防和應對、解決兒童貧困對策及改變生活習慣和對家庭的援助等。此外，積極開展針對包括監(jiān)護人在內(nèi)的成年人的宣傳推介。警察廳為了在全社會營造關注青少年的社會氛圍，支持他們健康成長，向PTA 團體、地方自治團體、企業(yè)等廣泛發(fā)布地域內(nèi)非行現(xiàn)狀及原因等信息。還舉辦了少年及其監(jiān)護人均可參加的防止非行教室和親子咨詢等活動。

（三）重視人才培養(yǎng)

日本政府為保證青少年培養(yǎng)援助政策的有效實施，積極培養(yǎng)相關領域的援助人才。法務省積極培養(yǎng)幫助失足青少年回歸社會，防止其再次犯罪的“保護司”②“保護司”是法務大臣委任的民間志愿者，身份是外聘的國家公務員。政府對那些從監(jiān)獄或者是少管所中釋放或者假釋出來的人們進行保護監(jiān)督，被觀察保護的人們須定期與保護觀察官或者是保護司會面，在受教育中逐步走上正常生活軌道，同時也是為了預防其再次犯罪。從業(yè)人員。截至2020 年1 月，全國的“保護司”約有47,000 名。同時，積極開展對人權(quán)擁護委員的培訓和研修。2019 年1 月，全國約有14,000 名人權(quán)擁護委員為青少年的受欺凌、遭受體罰及兒童虐待等人權(quán)問題而奔走。還有厚生勞動省培養(yǎng)的兒童委員、警察廳培養(yǎng)的少年警察志愿者以及內(nèi)閣府實施的以培養(yǎng)訪問援助人才為目的的“訪問援助研修”等。此外，還重視醫(yī)療保健人才、兒童福利人才等專業(yè)人才的培養(yǎng)。

（四）充實咨詢體制

日本政府不斷充實青少年咨詢體制，以保證有專業(yè)機構(gòu)為青少年提供幫助。

（1）充實青少年綜合咨詢中心。青少年綜合咨詢中心作為一站式應對青少年各種問題的機構(gòu)，為前來咨詢的青少年提供信息、建議及介紹相關援助機構(gòu)，并負責與其他相關機構(gòu)進行協(xié)調(diào)溝通。截至2020 年3 月31 日，已經(jīng)有92 個地區(qū)設立了“青少年綜合咨詢中心”。（2）充實學校教育咨詢體制。文部科學省為了充實學校教育咨詢體制，實施學校心理咨詢師和社會工作者派遣制度。心理咨詢師有專業(yè)的兒童心理學知識及經(jīng)驗，通過與家長和教師的合作，對學生存在的校園欺凌、“不登?！钡葐栴}提供心理援助服務。2000 年，學校心理咨詢師派遣制度將實現(xiàn)所有公立中小學全覆蓋。社會工作者掌握專業(yè)的福利知識和技術，有豐富的教育和福利領域工作經(jīng)驗，通過與教師及兒童咨詢所為首的相關機構(gòu)協(xié)同合作，對學生存在的各種問題給與積極的援助支持。（3）充實地域咨詢體制。厚生勞動省為充實地域咨詢和醫(yī)療機構(gòu)的應對措施，積極推進精神保健福利中心、保健所及童咨詢所針對“不登校”、蟄居及存在攝食障礙等精神問題青少年的咨詢業(yè)務。

此外，內(nèi)閣府為宣傳推廣咨詢機構(gòu)，將專業(yè)咨詢機構(gòu)及咨詢窗口的信息公布到官網(wǎng)上，便于查找。

結(jié) 語

日本青少年政策是日本政府各相關機構(gòu)根據(jù)青少年發(fā)展需求及存在的問題制定的培養(yǎng)援助對策，主要采取法律制度支撐下中央政府及各領域相關機構(gòu)和團體有機配合的多維度框架體系。日本青少年培養(yǎng)援助政策的制定依據(jù)是相關法規(guī)。除綜合性法規(guī)《兒童和青年培養(yǎng)援助推進法》之外，還包括《兒童虐待防止法》《欺凌防止對策推進法》《兒童福利法》《學校教育法》等相關領域的法律。政策的實施主要采取多部門聯(lián)動機制，即以中央政府各省廳及地方公共團體設立的“青少年援助地域協(xié)議會”為中心，教育、福利、就業(yè)、醫(yī)療保健等相關機構(gòu)和團體超越領域界限，共享信息和有機合作的政策協(xié)調(diào)與實施機制。這種多維度應對方式突破了傳統(tǒng)的某個部門的單項應對模式的壁壘，有利于青少年政策的有效推進。