制度創(chuàng)新視角下農(nóng)村基層治理主體間的回應(yīng)與互動機制

何得桂 公曉昱

一、問題的提出

一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。隨著人民公社時期農(nóng)村“政社合一”模式的結(jié)束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是中央政府權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)和末梢，在行政村層面設(shè)立村民委員會實行村民自治制度，“鄉(xiāng)政村治”體制成為我國農(nóng)村基層治理的基本模式。城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革推進，無論是“鄉(xiāng)政”還是“村治”都面臨新的治理困境。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，也將農(nóng)民從土地解放出來，城鄉(xiāng)人口流動壁壘的打破使農(nóng)民個體意識和經(jīng)濟能力得到提升，但隨之鄉(xiāng)土社會“空心化”“個體化”加速了村莊“公事人”的衰退。另一方面，農(nóng)業(yè)稅費改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但加劇了農(nóng)民個體與村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疏離，基層政權(quán)陷入“懸浮型”治理，項目制推行從財政上切斷了基層政府與村莊的責(zé)任關(guān)系，農(nóng)民對村莊公共事務(wù)和發(fā)展的關(guān)注弱化。面對國家與鄉(xiāng)村關(guān)系的變化，公共組織通過下派第一書記、加強農(nóng)村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式向鄉(xiāng)村滲透，在提高基層治理效能的同時加劇村級行政化以及壓縮自治空間。

與人民公社時期不同，當(dāng)前國家權(quán)力下沉并不是填補鄉(xiāng)村治理中國家角色的空缺，而是帶著鄉(xiāng)村發(fā)展的有關(guān)資源隨治理重心一同下沉?？茖又茖⑷蝿?wù)壓力“堆積”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基層政府通過“控制資源”來實現(xiàn)權(quán)力向村莊的滲透，試圖通過外力實現(xiàn)“雙軌政治”有效聯(lián)結(jié)。村干部作為村民自治組織的“代理人”和“當(dāng)家人”，在坐班制、目標(biāo)責(zé)任制、財政支付薪酬等科層體制管理下，村級治理半行政化結(jié)構(gòu)基本形成。這種自上而下的運行體系極大地改變了農(nóng)村基層治理的過程與邏輯，但尚未有效起到國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會聯(lián)結(jié)的作用，影響鄉(xiāng)村振興的有力推進。農(nóng)村基層治理是國家治理的根基，如何加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，破解“上面千條線下面一根針”的治理局面，實現(xiàn)國家政權(quán)與村民自治的良性互動，這是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化繞不開的課題?！版?zhèn)村工作一體化”實踐作為地方政府加強基層社會治理的一種工作機制，是對國家提出“推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的制度性回應(yīng)，也是創(chuàng)新基層治理的積極探索。

二、文獻回顧

在基層治理研究中，關(guān)于國家權(quán)力與基層治理的討論經(jīng)久不衰。隨著自治、德治、法治相結(jié)合的治理理念上升到國家層級，各地積極探索基層治理現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)方式。既有的相關(guān)研究主要集中于國家權(quán)力下沉對村莊治理結(jié)構(gòu)的影響、具體治理困境以及治理主體之間的互動關(guān)系等三個維度。

從宏觀治理結(jié)構(gòu)維度來看，傳統(tǒng)時期的中國經(jīng)濟基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)為主，政府沒有積累充足的社會經(jīng)濟資源量，在沒有憑借市場體系延伸而形成高水平的組織化社會中，國家政權(quán)對基層社會管理的社會基礎(chǔ)較為薄弱。20世紀(jì)以來，中國的國家權(quán)力持續(xù)向鄉(xiāng)村基層延伸并最終實現(xiàn)了鄉(xiāng)村組織與管理的國家化、行政化和官僚化。由不同層級的國家機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系是實現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件，由此開始了“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程。駐村工作制作為一種農(nóng)村工作方式，它通過上級抽調(diào)黨政組織和行政系統(tǒng)干部到農(nóng)村開展特定的目標(biāo)和任務(wù)，新中國成立以來被廣泛應(yīng)用。向農(nóng)村派駐“工作隊”，促進農(nóng)村社會的建設(shè)和發(fā)展，工作內(nèi)容隨著時代的變化和工作重心的轉(zhuǎn)移而不斷變化。隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，國家從資源輸送、經(jīng)濟建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面有效嵌入鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)中。地方政府通過部門掛鉤、資金捆綁、干部駐村等制度創(chuàng)新推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，并通過目標(biāo)考核強化官員的激勵和壓力來保障政策的執(zhí)行。駐村干部通過結(jié)構(gòu)性嵌入，從宏觀結(jié)構(gòu)層面為駐村幫扶工作提供制度支撐；聯(lián)結(jié)與協(xié)調(diào)各方力量，撬動各方資源，以資源性嵌入增加欠發(fā)達村莊幫扶資源總量；以關(guān)系性嵌入，協(xié)調(diào)駐村工作隊、當(dāng)?shù)卣?、村干部以及村民間的互動關(guān)系，形成新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐村第一書記的外部嵌入、有效銜接與內(nèi)部執(zhí)行，通過人力資本和社會資本的縱向嵌合、自有資源與扶貧資源的橫向整合、正式制度和非正式制度的相互彌合、集體訴求和個人訴求的激勵調(diào)合等措施，使國家治理、地方治理與基層治理的各項任務(wù)得到有力推進。這種“嵌入治理”方式在不破壞村民自治格局的前提下將資本、人力及社會資源投入村莊發(fā)展，彌補了許多欠發(fā)達村莊普遍存在“自治失靈”問題，優(yōu)化了所駐村莊的治理結(jié)構(gòu)，符合大多數(shù)貧困村莊的實際需求。

從具體治理困境的維度來看，國家政權(quán)的推動使各種項目制村級公共服務(wù)供給變得更具體、更易于落實，避免項目資源向鄉(xiāng)村配置過程中的隨意行為，但缺乏通盤權(quán)衡與整體治理。因制度本身不完善導(dǎo)致的體制困境以及由于環(huán)境不確定性導(dǎo)致行政干預(yù)作用不能有效發(fā)揮，駐村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級領(lǐng)導(dǎo)以及村干部的互動可能受到上級政府目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配以及原單位有限資源的條件限制，加上鄉(xiāng)村治理格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合目標(biāo)任務(wù)考核的技術(shù)治理方式，這雖然有利于強化國家對基層的監(jiān)控能力，促使村干部治理行為沿著以國家法律、行政規(guī)章為基礎(chǔ)的規(guī)范化方向發(fā)展，但是另一方面可能會帶來政府責(zé)任無限化以及基層自治能力弱化的治理困境。這種權(quán)力滲透方式擠壓了基層自治內(nèi)生活動空間，同時由于其高昂的政治成本和財政成本而具有不可持續(xù)性，需要加快構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理共同體。

關(guān)于治理主體的互動關(guān)系的研究。鄉(xiāng)村之間的互動關(guān)系在不同情勢下表現(xiàn)出不同形態(tài)。人民公社時期，鄉(xiāng)村之間以行政指令關(guān)系為主；改革開放后，基層政權(quán)只能通過鄉(xiāng)村之間的利益共謀關(guān)系來進行稅費征收；取消農(nóng)業(yè)稅后，在可支配資源不足的情勢下，為了更好地完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)村之間只好維系著情感協(xié)作關(guān)系。村治主體作為銜接國家規(guī)范與鄉(xiāng)土秩序的中介變量，在資源密集輸入的鄉(xiāng)村振興時代，與科層-關(guān)系的底色互動關(guān)系下開始發(fā)生傳統(tǒng)維持性取向、過渡重構(gòu)性取向、現(xiàn)代行政性取向等三重結(jié)構(gòu)性的分化。

梳理既有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化受到來自國家能力、鄉(xiāng)村體制和基層社會三重因素的影響，而能否實現(xiàn)治理有效的目標(biāo)取決于三者的匹配度。就治理邏輯來講，治理重心下沉是國家為改善資源內(nèi)卷化與地方治理狀況，實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會的有效對接；通過跨層級調(diào)動、主動介入鄉(xiāng)村社會治理等方式突破傳統(tǒng)科層治理體制，制度性嵌入是行政力量介入村莊治理的合法性前提，也是其壓力來源。既有研究主要從嵌入理論視角出發(fā)，側(cè)重國家政權(quán)力量下沉對村莊治理結(jié)構(gòu)影響，關(guān)注行政權(quán)威與村莊內(nèi)生力量在基層治理場域博弈過程，但缺少對駐村工作制度本身發(fā)展以及這種發(fā)展對農(nóng)村基層治理主體之間如何積極回應(yīng)和互動關(guān)系的分析。各類治理主體的良性互動是有效整合治理資源、構(gòu)建基層治理主體之間利益聯(lián)結(jié)機制的關(guān)鍵，對推動鄉(xiāng)村有效治理具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義?；谏鲜龇治龊团袛?，本文以陜西省安康市石泉縣“鎮(zhèn)村工作一體化”為例，采取歸納-演繹-實證的研究路線，主要從制度創(chuàng)新的角度深入分析地方政府推動駐村工作制度轉(zhuǎn)型的制度背景、轉(zhuǎn)型誘因及其背后的運作邏輯，嘗試解釋這種新型駐村工作機制對農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的影響及治理主體間的互動關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，進一步審視“政權(quán)下鄉(xiāng)”對推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的作用和路徑。

三、案例描述與理論基礎(chǔ)

(一)鎮(zhèn)村工作一體化的石泉實踐

(二)理論建構(gòu)

制度創(chuàng)新理論是制度經(jīng)濟學(xué)與熊彼特創(chuàng)新理論兩個學(xué)派融合發(fā)展起來的。諾斯在熊彼特創(chuàng)新理論的基礎(chǔ)上，對制度創(chuàng)新的基本因素、制度創(chuàng)新的動力以及制度創(chuàng)新的基本過程開展研究，認(rèn)為制度是促進經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造更多財富的保證。制度創(chuàng)新理論被逐步應(yīng)用到社會治理研究等領(lǐng)域。黃少安將制度創(chuàng)新應(yīng)用到貧困問題的研究，認(rèn)為農(nóng)民貧困是制度性貧困，不合理的制度決定了農(nóng)民貧困、制約了農(nóng)民致富。楊瑞龍在研究地方政府創(chuàng)新行為時，提出了制度變遷三階段假說，認(rèn)為地方政府發(fā)動制度變遷過程中扮演著“政治企業(yè)家”的角色。制度創(chuàng)新是地方政府的內(nèi)部決策，經(jīng)過制度動員并最終落實到基層社會之中。加快推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中居于基礎(chǔ)性地位。這要求在加強基層治理過程中注重制度創(chuàng)新，把碎片化的資源有機整合并合理分配以提升鄉(xiāng)村治理有效性，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的有效轉(zhuǎn)化。

基層政權(quán)建設(shè)是增強國家治理能力的基礎(chǔ)?！巴苿又卫碇匦南乱啤背蔀檎陙碇Τ珜?dǎo)的治理趨勢，體制內(nèi)精英下沉與數(shù)字化治理作為“人治”和“技控”的兩種外部干預(yù)方式，對維護基層社會穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。其中，駐村干部下沉到村后，體制內(nèi)精英的到來與村民自治形成一種微妙關(guān)系，既有行政力量對村民自治的推動，又有他治與自治內(nèi)在邏輯上的沖突，面臨協(xié)調(diào)困境、責(zé)任困境和效率困境。因此，需要地方政府結(jié)合國家戰(zhàn)略規(guī)劃，推動干部駐村幫扶制度創(chuàng)新。同時，結(jié)合系統(tǒng)協(xié)同性，推進干部駐村幫扶體系機制優(yōu)化，結(jié)合基層治理實際需求，培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量。作為脫貧攻堅時期駐村工作制的延續(xù)，石泉縣“鎮(zhèn)村工作一體化”中的干部下沉也是跨層級人員調(diào)動的實現(xiàn)形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村后與村干部一同完成日常村務(wù)工作，在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達的國家政策同時，將基層治理重點聚焦于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提升公共服務(wù)等村莊發(fā)展事務(wù)，實現(xiàn)鎮(zhèn)村工作的協(xié)同推進。在鎮(zhèn)村工作一體化機制中，駐村干部與村干部的關(guān)系不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而是一種互利互惠、耦合協(xié)同的互動關(guān)系。創(chuàng)新農(nóng)村基層治理的前提在于理順和優(yōu)化中央與地方、基層政府與鄉(xiāng)村社會、駐村干部與村干部之間的關(guān)系，建立緊密和持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機制，推動全過程治理和集成治理，提升制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，進而最大程度發(fā)揮干部駐村幫扶的積極效用。

鎮(zhèn)村工作一體化機制是在駐村扶貧工作隊制度基礎(chǔ)上，改變干部下沉的組織形式、治理內(nèi)容、運行邏輯，實現(xiàn)國家治理手段在農(nóng)村基層治理場域從嵌入向融合的及時轉(zhuǎn)變。這既延續(xù)了傳統(tǒng)駐村幫扶跨層級人員派遣的制度路徑，又結(jié)合新時期國家治理重心和鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)調(diào)整進行制度創(chuàng)新。農(nóng)村基層治理內(nèi)容在一定程度上已經(jīng)突破“鄉(xiāng)政村治”治理體制邊界(或者稱之為“模糊的鄉(xiāng)政村治”)，依托基層黨組織建設(shè)整合鄉(xiāng)村治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部與村干部共商共建共治以實現(xiàn)國家政權(quán)與村民自治的良性互動，進而推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。

四、從制度嵌入轉(zhuǎn)向制度耦合：駐村工作制度的創(chuàng)新

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系離不開堅實的制度基礎(chǔ)。外在制度與內(nèi)在制度的沖突或耦合，直接關(guān)系到制度效率，最有效率的制度安排是能夠?qū)崿F(xiàn)外在制度與內(nèi)在制度的耦合。以制度創(chuàng)新向農(nóng)村基層治理體系賦能，是地方政府治理轉(zhuǎn)型過程中推動行政體制層級改革與治理重心下沉的一個重要方面(圖1)。

圖1 “鎮(zhèn)村工作一體化”制度創(chuàng)新分析框架

(一)外在環(huán)境與內(nèi)在制度的沖突

推動制度創(chuàng)新的因素復(fù)雜多樣，一般將制度創(chuàng)新的動力分為內(nèi)因和外因。內(nèi)因主要取決于主體需求和利益的變化以及預(yù)期利益引起的利益沖突得不到緩解，外因主要指誘發(fā)性環(huán)境變化引起的制度創(chuàng)新。脫貧攻堅取得全面勝利后，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接仍面臨體制機制銜接不夠順暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級困難和內(nèi)生動力難以激發(fā)等問題，村干部隊伍老齡化、駐村工作隊面臨缺位、基層考核壓力不斷加重的現(xiàn)狀阻礙著鄉(xiāng)村振興進程。

首先，村干部隊伍老齡化導(dǎo)致治理效率較低。村干部是農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”，鄉(xiāng)村振興能否取得預(yù)期效果、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能否實現(xiàn)與他們能力和素質(zhì)密切關(guān)聯(lián)。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、重資歷輕能力、忽視后備干部儲備、工資待遇不高等因素造成村干部隊伍普遍老齡化且文化水平較低。據(jù)石泉縣2020年村干部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各行政村“兩委”班子成員，50歲以上占到51%、初中及以下文化程度達48.7%。年老的村干部使用信息技術(shù)、接受數(shù)字化治理理念普遍較慢，影響基層治理效能提升。鄉(xiāng)村振興項目的落地與運行需要村干部科學(xué)決策和執(zhí)行，也需要駐村干部的力量來實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

其次，打造一支不走的鄉(xiāng)村振興隊伍，離不開常態(tài)化派遣機制。脫貧攻堅期間在扶貧干部幫助下，大多數(shù)貧困村發(fā)展都進入快車道。石泉的164個村和社區(qū)，“四支隊伍”有1700多人，其中縣級以上派駐干部670名，占比超過4成。如果未來這些干部進行調(diào)整，近一半的力量怎么補上去，不走的工作隊如何打造，這是全面推進鄉(xiāng)村振興所要面臨的問題。脫貧攻堅期間，第一書記和駐村工作隊分擔(dān)了村上的許多工作，村干部或多或少形成依賴。駐村干部將國家的宏觀政策目標(biāo)、派出單位的科層制優(yōu)勢與資源、基層干部和村民的利益等進行粘合，在多重性中凝聚共識，帶來的不僅僅是短期的扶貧成效，從長期而言可能改變基層治理結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村全面振興打下堅實基礎(chǔ)。鑒于此，要基于全過程治理的要求構(gòu)建常態(tài)化駐村幫扶機制，以推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。

最后，運動式治理情勢下基層考核壓力不斷加重，加劇村級行政化水平。伴隨國家治理重心下移，基層治理任務(wù)增多，來自國家的權(quán)威、政策和資源最終凝聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而體制性和常規(guī)性治理資源的不足使基層政府陷入權(quán)責(zé)不對等的困境，部分考核壓力在村級行政化趨勢下蔓延至村干部頭上，成為村級組織化解治理壓力的重要路徑。運動式治理模式下“包干責(zé)任制”帶來行政任務(wù)社會化和社會事務(wù)行政化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性矛盾，既要落實黨和國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，又要完成駐村干部交辦的應(yīng)急性任務(wù)，村干部常常陷入兩難境地。因此，要通過制度調(diào)整以優(yōu)化農(nóng)村基層治理體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與社會性平衡。

(二)中央主導(dǎo)供給與地方創(chuàng)新行為

改革，既需要中央政府供給主導(dǎo)性制度變遷，也需要地方自身積極推動創(chuàng)新，且地方政府自主制度創(chuàng)新如果被中央政府追認(rèn)的概率增加，在有能力承擔(dān)制度創(chuàng)新成本時，地方政府會成為“第一行動主體”積極推動制度創(chuàng)新，實現(xiàn)效用最大化。

(三)向下負(fù)責(zé)的治理邏輯

在地方與基層治理中，壓力型體制是指縣、鎮(zhèn)級政府為完成上級下達的治理任務(wù)和各項指標(biāo)，采取量化分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，因其適用領(lǐng)域廣泛、運行過程連貫、產(chǎn)生效果顯著的實用性受到學(xué)界廣泛關(guān)注。這種以精細(xì)化治理為特征的責(zé)任考核機制加劇了自上而下的政策執(zhí)行壓力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級干部較為普遍的、有選擇性地執(zhí)行上級考核任務(wù)的現(xiàn)象，偏離既定治理目標(biāo)，在一定程度上增加基層治理制度成本和組織成本。推進基層治理現(xiàn)代化，要轉(zhuǎn)變治理思路，從“責(zé)任下沉”轉(zhuǎn)為“向下負(fù)責(zé)”，使政策執(zhí)行的剛性約束與考核目標(biāo)的彈性機制相結(jié)合，提升基層干部的政策執(zhí)行能力，以制度優(yōu)勢實現(xiàn)基層高效能治理。

任務(wù)分解量化到行政村，塑造基層干部的責(zé)任主體意識與協(xié)作意識。針對壓力型體制下責(zé)任落實偏差、考核價值扭曲、選擇性執(zhí)行等問題，在鎮(zhèn)村工作一體化框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照經(jīng)濟社會發(fā)展總體部署要求，結(jié)合鎮(zhèn)村工作實際，從經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境整治、基層組織建設(shè)、村民自治等方面等將鄉(xiāng)村振興的重點任務(wù)科學(xué)量化分解下達到行政村。在石泉縣中池鎮(zhèn)東沙河村2020年23項年度重點工作中，“引導(dǎo)42戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、87人就業(yè)增收、4戶創(chuàng)業(yè)增收，確保不返貧、不致貧”的工作由派駐到村的鎮(zhèn)自然資源所所長負(fù)責(zé)。針對每位駐村干部和村莊實際建立職責(zé)任務(wù)清單，并上報縣委組織部備案。各村依據(jù)重點任務(wù)清單形成黨支部年度承諾，指導(dǎo)黨員進行年度承諾，確保鎮(zhèn)村工作一體化責(zé)任到支部、落實到人頭。在此過程中，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)通過政治勢能，推動政策、資金、人力、技術(shù)向農(nóng)村基層傾斜，鎮(zhèn)村兩級力量實現(xiàn)治理資源的有效整合高度協(xié)同，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、實施駐村干部“坐班制”、職責(zé)明細(xì)公開以督促駐村干部履行責(zé)任，防治干部不作為。

治理結(jié)構(gòu)扁平化，破解農(nóng)村基層治理力量薄弱問題。石泉縣按照派駐干部崗位在村、關(guān)系在村(黨組織關(guān)系)、工作在村、吃住在村的要求，整合鎮(zhèn)村兩級工作力量，逐村組建鄉(xiāng)村振興工作隊，駐村第一書記和工作隊隊員任期不少于2年，到期輪換、壓茬交接。相比傳統(tǒng)干部駐村制度，鎮(zhèn)村工作一體化工作機制中干部“駐村期間不承擔(dān)原單位工作，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接到派駐村(社區(qū))”的措施在一定程度上避免精英利益俘獲，駐村干部治理行為與黨組織活動都以行政村為陣地、以鎮(zhèn)和村為單元，駐村干部不會因任務(wù)緊迫陷入村上事務(wù)與原單位職責(zé)的選擇困境。干部力量下沉的措施使“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)模糊化，不同層級干部聯(lián)動治村打破了“條塊分割”的既有框架，確保農(nóng)村基層組織管理有力，持續(xù)提升基層黨組織組織力。

“一把手”抓任務(wù)落實，督促駐村干部履職到位。為推動鎮(zhèn)村工作一體化工作機制有效落實，石泉縣各鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員實行包村責(zé)任制。例如，迎豐鎮(zhèn)黨委副書記作為包村干部負(fù)責(zé)弓箭溝村，時刻監(jiān)督、檢查駐村干部工作情況，駐村工作隊隊長原則上由各鎮(zhèn)黨委選派，報縣委備案。派出單位與駐村第一書記和工作隊隊員所在村(社區(qū))實行項目、資金、責(zé)任“捆綁”，加強跟蹤管理，每半年聽取1次駐村第一書記和工作隊隊員匯報，每月到所派駐村(社區(qū))調(diào)研指導(dǎo)、推進工作。在此過程，包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)依托組織權(quán)威，調(diào)遣分管部門資源力量向村莊下沉，使體制內(nèi)資源得到有效整合。通過定期“約談”駐村干部，及時發(fā)現(xiàn)問題并化解，在督促駐村干部履行責(zé)任的同時，提高基層治理決策的有效性與使用性。

在鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境治理等國家治理行動中，國家通過派遣干部駐村的方式強化國家權(quán)力對向基層的延伸，使農(nóng)村基層治理的有效性明顯提升。這種以中央權(quán)威供給制度形式與地方呈現(xiàn)的治理效益存在一定的差異，傳統(tǒng)駐村工作制度與鄉(xiāng)村治理體制造成內(nèi)部制度和外部制度的沖突，具體表現(xiàn)為精英利益俘獲、職能部門的“趨利性選擇”、村干部“邊緣化”等，鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生力量的根本性問題并沒有解決，需要強化基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以化解基層治理困境。地方政府作為“第一行動主體”，實行鎮(zhèn)村工作一體化工作機制，在原有制度的邊際范圍推動基層治理制度轉(zhuǎn)型，以治理績效的提升獲得上級政府的“事后追認(rèn)”。駐村工作制度創(chuàng)新使外在制度與鄉(xiāng)村治理內(nèi)在體制更為契合，制度耦合性更高，治理效率也隨之提升。制度創(chuàng)新成功與否除了治理績效決定外，地方政府能否承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型的成本也是重要考量因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村“坐班”后，原職責(zé)任務(wù)由其他人承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政成本和組織成本增加，只有農(nóng)村基層治理提升的效用和效率大于轉(zhuǎn)型成本，地方政府才會積極進行治理創(chuàng)新。

五、制度耦合的新型干部下沉：國家政權(quán)與村民自治的良性互動

中國農(nóng)村基層治理是以黨政權(quán)力為代表的國家治理與鄉(xiāng)村社會的村民自治互動的過程。駐村干部作為國家權(quán)力的代表，依賴科層權(quán)威吸納體制內(nèi)資源投向基層，又通過政治動員、跨部門合作、人格化交往等非科層化運作逐步嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。在實際運行中，駐村干部進入鄉(xiāng)村基層治理場域面臨著如何破解國家權(quán)力與鄉(xiāng)土人情社會的隔閡難題，以村干部為代表的村莊內(nèi)部精英需要承受他治對自治的利益擠占。如何將干部下沉的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，要打破“條塊分割”的既有框架，基于全過程治理的要求，構(gòu)建二者有效回應(yīng)、互惠共贏的長效機制，實現(xiàn)治理效益與社會效益最大化(圖2)。

圖2 新型干部下沉機制及國家政權(quán)與村民自治的互動

(一)以決策共商推動基層民主發(fā)展

駐村工作隊負(fù)責(zé)決策把關(guān)，強化村級黨組織對各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。鎮(zhèn)村工作一體化要求村級重大事項由村“兩委”和工作隊共同商議后實施，駐村干部發(fā)揮把關(guān)作用，防止決策失誤和低效化。尤其在村級組織推行書記、主任“一肩挑”以后，減少了村務(wù)開支，主要村干部待遇及工作效率提升，話語權(quán)與決策權(quán)也更加集中。如果不對集中的權(quán)利加強約束和規(guī)范，極易誘發(fā)基層微腐敗。將派出單位與駐村干部所在村(社區(qū))實行項目、資金、責(zé)任“捆綁”，有助于防止個別村干部以“一肩挑”之名行“一言堂”之實。

①四議兩公開：是指村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對村級事務(wù)進行民主決策的一套基本工作程序，是基層在實踐中探索創(chuàng)造的一個行之有效的工作方法。 “四議”是指村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”是指決議公開、實施結(jié)果公開。

鞏固拓展村民自治制度，擴大黨內(nèi)民主、改進干部作風(fēng)。村級重大事項的決策實施，在駐村工作隊達成共識后，按照石泉縣“五步三公開”的程序?qū)嵤?。“五步三公開”工作法是在“四議兩公開”基礎(chǔ)上，增加了村民監(jiān)委會驗收評議、村民代表會議或村民會議決議通過的決定結(jié)果公開兩個環(huán)節(jié)，以增強基層自治的民主性和科學(xué)性。駐村干部下沉到村后，幫助村級組織落實“五步三公開”工作法，并納入農(nóng)村黨建工作年度目標(biāo)和村級黨組織升級晉檔年度任務(wù)，通過考核壓力推動健全村級民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商機制，正確引導(dǎo)村民自治發(fā)展，確?？茖W(xué)、民主、依法決策。脫貧攻堅時期國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的延伸，國家政策得到落實，駐村干部代表的國家權(quán)威在村莊政治動員和組織能力逐步提升，加之村干部來自鄉(xiāng)村社會權(quán)威的共同作用，保證了減貧工作的嚴(yán)格、規(guī)范、有序開展，制度執(zhí)行的效果和效率得以提升。

(二)以落實同抓高效治理基層事務(wù)

在鎮(zhèn)村工作一體化機制中，以鄉(xiāng)村振興工作隊為主推動日常工作。駐村干部與村干部落實同抓，通過資源交換和利益互惠建立并長期維持合作關(guān)系，既注重激發(fā)和培育村莊自主發(fā)展的動力和自治能力，又推動基層治理重心不斷下沉，使國家治理與基層自治有效融合，這主要表現(xiàn)在行動主體、組織形式及治理內(nèi)容。

資源交換與其帶來的利益是駐村干部和村干部雙方關(guān)系建立并長期維系的根基。鄉(xiāng)村振興工作隊主要行動主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部，實行隊長負(fù)責(zé)制，鎮(zhèn)村干部關(guān)系明晰，責(zé)任明確、協(xié)作良好。在工作隊治村模式中，駐村干部作為國家機關(guān)工作人員，進入農(nóng)村基層治理場域是帶有行政權(quán)威、政治資源和文化資源的外來精英，但缺乏鄉(xiāng)村本土認(rèn)同感。村干部多為本土生長的鄉(xiāng)村精英，具有地域性和長期性的特點，在村治場域擁有指揮權(quán)和對村民的威懾力，擁有較高的社會資本。駐村干部借助村干部社會資本能克服國家權(quán)力下沉遭遇的阻力，提高政策執(zhí)行效率和效果。對村干部而言，駐村干部擁有的政治資源和社會資本能幫助村莊獲得更多發(fā)展項目，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。二者在資源交換的過程中相互影響、相互成就，實現(xiàn)鎮(zhèn)村干部的共同成長。

(三)以責(zé)任共擔(dān)構(gòu)建基層治理共同體

現(xiàn)代國家治理要求公共權(quán)力發(fā)揮有效的社會整合與資源汲取功能，與之相應(yīng)的政治責(zé)任與社會責(zé)任密切配合、協(xié)調(diào)互動。在壓力型體制中，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)界定不恰當(dāng)、究責(zé)機制不科學(xué)等局限性阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。政績考核將政策執(zhí)行的責(zé)任傳遞給下級政府、基層干部甚至是村干部，以督促的“名義”加大對基層干部及村莊社會的監(jiān)管力度。推動基層治理重心下沉，需要轉(zhuǎn)變治理理念和方式，構(gòu)建以當(dāng)?shù)孛癖姙橹行牡摹跋蛳仑?fù)責(zé)”工作機制，走向多元協(xié)同的善治之路。

以任務(wù)細(xì)化到人，強化治理主體責(zé)任。科學(xué)合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是政治體系內(nèi)部治理的基礎(chǔ)性框架，并塑造治理主體之間以及治理主體內(nèi)部，譬如政府上下層級的互動關(guān)系。在壓力型體制下治理責(zé)任呈現(xiàn)出分散化趨勢，增加了治理主體責(zé)任界定難度。鎮(zhèn)村工作一體化依據(jù)職責(zé)、任務(wù)分工，包村鎮(zhèn)上領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)“一崗雙責(zé)”主體責(zé)任，工作隊隊長、副隊長承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，駐村干部和村“兩委”干部承擔(dān)直接責(zé)任。鎮(zhèn)干部到村之后，與村干部共同按照“三共六制”制定全縣各村(社區(qū))重點工作任務(wù)清單，明確責(zé)任人完成目標(biāo)和完成時限。通過賦予不同治理主體在鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)下的角色定位，治理主體在有效互動中明確各自責(zé)任。

以目標(biāo)責(zé)任雙重考核，確保駐村幫扶工作實效。在考核獎懲方面，石泉縣采取常態(tài)化考核與年度考核相結(jié)合的獎懲機制。所在村年度工作目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果與包村領(lǐng)導(dǎo)、工作隊成員個人年度考核情況及年度績效獎勵相掛鉤，考核結(jié)果作為干部績效評價、評先評優(yōu)、提拔使用、晉升職級的“前置”依據(jù)。當(dāng)所在村月度考核結(jié)果落后或墊底時，駐村干部、村干部和第一責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)要接受約談，鎮(zhèn)村干部和所在村年度考核都將被扣減分?jǐn)?shù)，直至取消評優(yōu)資格。駐村干部期滿結(jié)束后，由派出單位會同縣委組織部、鄉(xiāng)村振興局和各鎮(zhèn)黨委進行考核，激勵懲罰機制的效力得以發(fā)揮，避免干部在下沉過程中滋生選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等避責(zé)行為。

在鎮(zhèn)村工作一體化機制中，地方政府運用決策共商、落實同抓、責(zé)任共擔(dān)的制度化手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村莊政治精英放在同一治理場域，以工作隊形式開展村務(wù)日常工作，使二者在目標(biāo)制定、任務(wù)執(zhí)行、成果考核等治理環(huán)節(jié)綁定在一起，充分利用自身擁有的資源優(yōu)勢相互成就。在考核壓力下，包村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部既要借助行政權(quán)威吸納體制內(nèi)資源投向鄉(xiāng)村，又要“在場”參與到村莊治理?；鶎又卫碇匦南鲁吝^程中，基層政府與村級組織的治理內(nèi)容逐步重合，治理主體間形成優(yōu)勢互補的互惠關(guān)系，“鄉(xiāng)政”與“村治”的邊界日益趨于模糊。

(四)“半鄉(xiāng)政村治”格局漸行漸近

從實際來看，在大部分村莊走向衰弱的前提下，僅靠鄉(xiāng)村社會自主性發(fā)展較難有穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，片面主張村民自治難以從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)土重建。從治理有效的角度看，在國家政權(quán)力量與鄉(xiāng)村社會力量互動中，地方政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉到基層推動治理重心下沉，發(fā)展壯大了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力量和穩(wěn)固基層社會治理，還在參與村集體經(jīng)濟項目制定、實施、驗收過程中保證了項目有效落地，促進了農(nóng)民增收致富。這在一定程度上緩解了國家資源下沉中基層政府政策執(zhí)行的壓力，彌補了基層組織治理資源的不足，有利于推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。國家在鄉(xiāng)村基層治理領(lǐng)域的積極在場，現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在資源、力量集中輸入情勢下表現(xiàn)出的不足，決定了構(gòu)建簡約高效的鄉(xiāng)村基層治理體制的緊迫性和必要性，治理重心下移與基層治理結(jié)構(gòu)改革需要協(xié)同推進。

六、結(jié)論與討論

在不影響村民自治制度的前提下，地方政府通過制度創(chuàng)新干部下沉的方式建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織利益聯(lián)結(jié)機制，形成鎮(zhèn)村工作統(tǒng)籌的治理新格局，暢通治理資源自上而下與群眾訴求自下而上的流通渠道，以此增強國家與社會的良性互動。從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度看，制度體系的建設(shè)在很大程度上決定了國家治理水平和國家職能的發(fā)揮，實現(xiàn)國家治理與鄉(xiāng)村自治的協(xié)同治理，需要優(yōu)化制度安排推進基層治理現(xiàn)代化。本文主要結(jié)論有：

首先，基層治理創(chuàng)新涵蓋多個維度，不同維度的治理內(nèi)容不同，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的要求與建設(shè)路徑不能一概而論。鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化主要涵蓋三個方面：一是以資源整合為抓手，依靠制度力量優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村傾斜，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效奠定制度基礎(chǔ)；二是著力激發(fā)制度活力和干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，善用聯(lián)合黨委等制度形式，破解涉及多單位、多部門的基層治理難題；三是鞏固黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強制度設(shè)計與基層治理的內(nèi)在運行機制的相容性，強化村民公共意識與主體意識，提升政治信任，使基層自治與基層黨建相互促進、共同發(fā)展。通過干部下沉帶動力量下沉，解決基層治理績效低和治理能力不足等問題，促進和實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其次，以駐村工作制度創(chuàng)新推動全過程治理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擺脫政務(wù)壓力，重新回歸到公共服務(wù)供給，這實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，以一種政府與社會平等合作為前提的治理模式。駐村干部在融入村級治理體系后，形成了一條“制度沖突-利益表達-民意吸納-組織回應(yīng)”的互動策略，深入了解鄉(xiāng)村建設(shè)存在的不足和短板，明確“下沉”的任務(wù)和目標(biāo)，把國家發(fā)展的大政方針落實到具體工作中，在與群眾的互動中將法治思維融入基層治理，維護基層社會穩(wěn)定。但是在壓力型體制下，作為基層治理核心的基層政權(quán)處于國家政權(quán)的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導(dǎo)致了基層治理的不平衡性。因此，要創(chuàng)新治理思維，通過配套制度的建立，解決實際的技術(shù)問題，變剛性穩(wěn)定為韌性穩(wěn)定，變靜態(tài)穩(wěn)定為動態(tài)穩(wěn)定，變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”。

最后，構(gòu)建簡約高效的基層治理體制是推進基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。作為基層治理核心的基層政權(quán)處于國家政權(quán)的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導(dǎo)致了基層治理的不平衡性，使政策效率大打折扣，導(dǎo)致基層官員疲于應(yīng)付、基層問題層出不窮和基層群眾不滿意，難以有效完成基層社會有效治理的目標(biāo)。創(chuàng)新基層社會治理應(yīng)注重因地制宜、動態(tài)調(diào)整，建立自上而下和自下而上相平衡的內(nèi)部基層治理體系，更加注重制度的優(yōu)化和完善，著力避免因制度安排的局限性而造成基層社會治理困境。注重基層政權(quán)建設(shè)與基層群眾自治制度發(fā)展的協(xié)同性，既要扭轉(zhuǎn)不斷嚴(yán)重的行政化趨勢，充分釋放鄉(xiāng)村社會自主發(fā)展活力，又要推動從嚴(yán)治黨向基層延伸，提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力；給予基層政府“放權(quán)賦能”“減壓減負(fù)”，以破解基層政府權(quán)責(zé)不對等的制度困境，建立常態(tài)化的駐村幫扶機制，建立簡約高效的基層治理體制；堅持“自治”與“技控”相結(jié)合，構(gòu)建鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的綜合性服務(wù)平臺，使群眾需求與服務(wù)供給精準(zhǔn)對接，提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

在高質(zhì)量發(fā)展情勢下，基層治理體系和治理能力與國家要求、社會需求和民眾期盼還不相適應(yīng)。今后需要“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”，加強和創(chuàng)新基層治理方式，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗，積極探索簡約高效的基層管理體制的有效實現(xiàn)方式。鎮(zhèn)村工作一體化這種以行政推動主導(dǎo)型的基層治理，在基層黨建、村集體經(jīng)濟發(fā)展、綜治維穩(wěn)、服務(wù)群眾工作的作用成效還需進一步研究，鎮(zhèn)村工作一體化機制對“鄉(xiāng)政村治”治理體制產(chǎn)生了哪些實際影響，還有待充分展開論證。加強國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，同時保持鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威的獨立性，如何構(gòu)建一種鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的長效機制，還需要深入探索?？傊?，推動基層治理現(xiàn)代化，要更加注重頂層設(shè)計與制度安排的協(xié)同配套，處理好不同層級關(guān)系，激勵干部主動作為，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會自主發(fā)展的動能和活力，從而不斷提高基層治理效能。