能源效率政府管制法律制度的重構(gòu)
——以氣候變化應(yīng)對(duì)為視角

邵道萍 袁 琳

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其優(yōu)越性，但市場(chǎng)也有其自身難以克服的缺陷（即“市場(chǎng)失靈”），需要政府運(yùn)用行政力量進(jìn)行調(diào)節(jié)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，能源效率領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象逐漸暴露，如經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問(wèn)題、公共物品問(wèn)題、信息偏在、壟斷問(wèn)題等。對(duì)能源效率領(lǐng)域進(jìn)行政府管制的目的之一就是為應(yīng)對(duì)氣候變化，維護(hù)能源資源的高效和公平利用，矯正市場(chǎng)失靈。因而，可通過(guò)特定政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)企業(yè)和公眾等行政相對(duì)人的行為實(shí)施直接干預(yù)和控制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)能源效率領(lǐng)域進(jìn)行政府管制。能源效率政府管制法律制度主要包括能源價(jià)格制度、能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等。

一、能源價(jià)格制度

（一）能源價(jià)格制度的內(nèi)涵

能源價(jià)格是影響能源生產(chǎn)、流通、消費(fèi)以及能源資源保護(hù)程度的重要因素之一，是促進(jìn)能源效率最基本的手段。能源價(jià)格是能源的貨幣表現(xiàn)，是能源在市場(chǎng)中價(jià)值的體現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。能源價(jià)格制度是我國(guó)提高能源效率，有效應(yīng)對(duì)氣候變化的重要經(jīng)濟(jì)手段。

（二）能源價(jià)格制度評(píng)析

1997年12月頒布的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）第3條規(guī)定：大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)。根據(jù)2016年中央定價(jià)目錄，對(duì)天然氣實(shí)行政府定價(jià)。2016年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《石油價(jià)格管理辦法》第4條規(guī)定：對(duì)原油實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，成品油區(qū)分不同情況，分別實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)。另外，對(duì)我國(guó)電能交易價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。

從《價(jià)格法》《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》《制止價(jià)格壟斷行為暫行管理辦法》等法規(guī)看來(lái)，我國(guó)能源定價(jià)依據(jù)是《價(jià)格法》的有關(guān)規(guī)定。而按照《價(jià)格法》的規(guī)定，能源價(jià)格的定價(jià)方式是以市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方式。按照這種定價(jià)方式，對(duì)能源價(jià)格采取政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)的領(lǐng)域，能源價(jià)格制度存在以下弊端：第一，能源價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映能源的實(shí)際價(jià)值，也難以反映能源市場(chǎng)的供求關(guān)系；第二，能源價(jià)格不能反映能源的稀缺程度；第三，能源價(jià)格不能反映能源的環(huán)境價(jià)值和環(huán)境成本；最后，能源價(jià)格不能反映能源活動(dòng)的環(huán)境成本。

可見(jiàn)，我國(guó)能源價(jià)格由政府決定的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致能源企業(yè)特別是煤炭、石油等傳統(tǒng)高碳能源企業(yè)在能源活動(dòng)中忽略能源本身的生態(tài)價(jià)值而導(dǎo)致能源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用和低效使用；同時(shí)，傳統(tǒng)化石能源的開(kāi)采、運(yùn)輸和使用等一系列過(guò)程也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性。這是我國(guó)能源資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞的根源之一。因此，完善能源價(jià)格制度是提高能源效率，有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境以及應(yīng)對(duì)氣候變化的重要抓手。

（三）能源價(jià)格制度的完善

2018年6月《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》提出：“加快建立健全能夠充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，完善有利于綠色發(fā)展的價(jià)格政策，將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。”據(jù)此，為提高能源效率，有效應(yīng)對(duì)氣候變化，能源價(jià)格制度的完善應(yīng)按照有利于反映能源的資源稀缺程度、能源市場(chǎng)供求關(guān)系、能源的資源環(huán)境價(jià)值和環(huán)境成本以及能源活動(dòng)環(huán)境成本的原則，建立以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，激勵(lì)與約束相結(jié)合的能源價(jià)格制度。具體措施主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，加快完善我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度。我國(guó)礦產(chǎn)資源取得價(jià)格相對(duì)低廉，難以反映能源資源的真實(shí)價(jià)值，導(dǎo)致能源企業(yè)在能源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中不考慮能源的資源環(huán)境價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，對(duì)能源資源進(jìn)行過(guò)度開(kāi)發(fā)利用。實(shí)際上，較高的能源價(jià)格不僅可以使企業(yè)少使用能源，而且還會(huì)提高能源效率以減少對(duì)能源的使用。因此，可以考慮適當(dāng)提高某些礦產(chǎn)資源取得價(jià)格，從一定程度上減少能源企業(yè)對(duì)能源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，以提高能源效率，有效應(yīng)對(duì)氣候變化。

第二，能源價(jià)格應(yīng)當(dāng)反映市場(chǎng)供求關(guān)系，逐步建立由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制?，F(xiàn)有能源產(chǎn)品價(jià)格，并沒(méi)有真正反映市場(chǎng)供求關(guān)系，市場(chǎng)機(jī)制也未真正發(fā)揮作用。因此，需要改變現(xiàn)有政府對(duì)能源價(jià)格的過(guò)度干預(yù)以及部分能源企業(yè)對(duì)能源的壟斷，逐步建立起能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系和能源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制。由于我國(guó)當(dāng)前有效的能源市場(chǎng)還未形成，因此，對(duì)于具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的能源價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)；對(duì)處于壟斷環(huán)節(jié)的能源及重要能源價(jià)格，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，待條件成熟后，再建立完全由市場(chǎng)決定的能源價(jià)格機(jī)制。

第三，能源價(jià)格應(yīng)當(dāng)能夠反映能源活動(dòng)成本。能源活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生外部性，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，在能源價(jià)格的形成過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將能源活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，即能源價(jià)格應(yīng)反映能源活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等外部性影響的治理成本，從而在市場(chǎng)機(jī)制的作用下合理配置能源資源。只有這樣，才能有效促進(jìn)能源效率的提高，減少溫室氣體排放，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)氣候變化。

第四，加強(qiáng)對(duì)能源價(jià)格的監(jiān)管。由于能源是人類社會(huì)生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因而能源是國(guó)家的重要資源，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。推行能源價(jià)格市場(chǎng)化，能夠促進(jìn)合理的能源價(jià)格制度的建立。但是，市場(chǎng)也有其自身缺陷與不足，因此，需要對(duì)能源價(jià)格進(jìn)行必要的監(jiān)管。一方面，通過(guò)健全能源價(jià)格監(jiān)管體系，在充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，將政府對(duì)能源價(jià)格的干預(yù)限定在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障能源的可獲得性上；另一方面，鼓勵(lì)公眾積極參與對(duì)能源價(jià)格的監(jiān)督，有效預(yù)防能源價(jià)格違法行為。

第五，逐步取消對(duì)能源產(chǎn)品的政府價(jià)格補(bǔ)貼。因?yàn)槭艿窖a(bǔ)貼的能源產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)便宜，消費(fèi)者當(dāng)然不會(huì)去選擇能源效率項(xiàng)目產(chǎn)生的能源產(chǎn)品，投資者也會(huì)對(duì)能源效率項(xiàng)目失去興趣。可見(jiàn)，對(duì)能源價(jià)格的補(bǔ)貼，在一定程度上鼓勵(lì)了能源的低效利用。因此，應(yīng)當(dāng)建立能源產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過(guò)對(duì)能源成本的下降情況及時(shí)調(diào)整能源價(jià)格水平，促進(jìn)對(duì)能源產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度不斷下降，以及鼓勵(lì)投資者通過(guò)能源技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)能源成本下降。

二、能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度

（一）能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵

能源效率標(biāo)識(shí)是粘貼在用能產(chǎn)品上的一種信息標(biāo)識(shí)，用于表示產(chǎn)品的能源性能，特別是產(chǎn)品達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)程度的高低。能源效率標(biāo)識(shí)能夠?yàn)橄M(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)決策提供必要的信息，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)貼有此種標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品時(shí)能得到直觀的能源消耗信息和估算產(chǎn)品使用費(fèi)用，以判斷同類型產(chǎn)品中哪些型號(hào)能源效率更高、使用成本更低，從而引導(dǎo)和幫助消費(fèi)者選擇能源效率高、使用成本低的產(chǎn)品。另外，能源效率標(biāo)識(shí)也能夠促使制造商為獲取更大的市場(chǎng)份額而采用降低能耗的新技術(shù)。能源效率標(biāo)準(zhǔn)是指在保證產(chǎn)品的質(zhì)量、安全、性能和價(jià)格的前提下，對(duì)使用能源的不同產(chǎn)品的能源性能所做的明確要求，以最大限度地提高用能產(chǎn)品的能源使用效率。能源效率標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識(shí)是世界各國(guó)通行的重要節(jié)能手段之一，通過(guò)能源效率標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識(shí)制度的實(shí)施，能夠提高用能產(chǎn)品的能源效率，促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的進(jìn)步，進(jìn)而減少溫室氣體排放，有效應(yīng)對(duì)氣候變化。

（二）能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度評(píng)析

能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度的建立對(duì)于能源效率的提高起著積極的推動(dòng)作用，在我國(guó)相關(guān)立法中得到重視。2004年8月發(fā)布的《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》第3條規(guī)定：對(duì)節(jié)能潛力大、使用范圍廣的能源產(chǎn)品實(shí)行能源效率標(biāo)識(shí)制度。這是我國(guó)首次明確提出建立能源效率標(biāo)識(shí)制度。2007年10月發(fā)布的《節(jié)約能源法》第18條規(guī)定了國(guó)家對(duì)使用面廣、耗能量大的家用電器實(shí)行能源效率標(biāo)識(shí)管理。該法確立了能源效率標(biāo)識(shí)管理制度，也表明能源效率標(biāo)識(shí)制度得到了我國(guó)立法確認(rèn)。2016年2月29日，我國(guó)發(fā)布了新修訂的《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，對(duì)能源效率標(biāo)識(shí)制度的實(shí)施和監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定。然而，我國(guó)能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度還存在許多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)覆蓋用能產(chǎn)品范圍較小。到目前為止，有關(guān)部門(mén)共發(fā)布了12批能源效率標(biāo)識(shí)目錄，主要涉及空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)、電風(fēng)扇、平板電視、空氣凈化器等家用電器。但是，能源效率標(biāo)識(shí)制度的實(shí)行范圍僅限于家用電器，還未涉及工業(yè)設(shè)備、商業(yè)設(shè)備及辦公用品。

第二，能源效率標(biāo)準(zhǔn)制定周期較長(zhǎng)，缺乏動(dòng)態(tài)管理。原中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在1989年12月25日頒布了包括8種電器（電冰箱、房間空調(diào)器、洗衣機(jī)、電視機(jī)、自動(dòng)電飯煲、收音機(jī)、電風(fēng)扇和電熨斗）的第一批能效標(biāo)準(zhǔn)[1]。此后，陸續(xù)制定了一些用能產(chǎn)品的能源效率標(biāo)準(zhǔn)。但是，從2014年3月統(tǒng)計(jì)的用能產(chǎn)品國(guó)家能效標(biāo)準(zhǔn)目錄來(lái)看，大部分用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)在確定后，從未修訂過(guò)，對(duì)于這部分用能產(chǎn)品提高能源效率的推動(dòng)作用是極其有限的。

第三，能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程公眾參與不夠。對(duì)大多數(shù)沒(méi)有能源效率標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)和企業(yè)而言，基本上是不愿意參與能源效率標(biāo)準(zhǔn)的制定，因?yàn)檫@會(huì)使企業(yè)被動(dòng)要求用能產(chǎn)品達(dá)到能源效率標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公眾而言，由于能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定會(huì)涉及一些專業(yè)性的知識(shí)，公眾可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有興趣而不愿意去關(guān)注能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定。

（三）能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度的完善

第一，擴(kuò)大能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)覆蓋的用能產(chǎn)品范圍。為提高能源效率，更有效地減少溫室氣體的排放，能源效率標(biāo)識(shí)和能源效率標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍應(yīng)不僅只限于家用電器，還應(yīng)擴(kuò)大到工業(yè)企業(yè)所用的生產(chǎn)設(shè)備、商業(yè)設(shè)備以及政府有關(guān)部門(mén)的辦公設(shè)備。

第二，對(duì)能源效率標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)能源效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，不僅有利于促進(jìn)能源效率的提高，也有利于企業(yè)重視技術(shù)進(jìn)步，不斷提高用能產(chǎn)品的能源效率，提升競(jìng)爭(zhēng)力。因此，我國(guó)應(yīng)充分考慮行業(yè)現(xiàn)狀和技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，適時(shí)調(diào)整能源效率標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)能源效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

第三，鼓勵(lì)公眾參與能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定。一方面，使企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)提高能源效率、節(jié)約能源的重要促進(jìn)作用，以及有利于自身競(jìng)爭(zhēng)力的加強(qiáng)。另一方面，加深公眾對(duì)能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)制度的了解，使公眾認(rèn)識(shí)到能源效率標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)的有效實(shí)施也會(huì)直接或間接地使公眾生活成本降低，從而激發(fā)公眾參與能源效率標(biāo)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)制定的積極性。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的內(nèi)涵

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，亦稱環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評(píng)價(jià)，有狹義和廣義2種含義[2]。根據(jù)2018年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度?！逼渲?，規(guī)劃包括政府及其有關(guān)部門(mén)對(duì)土地利用的有關(guān)規(guī)劃，以及區(qū)域、流域、海域的建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃；建設(shè)項(xiàng)目包括對(duì)可能造成重大環(huán)境影響、輕度環(huán)境影響以及影響很小、不需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目?？梢?jiàn)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括廣義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和狹義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是貫徹環(huán)境法“預(yù)防為主原則”的一項(xiàng)重要法律制度。該制度最早見(jiàn)于美國(guó)1969年公布的《國(guó)家環(huán)境政策法》[3]。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的制度化和法定化，是通過(guò)立法形成的一套有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的規(guī)則[4]。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度評(píng)析

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的是要求人類在各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中要充分考慮其行為可能對(duì)環(huán)境造成的不利影響，從而避免人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步建立在對(duì)環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上。因此，作為防止人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成不利影響的重要預(yù)防性制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立與完善程度不僅對(duì)環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要，而且對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化同樣重要。盡管我國(guó)在2018年12月對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行了第3次修訂，但以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為核心的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍難以完全適應(yīng)氣候變化應(yīng)對(duì)的需要。

第一，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》未將能源效率納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇。按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條的規(guī)定：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，但該法并未明確“可能造成的環(huán)境影響”的范圍。實(shí)踐中，可能造成的環(huán)境影響包括水污染、大氣污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、氣候變化等多種形式。該法未將能源活動(dòng)中的規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的能源效率狀況可能對(duì)氣候系統(tǒng)所造成的影響納入“可能造成的環(huán)境影響”的范圍，未將能源效率對(duì)氣候系統(tǒng)所造成的影響評(píng)價(jià)納入能源活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程。這對(duì)能源活動(dòng)中的擬議方案、替代方案以及減輕環(huán)境影響措施的評(píng)估，預(yù)防因能源效率低下而對(duì)氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成不必要的損害，以及對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)和環(huán)境保護(hù)沒(méi)有起到應(yīng)有的預(yù)防性作用。這會(huì)導(dǎo)致能源活動(dòng)中的規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目根本不考慮其能源效率狀況對(duì)溫室氣體排放、對(duì)氣候系統(tǒng)所造成的不利影響。可見(jiàn)，我國(guó)能源效率相關(guān)立法未將能源效率納入環(huán)評(píng)范疇，使預(yù)防措施設(shè)置存在明顯漏洞，這不利于提高能源效率和有效應(yīng)對(duì)氣候變化。

第二，對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)等能源建設(shè)項(xiàng)目違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的行為沒(méi)有足夠的威懾力。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)而擅自開(kāi)工建設(shè)的，可以給予經(jīng)濟(jì)與行政處分。實(shí)踐中，煤炭開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、核電開(kāi)發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目如果沒(méi)有通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)而擅自開(kāi)工建設(shè)，有可能會(huì)對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。然而，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%以上、5%以下的罰款，這對(duì)于資金雄厚的諸如礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、核電開(kāi)發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目投資方而言，并沒(méi)有很大的威懾力。顯然，這種規(guī)定不僅使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)有的預(yù)防性功能大打折扣，也是導(dǎo)致那些不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)就擅自開(kāi)工建設(shè)等違法行為發(fā)生的重要原因。

第三，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度不健全。我國(guó)2018年7月出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與做了較為細(xì)致的規(guī)定。然而，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度仍存在著諸如公眾參與的真實(shí)性、有效性、程序以及救濟(jì)措施不完善等問(wèn)題。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第6條規(guī)定：專項(xiàng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位可以委托環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制單位或者其他單位承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的具體工作。這意味著專項(xiàng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位可以影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的具體工作，而與環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制單位或者其他單位合謀，對(duì)于能源活動(dòng)中規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是不利的，公眾的意見(jiàn)將很難得到充分考慮，而使公眾參與流于形式。另外，公眾參與程序以及救濟(jì)措施不完善會(huì)使公眾參與難以得到有效保障，不利于公眾表達(dá)合理化建議和發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變的重要保障。對(duì)于氣候變化背景下的能源效率法律規(guī)制而言，具有預(yù)防性功能的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善，將有利于能源效率法律規(guī)制從事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，也有利于提高能源效率，有效應(yīng)對(duì)氣候變化。為此，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

第一，將能源效率納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇。對(duì)能源活動(dòng)中的擬議方案、替代方案及減輕環(huán)境影響的措施進(jìn)行評(píng)估，預(yù)防因能源效率低下而對(duì)氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成不必要的損害，這對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)和環(huán)境保護(hù)起到了預(yù)防性作用。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了須對(duì)包括能源活動(dòng)中的規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，但對(duì)于氣候系統(tǒng)的影響而言，基本上是不被關(guān)注的。當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)該對(duì)影響氣候變化做出規(guī)定。因此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》應(yīng)將能源效率納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇，將能源活動(dòng)中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目能源效率狀況及其對(duì)氣候系統(tǒng)可能造成的影響納入規(guī)定范圍，將對(duì)能源效率的評(píng)價(jià)貫穿于環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程的始終。在能源的開(kāi)發(fā)階段就注意能源效率問(wèn)題，將會(huì)使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在氣候變化應(yīng)對(duì)中的預(yù)防性功能得到更好的發(fā)揮。

第二，加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》行為的處罰力度。能源活動(dòng)具有負(fù)外部性，可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的影響。一方面，在我國(guó)由于傳統(tǒng)化石能源的使用而對(duì)氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成嚴(yán)重影響的形勢(shì)下，更有必要對(duì)傳統(tǒng)化石能源的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；另一方面，由于我國(guó)對(duì)新能源的開(kāi)發(fā)利用尚處于探索階段，其對(duì)環(huán)境所造成的影響還處于不確定狀態(tài)，對(duì)于新能源的開(kāi)發(fā)利用也應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)于能源活動(dòng)中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)而擅自開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目主辦方應(yīng)當(dāng)給予重罰，而不只是根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%以上、5%以下的罰款或?qū)ο嚓P(guān)人員給予行政處分。如此才能使能源活動(dòng)主體自覺(jué)對(duì)能源活動(dòng)中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，才能更好地提高能源效率，落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，有效應(yīng)對(duì)氣候變化。

第三，健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度。公眾的成功參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能夠取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)槭艿剿?xiàng)目最直接影響的公眾更能夠提供該項(xiàng)目可能產(chǎn)生的不利影響信息，以及對(duì)所提出的減緩措施或替代方案能否獲得接受的有益信息[5]?？梢?jiàn)，可能受到所建項(xiàng)目最直接影響者對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)最具影響力。因此，為保障公眾有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾參與的主體要有代表性和廣泛性：既要有直接利益相關(guān)的公眾，也要有與項(xiàng)目建設(shè)無(wú)直接關(guān)系的公眾；既要有受項(xiàng)目實(shí)施影響的人，也要有規(guī)劃編制和項(xiàng)目建設(shè)單位的人；既要有專家學(xué)者，也要有普通群眾。其次，應(yīng)由第三方主體作為環(huán)境影響報(bào)告書(shū)編制單位或者其他單位承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的具體工作，這可以更好地保障公眾參與的有效性和真實(shí)性。再次，應(yīng)進(jìn)一步重視對(duì)公眾意見(jiàn)的處理、強(qiáng)化公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法保障機(jī)制。最后，在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中要將項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)信息及時(shí)向公眾全面公開(kāi)，使公眾了解所建項(xiàng)目的相關(guān)信息，以保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾的有效參與，從而保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在氣候變化應(yīng)對(duì)方面預(yù)防性功能的有效實(shí)現(xiàn)。