能源效率政府管制法律制度的重構(gòu)
——以氣候變化應(yīng)對為視角

邵道萍 袁 琳

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

雖然市場經(jīng)濟(jì)有其優(yōu)越性，但市場也有其自身難以克服的缺陷（即“市場失靈”），需要政府運用行政力量進(jìn)行調(diào)節(jié)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，能源效率領(lǐng)域的“市場失靈”現(xiàn)象逐漸暴露，如經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性問題、公共物品問題、信息偏在、壟斷問題等。對能源效率領(lǐng)域進(jìn)行政府管制的目的之一就是為應(yīng)對氣候變化，維護(hù)能源資源的高效和公平利用，矯正市場失靈。因而，可通過特定政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對企業(yè)和公眾等行政相對人的行為實施直接干預(yù)和控制，以實現(xiàn)對能源效率領(lǐng)域進(jìn)行政府管制。能源效率政府管制法律制度主要包括能源價格制度、能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評價制度等。

一、能源價格制度

（一）能源價格制度的內(nèi)涵

能源價格是影響能源生產(chǎn)、流通、消費以及能源資源保護(hù)程度的重要因素之一，是促進(jìn)能源效率最基本的手段。能源價格是能源的貨幣表現(xiàn)，是能源在市場中價值的體現(xiàn)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的推動作用。能源價格制度是我國提高能源效率，有效應(yīng)對氣候變化的重要經(jīng)濟(jì)手段。

（二）能源價格制度評析

1997年12月頒布的《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）第3條規(guī)定：大多數(shù)商品和服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價，極少數(shù)商品和服務(wù)價格實行政府指導(dǎo)價和政府定價。根據(jù)2016年中央定價目錄，對天然氣實行政府定價。2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《石油價格管理辦法》第4條規(guī)定：對原油實行市場調(diào)節(jié)價，成品油區(qū)分不同情況，分別實行政府指導(dǎo)價和政府定價。另外，對我國電能交易價格實行政府定價或政府指導(dǎo)價。

從《價格法》《政府制定價格行為規(guī)則》《政府價格決策聽證辦法》《制止價格壟斷行為暫行管理辦法》等法規(guī)看來，我國能源定價依據(jù)是《價格法》的有關(guān)規(guī)定。而按照《價格法》的規(guī)定，能源價格的定價方式是以市場調(diào)節(jié)價、政府定價和政府指導(dǎo)價相結(jié)合的定價方式。按照這種定價方式，對能源價格采取政府定價和政府指導(dǎo)價的領(lǐng)域，能源價格制度存在以下弊端：第一，能源價格無法真實反映能源的實際價值，也難以反映能源市場的供求關(guān)系；第二，能源價格不能反映能源的稀缺程度；第三，能源價格不能反映能源的環(huán)境價值和環(huán)境成本；最后，能源價格不能反映能源活動的環(huán)境成本。

可見，我國能源價格由政府決定的現(xiàn)實，導(dǎo)致能源企業(yè)特別是煤炭、石油等傳統(tǒng)高碳能源企業(yè)在能源活動中忽略能源本身的生態(tài)價值而導(dǎo)致能源的過度開發(fā)利用和低效使用；同時，傳統(tǒng)化石能源的開采、運輸和使用等一系列過程也會對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性。這是我國能源資源遭到嚴(yán)重浪費和生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞的根源之一。因此，完善能源價格制度是提高能源效率，有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境以及應(yīng)對氣候變化的重要抓手。

（三）能源價格制度的完善

2018年6月《國家發(fā)改委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》提出：“加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機(jī)制，完善有利于綠色發(fā)展的價格政策，將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運行成本?！睋?jù)此，為提高能源效率，有效應(yīng)對氣候變化，能源價格制度的完善應(yīng)按照有利于反映能源的資源稀缺程度、能源市場供求關(guān)系、能源的資源環(huán)境價值和環(huán)境成本以及能源活動環(huán)境成本的原則，建立以市場調(diào)節(jié)為主，激勵與約束相結(jié)合的能源價格制度。具體措施主要包括以下幾個方面。

第一，加快完善我國礦產(chǎn)資源有償使用制度。我國礦產(chǎn)資源取得價格相對低廉，難以反映能源資源的真實價值，導(dǎo)致能源企業(yè)在能源開發(fā)利用過程中不考慮能源的資源環(huán)境價值和生態(tài)價值，對能源資源進(jìn)行過度開發(fā)利用。實際上，較高的能源價格不僅可以使企業(yè)少使用能源，而且還會提高能源效率以減少對能源的使用。因此，可以考慮適當(dāng)提高某些礦產(chǎn)資源取得價格，從一定程度上減少能源企業(yè)對能源的過度開發(fā)利用，以提高能源效率，有效應(yīng)對氣候變化。

第二，能源價格應(yīng)當(dāng)反映市場供求關(guān)系，逐步建立由市場決定能源價格的機(jī)制。現(xiàn)有能源產(chǎn)品價格，并沒有真正反映市場供求關(guān)系，市場機(jī)制也未真正發(fā)揮作用。因此，需要改變現(xiàn)有政府對能源價格的過度干預(yù)以及部分能源企業(yè)對能源的壟斷，逐步建立起能夠反映市場供求關(guān)系和能源稀缺程度的價格機(jī)制。由于我國當(dāng)前有效的能源市場還未形成，因此，對于具備市場競爭條件的能源價格，實行市場調(diào)節(jié)價；對處于壟斷環(huán)節(jié)的能源及重要能源價格，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，待條件成熟后，再建立完全由市場決定的能源價格機(jī)制。

第三，能源價格應(yīng)當(dāng)能夠反映能源活動成本。能源活動會產(chǎn)生外部性，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，在能源價格的形成過程中應(yīng)當(dāng)將能源活動的外部成本內(nèi)部化，即能源價格應(yīng)反映能源活動中產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等外部性影響的治理成本，從而在市場機(jī)制的作用下合理配置能源資源。只有這樣，才能有效促進(jìn)能源效率的提高，減少溫室氣體排放，進(jìn)而有效應(yīng)對氣候變化。

第四，加強(qiáng)對能源價格的監(jiān)管。由于能源是人類社會生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因而能源是國家的重要資源，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。推行能源價格市場化，能夠促進(jìn)合理的能源價格制度的建立。但是，市場也有其自身缺陷與不足，因此，需要對能源價格進(jìn)行必要的監(jiān)管。一方面，通過健全能源價格監(jiān)管體系，在充分發(fā)揮市場對資源配置基礎(chǔ)性作用的同時，將政府對能源價格的干預(yù)限定在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保障能源的可獲得性上；另一方面，鼓勵公眾積極參與對能源價格的監(jiān)督，有效預(yù)防能源價格違法行為。

第五，逐步取消對能源產(chǎn)品的政府價格補(bǔ)貼。因為受到補(bǔ)貼的能源產(chǎn)品價格相對便宜，消費者當(dāng)然不會去選擇能源效率項目產(chǎn)生的能源產(chǎn)品，投資者也會對能源效率項目失去興趣?？梢姡瑢δ茉磧r格的補(bǔ)貼，在一定程度上鼓勵了能源的低效利用。因此，應(yīng)當(dāng)建立能源產(chǎn)品的價格補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過對能源成本的下降情況及時調(diào)整能源價格水平，促進(jìn)對能源產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度不斷下降，以及鼓勵投資者通過能源技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)能源成本下降。

二、能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度

（一）能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵

能源效率標(biāo)識是粘貼在用能產(chǎn)品上的一種信息標(biāo)識，用于表示產(chǎn)品的能源性能，特別是產(chǎn)品達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)程度的高低。能源效率標(biāo)識能夠為消費者的購買決策提供必要的信息，消費者在購買貼有此種標(biāo)識的產(chǎn)品時能得到直觀的能源消耗信息和估算產(chǎn)品使用費用，以判斷同類型產(chǎn)品中哪些型號能源效率更高、使用成本更低，從而引導(dǎo)和幫助消費者選擇能源效率高、使用成本低的產(chǎn)品。另外，能源效率標(biāo)識也能夠促使制造商為獲取更大的市場份額而采用降低能耗的新技術(shù)。能源效率標(biāo)準(zhǔn)是指在保證產(chǎn)品的質(zhì)量、安全、性能和價格的前提下，對使用能源的不同產(chǎn)品的能源性能所做的明確要求，以最大限度地提高用能產(chǎn)品的能源使用效率。能源效率標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識是世界各國通行的重要節(jié)能手段之一，通過能源效率標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識制度的實施，能夠提高用能產(chǎn)品的能源效率，促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的進(jìn)步，進(jìn)而減少溫室氣體排放，有效應(yīng)對氣候變化。

（二）能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度評析

能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度的建立對于能源效率的提高起著積極的推動作用，在我國相關(guān)立法中得到重視。2004年8月發(fā)布的《能源效率標(biāo)識管理辦法》第3條規(guī)定：對節(jié)能潛力大、使用范圍廣的能源產(chǎn)品實行能源效率標(biāo)識制度。這是我國首次明確提出建立能源效率標(biāo)識制度。2007年10月發(fā)布的《節(jié)約能源法》第18條規(guī)定了國家對使用面廣、耗能量大的家用電器實行能源效率標(biāo)識管理。該法確立了能源效率標(biāo)識管理制度，也表明能源效率標(biāo)識制度得到了我國立法確認(rèn)。2016年2月29日，我國發(fā)布了新修訂的《能源效率標(biāo)識管理辦法》，對能源效率標(biāo)識制度的實施和監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定。然而，我國能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度還存在許多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)覆蓋用能產(chǎn)品范圍較小。到目前為止，有關(guān)部門共發(fā)布了12批能源效率標(biāo)識目錄，主要涉及空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)、電風(fēng)扇、平板電視、空氣凈化器等家用電器。但是，能源效率標(biāo)識制度的實行范圍僅限于家用電器，還未涉及工業(yè)設(shè)備、商業(yè)設(shè)備及辦公用品。

第二，能源效率標(biāo)準(zhǔn)制定周期較長，缺乏動態(tài)管理。原中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在1989年12月25日頒布了包括8種電器（電冰箱、房間空調(diào)器、洗衣機(jī)、電視機(jī)、自動電飯煲、收音機(jī)、電風(fēng)扇和電熨斗）的第一批能效標(biāo)準(zhǔn)[1]。此后，陸續(xù)制定了一些用能產(chǎn)品的能源效率標(biāo)準(zhǔn)。但是，從2014年3月統(tǒng)計的用能產(chǎn)品國家能效標(biāo)準(zhǔn)目錄來看，大部分用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)在確定后，從未修訂過，對于這部分用能產(chǎn)品提高能源效率的推動作用是極其有限的。

第三，能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)的制定過程公眾參與不夠。對大多數(shù)沒有能源效率標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)和企業(yè)而言，基本上是不愿意參與能源效率標(biāo)準(zhǔn)的制定，因為這會使企業(yè)被動要求用能產(chǎn)品達(dá)到能源效率標(biāo)準(zhǔn)。對于公眾而言，由于能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)的制定會涉及一些專業(yè)性的知識，公眾可能會因為沒有興趣而不愿意去關(guān)注能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)的制定。

（三）能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)制度的完善

第一，擴(kuò)大能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)覆蓋的用能產(chǎn)品范圍。為提高能源效率，更有效地減少溫室氣體的排放，能源效率標(biāo)識和能源效率標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍應(yīng)不僅只限于家用電器，還應(yīng)擴(kuò)大到工業(yè)企業(yè)所用的生產(chǎn)設(shè)備、商業(yè)設(shè)備以及政府有關(guān)部門的辦公設(shè)備。

第二，對能源效率標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)管理。對能源效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)管理，不僅有利于促進(jìn)能源效率的提高，也有利于企業(yè)重視技術(shù)進(jìn)步，不斷提高用能產(chǎn)品的能源效率，提升競爭力。因此，我國應(yīng)充分考慮行業(yè)現(xiàn)狀和技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢，適時調(diào)整能源效率標(biāo)準(zhǔn)，對能源效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)管理。

第三，鼓勵公眾參與能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)的制定。一方面，使企業(yè)充分認(rèn)識到能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)的制定對提高能源效率、節(jié)約能源的重要促進(jìn)作用，以及有利于自身競爭力的加強(qiáng)。另一方面，加深公眾對能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)制度的了解，使公眾認(rèn)識到能源效率標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識的有效實施也會直接或間接地使公眾生活成本降低，從而激發(fā)公眾參與能源效率標(biāo)識和標(biāo)準(zhǔn)制定的積極性。

三、環(huán)境影響評價制度

（一）環(huán)境影響評價制度的內(nèi)涵

環(huán)境影響評價，亦稱環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評價，有狹義和廣義2種含義[2]。根據(jù)2018年《環(huán)境影響評價法》第2條規(guī)定：“環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度?！逼渲?，規(guī)劃包括政府及其有關(guān)部門對土地利用的有關(guān)規(guī)劃，以及區(qū)域、流域、海域的建設(shè)和開發(fā)利用規(guī)劃；建設(shè)項目包括對可能造成重大環(huán)境影響、輕度環(huán)境影響以及影響很小、不需進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目。可見，《環(huán)境影響評價法》中所規(guī)定的環(huán)境影響評價包括廣義的環(huán)境影響評價和狹義的環(huán)境影響評價。

環(huán)境影響評價是貫徹環(huán)境法“預(yù)防為主原則”的一項重要法律制度。該制度最早見于美國1969年公布的《國家環(huán)境政策法》[3]。我國學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境影響評價制度是環(huán)境影響評價活動的制度化和法定化，是通過立法形成的一套有關(guān)環(huán)境影響評價活動的規(guī)則[4]。

（二）環(huán)境影響評價制度評析

環(huán)境影響評價制度的目的是要求人類在各種經(jīng)濟(jì)和社會活動中要充分考慮其行為可能對環(huán)境造成的不利影響，從而避免人類社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步建立在對環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上。因此，作為防止人類活動對環(huán)境造成不利影響的重要預(yù)防性制度，環(huán)境影響評價制度的建立與完善程度不僅對環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要，而且對應(yīng)對氣候變化同樣重要。盡管我國在2018年12月對《環(huán)境影響評價法》進(jìn)行了第3次修訂，但以《環(huán)境影響評價法》為核心的環(huán)境影響評價制度仍難以完全適應(yīng)氣候變化應(yīng)對的需要。

第一，《環(huán)境影響評價法》未將能源效率納入環(huán)境影響評價的范疇。按照《環(huán)境影響評價法》第2條的規(guī)定：環(huán)境影響評價是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，但該法并未明確“可能造成的環(huán)境影響”的范圍。實踐中，可能造成的環(huán)境影響包括水污染、大氣污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、氣候變化等多種形式。該法未將能源活動中的規(guī)劃與建設(shè)項目的能源效率狀況可能對氣候系統(tǒng)所造成的影響納入“可能造成的環(huán)境影響”的范圍，未將能源效率對氣候系統(tǒng)所造成的影響評價納入能源活動環(huán)境影響評價過程。這對能源活動中的擬議方案、替代方案以及減輕環(huán)境影響措施的評估，預(yù)防因能源效率低下而對氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成不必要的損害，以及對氣候變化應(yīng)對和環(huán)境保護(hù)沒有起到應(yīng)有的預(yù)防性作用。這會導(dǎo)致能源活動中的規(guī)劃與建設(shè)項目根本不考慮其能源效率狀況對溫室氣體排放、對氣候系統(tǒng)所造成的不利影響?？梢?，我國能源效率相關(guān)立法未將能源效率納入環(huán)評范疇，使預(yù)防措施設(shè)置存在明顯漏洞，這不利于提高能源效率和有效應(yīng)對氣候變化。

第二，對煤炭開發(fā)等能源建設(shè)項目違反《環(huán)境影響評價法》的行為沒有足夠的威懾力?！董h(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定：建設(shè)項目未辦理環(huán)評手續(xù)而擅自開工建設(shè)的，可以給予經(jīng)濟(jì)與行政處分。實踐中，煤炭開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、核電開發(fā)等建設(shè)項目如果沒有通過環(huán)境影響評價而擅自開工建設(shè)，有可能會對周圍生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。然而，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定：根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額1%以上、5%以下的罰款，這對于資金雄厚的諸如礦產(chǎn)資源開發(fā)、核電開發(fā)等建設(shè)項目投資方而言，并沒有很大的威懾力。顯然，這種規(guī)定不僅使環(huán)境影響評價制度應(yīng)有的預(yù)防性功能大打折扣，也是導(dǎo)致那些不進(jìn)行環(huán)境影響評價就擅自開工建設(shè)等違法行為發(fā)生的重要原因。

第三，環(huán)境影響評價的公眾參與制度不健全。我國2018年7月出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，對環(huán)境影響評價中的公眾參與做了較為細(xì)致的規(guī)定。然而，我國環(huán)境影響評價中的公眾參與制度仍存在著諸如公眾參與的真實性、有效性、程序以及救濟(jì)措施不完善等問題。如《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第6條規(guī)定：專項規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位可以委托環(huán)境影響報告書編制單位或者其他單位承擔(dān)環(huán)境影響評價公眾參與的具體工作。這意味著專項規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位可以影響環(huán)境影響評價公眾參與的具體工作，而與環(huán)境影響報告書編制單位或者其他單位合謀，對于能源活動中規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價是不利的，公眾的意見將很難得到充分考慮，而使公眾參與流于形式。另外，公眾參與程序以及救濟(jì)措施不完善會使公眾參與難以得到有效保障，不利于公眾表達(dá)合理化建議和發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）環(huán)境影響評價制度的完善

環(huán)境影響評價制度的完善是實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變的重要保障。對于氣候變化背景下的能源效率法律規(guī)制而言，具有預(yù)防性功能的環(huán)境影響評價制度的完善，將有利于能源效率法律規(guī)制從事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，也有利于提高能源效率，有效應(yīng)對氣候變化。為此，我國的環(huán)境影響評價制度應(yīng)從以下幾個方面加以完善。

第一，將能源效率納入環(huán)境影響評價的范疇。對能源活動中的擬議方案、替代方案及減輕環(huán)境影響的措施進(jìn)行評估，預(yù)防因能源效率低下而對氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成不必要的損害，這對氣候變化應(yīng)對和環(huán)境保護(hù)起到了預(yù)防性作用。雖然《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了須對包括能源活動中的規(guī)劃與建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評價，但對于氣候系統(tǒng)的影響而言，基本上是不被關(guān)注的。當(dāng)前環(huán)境影響評價制度應(yīng)該對影響氣候變化做出規(guī)定。因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)將能源效率納入環(huán)境影響評價的范疇，將能源活動中的規(guī)劃和建設(shè)項目能源效率狀況及其對氣候系統(tǒng)可能造成的影響納入規(guī)定范圍，將對能源效率的評價貫穿于環(huán)境影響評價過程的始終。在能源的開發(fā)階段就注意能源效率問題，將會使環(huán)境影響評價制度在氣候變化應(yīng)對中的預(yù)防性功能得到更好的發(fā)揮。

第二，加大對建設(shè)項目違反《環(huán)境影響評價法》行為的處罰力度。能源活動具有負(fù)外部性，可能會對生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的影響。一方面，在我國由于傳統(tǒng)化石能源的使用而對氣候系統(tǒng)和環(huán)境造成嚴(yán)重影響的形勢下，更有必要對傳統(tǒng)化石能源的開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價；另一方面，由于我國對新能源的開發(fā)利用尚處于探索階段，其對環(huán)境所造成的影響還處于不確定狀態(tài)，對于新能源的開發(fā)利用也應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對于能源活動中的規(guī)劃和建設(shè)項目必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，對于未通過環(huán)境影響評價而擅自開工建設(shè)的項目主辦方應(yīng)當(dāng)給予重罰，而不只是根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額1%以上、5%以下的罰款或?qū)ο嚓P(guān)人員給予行政處分。如此才能使能源活動主體自覺對能源活動中的規(guī)劃和建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價，才能更好地提高能源效率，落實國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，有效應(yīng)對氣候變化。

第三，健全環(huán)境影響評價中的公眾參與制度。公眾的成功參與是環(huán)境影響評價制度能夠取得實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因為受到所建項目最直接影響的公眾更能夠提供該項目可能產(chǎn)生的不利影響信息，以及對所提出的減緩措施或替代方案能否獲得接受的有益信息[5]?？梢?，可能受到所建項目最直接影響者對環(huán)境影響評價最具影響力。因此，為保障公眾有效參與環(huán)境影響評價，公眾參與的主體要有代表性和廣泛性：既要有直接利益相關(guān)的公眾，也要有與項目建設(shè)無直接關(guān)系的公眾；既要有受項目實施影響的人，也要有規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位的人；既要有專家學(xué)者，也要有普通群眾。其次，應(yīng)由第三方主體作為環(huán)境影響報告書編制單位或者其他單位承擔(dān)環(huán)境影響評價公眾參與的具體工作，這可以更好地保障公眾參與的有效性和真實性。再次，應(yīng)進(jìn)一步重視對公眾意見的處理、強(qiáng)化公眾參與環(huán)境影響評價的司法保障機(jī)制。最后，在整個環(huán)境影響評價過程中要將項目環(huán)境影響評價相關(guān)信息及時向公眾全面公開，使公眾了解所建項目的相關(guān)信息，以保障環(huán)境影響評價中公眾的有效參與，從而保障環(huán)境影響評價制度在氣候變化應(yīng)對方面預(yù)防性功能的有效實現(xiàn)。