重大行政決策的邏輯轉(zhuǎn)換及其法治化策略：基于大數(shù)據(jù)思維

羅 彪

（中共梅州市委黨校，廣東 梅州 514071）

信息技術(shù)的高速發(fā)展，促使人類社會(huì)從IT（Information Technology）思維到DT（Data Technology）思維轉(zhuǎn)變，“擁抱大數(shù)據(jù)”已經(jīng)成為各行各業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)要素的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)將數(shù)據(jù)與勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)并列為同等重要的生產(chǎn)要素，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)新中的地位將更加突出。大數(shù)據(jù)之重要性，及其運(yùn)用于行政決策之必要性，已不再是一個(gè)需要重點(diǎn)分析論證的話題，由賽迪顧問發(fā)布的《中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)白皮書及百強(qiáng)榜單》指出，大數(shù)據(jù)在行業(yè)端中的運(yùn)用主要聚焦在互聯(lián)網(wǎng)、政府、金融和交通等領(lǐng)域。行政決策中通常用到的基于大數(shù)據(jù)的信息服務(wù)和數(shù)據(jù)挖掘在大數(shù)據(jù)通用服務(wù)中也占據(jù)了熱點(diǎn)位置[1]。實(shí)踐中，也常常能見到大數(shù)據(jù)在聽證會(huì)中網(wǎng)民關(guān)注情況分析、減稅降費(fèi)成效分析、城市生活垃圾處理和鄉(xiāng)村振興短板分析等方面的運(yùn)用。大數(shù)據(jù)開啟了行政決策科學(xué)化、民主化和法治化的一個(gè)新時(shí)代。然而，擁抱大數(shù)據(jù)并不等于用好了大數(shù)據(jù)，也并不等于真正實(shí)現(xiàn)了“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的要求。相對(duì)于大數(shù)據(jù)背景下的行政決策，傳統(tǒng)“小數(shù)據(jù)”的行政決策在法治化過程中已遭遇諸多困境。雖然用于規(guī)范行政決策程序的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）已于2019年9月生效實(shí)施，但重大行政決策的法治化實(shí)效依然需要較長的一段時(shí)間來改善。大數(shù)據(jù)促使行政決策的信息獲取、參與主體、專家論證等方面發(fā)生了不同程度的變化，進(jìn)而影響到行政決策程序的規(guī)制。這種影響是促進(jìn)還是阻礙了行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，主要取決于決策主體對(duì)大數(shù)據(jù)的態(tài)度、把握和運(yùn)用。因此，行政決策主體要研究好大數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征及其所形成的主要法則，并將行政決策法治化納入這些法則中運(yùn)行，使得行政決策的法定程序得以保障和改善，以及目標(biāo)能更好地實(shí)現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)“數(shù)字政府”和法治政府建設(shè)的當(dāng)下，借助大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)規(guī)模、關(guān)聯(lián)性認(rèn)知和趨勢(shì)預(yù)測(cè)等優(yōu)勢(shì)，可以更好地熟悉情況、了解民情、預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和改進(jìn)法定程序，更有效地提升重大行政決策的法治化水平。

一、大數(shù)據(jù)法則與分析框架

大數(shù)據(jù)和行政決策在很大程度上具有“契合性”，都屬于信息利用的范疇，都要對(duì)信息進(jìn)行分析、整理和改造。因此，有學(xué)者在對(duì)大數(shù)據(jù)下定義時(shí)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)是具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長和多樣化的信息資產(chǎn)[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是在合理時(shí)間內(nèi)采集大規(guī)模資料并進(jìn)行有效處理，使之幫助使用者更有效決策的社會(huì)過程[3]。在這2種定義中，能夠觀察到大數(shù)據(jù)是一種觀念和方法的革命，與“采集、洞察、優(yōu)化、決策、處理”等詞聯(lián)系在一起，可通過海量數(shù)據(jù)分析，以獲得洞見、察覺規(guī)律并作出相關(guān)預(yù)測(cè)；還能夠觀察到大數(shù)據(jù)和決策之間的“親密性”，尤其是后一種定義點(diǎn)明了大數(shù)據(jù)能夠形成“更有效決策”和“社會(huì)過程”的屬性。行政決策在本質(zhì)上也具有“過程”屬性，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定輔導(dǎo)讀本》就指出行政決策是“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在處理國家行政事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，對(duì)所要解決的問題或處理的事務(wù)擬定和選擇行動(dòng)方案，并作出決定的過程”[4]。雖然大數(shù)據(jù)和行政決策都有“過程”的屬性，但二者在“過程”上只是描述或形式上的趨同，在內(nèi)容或?qū)嵸|(zhì)上則具有本質(zhì)上的不同。大數(shù)據(jù)是對(duì)數(shù)據(jù)、信息的處理過程，而行政決策則側(cè)重于相關(guān)程序的履行過程和相關(guān)方案的形成過程。但這并不等于大數(shù)據(jù)在行政決策上無所作為；相反，二者在信息利用上的“契合性”以及均具“過程”的屬性，使得大數(shù)據(jù)能夠?qū)⑿问缴系氖侄位蚍椒?，?shí)質(zhì)運(yùn)用到行政決策的程序中來，進(jìn)而規(guī)范和改進(jìn)行政決策的程序，提升行政決策的法治效果。

要運(yùn)用好這種革新的思維和方法，就必須熟知大數(shù)據(jù)自身運(yùn)行的規(guī)律和法則，如對(duì)“智慧政府”的打造。智慧政府是通過對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的利用，提高各級(jí)國家機(jī)關(guān)在服務(wù)、日常辦公和決策中的數(shù)字化能力，從而形成一個(gè)防范風(fēng)險(xiǎn)、高效便民的服務(wù)型政府。號(hào)稱世界上第一座智慧城市的美國中西部城市迪比克市，其理念就是將城市的水、電、油、氣、交通、公共服務(wù)等資源全部整合，完全實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，通過分析預(yù)測(cè)，作出智慧響應(yīng)，主動(dòng)服務(wù)于市民[5]。大數(shù)據(jù)的屬性及其規(guī)律在不同領(lǐng)域中會(huì)有多種形式的呈現(xiàn)，但通常包含以下4個(gè)法則。

一是突出規(guī)模效應(yīng)。大數(shù)據(jù)的規(guī)模效應(yīng)既表現(xiàn)在領(lǐng)域上的規(guī)模，也表現(xiàn)為數(shù)量上的規(guī)模。以領(lǐng)域上的規(guī)模效應(yīng)來說，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用從科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)、政務(wù)、社會(huì)、文化和生態(tài)等各行各業(yè)，并被看作是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿ΑＴ跀?shù)據(jù)數(shù)量的規(guī)模上更是如此，基因?qū)W領(lǐng)域是最早出現(xiàn)大數(shù)據(jù)變革的領(lǐng)域之一。2003年，人體基因密碼在人類歷史上第一次被破譯，用了差不多10年的時(shí)間才完成30億對(duì)堿基的排序，而2013年完成等量的工作只需要15 min。每個(gè)人都可能成為數(shù)據(jù)的痕跡，也都可能成為數(shù)據(jù)的制造者，全球的數(shù)據(jù)總量在2020年底預(yù)計(jì)達(dá)到40ZB，而我國將占其總量的20%，數(shù)據(jù)的增長量更加得以凸顯。

二是突出相關(guān)關(guān)系而非因果關(guān)系。大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為對(duì)相關(guān)關(guān)系的了解，可以更好地捕捉現(xiàn)在和預(yù)測(cè)未來。相關(guān)關(guān)系的本質(zhì)在于對(duì)2個(gè)或多個(gè)數(shù)據(jù)之間的值予以量化，在一個(gè)數(shù)據(jù)發(fā)生變化時(shí)，另一個(gè)數(shù)據(jù)隨之出現(xiàn)正相關(guān)或負(fù)相關(guān)的變化。如美國的折扣零售商塔吉特，通過觀察女性的消費(fèi)記錄，并對(duì)20多種關(guān)聯(lián)物進(jìn)行分析，可以比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)女性的懷孕時(shí)間，其結(jié)果是大大提升了銷售決策的效能。

三是突出不確定性。大數(shù)據(jù)的不確定性從其外在來講，數(shù)據(jù)本身就是不確定的。數(shù)據(jù)的超大規(guī)模決定了數(shù)據(jù)的混雜和數(shù)據(jù)來源的不可靠，給數(shù)據(jù)的分析帶來極大的困難。從其內(nèi)在來講，大數(shù)據(jù)存在的意義又指向能更好地理解不確定性。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是為消除不確定性，如使用地圖大數(shù)據(jù)來了解道路的擁堵情況而避開已經(jīng)擁堵的道路。但不能忽視的是，道路的擁堵情況同樣也具有不確定性，卻可依托數(shù)據(jù)的分析，理解不確定性和接受不確定性，以作出現(xiàn)實(shí)條件下更好的選擇。

四是突出預(yù)測(cè)性和治理性。舍恩伯格和庫克耶在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中提到，“大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測(cè)”。當(dāng)當(dāng)網(wǎng)和亞馬遜可以根據(jù)瀏覽記錄給我們推薦圖書；“今日頭條”通過個(gè)性化推薦可以提供個(gè)人喜好的新聞和視頻；政務(wù)中心根據(jù)辦事者的申請(qǐng)可以預(yù)測(cè)工作的重心和需要改進(jìn)提升的事項(xiàng)。大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)改變了行政決策注重當(dāng)下而不注重決策事項(xiàng)的規(guī)律，促進(jìn)了行政決策的社會(huì)治理效益和長遠(yuǎn)效益。

大數(shù)據(jù)和自媒體時(shí)代的到來，極大地提升了公眾的參與意識(shí)和對(duì)法定程序的規(guī)范的必要性，這對(duì)行政決策尤其是重大行政決策提出了更高的要求。公眾意見的收集與分析，決策行為對(duì)程序的遵循以及決策事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估的情況都可能影響到行政決策的進(jìn)程甚至成敗。《暫行條例》在大數(shù)據(jù)環(huán)境下的實(shí)施，一方面有利于公眾對(duì)該條例的認(rèn)知，另一方面也促成了公眾對(duì)重大行政決策行為的監(jiān)督。

二、大數(shù)據(jù)條件下重大行政決策的邏輯轉(zhuǎn)換和程序改進(jìn)

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的普遍開展，大數(shù)據(jù)在行政決策方面的運(yùn)用愈發(fā)得到青睞，更多公共領(lǐng)域的行政決策體驗(yàn)到了大數(shù)據(jù)的方便和優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)已不僅僅被看作是一種新型技術(shù)，通常也被認(rèn)為是一種理念創(chuàng)新和思維創(chuàng)新。在這種理念和思維的創(chuàng)新中，大數(shù)據(jù)如同一個(gè)“方案提供者”，認(rèn)為只要將有用的、公開的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析和處理，就能為急需解決問題的“需求方”提供答案或者方案。如國家信息中心利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過對(duì)2017年1月1日至2018年5月23日國內(nèi)主要新聞和媒體渠道中與垃圾治理話題直接相關(guān)的約1 251萬條數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)垃圾收集、運(yùn)輸、處理、收費(fèi)、分類等方面問題較為關(guān)注，在此基礎(chǔ)上提出了“提升垃圾焚燒處理能力，‘固定收費(fèi)+回收補(bǔ)貼’，規(guī)范垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)居民分類意識(shí)”3個(gè)方面的對(duì)策建議[6]。相對(duì)于傳統(tǒng)的決策方式，大數(shù)據(jù)擁有超強(qiáng)的信息處理能力，包括對(duì)超規(guī)模數(shù)據(jù)數(shù)量和不同類型數(shù)據(jù)的分析處理，使得收集的數(shù)據(jù)從“一次性消費(fèi)”變?yōu)椤伴L期性消費(fèi)”。更重要的是，大數(shù)據(jù)對(duì)思維的創(chuàng)新不再強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系，而轉(zhuǎn)為以事物關(guān)聯(lián)為中心，通過對(duì)大量關(guān)聯(lián)事物的分析，可以更容易、更科學(xué)、更準(zhǔn)確地把握事物的規(guī)律，可以更有針對(duì)性地對(duì)人的想法進(jìn)行分析。這些新技術(shù)特征與重大行政決策的結(jié)合，必然促使決策主體在思維方式和決策模式上發(fā)生相應(yīng)變化，出現(xiàn)一定的“同頻共振”，改變傳統(tǒng)的主要依靠經(jīng)驗(yàn)的決策模式。

（一）大數(shù)據(jù)條件下重大行政決策的邏輯轉(zhuǎn)換

大數(shù)據(jù)思維對(duì)重大行政決策的影響是具有系統(tǒng)性的，涉及到?jīng)Q策主體、相關(guān)參與主體及利益當(dāng)事人，也涉及到?jīng)Q策的法定程序和決策方式，還涉及到?jīng)Q策事項(xiàng)的進(jìn)程和保障。具體的影響主要有以下幾個(gè)方面。

第一，對(duì)決策主體的信賴邏輯有顛覆性的沖擊。在傳統(tǒng)決策中，其信賴力量一方面建立在決策主體的直覺和豐富的經(jīng)驗(yàn)之上，把自己或他人的決策經(jīng)驗(yàn)作為判斷的主要依據(jù)；另一方面積極依靠“智囊團(tuán)”的作用，引入專家對(duì)決策的專業(yè)問題進(jìn)行分析、判斷并給出相應(yīng)的建議。這種“經(jīng)驗(yàn)+專業(yè)”的決策模式受環(huán)境的影響較大，在平穩(wěn)的發(fā)展環(huán)境中是一種非常有效的對(duì)策，所以這也會(huì)給決策主體造成一種錯(cuò)覺，認(rèn)為其經(jīng)驗(yàn)在決策中是值得信賴甚至是不可推翻的。但在世界發(fā)展環(huán)境已整體性惡化、我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也面臨下行壓力增大、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾凸顯的情況下，日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和公眾訴求的增加使得決策主體對(duì)決策事項(xiàng)必須有更多的樣本分析、更周全的考慮和更科學(xué)合理的措施，而大數(shù)據(jù)思維可以較好地解決這一問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)條件可以盡可能多地采集和分析數(shù)據(jù)，處置的規(guī)模也不再是隨機(jī)的樣本數(shù)據(jù)，而是整體性和全體性的數(shù)據(jù)，決策主體依靠大數(shù)據(jù)看到的事實(shí)更加全面。

第二，對(duì)決策的思維邏輯有顛覆性的沖擊。傳統(tǒng)決策中，決策事項(xiàng)若存在人或物的障礙，決策主體重點(diǎn)關(guān)注的是“為什么有這種障礙”以及“如何消除這種障礙”，強(qiáng)調(diào)的是一種因果關(guān)系，而不太關(guān)注“障礙是什么”。對(duì)“障礙是什么”的忽視，就容易造成對(duì)公眾權(quán)利或訴求的忽略。如建一個(gè)垃圾焚燒廠，相關(guān)利益人認(rèn)為會(huì)造成周圍空氣污染而表示反對(duì)，而決策主體會(huì)認(rèn)為存在這種現(xiàn)象是因?yàn)橄嚓P(guān)利益人不了解垃圾焚燒技術(shù)的進(jìn)步性，這個(gè)過程中便以“技術(shù)的進(jìn)步”替換了公眾“高質(zhì)量空氣的訴求”。大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)性，通過普遍性的“關(guān)聯(lián)”而知道是什么就夠了，沒必要知道為什么，即追求高質(zhì)量的空氣是為了確保公眾的身體健康權(quán)，因身體健康原因而反對(duì)是為了引起決策主體對(duì)身體權(quán)和健康權(quán)的重視，主張“權(quán)利就是權(quán)利”，這種橫向的思維更能有效把握事物的本質(zhì)以及訴求背后的公眾權(quán)利。

第三，對(duì)決策的相關(guān)參與人及其參與方式的邏輯產(chǎn)生重大影響。通常決策事項(xiàng)的利益相關(guān)方以及相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員是決策的參與人，這也是重大行政決策中的公眾參與和專家論證程序所決定的，除此之外的普通大眾是難以參與決策事項(xiàng)的。然而，隨著自媒體的盛行，加快了信息的傳播速度和范圍，個(gè)體實(shí)現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)以及相關(guān)話語權(quán)的掌握，甚至一些自媒體運(yùn)營者成為網(wǎng)絡(luò)上的意見領(lǐng)袖，能影響到其他公眾對(duì)決策事項(xiàng)的關(guān)注和想法，所以在一定程度上普通大眾也成為了決策的參與主體。從參與的程度來說，大數(shù)據(jù)時(shí)代的重大行政決策的民主性得到了拓展；從參與的方式來說，間接參與也成為重大行政決策的一種方式。

第四，對(duì)決策進(jìn)程的保障邏輯實(shí)現(xiàn)了從“點(diǎn)”到“面”的轉(zhuǎn)換。大數(shù)據(jù)對(duì)重大行政決策的意義不只表現(xiàn)在決策之前的預(yù)測(cè)和判斷上，還能進(jìn)行事中的掌控和事后的反饋。重大行政決策的各個(gè)階段，包括決策草案的形成、合法性審查以及集體討論階段都能有效融合大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)。如在決策草案的形成階段，可以事先對(duì)決策活動(dòng)進(jìn)行相關(guān)預(yù)測(cè)，可以有效擴(kuò)大公眾參與的范圍和改進(jìn)參與的方式，也可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出更準(zhǔn)確的判斷，還可以有效避免專家論證階段出現(xiàn)的“專家被俘”“專家管見”的現(xiàn)象，使專家作出更有針對(duì)性的論證和給出更好的意見建議；在合法性審查階段，可以使決策事項(xiàng)與更大范圍的法律法規(guī)進(jìn)行比照，從而減少甚至消除決策事項(xiàng)的違法可能性；在決策事項(xiàng)的執(zhí)行階段，大數(shù)據(jù)可以通過緊密的跟蹤，對(duì)決策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行及時(shí)干預(yù)和糾偏。大數(shù)據(jù)改變了以往單個(gè)階段的保障體系，把保障的力量連點(diǎn)成面，貫穿于重大行政決策的各個(gè)方面，提升了重大行政決策的整體效能。

（二）大數(shù)據(jù)條件下重大行政決策的程序改進(jìn)

重大行政決策在大數(shù)據(jù)條件下產(chǎn)生的邏輯轉(zhuǎn)換，契合了《暫行條例》對(duì)重大行政決策的相關(guān)要求。如《暫行條例》第12條第1款就規(guī)定了決策草案形成之前的工作要求：“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)在廣泛深入開展調(diào)查研究、全面準(zhǔn)確掌握有關(guān)信息、充分協(xié)商協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，擬訂決策草案?！薄稌盒袟l例》第12條第2款對(duì)合法性審查提出了全面梳理的要求：“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)全面梳理與決策事項(xiàng)有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，使決策草案合法合規(guī)、與有關(guān)政策相銜接?！贝髷?shù)據(jù)思維對(duì)數(shù)據(jù)的整體性和全面性分析及其處理為這些具體的要求提供了便捷的支撐。另外，這種轉(zhuǎn)換也契合了重大行政決策在科學(xué)化、民主化和法治化上的要求，尤其是在規(guī)范和改進(jìn)重大行政決策的程序上能發(fā)揮積極作用。

其一，可通過規(guī)范法定程序的必要性提升重大行政決策的科學(xué)化和民主化。《暫行條例》雖然將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及集體討論決定列為5個(gè)法定程序，但前3個(gè)程序卻并非必經(jīng)程序，如認(rèn)為決策事項(xiàng)在具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。然而，什么樣的決策事項(xiàng)才算是較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性呢？大數(shù)據(jù)思維下的關(guān)聯(lián)性分析能對(duì)專業(yè)性的普遍規(guī)律進(jìn)行歸納、篩選，發(fā)揮出認(rèn)定“專業(yè)性和技術(shù)性”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，從而保障法定程序的應(yīng)然性和必要性。這一點(diǎn)同樣也適用于公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。

其二，可通過必經(jīng)程序法定化來改善重大行政決策的法治環(huán)境。合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的必經(jīng)程序，有其自身的操作規(guī)范和要求，如決策的事項(xiàng)是否符合法定權(quán)限、決策的內(nèi)容與國家相應(yīng)的法律法規(guī)是否相符合，大數(shù)據(jù)既可以在其中起促進(jìn)作用，也可以在其外起監(jiān)督作用，保障必經(jīng)程序的規(guī)范合法。

其三，可通過規(guī)范法定程序和必經(jīng)程序的關(guān)系來增強(qiáng)重大行政決策的程序意識(shí)。大數(shù)據(jù)對(duì)重大行政決策的貫穿跟蹤和分析能有效識(shí)別和判斷公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在一個(gè)決策事項(xiàng)中的順序安排，需要突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，則可將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估列為首要的程序，強(qiáng)化了不同的決策事項(xiàng)采取不同的應(yīng)對(duì)方式。還可以用大數(shù)據(jù)的貫穿功能提升在合法性審查、集體討論決定程序中排查相應(yīng)的法定程序是否到位的能力。例如，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家論證的而未安排相應(yīng)程序，則可及時(shí)進(jìn)行改正，從而保障程序的到位以及整個(gè)重大行政決策的順利進(jìn)行。

三、大數(shù)據(jù)運(yùn)用在重大行政決策法治化上存在的障礙

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)之于政務(wù)適用方面，尤其是在便民服務(wù)和為企業(yè)服務(wù)方面的適用，近年來取得了顯著的成績，如實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約、簡化辦事流程，讓民眾只跑一次腿。河南省政府委托開發(fā)的政企通綜合服務(wù)平臺(tái)，通過發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，將政府、企業(yè)和服務(wù)商之間有效聯(lián)系起來，努力做到為企業(yè)提供“一站式服務(wù)”[7]。但在重大行政決策的適用上，大數(shù)據(jù)的適用范圍、適用深度、適用機(jī)制和適用能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大數(shù)據(jù)自身技術(shù)的發(fā)展，阻礙了大數(shù)據(jù)在重大行政決策法治化上的運(yùn)用。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在決策思維上，決策主體大數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄，對(duì)大數(shù)據(jù)思維未引起足夠重視。大數(shù)據(jù)思維意味著“更多、更綜合、更普遍”，治理邏輯則是向“更民主、更規(guī)范”方向發(fā)展，從決策主體或個(gè)人的“經(jīng)驗(yàn)意志”向“數(shù)據(jù)意志”和“普遍意志”轉(zhuǎn)換。決策主體在重大行政決策上轉(zhuǎn)向服從“普遍意志”，就要放棄個(gè)人的“經(jīng)驗(yàn)意志”。在信息不對(duì)稱的時(shí)代，“經(jīng)驗(yàn)意志”往往意味著權(quán)威，對(duì)于任何一個(gè)個(gè)體來說，權(quán)威的獲得都是一件極不容易的事，也代表著一種榮譽(yù)，自然而然會(huì)形成對(duì)權(quán)威的“珍視”。這種對(duì)權(quán)威的“珍視”在實(shí)踐中通常會(huì)表現(xiàn)為對(duì)大數(shù)據(jù)的不接觸、不重視。這也只是決策主體大數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄的原因之一。更深層次的原因，在于決策主體對(duì)新生事物認(rèn)識(shí)不足，只相信通過“經(jīng)驗(yàn)意志”能成為權(quán)威，不相信通過對(duì)“數(shù)據(jù)意志”的有效掌握也能成為權(quán)威。資深的大數(shù)據(jù)專家杰夫·喬納斯認(rèn)為，可以讓數(shù)據(jù)“說話”，因此對(duì)數(shù)據(jù)的掌握本身就代表著一定的“話語權(quán)”。決策主體只把大數(shù)據(jù)看作是一種技術(shù)，認(rèn)為是專業(yè)技術(shù)人員需要具備的能力，而沒有把大數(shù)據(jù)決策當(dāng)作理念和思維上的創(chuàng)新。決策主體，同時(shí)也是社會(huì)治理的主體，治理水平的提升，起決定性作用的往往就是理念和思維方式的轉(zhuǎn)變；思維上如果墨守成規(guī)，就難以提升其在重大行政決策上的科學(xué)性、民主性和法治性。

第二，在決策視野上，對(duì)數(shù)據(jù)的開放共享有過多顧慮，導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)孤島。在大數(shù)據(jù)格局中，目前形成了2個(gè)較為典型的現(xiàn)象：一個(gè)是“三足鼎立”的格局，即數(shù)據(jù)的資源主要集中在政府、企業(yè)和行業(yè)3個(gè)系統(tǒng)中；另一個(gè)是“絕對(duì)霸主”的格局，即政府掌握了所有生成的數(shù)據(jù)資源的80%。這兩種現(xiàn)象，越是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不充分以及行政區(qū)劃級(jí)別較低的地方，表現(xiàn)得越明顯。如在全國范圍內(nèi)，政府部門間實(shí)現(xiàn)少量共享的地市和區(qū)縣僅占32%和28%，數(shù)據(jù)信息開放和共享的程度都不盡如人意[8]。大數(shù)據(jù)的價(jià)值在于其能夠流通共享，不能流通共享的數(shù)據(jù)就只能是一堆數(shù)字或符號(hào)。實(shí)踐中，數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島情況普遍存在于政府各部門之間、政企之間，造成這種情況的原因是多方面的：一是有些政府部門的“小農(nóng)”心態(tài)作怪，把數(shù)據(jù)視為“私有財(cái)產(chǎn)”，存在較嚴(yán)重的獨(dú)享觀念；二是有些政府部門用“數(shù)據(jù)公開”替代“數(shù)據(jù)開放”，部門之間在數(shù)據(jù)開放上互相設(shè)防，用“圈地”思維來強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的保護(hù)；三是數(shù)據(jù)管理體制有障礙，有些部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)自成體系，甚至有意形成不同標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)體系，造成與其他數(shù)據(jù)系統(tǒng)的割裂，從而造成巨大的“數(shù)據(jù)煙囪”。在數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)孤島條件下進(jìn)行重大事項(xiàng)的決策，則較容易造成決策“獨(dú)裁”和降低決策的準(zhǔn)確性。

第三，在決策機(jī)制上，缺乏有效的參與、協(xié)作和跟蹤機(jī)制。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)與公眾的有效交流溝通，是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化公民參與社會(huì)建設(shè)的有力保障。目前，在開門立法上較好地體現(xiàn)了這一目的，如：在民法典編纂期間，共10次向社會(huì)公開征求意見，多達(dá)42.5萬人參與，建議的總量達(dá)到102萬條。但在重大行政決策中，公眾通過大數(shù)據(jù)和決策主體的溝通交流非常有限，多是一種單向的利益相關(guān)人的意見表達(dá)，缺乏雙向的主動(dòng)溝通交流，在參與方式和參與深度上與決策事項(xiàng)的重要性往往不相符合。協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，在于政府各部門之間要樹立協(xié)同思維，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的協(xié)同處理。在協(xié)同學(xué)中，協(xié)同是系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互作用的過程，各要素和子系統(tǒng)之間的相互作用會(huì)優(yōu)化整個(gè)系統(tǒng)自身的結(jié)構(gòu)，繼而推動(dòng)系統(tǒng)從無序走向有序[9]。協(xié)同中，各要素之間的相互作用未得到體現(xiàn)：一是缺乏部門間的數(shù)據(jù)協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，數(shù)據(jù)的流通和整合優(yōu)勢(shì)在“信息孤島”條件下未得到有效釋放；二是缺乏大數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，在重大行政決策中，需要方方面面的信息，對(duì)信息的開放程度和挖掘能力的要求比較高，成立專門的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)既能滿足這種要求，也可以消除部門之間的不愿合作，相互推諉現(xiàn)象。三是缺乏跟蹤機(jī)制，跟蹤機(jī)制在于對(duì)重大行政決策的跟蹤評(píng)估和監(jiān)督。大數(shù)據(jù)對(duì)重大行政決策的影響是整體性的，貫穿決策事項(xiàng)的事前、事中和事后全過程。這種優(yōu)勢(shì)能對(duì)實(shí)施中的重大行政決策進(jìn)行整體把握、全面把握，對(duì)決策事項(xiàng)的整體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題，并采取應(yīng)對(duì)措施。但決策主體囿于傳統(tǒng)的直線思維，缺乏利用大數(shù)據(jù)的貫穿功能和閉環(huán)思維對(duì)重大行政決策進(jìn)行保駕護(hù)航的習(xí)慣，反而使得決策事項(xiàng)的執(zhí)行提高了成本，也難以得到有效監(jiān)督。

第四，在決策能力上，運(yùn)用和保障大數(shù)據(jù)的能力偏弱。大數(shù)據(jù)和重大行政決策的結(jié)合，對(duì)大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人員提出了更高的要求，不僅要對(duì)專業(yè)技術(shù)熟悉，而且對(duì)行政事務(wù)也要有一定程度的了解。目前，絕大多數(shù)企業(yè)都存在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域人才短缺現(xiàn)象，特別是數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析使用人才方面更是如此。實(shí)踐中為解決這方面的難題，很多政府部門選擇將相關(guān)的大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)交由專門的第三方來處理，但這種業(yè)務(wù)外包形式也帶來了另外一個(gè)問題，即可能會(huì)影響政府部門的數(shù)據(jù)安全。為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，政府必須要有相應(yīng)的措施，如此又會(huì)造成更多的額外成本。另外，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在對(duì)海量的大數(shù)據(jù)進(jìn)行識(shí)別。因?yàn)樵谶@些數(shù)據(jù)中不乏虛假的，甚至具有破壞性的信息，可能會(huì)影響到數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，進(jìn)而影響到重大行政決策法定程序的相應(yīng)處置和決策事項(xiàng)的最終結(jié)果。

四、大數(shù)據(jù)促進(jìn)重大行政決策法治化的策略

大數(shù)據(jù)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要源泉，是政府科學(xué)決策的重要支撐。大數(shù)據(jù)以其理念和思維上的創(chuàng)新能夠有效提升重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，有效夯實(shí)重大行政決策的法定程序。要實(shí)現(xiàn)這一目的，關(guān)鍵在補(bǔ)足實(shí)踐中大數(shù)據(jù)運(yùn)用于重大行政決策的短板，重點(diǎn)在大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)開放、大數(shù)據(jù)安全、大數(shù)據(jù)機(jī)制建設(shè)以及大數(shù)據(jù)監(jiān)督等方面采取有效措施。

首先，要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，挖掘利用好大數(shù)據(jù)的規(guī)模性、廣泛性和預(yù)測(cè)性。要充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)在重大行政決策中的作用，大數(shù)據(jù)就像是一個(gè)神奇的鉆石礦，當(dāng)它的首要價(jià)值被發(fā)掘后仍能不斷給予。它的真實(shí)價(jià)值就像漂浮在海洋中的冰山，第一眼只能看到冰山的一角，而絕大部分都隱藏在表面之下[10]。大數(shù)據(jù)思維在重大行政決策中的運(yùn)用目前還處在適應(yīng)階段，舊思維的慣性使長期以來習(xí)慣的經(jīng)驗(yàn)決策模式難以在短期內(nèi)作出轉(zhuǎn)變。對(duì)決策主體而言，一要主動(dòng)了解、接觸大數(shù)據(jù)思維，通過一般政務(wù)中的大數(shù)據(jù)運(yùn)用來發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)思維的優(yōu)勢(shì)；二要有意識(shí)地關(guān)注和掌握大數(shù)據(jù)的特征，如大數(shù)據(jù)的規(guī)模性，在巨大的數(shù)據(jù)分析中提升發(fā)現(xiàn)和歸納焦點(diǎn)問題的能力。再如大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性特征，決策主體通過對(duì)關(guān)聯(lián)性事物的規(guī)律和本質(zhì)的觀察分析，可以更加全面地知道利益相關(guān)人的訴求是什么，由此可以更加不偏離真正的訴求來解決問題。強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維并不是要拋棄經(jīng)驗(yàn)思維，大數(shù)據(jù)思維是建立在數(shù)據(jù)之上的思維，要以真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，一旦收集的數(shù)據(jù)真實(shí)情況較差，反而對(duì)決策事項(xiàng)不利。因此，在思維模式上，要建立“大數(shù)據(jù)+經(jīng)驗(yàn)”的決策模式，通過利用經(jīng)驗(yàn)決策中的穩(wěn)健因素來彌補(bǔ)大數(shù)據(jù)思維決策的弱點(diǎn)。

其次，要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)的開放、共享和安全，提升重大行政決策的科學(xué)性和規(guī)范性。大數(shù)據(jù)的開放共享程度決定了決策主體在重大行政決策中依據(jù)信息的程度，決策主體獲取和分析的數(shù)據(jù)越多，對(duì)決策事項(xiàng)的判斷就越準(zhǔn)確，其科學(xué)化和規(guī)范化程度就越高。大數(shù)據(jù)思維作為一種整體性思維，客觀上也需要足夠規(guī)模的數(shù)據(jù)處置。英國學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為：“整體性治理就是通過政府組織機(jī)構(gòu)間進(jìn)行充分的溝通與合作，以此形成有效力的整合與協(xié)調(diào)，彼此實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一致性與連續(xù)性，相互強(qiáng)化政策執(zhí)行的手段，最終實(shí)現(xiàn)合作無間的一種治理行動(dòng)。”[11]當(dāng)前要進(jìn)一步提升大數(shù)據(jù)的開放共享程度。一要做到立法和政策先行，尤其要有國家層面的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，通過國家相關(guān)法律法規(guī)和政策確立和落實(shí)好“開放是原則，不開放是例外”的基本原則，按照“誰擁有，誰負(fù)責(zé)”“誰開放，誰受益”的理念，明確數(shù)據(jù)的使用導(dǎo)向。二要設(shè)立數(shù)據(jù)開放的負(fù)面清單制度，確保數(shù)據(jù)的安全。政府?dāng)?shù)據(jù)如涉及到國家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密的，應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)的開放范圍。三要設(shè)立數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略推動(dòng)制度，以政策驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)，真正將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)和生產(chǎn)要素融入社會(huì)生產(chǎn)生活中，鼓勵(lì)社會(huì)各領(lǐng)域各行業(yè)充分挖掘數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的價(jià)值，擴(kuò)大數(shù)據(jù)使用的廣泛性和民主性。

再次，要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)運(yùn)用于重大行政決策的機(jī)制建設(shè)，確保重大行政決策的法定程序有成效。在5個(gè)法定程序中，除了集體討論決定程序外，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查等4個(gè)法定程序都會(huì)受到大數(shù)據(jù)的較大影響。尤其是前面3個(gè)法定程序可能會(huì)受到“是否應(yīng)存在”的影響，大數(shù)據(jù)條件下對(duì)該3個(gè)法定程序存在的理由有更高效、更精準(zhǔn)的分析和判斷，必須要有良好的機(jī)制作為支撐。一是強(qiáng)化大數(shù)據(jù)促進(jìn)決策協(xié)作平臺(tái)機(jī)制的建設(shè)。法定程序涉及到公眾的參與權(quán)利，決策事項(xiàng)對(duì)利益相關(guān)人的影響，決策事項(xiàng)的專業(yè)性、風(fēng)險(xiǎn)性等諸多方面，單憑政府部門難以應(yīng)對(duì)，需要打破數(shù)據(jù)壁壘，讓數(shù)據(jù)在政府、企業(yè)、高校、科研院所、社會(huì)組織等主體之間流動(dòng)起來，建立“政府—科研—社會(huì)—市場(chǎng)”的協(xié)作平臺(tái)和機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是鞏固完善參與機(jī)制，重大行政決策的參與主體在大數(shù)據(jù)環(huán)境下取得了更大范圍的突破，一些自媒體運(yùn)營者、網(wǎng)上意見領(lǐng)袖、非專家?guī)斓膶＜覍W(xué)者都可能參與重大行政決策，并發(fā)表相關(guān)意見，參與的主體更廣泛更多元，參與的方式更間接更智能，專家論證更具獨(dú)立性和客觀性。面對(duì)這些新的形式，既要引導(dǎo)好意見、建議的發(fā)表，也要有效接納好的意見、建議，尤其要吸納好的論證措施或方案。

最后，要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)對(duì)重大行政決策的全過程跟蹤和保障，加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的監(jiān)督。大數(shù)據(jù)的跟蹤和保障，主要表現(xiàn)為3個(gè)方面。一是重大行政決策的法定程序是否按照規(guī)定得到安排和履行，關(guān)鍵要對(duì)非必經(jīng)程序的法定程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于應(yīng)當(dāng)實(shí)施而未實(shí)施的法定程序，要及時(shí)增補(bǔ)。要建立公開透明的決策體系，尤其是在公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，要充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)決策過程的科學(xué)性和民主性，以防止出現(xiàn)獨(dú)斷決策、暗箱決策和違法決策現(xiàn)象。二是對(duì)重大行政決策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，建立健全行政決策執(zhí)行的調(diào)整和變更機(jī)制，決策事項(xiàng)發(fā)生偏離的，要積極進(jìn)行調(diào)整。若出現(xiàn)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)需要變更的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)決策的執(zhí)行進(jìn)行變更。三是綜合利用大數(shù)據(jù)的內(nèi)外部力量對(duì)重大行政決策進(jìn)行監(jiān)督。要有效構(gòu)建重大行政決策的內(nèi)部監(jiān)督力量，在省、市一級(jí)設(shè)立統(tǒng)一的政府大數(shù)據(jù)服務(wù)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)重大行政決策的各環(huán)節(jié)、各行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。要充分利用重大行政決策的外部監(jiān)督力量，大數(shù)據(jù)為社會(huì)大眾監(jiān)督提供了廣闊的天地，每一個(gè)個(gè)體既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的傳播者，在快速的、非結(jié)構(gòu)化的傳播體系中，社會(huì)監(jiān)督更直接、更有力，促進(jìn)了監(jiān)督體系的完善，增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)思維為重大行政決策的法治化提供了全新的思考方式和行為模式，基于自身的運(yùn)行邏輯和優(yōu)勢(shì)，可以較好地解決重大行政決策在實(shí)踐中面臨的法定程序落實(shí)不力的困境，大數(shù)據(jù)思維能夠有效促進(jìn)5個(gè)法定程序的落實(shí)，更重要的是能使公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)更加清晰和明確。無論是從認(rèn)識(shí)的角度還是從方法的角度來說，都要把大數(shù)據(jù)思維放在一個(gè)更加重要的位置，通過各方面機(jī)制的建設(shè)和完善，促使重大行政決策在法治軌道上盡顯其科學(xué)性和規(guī)范性。