村轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理困境及其應對策略

王 燦

(西安財經(jīng)大學，陜西 西安 710000)

一、引言

村轉(zhuǎn)居社區(qū)是我國城市化進程的產(chǎn)物，即經(jīng)過“土地征用”“撤村建居”“戶籍改革”“房屋拆遷安置”等一系列制度措施改造而成，其表現(xiàn)為村民身份的改變，工作性質(zhì)的改變，居住環(huán)境的改變，生活方式的改變，社區(qū)行政建制的改變等。但是，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)不同于城市社區(qū)，它依然保留著集體經(jīng)濟合作社，帶有“農(nóng)”的色彩。又不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，因為失地農(nóng)民大多轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，生活在城市，擁有城鎮(zhèn)居民戶籍。因為這一類社區(qū)在改造時涉及多方利益主體，存在諸多遺留問題，以及改造后出現(xiàn)的“水土不服”，村轉(zhuǎn)居社區(qū)所面臨的情況存在復雜性，對于此類社區(qū)的治理也更為困難。作為有別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的“第三類社區(qū)”，村轉(zhuǎn)居社區(qū)在治理制度、治理結(jié)構(gòu)、治理理念、治理方式方面依然有待于完善，面臨著一系列的新問題、新情況亟待解決，從而對村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理提出了許多新命題新挑戰(zhàn)。

二、村轉(zhuǎn)居社區(qū)面臨的治理困境

轉(zhuǎn)型之后的村轉(zhuǎn)居社區(qū)，因其原有的公共空間瓦解、社會記憶消逝、村治文化的慣性以及治理方式的陳舊，無論是從頂層設計、社區(qū)、政府和居民自身來說，都不可避免存有一定的問題，阻礙此類社區(qū)的發(fā)展。

(一)制度缺位帶來的治理瓶頸

村轉(zhuǎn)居社區(qū)制度的缺位主要表現(xiàn)在三個方面。首先，頂層設計存在模糊性。在城中村改造時，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，中央下達的政策給予了地方政府很大的靈活空間，大多數(shù)社區(qū)是“一村一案”，這就造成了村民之間的比較以及不平衡感。其次，政策設計存在缺憾?！按遛D(zhuǎn)居”社區(qū)“似城非城、似農(nóng)非農(nóng)”的特性，使其不能作為完全的農(nóng)村社區(qū)或者城市社區(qū)看待，然而，對于此類社區(qū)，未從治理環(huán)境的特殊性出發(fā)做出具有針對性的制度安排。在其治理主體的權(quán)責、主體間的運作規(guī)范上，存在著法理上的空白。在正式制度不足的情況下，以往的村規(guī)民約雖然發(fā)揮著一定的作用，但沒有制度的支撐顯然會弱化其“法治”的色彩。再次，政策執(zhí)行存在偏差。各地基層政府在執(zhí)行上級的政策文件時，難免會摻雜個人主觀意愿，結(jié)果就是當初給村民的承諾沒有按照約定兌現(xiàn)或者為了追求政績，加速撤村建居的速度，導致產(chǎn)生諸多遺留問題等目標替代行為，亦或是政策與實際脫節(jié)，導致政策文本難以執(zhí)行。

(二)治理主體失位帶來的治理問題

社區(qū)治理是將“治理”理念引入并運用于社區(qū)建設、服務與改革。認為“治理”是多主體的公共管理組織在既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，以此實現(xiàn)公共利益的最大化，治理理論針對的是多元主體合作共治的分析框架。如今的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，經(jīng)過改造實現(xiàn)了形式上的轉(zhuǎn)變而內(nèi)部并未整合，是一種特別的“失意的社區(qū)”，其存在著體制不順和治理主體失位的問題。諸如黨委、居委會、街道辦、基層政府、集體經(jīng)濟組織，社區(qū)居民應該扮演什么樣的角色，在治理中應該發(fā)揮什么作用，即“由誰治理”“治理什么”“怎么治理”。街道辦事處作為基層政府的“派出機關(guān)”，處在政府與社區(qū)的“夾心層”，起到上傳下達的作用，在實際運作的過程中，與社區(qū)之間更傾向于一種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系而非合作伙伴關(guān)系。對于街道辦事處來說，除了下達任務，對接工作，評比考核之外，更應該為社區(qū)爭取充足的治理資源與寬裕的自主空間，而不是讓社區(qū)在各種壓力下依然處于繁瑣的、應付上級的工作之中。物業(yè)公司作為重要的主體之一，其更傾向于商業(yè)化，與社區(qū)居民，是一種理性的契約關(guān)系，并未將自身置身于社區(qū)發(fā)展之中，如何增強物業(yè)的融入感，將自身作為社區(qū)的一份子，是進一步值得思考的問題。社區(qū)社會組織因其自身發(fā)育不良、缺少獨立性與創(chuàng)新性，在社區(qū)中存在感較低，難以獲得居民認同。另外，對于村改居社區(qū)特有的遺留問題，如有些社區(qū)回遷倉促，開發(fā)商工程敷衍，導致房屋漏水漏電以及各種給居民造成安全隱患的嚴重問題，因為前期溝通粗略，后期監(jiān)管不嚴，最后究竟應該找政府還是開發(fā)商，是模棱兩可的，社區(qū)兩委時常在居民的期許與政府的推諉中陷入“兩難”的境地。

(三)政府資源支持“斷檔”帶來的治理障礙

“人、財、物”是社區(qū)治理不可缺少的資源，而資源不足往往是社區(qū)治理中存在諸多問題的根源。在對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的治理中，基層政府無論是從人員的配備還是資金的供給中都存在空缺，具體表現(xiàn)在：因為傳統(tǒng)的職責同構(gòu)與壓力型體制，社區(qū)接受上級下派的事務應接不暇。但大多都是“只下任務，不下錢”。如殘疾人專干、醫(yī)療專干、民生專干等公益性崗位，都是社區(qū)兩委在兼任這方面的工作，并沒有配備專門服務人員。如，“垃圾分類工作室”“最多跑一次”“群眾路線”“三嚴三實”等，即便為了回應政府號召掛了牌子，但也只是“空架子”，并沒有發(fā)揮實際效用。再如，黨建、網(wǎng)格化管理這類需要奉獻精神的工作，單單依靠信仰顯然力不從心，同樣因為無法給工作人員合理的報酬而最終趨于應付、流于形式。有的社區(qū)將本該由政府承擔的社區(qū)建設、社區(qū)服務和治理費用，從集體經(jīng)濟合作社里面撥付，導致給居民原本就微薄的分紅更是愈來愈少。社區(qū)內(nèi)掛的各種牌子和分設的各類科室就好比一個個生銹的車輪，沒有物質(zhì)方面的潤滑劑是無法運轉(zhuǎn)的。

(四)居民思想觀念滯后帶來的治理難題

城中村改造的十多年里，有些居民一直依靠當初的補償金生活，除此之外沒有任何經(jīng)濟來源，“坐吃山空”的現(xiàn)象普遍。他們依舊會對于失去的土地耿耿于懷、抑或是因為不平等的拆遷補償而心生怨恨。將所有的不幸完全歸咎于外界因素顯然無法自圓其說，有一部分原因是自身不肯向前，將下一代的住房問題、生存問題寄托在拆遷補償上。有些居民因自身能力不足，技能單一，無法、也無心從事第二、三產(chǎn)業(yè)工作，即便進入了勞動力市場，也是從事變更性較強的工作，隨時面臨失業(yè)的風險，無法獲得穩(wěn)定的收入。此外，在撤村建居之后，社區(qū)認同的結(jié)構(gòu)性和先賦性因素逐步讓位于個體有意識得主觀建構(gòu)和心理內(nèi)化的過程，[1]居民對于自己的身份認同存在消極感和不知所措的現(xiàn)象，一是戶籍上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”只是形式上的轉(zhuǎn)變，他們并未從中獲取既得利益，二是村民搬進樓房后原有的生活方式習慣沒有變化，是一種傳統(tǒng)生活習慣和現(xiàn)代化生活模式的沖突，祖輩生活的土地被開發(fā)成時尚街區(qū)，傳統(tǒng)文化與異質(zhì)文化發(fā)生沖突。物理空間城市化和精神境界沒有同步的“腦體分離”使得居民無法融入城市生活，被排擠在城市邊緣地帶。

三、村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的應對策略

對于村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的應對策略，制度是優(yōu)化其治理的保障，治理主體之間的協(xié)作是社區(qū)善治的關(guān)鍵，優(yōu)質(zhì)的公共服務與公民意識的覺醒是促進社區(qū)發(fā)展的長久之計。在國家、社會與市場互動時，人民本位與讓利于民理念應貫穿始終。

(一)健全相關(guān)的政策法規(guī)

城市化的進程跟相應的制度保障不同步，就會造成很多不穩(wěn)定因素。應在梳理基層治理的相關(guān)政策以及相關(guān)適用政策中，在村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的具體表述基礎(chǔ)上，提煉出村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的政策設計意圖與發(fā)展方向，并通過實地調(diào)研，聚焦于規(guī)范與實踐層面，應然與實然之間的差距，反思其在政策制定思路上存在的薄弱環(huán)節(jié)，由此填補此類社區(qū)的制度缺失，對于已有政策文本提出優(yōu)化路徑，從而完善村轉(zhuǎn)居社區(qū)的制度體系。首先，應以城鄉(xiāng)一體化的思維去把握整體方向，將農(nóng)村與城市放到同等的地位，消除有關(guān)農(nóng)村的歧視政策，真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其次，應將村轉(zhuǎn)居社區(qū)視為有別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的獨立存在，不能過于強調(diào)與城市社區(qū)的一致性，實施“一刀切”的政策，對于其特殊性，應設置專門的政策。除此之外，還應有就業(yè)培訓制度、遺留問題補償制度等。再此，應視不同村轉(zhuǎn)居社區(qū)所依附的城鎮(zhèn)及所處區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平選擇合適的政策文本，將村轉(zhuǎn)居社區(qū)歸類，進行因地制宜的制度創(chuàng)新。最后，傳統(tǒng)的“軟法”是可借鑒的，我國幾千年的村治文化形成了價值共識，將這種價值共識嵌入到制度時，可以通過對制度遺產(chǎn)的再利用簡化決策過程，降低交易成本。[2]

(二)強化治理主體的治理效能

治理理論強調(diào)國家之外的社會和市場力量在社區(qū)治理中的作用，“政府主導，社會協(xié)同”是適合我國的治理方式。在村轉(zhuǎn)居社區(qū)中，街道辦事處承擔著“準政府”的角色，直接與社區(qū)對接工作，應發(fā)揮好其“監(jiān)督者，協(xié)調(diào)者”的職能，在社區(qū)兩委與開發(fā)商、兩委與物業(yè)、業(yè)主與物業(yè)進行博弈的過程中，當社區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制失靈的時候，街道辦事處在此時有著重要的“裁判員”與“守夜人”的作用；應動用自身權(quán)威在“自治”失靈時作為“兜底”而存在。兩委作為社區(qū)治理中的核心，在轉(zhuǎn)變治理理念的同時，對現(xiàn)狀進行突破，使社區(qū)得到發(fā)展，是對社區(qū)兩委提出的新要求。物業(yè)作為一個毫無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的存在，日益被賦予了無限責任。而業(yè)主與物業(yè)之間的沖突是一個日漸尖銳的問題。物業(yè)要獲得居民的接受與認可，除了做好本職工作之外，還應將自身主動融入社區(qū)之中，樹立自立自強，同舟共濟的意識。從而具備了解業(yè)主需求、鏈接政府與社會資源、整合多元主體的能力。社區(qū)社會組織應在政府與社區(qū)之間汲取自身發(fā)展的資源，通過提供優(yōu)質(zhì)的服務讓居民接納，從而緩解政府治理的壓力。開發(fā)商在日常并不參與對社區(qū)的治理，但是對于遺留問題、后期的房屋維修安全保障，開發(fā)商是不能逃避責任的，作為一個“隱形”的治理主體，對這類社區(qū)的態(tài)度很大程度上影響著社區(qū)的穩(wěn)定。但是，如何才能保證主體間平等對話，協(xié)商合作的局面，除了制度保障外，還應依靠“德性”去規(guī)范各主體間的行為，而“德性”的形成受環(huán)境、各主體管理者的素質(zhì)、居民間社會資本強度等多重因素的影響。

(三)建立暢通的資源統(tǒng)籌機制，優(yōu)化公共服務供給

在建立暢通的資源統(tǒng)籌機制方面，首先，具體要說明村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的資源，即用什么治理，村轉(zhuǎn)居社區(qū)治理所需要的經(jīng)費、人力、技術(shù)、設備從何而來。政府在給社區(qū)下達任務時，社區(qū)在掛各種牌子時，應同時撥付相應的資金，配備專業(yè)的人員，并建立理性的資源撥付機制，即不受個人主觀因素的影響，避免行政關(guān)系的人緣化。其次，應建立長期的干部人員培訓機制，不間斷地對社區(qū)與街辦的干部進行培訓，借鑒經(jīng)驗，提升眼界，開拓思維；再次，建立社區(qū)與街道辦事處有效的溝通機制，防止街道辦事處的“瞎指揮”與社區(qū)的“選擇性應付”，從而節(jié)約時間，提高效率，做到真正為居民辦實事。

在優(yōu)化公共服務供給方面，首先，村改居社區(qū)應逐步完善公共設施、道路交通、信息技術(shù)、水電氣暖等基礎(chǔ)服務的建設。其次，村改居社區(qū)的公共服務應該面向全體的社區(qū)居民，包括戶籍在社區(qū)的外出居民、工作在社區(qū)的外來務工人員以及租戶、駐區(qū)單位人員等。有利于他們的社區(qū)認同和融入，實現(xiàn)多元主體參與的共建共享。[3]再次，重視便民服務站的建設，在為居民提供方便的同時，有意識地將服務站作為重新喚起集體記憶、重塑共同體認同、延伸傳統(tǒng)文化的重要依托，將新的公共空間與歷史文化相結(jié)合，消解社區(qū)居民因拆遷造成的苦悶、沒落，培養(yǎng)社區(qū)居民對新社區(qū)的歸屬感和認同感。[4]

四、結(jié)語

村轉(zhuǎn)居社區(qū)是綜合性社會變遷的產(chǎn)物，集中表現(xiàn)為脫離農(nóng)村與融入城市兩方面的結(jié)合。由于地方政策與各地域基礎(chǔ)的差異，村轉(zhuǎn)居社區(qū)也呈現(xiàn)出多種樣態(tài)。盡管表現(xiàn)形式不同，對于這類社區(qū)的治理，始終圍繞著誰來治理、治理什么、怎么展開治理。各治理主體不缺位、不錯位、不越位；有充足的經(jīng)費、人員、設備、技術(shù)；明確村轉(zhuǎn)居社區(qū)的管人、管事、管錢、管物方式，保證整個治理系統(tǒng)中各個要素各個環(huán)節(jié)是銜接、暢通的，只有在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)治理的有序性，做到有效治理。